政府职能创新研究论文

2022-04-20

政府职能创新研究论文篇1：

产业集群发展与地方政府职能创新问题研究

[摘要] 浙江以许多中小企业集群的块状经济模式表现出来的巨大经济活力，使浙江省成为改革开放以来经济发展最为迅速的省份之一。地方政府通过产业引导、公共服务和市场监管已经在产业集群的形成过程中起到了重要的作用。地方政府要通过职能创新，引导和推动产业集群进一步发展。

[关键词] 产业集群地方政府職能创新

作者：姜伟军

政府职能创新研究论文篇2：

贯彻落实党的十八届三中全会精神推动政府职能转变下的档案服务创新研究

党的十八届三中全会精神对推动中国特色社会主义事业产生重大而深远的影响，也对档案事业全面深化改革确定了总目标和主要任务。国家档案局局长杨冬权在全国局长馆长会议上讲到：“要从转变政府职能，建设服务型政府的高度来做好档案公共服务，着力健全和进一步完善方便人们群众的利用体系，全面提升档案的公共服务能力和水平。”胡锦涛总书记在中央政治局学习时曾指出：“建设服务型政府。首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。作为服从和服务于政府工作的档案部门，是联系政府和人民群众的桥梁，本作者现就如何为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，体现服务型政府职能的问题进行探讨。

一、政府职能的转变，为档案事业营造了公共服务的环境

（一）、各级各类档案馆形成网络，基础建设普遍得到加强，大大提升了为社会公众服务的能力。

国家2000年重新修订的《档案馆建筑设计规范》，标志着档案馆建设水平的提高。近年来，在政府的支持下，我国档案馆现在不仅类型、数量大大增加，而且分布日趋合理，形成了遍及各地档案馆网，使档案馆的公共服务更加基层化。档案网站是网上档案信息的聚焦点和辐射源，就上网内容而言，一般包括政务公开、档案指南、档案查询、业务咨询、史料开发等类信息；包括公布有关档案法律、政府规章及业务规范性文件，公告政务公开项目，明示文件规定、办事程序、联系方法和投诉渠道；还可及时编发社会性较强的档案工作信息。档案查询类提供档案目录数据库，由网民直接检索馆藏全部开放档案目录，浏览部分档案全文，开展有关档案管理和档案查詢的指导工作，尽可能满足社会各个层次多方面的需要，尤其是大众化需求，使档案利用者更快速、准确、全面地提供所需要的信息。

（二）、服务功能向公共性方面拓展，公共档案馆意识开始形成。

多年来我国各级国家档案馆一直作为各级政府政权的附属机构，随着政府职能的转变，将更多的资源投入到公共服务领域，不仅为市场创造一个良好的外部环境，更让人民群众共享了发展的成果。

首先，档案部门不仅做好了各门档案的接受征集，也更加重视了历史名人、名胜、名产和重大事件等档案史料的收集整理工作，把社会主义建设进程中所形成的各种重要文件资源全部收集起来，服务于社会发展，并将这些“死”档案变成“活”档案，建立开放式馆室，让更多的人了解历史。

其次，档案馆在大力加强爱国主义教育基地建设的同时扩展教育资源，许多省、市档案馆成为学生的校外课堂、实践基地、实习基地等，成为公众利用公共档案资源的场所。例如，将档案资料利用，使其成为党风廉政教育基地，教育广大党员干部廉洁奉公，一心为民，促进经济社会和谐发展；用抗日战争、解放战争时期，建立红色革命教育基地，教育青少年学习艰苦年代老干部厉行节约的优良传统，从小养成良好的学习生活习惯，为社会发展提供档案资源的保障。

（三）、政务信息公开，使档案为公众服务的时限前移。

按照常规各级机关的档案移交进档案馆后才能面向社会提供服务，档案形成满三十年才能对社会开放。然而，政府信息公开充分体现了服务型政府的特点。2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》以法规的形式明确规定了档案馆是当地政府信息查阅的场所，从而使政府文件在尚未转化为档案之前，就为公众服务，使档案为社会公众服务的时限提前了，更好地体现了党和政府执政为民的宗旨。

二、服务型政府要求传统的档案服务必须多方位转变

改革开放以来，档案服务工作取得了很大的成绩，但离服务型政府要求，更好地为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务还有很大的距离，特别是社会信息化的普及，引发了全社会工作和生活方式的变革，档案部门也面临着市场经济，知识经济以及高新技术的应用与渗透，传统档案服务模式面临巨大挑战，有待进行全面转型。

（一）、从国家模式到社会模式的转变。

在党的十八届三中全会中，特别提出做好民生档案收集工作，不断提高民生档案的接收比重，加快民生档案资源整合，充分发挥民生档案在维护人民群众切身利益方面的重要作用。档案管理服务也开始由 “国家模式”向拓宽服务层面、馆藏丰富、打开大门，迎民进馆的“社会模式”转变，建立起为全社会全方位服务的现代档案馆。经济发展使档案数量激增，使档案所有权多元化，内容多样化。因此，越来越多的档案中介机构如档案寄存中心、档案信息服务中心、等参与到档案资源建设和服务中来，特别是关系到人民群众切身利益的民生档案已占半数之多。

（二）、从档案实体服务到知识服务的转变。

档案的收集、管理和提供利用是档案机构的核心内容。从服务内容深度来看，传统档案服务内容多是提供文件、档案实体，被动地为用户提供档案，根本无法实现信息平台的利用，而现代档案信息服务更重视对文件、档案信息的提供和集成，实现从档案的实体服务到知识服务的过渡。

（三）、从注重社会效益向社会效益与经济利益并重转变。

档案信息服务的社会效益主要体现在，为党和国家机关起草文件提供参考依据；为解决历史遗留问题提供可靠凭证；为宣传教育提供生动素材；为科学和历史研究提供重要资料。然而市场经济条件下，档案工作的经济效益也是一个不容回避的问题。因此，我们首先要转变服务的策略，改传统档案服务为知识服务，强调个性化服务，针对不同的用户从不同的角度采用不同的服务方式提供他人所需的知识达到用户的目的。其次，转变服务的过程，由阶段性服务转变“一站式”服务。这就要求我们档案工作者不仅了解自己的馆藏，还要了解和学习相关的知识和信息，才能更有效的搞好“一站式”服务。最后，就是转变服务时效，传统的档案服务大都是用户产生了实际的需求后，临时到档案部门查阅档案。而知识服务强调即时或提前将用户所需的信息、知识传递到用户手中，从过去的滞后服务转变为超前服务。

（四）、从单一服务到综合性集成服务转变。

档案信息服务与公务利用、学术利用、公民个人利用密不可分，从政府的宏观决策，到大众的日常生活都离不开档案。但由于大量档案资源长期散存在各单位，多样化服务需求难以一步到位，为此提出了集成式的档案信息服务，以实现档案服务的全程化、规范化、集成化。首先是转变资源基础。档案部门要从基于分散的档案资源转变于基于集成的知识资源，为用户提供全面的信息、知识服务。其次要转变服务手段。档案部门要从机械化服务转变智能化服务，借助数字化、网络化手段，使用户可以随时随地利用知识。

三、建设服务型政府，搞好档案信息服务定位与制度建设

2014年的全国档案工作的总体要求中再次提出档案事业继续实施以人为本、服务为先的目标。而服务型政府的本质，就是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神。为此，档案信息服务工作必须以科学的服务理念为指导，坚持以民生为导向，立足以人为本。

（一）、构建行业“双轨制”发展机制。

档案“双轨制”管理主要是指对档案的存储采取纸质与电子并存的管理办法。在现代信息技术和网络技术飞速发展的今天，档案“双轨制”管理包括了三层含义。从历史的层面上看，“双轨”的意思就是既重视对纸质档案的管理，又重视对“电子文件”的管理，是要在现有研究的基础上继续加强对纸质档案管理和研究。“双轨制”的第二层含义就是要跳出传统纸质档案管理的范式，结合现代信息技术，并以传统档案管理模式为参照，寻找出一条符合时代要求和科技发展特征的电子文件管理之路。“双轨制”的第三层含义是随着科技的不断进步，总有将“双轨”复合为一的時候，也就是对传统管理理念与现代科学技术的整合，是一种升华了的单轨。

（二）、完善社会服务制度。

杨冬权在全国档案局长馆长会议上的讲话中提到，要进一步简化利用手续，方便群众查阅档案信息。这就要求创新档案部门的服务制度。在2013年，国家正式取消了利用档案收费项目，使利用档案进入到免费时代，这无疑给广大人民群众提供了更有益的服务制度。因此，档案工作在收集整理时，进一步强化了“满足社会各界信息需求”的理念，进一步强化了“方便群众快捷查询”的理念，进一步强化了“执政为民”的理念。档案工作要通过不懈的努力，真正做到重视所有涉及人的档案的价值，建立覆盖广大人民群众的档案资源体系；切实打造好档案馆这个政府信息公开平台，建立方便广大人民群众的档案利用体系，让老百姓能及时、方便地看到党委和政府的红头文件。

（三）、建立和健全档案资源收集制度。

1、依法进行收集。根据《档案法》的规定，严格执行收集制度，认真落实档案事业的管理制度，科学开发利用档案。2、积极向社会征集档案。档案部门应当更新思路，采取多种形式向社会征集档案，使广大民生得以更广泛的利用。3、建立电子文件归档制度。面对高速发展的信息社会，档案馆应建立信息化的建设，采用科技软件管理馆藏档案。 4、开拓网上档案收集途径。为了保证网上档案收集的安全，必须制定严密电子文件安全管理制度，完善电子文件流转、整理、收集、跟踪、登录管理。5、试行现场收集档案方法。加强民主档案意识，注重各地的特色，到各个社区、企业收集档案，将档案的收集工作变“活”。6、构建档案资源收集保障体系。设立档案征集专项资金，用于征集事关经济、社会发展的重要文献、档案，同时设立专门的档案征集或捐赠渠道，便于社会档案的有效收集。

四、围绕服务型政府的要求，搞好档案服务

建立覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，是2014年档案工作主要任务之一，也正是体现围绕服务型政府，搞好档案服务的要求。为此从以下几点加强。

（一）、以人为本，加大建档的范围和力度。

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。而今年的档案工作总体要求中又提出了继续健全覆盖人民群众的档案资源体系。所以建立家庭档案、社区档案、乡镇档案和农村档案就是档案工作贯彻“以人为本”的一个重要方面。

（二）、加大硬件投入，扩大接受范围。

各级档案部门要通过“对上多争取、横向多联系、对外多宣传、自身多努力”来大力宣传和营造档案事业的重要性，争取各级领导和全社会的重视和支持，以便在档案工作中有足够的资金进行档案基础设施建设、信息化建设、征集接收、保护抢救、编研开发等方面的开展。

（三）、构建全方位的档案资源。

档案部门应根据国家信息化建设规划的要求，推进馆藏档案数字化和电子文件归档的进程，充分利用网上档案馆和文档一体化软件，开展档案、文件资源网上采集、网上管理、网上查询服务，加强档案信息化规划、管理，整合档案及现行文件信息资源，实现档案资源数据的无缝集成。

（四）、开展多部门联动的主动服务。

即变被动为主动，对档案服务“ 进社区，到街头，到乡村”进行有效尝试。将馆藏档案中一些政策性、法规性、公益性、服务性等与群众关系密切的档案资料、现行文件进行复制，整理成宣传材料，免费赠送群众。向群众宣传群众关心的有关政策和法律法规，充分发挥档案的信息功能，为群众提供全方位、多层次、宽领域的档案信息服务，使群众能直接感受到档案给他们带来的实惠，拉近档案部门与民众的距离。

让我们认真贯彻落实十八届三中全会精神，不断提高档案事业自身的科学发展，努力建设服务型政府，为档案工作拓宽公共服务范围，转变公共服务方位，营造公共服务环境，进一步完善方便人们群众的档案利用体系，全面提升档案公共服务的能力和水平而努力奋斗。

（工作单位：运城市盐湖区档案局馆员）

作者：姚爱萍

政府职能创新研究论文篇3：

创新驱动发展战略下的政府职能研究

[摘要]政府在实施创新驱动发展战略中发挥着重要作用，创新过程中市场机制的缺陷构成政府职能发挥的必要性及其范围边界，政府作为国家创新体系的重要组成部分在与产学研主体互动过程中实现自身职能，创新活动不同的特点类型催生出政府规划主导型、政府服务参与型、政府淡化自组织型等多样化政府职能模式，政府职能最终落实为战略规划、体制机制创新、统筹协调等具体的方式手段。

[关键词]创新驱动发展战略；政府职能；国家创新体系

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。战略的有效实施离不开政产学研等多元主体的共同努力，其中政府发挥着重要作用，能够对其他创新主体的行为进而对整个国家创新体系的运行绩效产生重大影响。本文旨在探讨创新驱动发展战略下政府职能的必要性、范围边界、实现机制、主要模式及具体内容，以期形成相对完整的理论认识，进而为现实政策领域的政府创新治理提供基本遵循。

一、政府职能的必要性及其范围边界

（一）创新驱动中市场机制的缺陷使政府职能成为必要

市场经济条件下，市场通过供求、价格、竞争机制配置资源，价值规律这一商品经济的基本规律具有激励创新、优胜劣汰的微观作用及分配社会劳动、调节资源配置的宏观作用。历史事实及马克思、熊彼特等学者的论述均证明了自由市场的制度安排对促进企业创新、创造经济增长无可比拟的优越性：依靠市场而非权力的资源分配规则提高了生产性活动的收益并降低了非生产性寻租活动或暴力掠夺的收益，相对预期收益的变动使得富有创新精神的企业家资源大量涌现；丰厚的超额利润促使企业从事创新，但激烈的市场竞争会使对手不甘落后并努力开展新的创新活动，先行企业的超额利润逐渐消失，创新成果通过市场交易完成扩散并开始新一轮的创新浪潮。

遗憾的是，市场会因为不完全竞争、外部性、公共产品、不完全信息等因素而失灵；市场机制存在着盲目性、自发性和滞后性，特别是对涉及国家整体利益的重大活动和国民经济运行的重大比例关系无法有效调节；自由竞争、优胜劣汰往往导致垄断以及贫富的两极分化；市场机制的建立和运行无法离开外力的推动、约束而自发实现。以上这些问题均体现出市场机制的缺陷和不足，由此产生政府职能发挥的必要性。

就创新问题而言，创新是从知识发现到技术孵化再到商业应用的完整链条，具有高度不确定性和高风险性，其前端的知识发现环节具有典型的公共产品特性，创新成果的外溢则具有社会收益大于私人收益的正外部性，这些因素使得市场主体往往缺乏创新动力和意愿，需要政府发挥必要作用以弥补市场的缺陷不足。基础研究、科技产业信息、基础设施等公共产品主要由政府负责供给；投入规模大、运行周期长、市场盈利性差的公益性战略性创新项目甚至完全依靠政府投入支持；具有正外部性的企业创新活动则在市场利益和企业家精神自发激励的基础上，由政府通过财政税收、政府采购等政策工具提供必要的激励和补充。而在国家利益与市场利益、局部利益与整体利益、短期利益与长远利益发生矛盾时，政府能够有效克服市场的盲目性和逐利性，牢牢把控创新驱动发展的方向，坚决捍卫国家整体利益。此外，市场制度本身便具有公共产品的特性，因此对于市场体系不完善机制不健全的国家来说，市场机制的成熟完善也应当由政府加以推进。

（二）政府职能的范围边界应当以坚持市场决定性作用为基础

政府职能产生的依据在于弥补市场缺陷，但这并不意味着政府应当取代市场、统管一切。相反，在社会主义市场经济体制下，政府职能的履行必须以坚持市场在资源配置中的决定性作用为基础，大幅减少政府对资源的直接配置，将自身定位为市场机制的补充者而非替代者。然而现实中的政府却常常越界，习惯于对市场主体发号施令、指手画脚，将资源分配大权牢牢攥在手中，以自我而非市场为中心认为市场应该围着政府转，最终非但没能弥补市场不足，反而妨害了市场的正常运转，丧失了创新创造的生机活力，造成更大的效率损失和政府失灵。

因此，应当明确界定政府职能的范围边界，通过法律法规、权力清单等手段规定政府所享有的权力及所应履行的职责，加强制度建设规范和约束政府行为，对政府的越界和失职予以追究，努力建设有限型政府、服务型政府。政府应当尊重企业的创新主体定位和市场在创新资源配置中的决定性作用，将自身定位从创新资源分配者、创新活动实施者转变为创新环境营造者、创新服务提供者，树立有所为有所不为的工作理念，实现由参与市场向建立市场、监督市场的转变。此外，政府职能范围边界本身并非一成不变，而是不断动态优化、调整变迁的过程。随着市场机制及各项配套政策制度的成熟完善，市场运行的自主性和自我修复能力得到加强，一般来说政府需要履行的职能会逐步减少，其内容和重点也会发生改变。例如对处于技术赶超阶段的发展中国家政府而言，需要将促进技术引进和完善市场体系作为工作的重点；而当国家处在技术领先阶段时，政府应当大力支持基础研究促进原始创新，而科技成果转化、产学研合作等问题大多可以通过市场机制解决而无需政府干预。

二、政府职能的实现机制及主要模式

（一）基于国家创新体系的政府职能实现机制

现代经济之中，人们对创新驱动的认识已由需求拉动或技术推动的线性模式向网络化、体系化演进，创新驱动已不是单凭个别科学家、技术人员所能完成，政产学研等多元主体共同参与、知识信息资金设施等创新要素有机联系构成的国家创新体系决定着创新绩效乃至国家竞争的成败。政府作为国家创新体系的重要组成部分，其职能也是通过与其他创新主体的互动过程得以实现的。

我们以国家创新体系中的主体互动關系为基础，从政府角度出发构建如图1所示的政府职能实现机制。在这一机制中，政府对企业、高等院所、科研院所、中介服务机构等创新主体施加影响，以财政投入、政策支持、环境营造、公共服务、统筹协调等多种手段发挥职能，明确各个创新主体的职能定位、相互关系及其利益诉求关乎政府能否科学有效履行职能。

企业是科技创新的主体，在创新体系中发挥着主导作用。按规模来看企业有大型与中小型之分，大企业具有规模优势，能够保证可持续的研发投入，具备更强的风险承受能力，创新活动更加专业化和常规化，是创新活动的中坚力量；小企业具有更强的灵活性和前瞻性，对市场潜在需求更为敏感，组织运行更加高效，善于进行更具突破性、革命性的独立创新。按产权性质来看企业有公有和私有之分，国有企业具有大型企业的一般优势且更容易得到政府的政策支持，利于执行国家任务导向型创新；非公企业则在成本约束和市场竞争中具备更高的创新效率，其中的三资企业更是重要的技术引进平台。从经验的角度看，对不同企业创新绩效的检验难以形成一致意见，[1]更好的做法或许是保持各类企业的共存和互补，发挥各自优势以提升创新活力，政府应当根据不同类型企业的特点提供针对性的政策支持。例如，发展地区性中小银行为中小企业创新解决融资难问题，鼓励风险投资、创业孵化器支持初创企业创业创新，为企业海外并购、投资设厂、建立研发中心等“走出去”行为提供便利，为从事原始创新的企业提供知识支持促进校企合作等等。总之，政府应当为企业的发展提供有利条件和优质服务，促使新企业、新产品、新市场、新产业不断涌现，驱动经济转型升级。

高校和科研院所是知识创新的主体，是企业科技创新的源头和基础。知识的公共产品特性决定了多数高校、科研院所是由政府财政支持建立并维持运转的，政府同时担负着研发方向、机构设置、人事安排等方面的管理职能，这些共同构成政府的科技管理体制。政府应当通过体制机制改革赋予科研机构更多的自主权以激发其知识创造活力，提供资金和政策支持，推进校企合作、科技成果转化等。

中介服务机构是服务创新的重要主体。发展成熟的服务机构能够为企业与企业、企业与高校、科研院所之间的创新合作提供资金、人才、设备、信息等各类服务，但在市场化中介服务机构尚不成熟时，这些服务职能通常要由政府代为履行。政府的优势在于权威性、公信力和强大的资源动员能力，但过于繁重而直接的服务职能会相当程度地牵扯政府的精力。因此政府一方面要提供创新服务，另一方面也要支持市场化服务机构的发展完善，最终将政府直接履行的服务职能限定在部分重大创新项目上，对于大多数创新服务则交由市场化机构提供。

（二）适应创新活动不同特点类型的政府职能模式

目标决定手段，创新活动的特点规律决定了政府职能履行的方式，在经济新常态的语境下，创新是涵盖科技、产业、制度、管理、文化、商业模式等在内的复杂谱系，适应不同特点类型的创新活动要求，政府职能应当大致形成政府规划主导型、政府服务参与型、政府淡化自组织型三种主要模式。

政府规划主导型是指政府牵头选择、组织实施并在各方面予以全面保障的创新类型，常见于以自主创新、原始创新、颠覆式创新为特征的基础性、战略性创新领域，例如国防军工、大飞机、航空航天、超级计算机等。这些项目资本密集、研发周期长、资金投入大、科技含量高、关系国防安全及国际竞争力，无法依靠市场配置有效供给，通常由政府根据对科技发展形势和国家战略需求的跟踪研判精心选择、规划布局，组织各方面力量集智攻关，实现非对称赶超。这一职能模式中政府起着主导性作用并投入大量资源，部署的创新项目彰显国家战略意图，是国家创新能力的集中体现。

政府服务参与型是指在市场主导基础上政府适度参与，在提供公共服务、促进产学研协同合作、补贴企业外部性等方面发挥作用的创新类型，常见于汽车、家电、机械加工、装备制造等工业制造业领域。这些行业市场化程度较高，以渐进式创新和工艺创新为主，战略性不强存在技术引进的空间，通常可以依靠市场机制有效配置。政府则以产业政策等手段适度介入，建设产业园区完善软硬件基础设施建设、提供中介服务、实行补贴税惠、政府采购、支持企业海外扩展、完善营商环境吸引外企等。这类政府职能模式中地方政府的作用较之中央政府更为突出，各地通常会根据本地实际情况和产业发展状况选择部分优势产业、制定多样化政策予以支持，形成重点突出、特色鲜明的创新发展格局。

政府淡出自组织型是指在市场机制高度完善、创新资源顺畅高效流动的行业中政府退出对具体创新活动的参与，依靠市场自组织大胆探索的创新类型，常见于互联网、劳动密集型出口加工业、服务业等领域。其中后两者技术创新的需求较弱，主要是商业模式创新、经营管理创新、品牌营造甚至是产业退出淘汰、对外转移，这些活动通常由企业自发进行而无需政府干预。像互联网这样的新兴产业尽管技术含量高但其研发周期短、产品更新换代快、市场盈利空间大，政府常常无法跟上产业发展的步伐，甚至根本无从知晓新产业兴起的方向。这种情况下更加需要的是企业家精神的自发自励，政府无需进行具体的干预，仅须对企业家的大胆探索提供宽容的态度和基本的公共服务，市场会自发创造奇迹。例如，被誉为中国“新四大发明”的高铁、支付宝、共享单车、网购，后三者都并非政府干预下的产物，而是依靠市场自组织所实现的伟大成就。

以上三种模式仅是对创新驱动发展战略下政府职能的一个粗浅分类，无法涵盖政府职能的全部内容，三种模式之间也有着交叉重叠、相互转换的情况，其中最为主要的是伴随着市场机制的逐渐成熟、产业水平的不断提高，政府淡出而由市场组织自发实现的创新模式会更加普遍，毕竟说到底市场才是创新活动的真正源泉，企业才是创新活动的真正主体，市场是比政府更为有效的创新激励方式和资源配置方式。

三、政府职能的具体内容及方式手段

（一）以战略规划加强创新驱动顶层设计

创新驱动发展战略是国家层面的战略，必须首先站在国家总体利益和发展全局的高度，对战略目标及其實现途径进行部署规划。而在国家创新体系的诸多主体中，政府是代表国家利益的唯一机构，由政府牵头进行战略规划，能够真正以国家总体目标为考量，避免个别利益、短期目标的干扰，且政府具有高度的资源动员能力和信息优势，能够最大可能地保障战略规划从论证、制定到监督、评估全过程的科学性有效性。

凡事预则立不预则废，制定战略规划的必要性在于，创新是一项具有高度不确定性、牵涉多个行为主体的复杂系统性工程，明晰准确的战略规划能够体现国家推进创新的意志和决心，从而消除企业、科研院所、社会公众等创新主体的顾虑，引导其向创新用力、积极投身创新；规划对战略目标、实施方法以及对可能遇到的问题的预判能够明确战略实施过程中各个主体的职责分工，努力将创新活动的风险和不确定性降至最低；规划是对现状的审视和对未来的展望，能够让我们及时了解国家经济发展存在的问题以及未来的方向和重点，避免矛盾进一步累积或是错失发展的战略机遇期。

战略是目标与实现目标的手段的有机统一，目标的制定应具备针对性和可行性，坚持一切从实际出发，既不畏缩保守，又不盲目冒进，同时应具有阶段性和层次性，例如中国便提出“2020年进入創新型国家行列、2030年跻身创新型国家前列、2050年建成世界科技创新强国”的三步走战略目标，[2]国家层面的战略目标又同各个地区、产业的目标并行不悖，形成全方位、多层次的战略目标体系。实现目标的方法手段应当明确对目标实现具有核心关键作用、亟待国家投入资源优先发展的重点任务及领域，例如技术创新的突破方向、重大科技项目和工程等；明确不同创新主体在创新链不同环节中的功能定位和职责任务；明确制度建设、环境营造、资源投入、人才培养等保障性要素的发展方向。这些方法手段最终还要落实到具体产业之中用以指导产业发展，从而真正发挥创新的驱动作用，切实促进经济发展。

创新活动具有高风险性和不确定性，战略规划的制定极易发生决策失误从而造成不可估量的后果，例如选择了错误的技术路线便可能造成研发投入的巨大损失，对科技革命、产业变革方向的错误把握甚至会导致国家实力的削弱，其背后深层次的问题则是人类理性的限度以及政府是否具有比市场主体更强大的决策能力。我们无意夸大政府的理性能力，无论政府还是企业，均受制于自身理性及认知能力而有决策失误的可能，我们主张的有为政府仅仅是一个事前概念，它根据所有可得信息和约束做出理性预期意义下的最佳选择而绝非永不犯错，因此应当肯定政府勇于试错、积极变革的行为，但也不能否认政府应当增强规划制定过程的审慎性和民主性，吸纳专家、企业家、社会公众的多方参与，加强对规划的反复论证、先行试点以及监督评价，努力降低失误发生的可能性。

（二）以体制机制创新构建创新激励体系

科技创新与制度创新的相互协调、持续发力是推动创新的根本保障，企业是科技创新的主体，政府职能则主要表现在对制度创新的推进之上。制度创新涵盖基本经济制度和具体运行机制的调整变革，在创新驱动层面主要是指体制机制的改革，即政府通过制度建设和政策设计等手段不断改革完善自身职能，调整不适应创新驱动发展要求的生产关系，构建科学有效的创新激励体系以期最大限度释放创新活力、推动生产力发展。一般说来，制度具有根本性和稳定性，政策则更具灵活性和直接性，处在经济转型期的中国面临着制度建设与政策供给的双重任务，既要完善市场机制、法治建设，为创新提供稳定预期和基本规范，也要不断增强创新政策的科学化专业化水平，激发创新活力。具体说来，政府应当为创新驱动发展提供如下制度安排和政策支持：

1. 公平竞争的市场制度。市场是最为有效的创新激励和资源分配方式，作为一项制度安排，市场的建立和运行具有明显的公共产品特性，必须依靠政府力量加以维护。市场的本质是交换和契约，交换建立在私人拥有财产权利的基础上，契约则要依靠人们对它的遵守和信心才能维系。因此，政府应当保护私人财产权利不受侵犯，建立并维持统一开放、自由竞争、公平交易的市场体系，对破坏市场规则的行为予以严厉打击，强化法治保障、加强市场监管等等。

2. 知识产权制度。创新需要企业承担风险、付出投资，然而由于模仿、盗版、信息外溢等原因企业只能从中获取有限的回报，知识产权制度赋予创新者一定年限的垄断权，从而极大提高了创新积极性，“一套鼓励技术变化、提高创新的私人收益率使之接近社会收益率的激励机制，仅仅随着专利制度的建立才被确立起来”。[3]实践中我们需要设置合理的专利保护期限，避免过长的保护期影响到它的社会扩散，在保持对创新者的激励与促进创新扩散之间求得平衡。

3. 促进知识创新的科技政策。科技创新以知识创新、科学发现为源头，但依靠市场机制难以实现知识这一公共产品的有效供给，因此各国政府均采用科技政策引导和调控科技活动，依靠财政直接投资、税收优惠、政府采购等手段对高等院校、科研院所等主体从事的基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究予以支持，并将其中的知识性创新成果以信息的形式无偿提供给社会公众使用，通过对教育发展和人才培养的支持为知识创新奠定基础。此外，科技政策还包括“对科学技术的规划、计划、法律、条例、办法、指导方针、行为准则等的制定和管理”。[4]

4. 支持企业创新的产业政策。产业政策的必要性源于产业发展过程中信息外部性和协调外部性所导致的市场失灵问题。对于关乎国防安全及国家竞争力的基础性、战略性产业，即便不符合经济利益也应由政府无条件予以支持，其中体现的是政治和战略考量；对于存在知识溢出和创新成果非独占性的创新型企业以及响应政府产业政策号召“第一个吃螃蟹”的先驱企业而言，无论成功与否都会为后来者提供有益信息，正外部性的存在使得政府必须做出努力以使企业的私人收益率与社会收益率趋于一致。外部性补贴与公共产品提供相比操作难度更大也更具争议，一旦补贴过度极易形成预算软约束，产生不良的政企关系，不仅不利于激励创新反而破坏了公平竞争的市场规则，因此产业政策的实施应当尽量避免直接干预、替代市场、限制竞争的选择性产业政策，采用增进市场机能、补充市场不足的功能型产业政策。[5]此外，政府还应加强面向企业的公共服务，采用财政投资、公私合作（PPP）、重点工业园区建设等方式完善交通运输、通讯联络、电力排水、医疗卫生等硬件基础设施建设以降低经济活动交易成本；提供技术需求、产业发展、政府政策、人才市场等方面的信息服务；优化行政审批流程提高办事效率减轻企业经营负担等等。

以上仅仅是对部分主要创新政策的粗浅描述，创新政策内容丰富、灵活多样，构成完整的创新激励体系，是政府支持和影响创新活动最为直接的途径，各项政府职能最终都要落实到政策层面方可实现，而政策实施的效果也直接影响着创新绩效的高低。在实践中，应当根据政策目标选取适当的政策工具，注重政策工具彼此之间的协调配合，避免出现相互冲突、相互抵消的情况，同时要加强对政策工具效应的实证检验，以便进行相应的调整和改进。

制度创新可分为强制性和诱致性两种主要模式。政府主导型的强制性制度创新有利于提高效率降低成本，在当前仍然是最为主要的创新方式：对于知识产权保护、市场公平竞争等宏观层面较为明确的制度目标应当依靠中央政府的权威性和强制力统筹推进；对于区域发展、产业发展、科技体制改革、创新政策制订等中观层面具有探索性的制度目标，应当在中央宏观指导统筹協调的基础上发挥地方政府的积极性和创造性，增强针对性和时效性，并通过试点的方式降低失败风险。而伴随着市场主体力量的增强，需求诱致型制度创新日渐活跃，这种由市场主体基于自身需要自发形成的制度创新方式能够有效地降低成本风险、真实地反映制度需求，应当得到政府的鼓励和引导，允许微观主体大胆探索勇于试验，待成熟后再由政府意志推动其拓展施行。

制度创新的目标应当是内生决定的，与经济发展阶段、历史文化等有很大关系，简单模仿发达国家的宪政民主制度、自由市场经济而罔顾本国实际，其结果很可能是类似“华盛顿共识”的失败，因此政府在推进制度创新时必须考虑到经济的结构性特征及国情的特殊性。另一方面，经济发展与制度建设两大目标常常存在着先后之争，但我们认为过度强调制度，认为必须先完善宪政民主、市场法治再发展经济的做法并不可取，经济发展与制度建设是并行不悖、互动协调的过程，因此我们不应以法治水平不高来否定政府积极作为的必要性，应当是法治建设的供给与需求条件（包括法律专业人员、执法条件、人民法治意识等）随着经济发展而逐渐成熟，政府职能也随之得到优化。

（三）以统筹协调推进国家创新体系建设

政府在国家创新体系中发挥着至关重要的作用，通过政策供给、环境营造、统筹协调等手段激发不同主体的创新活力，调节彼此间利益矛盾，努力凝聚形成最大限度的创新合力，避免系统失灵。政府政策供给、环境营造等职能在前文已有所涉及，这里仅论述其统筹协调职能，主要包括协同创新、成果转化、避免重复建设等方面。

由于创新活动的日益复杂性使得单一主体难以独自胜任，将外部问题内部化、扩大企业规模是解决问题的一个思路，却面临着内部交易成本过高的约束，更为现实可行的还是促进产学研主体间的协同创新。但由于创新资源的分散性以及市场主体的自利性，单凭市场机制难以保证合作机制的高效运行，必须由政府出面协调以解决合作动力不足、成果转化不顺、自成体系分散重复等问题。

产学研主体在合作中具有不同的利益诉求，在合作伙伴的选择及合作执行过程中又要付出大量的信息成本、谈判成本、执行成本及监督成本，而政府掌握产学研各方有关科技成果、能力、信誉的大量信息，又具有高度权威性及管理控制能力，因而在协调创新主体、促进创新合作上具有独特优势。政府应当通过重大创新项目牵引、协同创新平台建设等手段为产学研合作提供支持，促进建立利益共享、风险分担的长效合作机制。这一过程还需要政府与产学研主体之间形成相互信赖、密切合作的关系，这种软性关系能够降低交易成本，更有利于合作的展开。

协同创新涉及多个创新主体，也涵盖知识创新、技术孵化、产业化运营等多个环节，促进产学研协同创新既要协调创新主体关系，也要促进创新环节之间的协调运转和快速循环，政府应当大力发展技术交易市场、生产力促进中心、企业孵化器、科技咨询服务机构等科技中介服务机构并完善有关科技成果转化的法律法规，促进科技同经济的深度结合与加速转化，特别是在市场化中介服务机构发展不成熟的情况下，企业和大学间的合作常常要靠政府牵线搭桥，而一旦技术交易市场发展起来政府便可以从中解放出来专注于其他职能，实现职能的动态优化。

市场在激励创新方面具有自我组织、自我加强的作用，其配置资源虽然高效却带有一定程度的盲目性和随机性。如果完全依靠市场极易造成各个地区、部门、企业、院所各自为战、重复建设的低效局面，并会出现短期利润空间大的领域一哄而上、过度投资而关乎国家发展全局的长期性、根本性领域无人问津、鲜有投入的情况。对此政府应当进行统筹协调，在不破坏市场运行规则的前提下引导各个主体根据自身优势选定创新方向并促进彼此沟通交流，避免重复建设与不均衡发展，对于关乎国计民生的重点创新领域则由政府协调组织集中攻关，实现市场利益与国家目标的平衡。

应当注意的是，政府统筹协调职能的发挥必须以尊重创新主体自主性及市场运行规律为前提，是对市场机制的有益补充而非完全取代，如果将产学研合作演变为政府强制的“拉郎配”，不以市场利益需求为牵引，必定会使创新主体丧失合作积极性并造成更大的效率损失。政府应当利用自身独特的权威及资源优势服务而非命令各创新主体，通过创新平台建设、政策法规完善等手段降低交易成本，促进国家创新体系高效运行。

注释：

①这一问题实际上也是林毅夫、张维迎二人有关产业政策之争背后的经济哲学基础。

②例如在林毅夫和杨小凯有关后发优势和后发劣势的争论中，杨认为落后国家易于模仿技术而难以模仿制度，短期内可能取得发展，但宪政和法治的不稳固极易导致长期的失败。

参考文献：

[1]吴延兵.企业规模、市场力量与创新：一个文献综述[J].经济研究，2007，（05）.

[2]吴延兵.不同所有制企业技术创新能力考察[J].产业经济研究，2014，（02）.国家创新驱动发展战略纲要[M].北京：人民出版社，2016.69.

[3]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1991.185.

[4]刘凤朝，孙玉涛.我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析[J].中国软科学，2007，（05）.

[5]江飞涛，李晓萍.直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷[J].中国工业经济，2010，（09）.

（责任编辑：安然）

作者：张霄宇柴慧敏

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