跨区域交易成本环境治理论文

[摘要]纵向府际关系协调是顺应治理发展趋势的必然要求，其运行逻辑应遵循交易成本最小化原则。纵向府际关系协调机制选择受跨区域合作性质、跨区域合作风险、区域间差异化程度、政治权力分散程度等多重因素的影响，而具体治理工具则包含战略规划方式、项目评估审核方式、法律法规规章方式、制度介入刺激方式、联席会议方式、政治动员方式等。以下是小编精心整理的《跨区域交易成本环境治理论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

跨区域交易成本环境治理论文 篇1：

京津冀区域生态环境多元治理体系构建

摘要：京津冀区域协同发展需要多元环境治理模式支持，多元环境治理体系是区域可持续发展的必备条件。法律、法规作为一种强制性手段在推动区域环境与经济发展，构建和谐、统一的多元环境治理体系中具有优势地位。生态环境多元共治的理论基础和内涵特征为京津冀区域多元环境治理体系的构建提供了理论支撑。针对当前京津冀地区存在的生态环境治理效果差、可操作性欠缺、治理成本高等问题，应厘清国家、公众和环境开发利用者等法律主体的权利义务，完善相关法律法规，建立统一高效的京津冀多元环境治理体系。

关键词：京津冀地区;生态环境;多元治理体系

一、生态环境多元治理体系概述

（一）生态环境多元治理的理论基础

20世纪中期，关于环境治理体系的讨论在国际社会掀起了新一轮的高潮，政治学、经济学领域学者为其提供强有力的理论支持。环境治理理论融合了社会科学和自然科学的交互因素，无论是综合环境治理还是区域环境治理都已经成为学界研究前沿性、综合性问题。就当前生态环境多元治理模式理论基础而言，主要包括治理理论、谈判理论和博弈论。

1. 治理理论。进入21世纪初，社会资源配置问题的出现丰富了治理理论的内涵。治理理论既关注市场可能存在的失效的情况，又承认了政府存在合理的失误情况。治理理论的内涵主要有两方面：首先，政府不再是单一的管理主体角色，而是包含更广泛的内涵，既是公权力执行主体又是民事活动中私权利主体。我国现阶段存在的行政授权行为、行政委托行为是应用此种理论的典型法律行为，使得公权与私权的界线变得不再清晰。其次，在管理过程中，权力不再是单向运作，而是基于多元主体彼此建立和认可的共同目标协调运作。合作共赢的伙伴关系是公权和私权相互沟通的重要桥梁。治理理论的创新之处在于不否定政府主导地位的基础上，关注其他多元主体的社会作用，将政府从单一的社会职能工作中解脱出来，成为多元化治理体系的“引领者”。

2. 谈判理论。谈判理论伴随着民主理论而产生。其核心内容是民主咨询，目的就是通过集合公共理性找出社会效益最大化的决策。在该理论中，不存在根据社会地位不同而出现的表达的次序性，而存在更多的是公众意志的整体表达。所有人在这个过程中都有自由协商的权利，所有的诉求都有机会倾诉。因此，面对复杂的公共事务，谈判理论要求公民在充分实现信息共享的前提下，积极参与社会事务的管理。通过理性、平等、自由的协商和对话，可以在社会公共事务治理过程中满足自己的需求，解决各种问题。在环境法治构建过程中，谈判理论主要服务于公众参与原则，对环境知情权、环境决策权和环境救济权等程序性环境权利具有引导和基础作用。

3. 博弈论。博弈论作为经济学界重要的理论基础，是在20世纪40年代数学家冯·诺依曼的著作《博弈论与经济行为》中提出的。随着工业社会和信息时代的到来，博弈论不仅在经济学领域具有重要地位，其影响力扩展到了法学、政治学、生态学、管理学等领域。特别是在各种社会公共事务的分析和探索中，它已成为解决冲突、促进合作的有力工具。博弈论的基本要素主要包括：参加人、行为活动、行为信息、战略规划、行为结果和纳什均衡，等等。其中最为重要的是行为信息和纳什均衡理论。博弈分析的先进性表现在：在游戏分析中没有先验价值判断，突破了市场标准;博弈分析侧重于对策成本和信息成本的研究，从而使交易成本更加确定;博弈论注重个人因素和整体因素的结合，不仅局限于个性化。[1]

（二）生态环境多元治理的内涵特征

1. 生态环境多元治理内涵。生态环境多元化治理的实践证明，市场主导模式和政府主导模式并不是环境治理的绝佳手段。在环境治理的长期实践中，市场主导模式和政府主导模式的弊端逐渐显露出来，探索新的环境治理路径势在必行。面对复杂的环境影响因素，政府、社会组织、企业和公众共同构建的“环境多元治理模式”不失為一种创新模式。

对于“环境多元治理”模式的理解应从以下几个方面进行：一是观念层面。多元治理模式的初衷应该建立在生态环境治理有效性最大化的基础上，治理的主体应该多样化。在实现过程中应当明确各个主体的职责，通过合作发挥出“1+1>2”的配置效果。在此活动中，政府应该承担更多的公共产品和服务的职能，担任起“引导者”的职能。二是规划层面。这一层次强调了政府、社会组织、企业和公众在实现最大化生态治理和利用效率目标的过程中应承担的环境治理责任。它不仅应该包含在自己的内部系统建设计划中，还应该包括在机构议程中。三是操作层面。在宏观规划和微观执行方面进行全方位的建设和规划，通过制度和规划建设，每个主体的日常行为都包含在生态治理的范围内，生态环境责任被视为社会责任的重要组成部分。

2. 生态环境多元治理特征。（1）治理主体的多元性。多元治理模式推进过程中要格外注重各个主体的多元性质，对于不同主体的特点进行不同的规制。也就是说，在生产公共产品和处理公共事务的过程中，只要政府、社会组织、企业和公众充分合作，他们就可以成为供给主体。在承认政府的强制性职能的同时，生态环境多元治理模式希望政府将部分权力转移到市场或其他社会组织，充分发挥其积极作用，共同努力解决生态环境恶化问题。（2）治理方式的合作性。多元治理模式的构建不仅仅体现在治理主体的多元化，更体现在治理角度的多层次性，注重宏观和微观角度的协调性。[2]因合作和谈判的结合关系，各个主体都建立了与生态环境保护相适应的规范性行为模式，形成了推进环保的集体认同感。治理方法的协调旨在建立一种考虑合作行动整体利益的持续合作模式。作为一种常见的行为，每个主体在这个过程中都具有个性特征和自主性，注重满足道德审查和判断。（3）治理结构的共通性。治理理论和谈判理论强调政府应该摆脱支配地位，打破公私主体之间的界限，为其他治理主体分配责任和权力，逐步形成平等自由的伙伴关系。共通性的治理结构是通过关注政府、社会组织、民间企业和其他治理主体的生态环境治理模式，总结出不同治理模式间的共通性。通过对话、谈判、讨价还价等行为达成集体选择，从而实现抑制生态破坏的良好目标。（4）治理结果的共赢性。共赢性是指在环境主体的多元治理过程中达到一种相互制约并互相受益的平衡状态。此种治理模式旨在社会、个人与他人之间达到一种艺术的持平。在生态环境的多元治理模式下，治理的主体是多样化的，最终目标是通过参与更好地协调各方之间的矛盾。为了实现互利共赢，更好地化解冲突。共赢性治理结果不仅解决了各个环境主体的利益纠纷，而且避免了权利争执状态下形成的环境损害。

二、京津冀区域生态环境多元治理体系现状与问题

（一）经济发展的不均衡性导致治理能力差异

京津冀地区具有“三地四府”的特殊地域结构。北京市作为政治中心具有独特的政治优势，天津市作为重要的出海口具有雄厚的经济实力。河北省占地面积辽阔，拥有十分充裕的自然资源和生态空间。这种不均衡性主要表现在如下几个方面：一是市场资源占有的不对称性。北京市作为首都，不仅拥有大量的权利资源和公共服务资源，而且在自然环境资源方面也具有突出的优势。二是公共资源配置的不均衡性。河北省占地面积大，拥有充足的自然资源与生物资源，但在资源配置方面往往处于从属和辅助地位。这种不均衡性直接限制了河北发展的“天花板”，对河北省长期的发展定位产生了极其重大的影响。三是京津冀地区整体经济竞争力薄弱。在全国范围来看，京津冀地区虽然具有十分重要的政治地位和经济地位，但是京津冀经济圈发展速度较上海、广州等城市还是有一定的差距。根据统计，京津冀地广人多，人均GDP不足长三角的百分之八十。[3]

（二）产业布局的不合理性导致污染源不同

第一，产业转移导致污染转移。产业转移一直发生在京津冀区域范围内，北京逐步将高污染工业淘汰出来，例如10年前，首都钢厂逐渐从北京转移到河北曹妃甸。第二、三产业的产业结构差异较大。根据2018年北京、天津和河北国民经济和社会发展统计公报，第三产业占比北京为81.0%，天津为58.6%，河北为42.6%。①三地工业发展阶段和水平的差异意味着天津和河北的第二产业占比较重，重污染能源和落后产能比重较大。

（三）生态保护区缺乏有效补偿，影响治理效果

资源补偿型生态转移和京津对河北地区的产业转移在一定程度上形成了不平衡的京津冀配置局面。一方面，生态环境受益者没有得到等值等量的补偿，这导致了该地区出现了“搭便车”的低效率情况。另一方面，生态补偿标准不全面，忽视了区域环境的间接损失、区域差异、补偿年限等问题，对生态移民的关注也尚显不足。例如，在预防沙尘暴方面，河北为北京和天津建立绿色屏障，减少沙尘暴对北京和天津的影响。同时，河北还在水源供给、生态移民等方面建立了绿色输出机制。这些措施实施过后均没有得到相互平衡的补偿，这导致河北大多数欠发达地区付出了环境代价却没有得到应有的经济补助。

（四）跨区域行政协议缺乏强制性与可操作性

建立积极鼓励该地区各方参与的合作机制，是推动建立生态环境多维治理体系的重要因素。例如，经过几年的努力，长三角经济区建立了分工明确、科学管理的区域行政协议协调机制，其中包括省领导定期会议机制、省市领导参与协调机制、部门与行业合作协议等，这种行政联动机制有效地促进了长三角地区的一体化进程。而京津冀行政协议的发展却矛盾重重，资源环境的平衡地位受政治地位和经济地位的不平衡影响，使其迟迟不能落实于实处。

（五）非政府主体参与率低，提高环境治理成本

非政府主体指的是排除政府和国家在外的生态环境利用主体，主要包括环境开发利用主体与社会公众。非政府主体是生态环境多元共治体系构建过程中的重要角色，环境开发利用主体主要指社会组织和企业。社会组织主要通过嵌入环境保护服务和政府购买公共服务来发挥作用;企业通过绿色发展转型、制度与设备的供给发挥生态环境共治作用。社会公共主体的参与主要强调公众参与原则，实现需求与建议反馈渠道的贯通。[4]此外，还要强调党中央在多元化共同治理生态环境体系中的主导地位。党中央制定方针政策进行纪检监督，提出可供落实的建议和意见，为生态环境多元治理提供纲领性指引（如图1所示）。

三、政府主导多方参与的治理体系

我国《宪法》中没有明确规定公民享有实体性环境权。但是十八届五中全会创造性地将绿色发展作为指導我国经济与社会发展的五大理念之一，十九大报告则专章论述“加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”随着环境保护的重要性不断提升，生态文明在2018年被写入宪法。国家环境保护义务主要通过环境立法、环境行政以及环境司法等国家机关的活动来实现。具体表现为区域环境治理联席会议制度、跨区域行政约谈制度、生态环境损害赔偿制度和检察环境公益诉讼制度的构建和完善。

（一）区域环境治理联席会议机制

自2015年起，京津冀三地确立了环境执法与环境应急联动工作机制，并定期召开联席会议，指出京津冀环境执法联动工作的重点是严厉打击大气和水环境领域的违法犯罪行为。京津冀环境执法联席会议机制以实现京津冀三地环保一体化、共同打击京津冀区域内环境违法行为为目标，通过整合三地资源，改善环境质量，维护生态安全。区域联席会议在区域生态环境保护过程中具有十分积极的意义，各区域在省（市）级政府的领导下进行排污管控，实施污染防治工作，有助于建立环境污染防治长效机制;有助于落实环境信息采集和通知工作，保持交流渠道畅通;有助于共同组织开展宣传，群策群力落实好污染防治工作。

（二）完善跨区域行政约谈制度

随着环境治理模式和执法手段的多元化，环境约谈作为新兴的环境执法手段实施效果较为明显，其实质上是一种行政指导行为。其具体含义是指上级行政机关对下级行政机关采取的指导性行动，通过访谈、听取意见、法律教育、提供信息、警告违法、纠正或预防与组织管理或社会治理相关的问题。

目前的环境行政约谈制度还不够成熟，在实践中遇到了许多矛盾和问题。例如，存在不科学的访谈，偏离非强制性约谈跟踪以及缺乏约谈程序等问题。要完善环境行政约谈制度，首先要弄清楚其属性，建立统一的环境行政约谈法律规范。在实践中，注重规范环境行政约谈的运作，限制环境行政约谈的适用范围，加强环境行政约谈的监督，完善环境行政约谈程序。

（三）改革生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度改革的终极目的是通过对环境制度进行修复和改良，实现环境责任的精准分配，及时修复“企业污染、群众受害、政府买单” 的不合理局面。[5]在进行生态环境损害赔偿制度构建过程中，应明确政府的主导地位，以省级政府作为牵头机构，结合市级政府和县级政府环境保护实践，形成完整的赔偿体系。同时，实现监督技术层面的突破，探索合理有效的生态管理制度，实现生态损害赔偿体制内生态资源的优化配置。

（四）完善检察环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度改革逐渐成为环境制度改革的重头戏。近年来，检察院作为原告提起环境公益诉讼逐渐形成体系，成为了守护绿水青山的重要队伍，以控制环境污染和防治资源浪费的监察阵地逐渐形成。结合各地实践来讲，检察机关提起环境诉讼逐渐出现了立法体系未细化、线索模糊、专业技术能力低下等问题，因此应该注重完善公益诉讼立法、细化案件来源、突出队伍建设、增强科技化办案水平，从而使检察公益诉讼发挥更大的作用。

检察院作为环境公益诉讼的主要原告主体，发起环境公益诉讼时应注重发挥法律效果和社会效果。该制度设计涉及包括申请范围、程序前置举措、举证责任、诉讼设计、判决方法和判决执行等几个方面。值得注意的是，可以改进我国现阶段已经存在的前置程序，京津冀三地可由三地检察机关办理并推出一批京津冀三地或两地有联系的典型案例作为指导，以完善环境公益诉讼制度。

（五）鼓励环保清洁生产制度

环保清洁生产制度指的是环境企业在实行技术改造过程中，不断引入新的环境技术手段，提升有效资源的利用率，减少对环境的污染风险。环保企业和服务业主体是重要的环境治理主体，一方面接受政府的制度和设备供给，另一方面转型升级，提升企业科技竞争力。[6]在实践中应注重完善产业促进政策，减税降费，鼓励发展环境保护产业，例如新能源产业中的污水处理、垃圾处理和风能等。对环保清洁生产的鼓励应该由政府牵头，注重对清洁生产企业的鼓励、研究、示范和培训。

四、环境开发利用主体尽责的治理体系

（一）主动宣传环境保护守则

环境开发利用人作为生态环境多元共治的最广泛的主体，社会组织和企业负有重要的社会责任。许多环境的开发和利用者为了占领更多的市场，通过推广环保理念，积极按照政府或环保团体的指导制定环保方针。例如，在生产链中实施“绿色供应”，即向供应公司提供“绿色供应标准书”。按照政府指导性要求或者环保组织的请求，自愿与周边居民签署防治污染协议或者污染减排计划。

（二）规范环境绿色标签认证

为了满足开发和利用行动者履行社会责任的需要，一些国际组织和政府为开发商提供了社会认可的环境质量体系认证或环境绿色标签。鼓励发展和利用行动者在遵纪守法的行动基础上履行更高的环境保护义务。例如，开发和利用参与者可以主动要求获得国际标准化组织制定的ISO14000环境标准认证，宣布其生产工艺和产品符合环保的社会理念，同时实现自由贸易和环境保护的统一。[7]

（三）推行清洁生产规范

推进清洁生產的途径是改善生产过程，提高资源利用率和回收率，避免粗放的生产方式，生产更多低能耗的产品;另一方面，有必要改善污水处理设施，减少污染物排放量，减少或避免开发和利用行为者对运行期间生态环境的不利影响。促进清洁生产是环境开发和利用行为者的自身利益和利他主义的良好结合，不仅有效地增强了自身利益，而且履行了环境和社会责任。

（四）环境容量排污权制度

从广义上讲，环境开发利用行为包括环境开发利用行为和环境容量排污行为。环境法意义上的排放权指的是利用环境容量排放污染物的权利。排污者有义务遵守行政机关依法制定的污染物排放规定。首先，我国的《环境保护法》中污染防治法方面已经对环境污染排放作出了强制性规定和全面的救济措施;其次，对重点排污企业实行监测，将检测结果及时反映在政府网站上，保证公众的熟识度;最后，加强对监测机构的管控，防止其以非法手段篡改监测数据或者企业以非法手段排放污染物。

五、社会公众普遍参与的治理体系

（一）环境利用知悉权

公民了解环境事业的发展和利用的权利称为环境知情权。公民有权知悉政府活动中可能产生不利影响的环境利用行为，这是公民参与环境行政决策的前提。公众环境保护参与权的行使主要弥补环境公权力主体在环境公共利益保护中的能力不足。[8]在我国现阶段的环境保护法治体系内，规定公民、企业单位和其他社会组织有确定并广泛的知情权，有权获取政府官方提供的环境行政信息。作为维护公众的环境利用知悉权的主要责任主体，政府应该加强政府公开信息的自觉性，提高政府公共服务的效率性。

（二）环境决策建议权

环境决策的权利是知情权的进一步延伸，公民有权对政府做出的可能造成不利影响的环境决策提出建议。例如，在《环境保护法》中规定，建设单位应在准备建设工程时向公众公开、解释环境信息的情况，并充分征求社会公众、其他社会组织的意见。值得注意的是，政府或环保部门和建设单位也应尊重开发和使用环境决策的权利。公众有权以各种适当的方式参与政府行为，并可以采取参与辩论会和听证会的形式。[9]

（三）环境决策监督权

在监督方面，公众有权监督环境资源的发展和使用。根据我国《环境保护法》的规定，政府和国家在进行环境事业建设和改革过程中注重信息公开，公民、企业和其他社会组织有依据政府公开信息进行监督管理的权利，这称为环境监督权。依据环境信息进行环境决策是行使环境决策权的重要手段。因此，环境监督权和决策权的行使是相互配合、相互辅助的。同时，公民监督权的行使依赖于政府和环保组织的相互配合，对于监督建议无法解决的问题，应采取必要的救济措施。

（四）环境权益救济权

我国的环境救济权主要是指公民的环境权益受到不法侵害时可以主张救济的权利。根据我国民法、行政法和行政诉讼法、环境法规定，公民可以通过申请行政复议、提起行政诉讼或民事诉讼等方式寻求救济。[10]我国在发展过程中建立了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度，同时就其诉讼范围、诉讼主体、前置程序等方面进行了详尽规定，以期维护公民合法的环境权益。值得注意的是，公民在行使自身环境保护权利时，还负有关心环境与合理实施本能环境利用行为的一般义务和忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务。

四、结语

京津冀环境多元治理体系的构建，无论在理论和实践上都具有重要意义。京津冀环境治理存在环境治理合作能力差、污染源丰富多样、生态涵养区缺乏有效补偿、跨区域行政协议缺乏强制、非政府主体参与率低等诸多问题。本文通过对国家、环境开发利用主体、社会公众等各个环境主体的环境行为进行研究，为区域环境多元共治体系提供了理论支持，将为中国特色社会主义法治建设提供有益的探索。

注释：

①参见《北京市2018年国民经济和社会发展统计公报》，http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201903/t20190319_418980.

html。

②《2018年天津市国民经济和社会发展统计公报》，http：//stats.tj.gov.cn/Item/28657.aspx;河北省2018年国民经济和社會发展统计公报，http：//www.hetj.gov.cn/hetj/tjgbtg/101548813

276747.html。

参考文献：

[1]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理[J].中国人口·资源与环境，2015，25（2）：96-104.

[2]李妮.“协作性公共管理”：范式比较与概念解析[J].山东行政学院学报，2015（3）：12-16.

[3]王娟，何昱.京津冀区域环境协同治理立法机制探析[J].河北法学，2017，35（7）：120-130.

[4]刘英奎.京津冀生态协作机制建设研究[J].中国特色社会主义研究，2015（1）：97-101.

[5]孟庆瑜.论京津冀协同发展的立法保障[J].学习与探索，2017（10）：54-64.

[6]李惠茹，杨丽慧.京津冀生态环境协同保护：进展、效果与对策[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016，41（1）：66-71.

[7]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015，36（7）：68-75.

[8]朱谦.环境公共利益的宪法确认及其保护路径选择[J].中州学刊，2019（8）：47-54.

[9]黄晗.治理尺度的变迁及国家角色再认识——中国空气污染治理的政治学思考[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，68（3）：40-45.

[10]皮建才，薛海玉，殷军.京津冀协同发展中的功能疏解和产业转移研究[J].中国经济问题，2016（6）：37-49.

责任编辑：艾 岚

The Construction of a Pluralistic Ecological Environment Governance

System in The Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yu Jingjing

（Wang Jian Law School， Soochow University， Jiangsu Suzhou 215006， China）

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region; ecological environment; multiple governance system

作者：于晶晶

跨区域交易成本环境治理论文 篇2：

跨区域环境治理中纵向府际关系协调探析

[摘 要]纵向府际关系协调是顺应治理发展趋势的必然要求，其运行逻辑应遵循交易成本最小化原则。纵向府际关系协调机制选择受跨区域合作性质、跨区域合作风险、区域间差异化程度、政治权力分散程度等多重因素的影响，而具体治理工具则包含战略规划方式、项目评估审核方式、法律法规规章方式、制度介入刺激方式、联席会议方式、政治动员方式等。在上述因素基础上，应当根据跨区域环境治理合作的不同类型有针对性地探讨纵向权力介入的时机、程度、方式，以实现与横向府际关系协调的有机结合，从而提高跨区域环境治理合作绩效，打造绿色共同体。

[关键词]区域治理；环境治理；府际关系；交易成本；合作治理

府际关系是推动跨区域环境治理、打造区域绿色共同体的关键工具，关涉到各政府间利益调整和要素分配，对跨区域环境治理实施效果产生重要的影响。随着财政分权改革及地方发展意识的增强，特别是在加快推进全面深化改革和政府职能转变的要求下，构建科学合理的纵向府际关系成为治理现代化的必然要求。既有学术研究成果更多侧重于横向府际关系协调研究，对纵向府际关系协调的重视度不足，尚不能为跨区域环境治理中纵向权力介入提供充分的智力支持。基于此，本文在交易成本理论基础上，探讨跨区域环境治理中纵向权力介入的时机、程度与方式选择，以期助益于理论和实践的发展。

一、跨区域环境治理中纵向府际关系协调研究的必要性

（一）加强跨区域环境治理中纵向府际关系协调研究是基于其在府际关系谱系中重要地位的必然要求

地方治理研究 2019年第1期跨区域环境治理中纵向府际关系协调探析跨区域环境治理机制是由横向府际关系协调和纵向府际关系协调所构成的治理谱系。横向府际关系往往在环境利益互补性较强的不同行政区合作时发挥较大作用，合作形式多种多样且带有地方政府创制性特征，能够充分发挥地方政府的积极性。然而，单向度的横向府际关系在解决复杂的跨区域环境治理问题时捉襟见肘，容易产生合作动力缺乏、合作持续性不足、搭便车等问题。而纵向府际关系协调權力位阶存在高低，权力作用方向自上而下，手段体现刚性制约[1]，可以在很大程度上弥补横向府际关系协调的不足，两者相互作用、相辅相成。

（二）加强跨区域环境治理中纵向府际关系协调研究是解决纵向权力介入失序困境的必然要求

新中国成立以来，我国府际关系大体经历了改革开放前中央政府主导、改革开放至90年代后期诸侯经济并举、90年代后期至今地方政府区域合作三个时期。这一历程中跨区域环境治理合作时地方政府的自主性不断增强，同时存在纵向权力介入失序的问题。一方面，纵向权力过度介入。面对跨区域环境问题，上级政府在各种压力影响下，往往会将环境治理转化为政治性执行，注重纵向权力主导的运动式治理，忽视府际联防联控长效机制的建立，未能充分考虑各地方政府的利益诉求，还会对地方政府间的合作行为造成一定程度的抑制。另一方面，纵向权力介入不足。纵向政府负责进行资源产权界定、责任环保分担等制度性供给事务，而当前在大气污染治理、生态补偿、水资源开发利用等领域制度体系的不完善，则无疑阻碍了跨区域环境治理效果的实现。可见，传统的治理实践并未为纵向府际关系协调提供足够的经验，纵向权力在跨区域环境治理实践中的优势并未充分发挥。

（三）加强跨区域环境治理中纵向府际关系协调研究是顺应跨区域环境治理合作发展趋势的必然要求

随着区域一体化进程的推进，跨区域环境治理合作呈现出新的趋势，主要体现为：其一，跨区域环境治理合作与其它领域合作日益交融。当前，跨区域合作议题日益增多，环境治理议题与经济发展、公共服务供给等议题交织在一起，跨区域合作的广度与深度不断增加。其二，跨区域环境治理合作类型日益多样化。各地域情的迥异性造成各地方政府生态位的不同，利益诉求差异也较大，导致跨区域合作类型趋于多样化[2]。其三，跨区域环境治理合作的行政区划层级和隶属关系日益复杂化。在当前跨区域环境问题处理中，关涉的行政区划既有相同级别间地方政府合作，也有不同行政层级间地方政府合作；既有行政区内部次级政府间的合作，也有不同行政区间的合作。因此，提升跨区域环境治理实效，需要顺应合作新趋势，以便做出更具针对性的部署。

二、交易成本分析框架：跨区域环境治理中

纵向府际关系协调的理论指南

府际关系调整是公共管理体制改革的重要组成部分，是上层建筑适应经济基础的主动性调适。而在跨区域环境治理纵向府际关系协调议题上，最关键之处则在于恰当把握纵向权力介入的时机、程度与方式，交易成本理论可为该议题提供可资借鉴的理论分析框架。交易成本理论又称交易费用理论，最早关注者为诺贝尔经济学家科斯，体现在其代表作《企业的性质》《社会成本问题》中；明确使用“交易成本”术语的是肯尼斯·阿罗，而威廉姆森则为其理论集大成者。在他们看来，主要包括信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本等事前与事后成本，“包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本”[3]（P407）。交易费用的产生，主要是由有限理性、投机主义、不确定性与复杂性、少数交易、信息不对称、气氛等造成的。降低交易费用是企业组织存在的根源与目的所在，而科学合理的治理结构则是降低交易成本的关键。交易成本理论与马克思企业理论虽存在不同，但也并非相互冲突，反而呈现出一定程度的互补性。两者从不同角度展开对生产力与生产关系矛盾运动命题的关注，即马克思企业理论从生产力决定生产关系角度，而交易成本理论则是从生产关系对生产力具有反作用角度来论述。尽管阐述不同，却体现出内在的一致性，这为分析范式创新奠定了坚实基础[4]。交易成本理论一经产生，迅速被政治学、社会学等学科所借鉴，“使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程”[5]（P19-20），内涵得到进一步拓展，并展示出极强的解释能力。

以交易成本理论审视治理实践，跨区域环境治理命题是在解决跨界环境问题时由于地方政府自利化等行为导致无法达成治理最优结果而做出的针对性抉择，学术界将其称为制度性集体行动困境。跨区域环境治理机制设计的目标，是力图使地方政府间环境治理的成本降低到最小。治理过程中具体机制的选择往往受不同交易成本的影响，而交易成本的高低则主要受以下因素的制约：其一，跨区域合作性质。跨区域合作性质由两个维度构成，一方面，跨区域合作参与者数量和治理议题的复杂程度。通常情况下参与者数量越多、治理议题越复杂，其信息采集成本、共识谈判成本、权力整合成本、决策执行成本等交易成本会随之上升。另一方面，跨区域治理的方式选择。跨区域治理方式多种多样，其治理方式的塑造来源主要有社会人际资本、志愿、政府权力等资源。其二，跨区域合作风险。跨区域合作风险是影响治理成效的重要因素，主要有三种：沟通协调风险、利益分配风险以及监督执行风险。沟通协调风险主要出现在治理议题关联性较高时，利益分配风险主要出现在利益分配难以合理时，而拥有专用性投资和机会主义行为则是监督执行风险存在的温床。其三，区域间差异化程度。区域间差异化程度既包括行政区面积、人口、经济发展程度、资源禀赋等概况，又包括区域政府间行政级别的异质化程度，还包括地方政府间地理位置的毗邻度。通常差异化程度与交易成本呈现正相关性。其四，政治权力分散程度。我国实行单一制结构形式，央地政府间、地方政府间权力分配情况较为稳定。然而，由于条块分割辖区治理规则的存在，使得政府公共服务供给呈现碎片化现象。环境治理权力之于纵向府际、横向府际的分散化程度，同样将正相关性地影响交易成本的高低。这些制约因素的存在将直接影响着地区间环境治理合作的难易程度。

在降低跨区域环境治理交易成本目标指引下，有必要充分激活纵向府际关系的协调作用，以与横向府际关系协调机制形成有机合作运行体。在当前背景下，纵向府际关系协调应从国家和区域整体利益视角，立足于地方政府间交易成本状况，充分发挥纵向政府正式权威的刚性引导作用，选择恰当时机、程度、方式嵌入到网络治理体系中，从而推动地方政府间有效、自主合作。

三、跨区域环境治理中纵向府际关系协调的时机、程度与方式选择

（一）跨区域环境治理中纵向府际关系协调的时机与程度选择原则

跨区域环境治理中纵向府际关系协调时机与程度选择原则的确定应遵循交易成本最小化原则，据此逻辑生成“交易成本与跨区域环境治理机制关联图”（见图1）。在该图中，横纵轴分别代表现实中的两种机制，即纵向府际关系协调机制（简称A机制）和横向府际关系协调机制（简称B机制）。根据跨区域环境治理中交易成本影响因素分析，跨区域合作性质决定着在风险为零的情况下A、B机制交易成本的初始值，B机制交易成本初始值要低于A机制交易成本初始值。而A、B机制交易成本曲线形状则是多种跨区域环境治理合作风险综合作用的结果。随着跨区域环境治理合作风险逐渐增大，B机制交易成本不断上升；当处于A、B机制交叉点a时，代表在此处A、B机制交易成本是相等的；当跨区域环境治理合作风险进一步增大时，B机制交易成本值便高于A机制交易成本值。对于B机制交易成本，则深受区域间差异化程度和政治权力分散程度变化的影响，与前者呈正相关性，与后者则呈反相关性。根据以上分析，跨区域环境治理中纵向府际关系协调时机与程度选择原则的确定应当遵循以下原则。

其一，当跨区域环境治理合作风险较低时，宜充分发挥横向府际关系协调机制的作用，慎用纵向府际关系协调。纵向府际关系协调相对于跨区域环境治理合作既有权力状况而言，属于外来的第三方权力，会使跨区域环境治理合作状态更加复杂化，加大交易成本，因此在跨区域环境治理合作风险值小于a时，B机制交易成本要低于A机制交易成本，横向府际关系协调机制是此时的最优选择。

其二，当跨区域环境治理合作风险较高时，宜基于不同跨区域合作类型有针对性地部署纵向府际关系协调介入的程度。不同跨区域环境治理合作类型中所面临合作风险的侧重点和风险值是有差异的。随着跨区域环境治理合作风险的加剧，横向府际关系协调成本也随之加大，同一种合作治理工具在不同的跨区域合作类型中显示出不同的适用性。总体上，当跨区域环境治理合作风险大于a时，A机制交易成本值便低于B机制交易成本值，纵向府际关系协调机制应为更恰当的选择。

其三，当区域间差异化程度较高时，宜采用纵向府际关系协调方式。区域间差异程度提高会造成横向府际关系协调交易成本上升进而导致效能乏力，亟待纵向府际关系协调方式的介入。此时，B机制位移到B″机制，与A机制的交叉点也相应发生位移，转为b。当跨区域环境治理合作风险大于b时，B″机制交易成本便高于A机制，以纵向府际关系协调方式推动跨区域环境治理合作成为更优抉择。

其四，重要环境资源所有权與管辖权集中化与环境治理政治权力分散化并存现状也促使纵向府际关系协调方式的介入。当前，土地、矿藏、水等重要环境资源所有权以及重大工程项目的投资、审批、环评责任追究等重要管辖权力隶属国家，因此当存在共有利益分配时，地方政府往往无能为力。政治权力在地方政府间、政府部门间的分散化状况也使得权力主体间相互掣肘，这些无疑会增加交易成本，需要纵向府际关系协调方式的介入。

（二）跨区域环境治理中纵向府际关系协调的方式

跨区域环境治理中纵向府际关系协调通常表现为两种形式：自上而下嵌入方式和自下而上嵌入方式。自上而下嵌入方式主要是针对区域差异化程度高、外部性较强以及政治权力分散化背景下纵向权力的主动介入，用以解决横向机制作用乏力的问题。自下而上嵌入方式则主要针对跨区域环境治理合作风险较高等问题时对横向府际关系协调的补充与支持性嵌入。在当前政治和行政语境下，跨区域环境治理中纵向府际关系协调的实践方式主要有以下几种。

其一，宏观战略规划方式。宏观战略规划是指制定组织的长期发展目标并部署实施方案，是为了督促地方政府环境治理行为及相互间的协调，保障国家特定宏观战略目标的实现。关于宏观战略规划的类型，既有《国民经济和社会发展五年规划纲要》《全国主体功能区规划》等中央层面主导的跨区域间合作，用以贯彻中央政府战略意图，也包括京津冀、长三角、珠三角、成渝、晋陕豫等区域间自发进行利益协调后经纵向政府批准上升为宏观战略规划的跨区域间合作。宏观战略规划的制定，为利益主体方提供了行为的准绳。它是多方反复交流磋商并制度化的结果，一经固定化便可降低其间的沟通协调风险，凝聚共识、明确各方责任则有益于降低利益分配风险，而宏观战略规划的监督执行和绩效评估也会相应降低监督执行风险，在跨区域环境治理中发挥重要作用[6]。

其二，项目评估审核方式。项目评估审核方式是一种常见的纵向府际关系协调方式，可以充分发挥政府在重大环境工程项目投资、审批、环评责任追究等方面的正式权力，起到牵一发而动全身的作用。在重大环境工程项目申报和评审过程中，鼓励各利益主体积极参与，利用体制内途径充分表达各自利益诉求，加强彼此间沟通协调[7]。在重大环境项目开展过程中，纵向政府加强和优化考核评估，促使各利益主体认真履行责任，减少搭便车等投机主义行为，从而降低跨区域环境治理合作的交易成本。

其三，法律法规规章方式。法律法规规章方式是充分发挥政府正式权威约束性作用的一种方式，旨在解决重要环境资源所有权集中化而可能引发的地方政府间矛盾。由于此类重要环境资源隶属国家，事实上属于虚位主体，若不事先界定清晰资源的产权、分配、补偿等以及各地方政府的责任，或者在此过程中疏于监管，各地方政府间纠纷在所难免。法律法规规章方式则是纵向政府对诸类问题所作出的系统性规定，是构成跨区域环境治理合作的前提。需要注意这种方式是一种纵向嵌入，而非强制性介入，能有效降低治理中的交易成本。

其四，制度介入刺激方式。这种方式主要是充分发挥政府在制度平台供给中的作用，以合理的制度安排推动跨区域环境治理合作。从制度性角度来看，其包含命令控制性制度、经济刺激性制度、公众参与性制度，分别在跨区域环境治理合作中发挥了不同的作用。从纵向政府制度介入方式来看，包括间接介入和直接介入两种方式。间接介入方式是指纵向政府提供跨区域间水权交易市场、排污权交易市场等制度平台作为前提以推动地方政府间自主合作。直接介入方式则是指对于外部性较强的项目，纵向政府通过牵头财政投入设立共治基金等方式将自身转化为直接利益主体从而直接参与到跨区域环境项目的治理中。通过制度平台的搭建及介入，不但减少地方政府自主合作摸索的盲目性，而且也提高环境协同治理的积极性和实效。

其五，联席会议方式。联席会议是指没有隶属关系的各地方政府间为了解决跨区域环境问题，在相应法律法规规章等不完善的条件下，由一个或多个地方政府牵头组织，以召开会议为主要形式，以发扬民主为运作方式，以达成各方共识、推动跨区域合作的一种形式。联席会议往往在处理复杂跨区域环境问题时组织成立，包括纵向政府间、横向政府间、纵横向政府间的联席沟通机制，也是跨区域环境治理常用的一种方式[8]（P1）。

其六，政治动员方式。政治动员方式是一种中国特色的治理实践方式，是在执政党的意志领导之下，在“实用理性”思维主导下，在治理资源匮乏或乏力情况下，具体通过意识形态宣传、矩阵制组织安排、干部任命考核、专项整治等多种形式，为提高战略政策的执行力所做出的抉择。这种方式继承了传统政治管理文化，汲取了党在新民主主义革命时期的动员策略经验，蕴含社会主义建设初期“短平快”追赶的时代心态[9]。在政治动员方式中，跨区域环境治理往往当作“硬任务”来执行，强调“命令—服从”，而考核体系也往往是党的内部纪律而非国家法律法规。例如，京津冀经济社会一体化上升为国家战略并受到中共中央和国家最高领导人的多次考察指示，极大地推动了跨区域合作的步伐。然而，囿于该方式的内生性困境，应当谨慎使用，将培育治理方式现代化和治理能力长效化作为更高目标。

四、跨区域环境治理中纵向府际关系协调的差异化策略

只有基于跨区域环境治理合作的不同类型有针对性地选择恰当时机、恰当程度、恰当方式进行纵向府際关系协调，方能发挥出最大化效能。跨区域环境治理合作类型的划分，需综合考虑建设主体、受益范围以及增益情况等标准。其中，建设主体是指生态项目开展过程中行政区参与方的数量；受益范围是指生态项目行政区受益方的数量，与行政区参与方重叠抑或超出；增益情况包括生态、经济等综合增益。考虑到以上标准，将跨区域环境治理合作分为共建共享型、单建单享型、单建共享型、共治共享型①。而相应选择策略则需要保障纵向权力刚性作用的发挥，不应与地方政府的自发性自主性相冲突，应确保相互间有机配合。以此为标准，跨区域环境治理合作的类型及纵向府际关系协调的差异化策略如下。

（一）共建共享型跨区域环境治理合作及其选择策略

共建共享型跨区域环境治理合作类型主要解决绿色贫困问题。贫困问题和环境问题是可持续发展的两大关键性障碍，这两个问题相互影响。扶贫开发的重要区域往往也是生态环境敏感区域、脆弱区域，生态环境保护与经济发展的矛盾异常突出。解决贫困短板、环境短板问题，协调好短期利益和长远利益、局部利益与整体利益，走出一条节约资源、保护环境、经济发展的生态文明新道路，具有重要意义和深远影响。在一定范围内，不同行政区间往往基于辖区共有的或互补的生态禀赋，致力于生态资源的产业化开发，例如生态旅游区、生态农业品牌的打造等。该种合作类型中，各地方政府间要为达成共同利益推动要素流动而合作，拥有较强的合作动力，其所面临的风险主要是利益沟通协调与分配风险。由于互利共赢、综合增益明显，因此不同主体间事实上形成紧密的利益共同体，总体上风险值较低。在这种情况下，鼓励以府际行政协议、联合投资等成本较低的横向府际关系协调为主进行合作。对于纵向府际关系协调治理，则应当限制发挥作用的程度，采取战略规划的方式，或自上而下体现中央部署、或自下而上自主推动等，助力地方政府间达成共同目标和规划部署，增强纵向政府和横向政府目标及行动上的协调力。

（二）单建单享型跨区域环境治理合作及其选择策略

单建单享型是指生态项目的建设主体与受益主体是分开、非重叠的状态。例如，跨域河流流经甲乙两个行政区，为了保证下游乙地水质的安全，需要上游甲地做好水源地的保护工作。此时，下游乙地所享受的优良水质是以上游甲地丧失一定发展机会为代价的。为了保障合作的达成和可持续性，考虑到生态项目牵涉主体相对较少，为“一对一模式”，应当充分发挥甲方、乙方横向府际间利益的沟通协调与补偿，发挥地方政府横向协调的主动性和积极性，采取府际行政协议、联席会议等方式，这也是交易成本较低的一种治理方式。当然，当区域差异化程度较高等造成交易成本陡升时，则需要制度介入刺激等纵向府际关系协调方式的介入。

（三）单建共享型跨区域环境治理合作及其选择策略

单建共享型相对于单建单享型最明显的区别是建设主体单一，但有多个受益主体。在我国主体功能区规划中，国家级生态功能区便属于这一种类型。国家级生态功能区生态保护和治理行为，其正的外部性效应往往在较大范围内甚至全国、跨国区域范围内发挥重大影响。由于涉及主体众多，为“一对多模式”，利益协调风险极大，且府际间生态利益补偿核算难度也较大，难以做到科学化、公平化、可接受化三者于一身，很容易产生机会主义问题，此时纵向府际关系协调交易成本要小于横向府际关系协调机制，因此应当充分利用这种方式力图使环境的外部性问题得以内部化，项目评估审核、制度激励、省部际联席会议是可选择的治理方式。

（四）共治共享型跨区域环境治理合作及其选择策略

共治共享型跨区域环境治理合作主要解决环境污染问题治理、环境隐患问题治理、生态退化问题。这三种问题的解决，是使人与自然的关系重新恢复常态，是对人类行为偏差的一种矫正，并未带来其它增益。在此类跨区域环境问题中，每个行政区均是生态环境问题的制造者，生态环境问题的影响范围也通常局限在区域范围内，这决定了每个行政区均是生态环境问题的治理者，也将共同享受生态环境治理后带来的收益。在此类型中，府际间责任的分配成为难题，协调和监督执行成本高，利益冲突也较大，总体上风险值较高。因此，单纯横向府际关系协调难以有效发挥作用，而此时应当主要使用纵向府际关系协调机制，采用宏观战略规划方式、法律法规规章等方式使责任分担和监督机制制度化。

综上所述，纵向府际关系协调在跨区域环境治理中具有极为重要的作用。只有以交易成本理论为基础进行分析，在我国特殊情境下，根据不同的跨区域环境治理合作类型有针对性地探讨纵向权力嵌入的时机、程度、方式，实现与横向府际关系协调的有机结合，才是提高跨区域环境治理合作绩效、打造绿色共同体的应然之道。

注释：

① 生态项目主要包括環境污染问题治理、环境隐患问题治理、生态退化问题治理以及绿色贫困问题治理，其中前三者是恢复人与自然的和谐常态，不产生经济增益，而第四者则实现生态、经济的双重增益。考虑到增益情况差异以及所引起的合作风险差异，将其划分为两种跨区域治理合作类型——共治共享型、共建共享型，以“治”“建”表述区分。

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作者：张雪

跨区域交易成本环境治理论文 篇3：

生态文明建设的政治性困境及破解之道

[摘 要] 生态文明建设面临着来自经济、政治、文化、社会等多个领域的困境，其中来自政治领域的困境主要表现为政府的生态环境治理上存在一些问题，如环保部门的权力弱势、不合理的政治激励方式、分权型和分散型的环境管理体制以及政府机制的一支独大等造成的生态文明建设政策的难以落实。解决生态文明建设面临的政治性困境，需要建立健全省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，完善生态环境治理的区域合作机制，建立科学合理的绩效评价机制，构建政府、市场、社会“三位一体”的协同机制。

[关键词] 生态文明建设； 政治性困境； 政治激励； 垂直管理； 政绩考核机制

生态文明建设具有总体性和复杂性，中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的生态文明建设，面临着来自经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、国际社会等多个领域的困境。生态文明建设面临的来自政治领域的困境即政治性困境，主要源于政府的立法、管理体制等方面，研究生态文明建设面临的政治性困境及应对策略，对于推进生态文明建设有重要的理论意义和现实意义。

一、生态文明建设面临的政治性困境

（一）环保部门的权力弱势造成的环境政策执行难

环保部门作为国家和地方环境政策执行者，其政策执行能力和政策执行效果受到部门权力、资金状况、技术水平、人员素质等多种因素的制约，而部门权力的强弱及在权力层级结构中的等级是最为重要的因素，部门权力大、等级高，其政策执行能力就会强，反之就会弱。我国的环保部门无论从横向权力划分，还是从纵向关系来看，都处于一个比较弱势的地位。从横向权力划分看，环保部门同其他同级部门相比，在权力上处于弱势地位，在地方政府将经济增长放在优先位置时，其他同级部门在生态环境问题上可能不配合环保部门的工作，而环保部门的权力弱势使之无法采取有效措施对其他同级部门的不当行为进行有效的制止和处置。从纵向上看，环保部门和地方政府之间是领导和被领导的关系，人员任命由地方决定，财政也来源于地方，地方政府在经济增长的冲动面前可能会违背中央政府关于生态文明建设的政策，地方环保部门的尴尬地位决定了其只能服从地方的“大政方针”，这不仅会影响到环保部门的执行能力，甚至会造成一些地方环保部门政策执行异化，帮助地方政府隐瞒环境问题、篡改环境统计数据或放任环境污染的擴散。

（二）不合理的政治激励方式造成地方政府违背中央的战略意图

政治激励是指政策执行者通过执行上级的政策获得的政治层面上的奖励。对地方政府官员而言，其追求的核心目标是政治权力的最大化。不同的体制，政治激励的形式会有所不同。在我国的政治体制下，地方官员的产生和升迁采取的是上级党委的竞争性选拔和任命的方式，由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系成为监督地方官员落实中央政策和激励官员行为的一种制度性安排。官员考核指标体系包含着经济增长、环境保护在内的多个方面的指标，这些指标在一定程度上存在着冲突，地方政府官员会做出优先性选择。常常完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标” [1 ]。由于环境保护指标的可测度性差，造成环境保护指标在可以测度的经济增长指标面前就成了“软指标”，这些“软指标”长期以来实际上是游离于政绩考核之外的，被地方政府官员“选择性政策执行”中忽视，这与中央进行生态文明建设战略意图相悖。这种不合理的政治激励方式，使地方政府官员过于强调经济绩效，刺激了竞争性的经济增长，形成了地方政府间的“政治锦标赛”，使部分地方政府官员想尽各种办法开展或引进大规模经济开发项目，力图在与竞争对手的“较量”中占得先机，同时在生态环境治理上不作为、消极抵抗，故意寻找政策上的漏洞，甚至为了政绩明目张胆地违背中央生态文明建设的政策，自主决定辖区内的环境标准及执行程度，和污染企业结成利益联盟，使环保法规和中央的环保政策得不到有效落实。这种生态环境治理上的不作为和违背中央战略意图的行为，加剧了生态环境的破坏程度，特别是那些尚不具备工业化和快速城市化基础条件地区。

（三）分权型与分散型的环境管理体制造成集体行动困境

生态环境具有整体性，生态问题具有综合性和复杂性，这就需要既权责明确又协调统一的高效生态环境管理体制。虽然经过多年探索我国已建立较为健全的生态环境管理体制，但仍然难以满足我国迅速发展的环境形势的需要，环境管理体制是一种分权型和分散型的管理体制，环境管理的碎片化特征依然比较突出。一是同一区域的生态环境保护责任过于分散。中央政府53项生态环境保护职能中，涉及环保部的有21项职能，在这21项职能中，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%。水污染防治“环保不下水，水利不上岸”，人为割裂了水质与水量的联系 [2 ]。这种分权型和分散型的管理体制，形成“多龙治水”现象，造成了机构和职能重叠与冲突，涉及多个部门管理责任的环境污染问题，会因互相推诿而得不到及时有效的解决，行政效率低下问题比较突出。二是不同行政区划的生态环境保护责任的条块分割。以大气、海洋、江河、森林为基本载体的生态环境拥有不言而喻的整体性或者说系统性，各地方政府均难以通过排他性政策或者说技术性手段完全杜绝自身生态治理所产生的正外部收益的“外溢”，也相应无法杜绝其他行政区生态污染或者说生态治理不作为引发的负外部效应的“流入”，这必然需要生态环境治理的横向政府合作 [3 ]。但我国分权型和分散型的环境管理体制下的不同行政区划的生态环境保护具有明显地域分割性特征，各省只关注自己所属区域的环境保护，在生态环境治理上各自为战，在涉及跨区域的环境污染问题时，不同行政区域在生态环境治理中不仅不会表现为横向合作，甚至会采取各种途径将本区域的环境污染向相邻区域转移，使相邻地区的环境保护的努力失效，挫伤了治理环境污染的积极性。可见，分权型和分散型的环境管理体制，使同一地区的不同部门、不同地方政府间在生态环境治理上难以形成统一的行动，这种集体行动的困境制约了中央政府生态文明建设策略的顺利实施。

（四）市场机制和社会机制作用没有得到充分发挥

无论是从生态环境的公共物品属性、生态环境问题的跨区域性，还是从生态文明建设需要大量的资金投入和规划方案的前瞻性看，政府无疑是生态文明建设的领导力量，政府机制是我国生态文明建设的主导机制，但这并不意味着排斥其他机制的作用。我国生态文明建设在这个方面存在的主要问题是生态文明建设机制过于单一、协同性弱 [4 ]，不仅导致政府囿于财力有限性和政府失灵的可能性，使之在解决复杂的生态环境问题时力不从心，无法有效地将环境污染内部化，损害了政府治理的合法性和公信力，还挤占或排斥了市场机制和社会机制作用的空间。部分地方政府在生态文明建设中“缺位”与“越位”现象并存，使市场机制发挥作用的条件不完备，市场机制未能得到应有的发展，社会机制发挥作用的空间相当有限，社会组织在生态环境治理中的作用得不到充分的发挥，难以形成政府机制、市场机制和社会机制的有效协同，使一些复杂的生态环境问题因未能得到及时有效的解决变得更加严重。

二、破解生态文明建设面临的政治性困境的对策

（一）建立健全环保机构监测监察执法垂直管理制度

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。习近平总书记在作说明时指出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。2016年9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，这一制度旨在解决习近平总书记在十八届五中全会上提出的“4个突出问题”：“一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。” 环保机构监测监察执法垂直管理制度的实施是一项复杂的系统工程，需要进行相应的配套改革。一是要推进环境保护的事权改革。进行垂直管理改革，需要处理好人员、编制以及职能问题，在人员上，应该根据县（市）的区域面积、人口数量、污染源监察总量等情况，配备环境监察执法人员；在编制上，应从省级层面合理确定编制总量，根据需要合理安排和调剂各地编制，保障人员编制足额到位；在职能上，应从省级层面明确环保各项监管工作的分工，明确基层环保部门与监察执法部门的职能职责，形成协同合作、共同推进环境监管工作的格局。通过事权划分，上收环境质量监测监察权力，可以减少属地相关部门的不当干预，提高监测数据的真实性和准确性，以便对地方环境质量的变化做出正确的判断，也能及时发现地方生态环境保护中存在的问题，从而有利于对地方环保部门和领导追责，及时纠正一些地方重经济发展轻环保的情况，确保环保责任的落实。二是健全相应的机制体制。在落实环保执法垂直管理制度时，需要健全市场调节机制和社会参与、监督的体制，除涉及国家重大环境质量的由国家专门队伍负责监测外，一些末端的监测可以向社会放开，引入并强化公众问责机制，增强环境监测监察垂直执法效率。

（二）完善生态环境治理的区域合作机制

生态文明建设的整体性决定了无法根据行政区划来划分环境区域的界限，这就决定了环境治理特别是跨区域的环境治理需要地方政府间的合作，从而克服分权型与分散型的环境管理体制造成集体行动困境。一是要完善区域环境污染治理的法律体系。以《中华人民共和国宪法》《环境保护法》为依据，建立跨区域的环境污染治理法律体系，清理或废止与区域生态环境治理合作相冲突的法律法规，以法律形式明确划分地方政府在生态环境治理合作中的权限，减少合作中的交易成本，形成有约束力的合作机制，实现区域环境治理的法制化和规范化。二是要建立区域环境治理合作的联合磋商决策机制。为了更好地增进地方政府在跨区域环境治理上的效率，除完善相应的法律外，还需要建立联合磋商决策机制。通过联合磋商决策机制，解决不同区域在环境治理方案、目标等方面的矛盾和冲突，及时应对突出性跨区域环境事件。三是健全生态补偿机制，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。”也就是要统筹考虑生态环境的保护，坚持利益共享、风险分摊的原则。这需要建立地区间的横向生态补偿机制，改变部分地区和部分人承担更多保护生态环境的成本而较少的享受改革发展成果、部分地区和部分人较少承担保护生态环境的成本而更多地享受了改革发展成果的状况，同时需要弥补纵向补偿数量少的问题，还要对生态脆弱和限制开发的地区要加大补偿力度 [5 ]。四是建立信息协调机制。实现区域环境治理合作，信息共享是前提，在区域内部要通过建立环境管理信息应用系统和环境基础信息数据库，实现环境治理信息资源共享，从而实现有效的沟通、交流与协调，在合作中妥善处理生态环境问题。

（三）建立科学合理的政绩考核机制

建立科学合理的政绩考核机制，才能克服地方政府官员过度看重经济增长而忽视生态环境保护的问题。习近平总书记指出：“科学的考核评价体系犹如‘指挥棒’，在生态文明制度建设中是最重要的。要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，纳入经济社会发展评价体系，建立体制生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。” [6 ]科学合理的政绩考核机制应该是一种绿色考核机制，建立和完善这一机制，一是堅持考核指标的多维性。中央政府对地方政府的政绩考核指标要由单一性向多维性转变，即应由经济增长转变为包括经济发展指标、社会发展指标和生态环境保护指标在内的多维指标体系，既包括体现“显绩”的硬指标，也包括体现“潜绩”的软指标，通过二者的结合实现政绩考核的更加全面和公正。二是增强生态环境保护指标的可测度性。除了把生态环境保护指标纳入到考核范围内，还必须增强生态环境保护指标的可测度性。这就需要建立规范科学、可信度和可操作性强的生态评价指标体系，指标的可测度性越强，激励效果就会越好，约束力也会更强。三是根据主体功能区划实施差异化的考核方法。不同主体功能区的资源环境具有差异性，功能定位的不同决定了考核指标体系中的经济增长、生态环境保护等指标权重应该不同，差异化的考核，不唯GDP论英雄，才能克服地方政府忽视生态环境甚至漠视生态环境、牺牲公众环境权益而片面追求经济增长的冲动，从而使产业布局符合主体功能区的定位，发挥地区优势，避免不当产业布局对环境的破坏。四是实现考核主体多元化。政府环保部门、统计部门、组织部门等是政绩考核的主要主体，但内部评价主体“唱独角戏”可能会造成评价结果的偏差，应引入外部评价，将政府服务的对象纳入考核主体，充分吸纳民意，从而增强考核的真实性，这需要通过制度建设为公众参与政绩考核创造有利条件。五是建立奖惩机制。要将考核结果作为对干部奖惩的依据，考核与奖励脱节，必然会使考核流于形式，也无法真正遏制对生态环境的破坏。为了克服这一问题，需要建立奖惩机制，对做出成绩的干部予以选拔任用，对盲目决策造成资源浪费和生态环境破坏的干部要严格追究责任。这样才能真正克服以GDP论英雄，克服地方政府过分注重经济增长而牺牲生态环境的情况，确保地方政府严格贯彻执行中央生态文明建设的战略决策。

（四）构建政府、市场、社会“三位一体”的协同机制

在生态文明建设的协同体系中，政府、市场和社会各司其职，又相互补充，通过制度建设实现三者的协同是生态文明建设的内在要求。政府是生态文明建设的主导力量，政府机制是最主要的机制，政府要充分发挥公共政策制定和执行者的作用，实现决策、执行的科学化和民主化，发挥生态文明观念的倡导者和培育者的作用，肩负起生态文明的宣传教育职能，发挥生态文明组织者和监管者的职能，遏制和惩处破坏生态环境的行为。市场在资源配置中起决定性作用，市场机制在生态文明建设中的作用是非常重要的。政府要为市场机制作用的发挥提供相应的制度保障，包括健全自然资源产权制度，建立健全自然资源交易制度和交易组织，完善信息披露制度等，为市场机制有效发挥作用提供制度和法治保障，发挥市场机制有效配置生态资源的功能，提高资源利用率，引导企业和消费者实现生产方式和生活方式的绿色化转变，减少污染物的排放。社会机制在生态文明建设起着辅助作用，环保社会组织是解决“政府失灵”和“市场失灵”的重要力量，政府要创造条件鼓励环保社会组织的发展，使环保社会组织积极、合法、有序、深层次地参与到生态文明建设中去。政府失灵的领域，由市场和社会补充，三种机制的相互补充、共同作用，才能克服政府机制一支独大带来的解决生态问题力不从心的困境，提高政府的公信力，提高生态文明建设的水平。

三、结 语

现代化进程中出现某种程度的生态环境的恶化虽有一定的必然性，但在很大程度上与政府的生态治理体制有关，可以说，生态问题从一定意义上讲也是一个政治问题，生态问题的处理也表现出政治化和复杂化。推进生态文明建设就需要一定的政治智慧，除了在全社会树立生态文明的理念、转变经济发展方式外，离不开现代化的生态治理体制和生态治理能力，这就需要立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，针对我国生态文明建设面临的生态治理体制方面存在的不足，以建设美丽中国为目标，以解决生态环境领域突出问题为导向，健全现代生态治理体系，推进生态治理现代化，实现生态治理的制度化、规范化、标准化和法治化。

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[6]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016：240.

[责任编辑：杨 彧]

作者：沙占华