基层法庭在社区治理中的功能研究——以青义法庭为例

2022-09-30

十八届三中全会提出了创新社会治理体制的战略任务, 我们认为, 创新社会治理体制不只要有顶层设计, 还需要着眼于微观需求并着力于微观治理体系的创新。随着基层社会结构的逐渐演变, 城乡社区俨然已经成为社会结构的新模式, 聚集社会成员的同时也带来社会矛盾的产生及激化, 因此构建以城乡社区为核心的基层社会管理服务体系显得日趋重要。随着社区建设工作的全面展开, 众多纠纷比如拆迁、补偿安置等问题也接踵而来, 如果不及时、有效处理这些问题, 势必将激发更严重的社会矛盾, 这将严重阻碍社区建设全速前进的步伐。基层法庭作为专门面向社区的司法机构, 应以服务社区建设工作为指导思想, 坚持能动司法的工作理念, 努力做到为社区治理提供多元化、全方位的司法支撑。

一、社区治理定义及国内外研究现状

社区治理, 是指社区内部各种机构、团体和组织, 为了维持社区的正常秩序, 促进社区的发展和繁荣, 满足社区居民物质和文化活动的需要而进行的一系列的自我管理或行政管理活动[1]。

美国的社区治理被全世界公认为最典型的公民自治形态。在美国城市化进程中, 各州及地方法律都针对公民自治的权限及适用范围给出了更为完整、详尽的表述, 这对于美国20世纪中后期大都市地区治理产生了持续的影响力。根据美国政府法律法规, 社区在政府制定的社区治理规划的大方针下, 接受政府的财政拨款, 完全自主自治社区内的事务。

英国被誉为“地方自治之家”, 其治理模式是典型的“实用主义”模式, 为维护社区安全, 降低社区犯罪率, 英国推出了一整套的社区治理项目, 例如睦邻警察服务、邻里守望项目以及社区矫正制度等[2]。这些政策的大力推行在很大程度上确保了公众的安全和利益, 普遍减轻了居民对犯罪的恐惧, 还利于警察与公众的联系与合作, 大幅度提升了社区居民的安全感。

社区建设不仅是我国城市基层管理体制的重大改革, 更是社会结构重新整合的伟大实践。1986年民政部首次提出开展社区服务建设, “社区”概念被引入到城市基层管理工作中, “社区建设”也慢慢兴起;1991年首次提出“社区建设”的思路;到1998年国务院赋予民政部“指导社区服务管理工作, 推动社区建设”的特殊职能, 次年民政部选择了26个城区作为社区建设的第一批实验区;到了2001年全国人大九届四次会议批准的“十五”国民经济发展计划纲要中, 专门将“推进社区建设”单列一节, 认为“推进社区建设是我国经济和社会发展的重要内容”, 自此中国社区建设开启了全速前进的新时代[3]。

二、我国社区法制建设存在的问题

(一) 社区法律制度不健全。

我国社区的发展虽然起步较晚, 但发展迅猛, 一些全国性的法律、法规相继出台, 地方各级人大、行政机关也结合本地区的实际情况制定了一些法规和规章, 这些法律、法规、规章对于推动全国各地社区的发展都起到了推波助澜的作用。纵然我国社区的发展速度如此迅猛, 但是至今仍尚无专门的社区法, 这导致社区建设在体制与制度上的变革与创新在很大程度上缺乏法律与制度的保障, 以致于很难从根本上取得预期的效果。随着城乡一体化建设的不断推进, 尤其是涉农社区的兴起, 社区建设涌现出一大批新问题, 这些新问题普遍折射出法规滞后的现状[4]。

(二) 社区法制宣传教育效果不佳。

为了确切落实“六五”普法规划, 司法部、普法办联合举办了“法律进社区”的专场推进会, 旨在通过此次宣传活动提高社区法制宣传教育效果。为了贯彻落实“法律进社区”的活动精神, 全国各地制定了一系列宣传政策, 例如分时间、分对象、分区域开展与之对应的活动, 但似乎社区法制宣传的效果并没有达到预期目标, 究其原因, 社区法制建设的人力保障和资金投入不足正是这些问题的导火索。目前政府管理工作大批量下放社区, 但这种“下放”仅仅只是任务下放, 与之相对应的人员、经费、工作指导却并没配套下放, 以致于开展了众多宣传活动却并没达到预想的效果。再加上社区名目繁多的工作内容, 不仅人力资源严重不足, 更缺乏必要培训或实用性不强的培训, 从而导致工作效率低下。

三、绵阳市青义法庭基本情况

从表1可以看出, 从2012年五月到2014年七月, 青义法庭总共受理570例案件, 其中已结案449例, 未结案121例;在总共受理的案件数中, 婚姻案件与民间借贷占据了受理案件总数的绝大部分, 分别为:100例、91例。

在案件审理过程中发现, 婚姻案件之所以多的原因主要有以下几点:1.最主要的原因是双方当事人或一方当事人外出打工, 导致夫妻长年累月异地分居, 感情淡薄;2.由于双方或者一方当事人存在外遇 (或疑似外遇) ;3.少部分是受占地赔房的影响, 男女双方达成协议以期能获得更多赔偿的契约结婚;4.妇联、居委会诉前调解弱, 没发挥出应有的作用。

查阅青义法庭审理案件的卷宗时发现, 青义法庭主要以调解为主, 判决为辅。例如该院2012年受理的“张某和李某的民间借贷”一案中, 法官了解到纠纷原因后, 通过摆事实、论证据、讲诚信、述法律耐心调解, 促使双方消除误会并相互致歉, 最终案件以庭外和解而告终。通过这个案例我们认识到调解不仅能达到解决纠纷的目的, 还能处理好当事人双方的关系, 这是司法也不一定能达到的效果。

四、法庭参与社区治理的作用

从司法层面来讲, 基层法庭是社区治理建立的长效司法为民机制。利用其独特的地理优势可在最前沿为社区提供司法保障, 多层面解决社区纠纷;充分发挥“法官进农家巡回法庭”等便民措施的作用, 力争从根源上化解矛盾, 促进社区司法的和谐发展。我们应当将基层法庭的审判工作与社区治理视作一个融合的整体, 借由基层法庭的审判工作参与社区治理, 以达到维护社区稳定的目的。

从社会公共管理角度来讲, 基层法庭是法院针对社区治理做出的积极调整, 运用能动司法的理念, 认真落实司法为民宗旨。以青义法庭为例, 法官不仅只做好本职工作, 还分配出一部分时间投入到青义镇管理工作中, 与镇上妇联、人民调解组织等建立互动合作关系, 熟练掌握群众语言, 深入群众并努力争取群众信任, 扮演好基层群众法制教导员的角色。

从社会效果来看, 法庭通过调解来缓和民众要求与国家法律的紧张关系, 从而缩小国家与民众间的隔阂。例如青义法庭在受理案件时, 为了达到案件审理的法律和社会效果的统一, 调解无疑是实现这一目标的最强有力的手段, 不仅了结了案件, 还可以让纠纷双方当事人消除彼此内心深处的矛盾, 且调解避免了法官严格遵循裁判规范进行裁判的困难, 同时兼具法律效力。通过调解, 不仅使群众认识到法律与现实生活的差距, 更主要是能缓解国家与民众的分歧。