完善我国社区矫正制度研究

2022-09-11

一、对社区矫正的界定

社区矫正的理念源于19世纪末的行刑社会化思想。认为严厉的监狱刑罚不利于对罪犯人格的改造, 采取非监禁的刑罚方式能更有效地实施行对犯罪人的改造, 有助于完善犯罪人的的社会人格。社区矫正制度是以社区为基础并通过社区矫正罪犯的制度, 在西方国家经过近两个世纪的探索与发展, 已成为一项稳定的行刑制度, 其中以美国最为典型。美国根据其长期对犯罪控制的经验积累, 逐步建立起严格的管理机制, 即与惩罚功能相适应的“中间程度”的制裁。而这种“中间程度”则是介于严厉的监狱惩罚与宽松的缓刑等管理之间。

我国理论界对社区矫正概念的界定, 主要是强调其不同于传统的刑罚惩罚制度, 其是将矫正作为最终目的, 强调其教育性。在社区环境中完成一系列矫正措施, 矫正对象的人身自由只是受到一定的限制, 其个人自主性、安全感等方面的惩罚性显得缓和些, 非监禁性的刑罚执行方式能避免狱内罪犯之间恶习交叉感染, 罪犯能适应社会变化所带来的各种问题, 并极大的调动罪犯改造的积极性, 从而降低违法犯罪率。可以对此理解为:社区矫正是指与监禁刑刑罚方式相对应的非监禁刑罚执行活动, 即在正常社会环境下充分利用社区资源教育改造罪犯, 通过各种强制性手段和方法, 使罪犯接受并参与有关的管理、教育、公益活动等活动, 矫正犯罪心理和行为恶习, 促进其尽快回归社会的非监禁刑罚执行活动。[1]

二、我国现行的社区矫正制度体系

(一) 社区矫正制度的法律体系构建

按照刑罚发展趋势和借鉴国际社会的成功经验, 司法部是在2002年之前开始调研社区矫正工作, 2003年7月最高人民检察院、最高人民法院、司法部和公安部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》, 率先在北京、天津、上海等六省市开展社区矫正试点工作。2004年, 在司法部的主持下, 最高人民法院、最高人民检察院、公安部等11部门共同推动中央司法体制改革, 其中就有关于建立和完善我国社区矫正制度。随后, 最高人民检察院制定《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》, 司法部又相继出台了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等法律文件。2005年“两院两部”联合发文, 将试点范围扩大到18个省市区。2008年12月, 中共中央发文要求“推进社区矫正立法工作”。2009年起, 我国就已全面试行社区矫正制度。

2011年2月, 我国《刑法修正案 (八) 》第一次将社区矫正制度正式写入我国的刑法中, 允许对管制、缓刑、假释等犯罪分子施行社区矫正。这是我国社区矫正立法化的里程碑, 它推动了我国刑事司法体制改革, 为我国社区矫正制度的全面推行提供了明确的法律依据。2012年3月14日, 我国修改了《刑事诉讼法》, 该法对社区矫正也作了相关规定, 但社区矫正内容并未具体化, 其操作性也不强。

在社区矫正开展初期, 地方立法在推动国家社区矫正立法起到有力地推进作用。“北京、天津、上海、江苏等25个省 (区、市) 根据有关法律、法规和‘两院两部’《关于开展社区矫正试点工作的通知》和《关于在全国试行社区矫正工作的意见》, 制定了社区矫正工作办法和实施细则, 对本省 (区、市) 社区矫正工作发展起到了积极作用”[2]

2012年1月10日, 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《社区矫正实施办法》, 该办法自2012年3月1日起实施。该办法明确规定了社区矫正的适用范围和任务, 各执法部门在社区矫正工作中的作用等, 是目前对社区矫正规定最详细、最权威的法律文件。

(二) 社区矫正制度的运行机制

1. 社区矫正的机构建制

根据司法实践表明, 社区矫正制度的正常运行需要多部门的积极配合, 公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门都要相互支持, 协调合作, 认真履行各部门的职责, 建立有效的衔接机制。目前, 我国的社区矫正工作是在政府部门的统一领导下, 由司法行政部门进行组织和指导, 司法所实施具体的矫正工作, 公安机关、人民法院和人民检察院密切配合, 民政、人事劳动、机构编制、财政、教育等部门和工会、共青团、妇联等单位大力支持, 社会力量广泛参与下开展的。其中, 公安机关是社区矫正的执法主体, 人民法院是对社区矫正依法适用的主体, 人民检察院则是社区矫正工作的监督主体。司法行政机关要完善监管教育制度, 严格依法办事, 积极有序地推进社区矫正工作。在实践中, 基层执法部门之间须建立有效的联动平台, 如司法所、派出所、人民法庭等部门在社区信息平台上要及时沟通协调来解决在社区矫正工作中遇到的问题。

从全国开始施行社区矫正以来, 社区矫正机构的建设也趋于完善。整体结构设置可分为省、市、县三级社区矫正机构, 建设重点则在县级司法行政机关社区矫正专门机构。2010年12月成立司法部社区矫正管理局, 2010年底, 全国已陆续在多个省市区设立社区矫正工作处, 而该部门在北京、上海等地是单独设立的工作机构, 在山东、广西等地则是在基层处内设社区矫正机构。“全国共有236个地 (市) 司法局单独设立社区矫正工作处 (室) , 1613个县 (市、区) 司法局单独设立社区矫正科 (股) ”。[3]

社区矫正机构工作人员是以司法所工作人员为主, 社区工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。在社区矫正工作队伍中, 专业的社区矫正工作者有限, 由于司法资源的缺乏, 而社区矫正工作又有专业化要求, 这使得该项工作的专职人员只能从监狱警察、戒毒警察等中抽调, 进而落实日常管理职责。依据《社区矫正实施办法》规定, 村 (居) 民委员会、社会组织、社区服刑人员所在单位、就读学校、或家属等组成矫正小组, 可以通过走访和谈话等方式开展社区矫正工作。除此外, 各种社会力量的参与能在一定程度上支持矫正工作的开展, 但其专业性不强, 需要进行多种形式的培训和实践锻炼, 才能促进矫正队伍的素质和能力的提升。

2. 运作模式

我国社区矫正工作的运作模式是立足于中国的基本国情, 因地制宜, 有创新, 发展成有中国特色的社区矫正制度。各地方在经过多年的试点工作中, 不断探索、实践, 紧密结合本地实际情况, 逐步形成具有本土特色的运行模式。其中以京沪淅的模式最具特色, 这三种模式的结构特征在全国具有导向和示范作用。

北京模式是基层司法机构和社区管理机构的结合, 推行专群结合、专兼结合, 通过司法助理员、监狱劳教干警、社会工作者等专职矫正工作者与社区自愿者共同组成的社区矫正工作体系。北京市建立市、区、街道三级体系, 在区县级建社区矫正服务中心。在这个模式里, 社区矫正的主导力量仍是专职矫正工作者, 而这些专职工作者是从监狱局和劳教局抽调出来的, 目的在于提高社区矫正的质量效果。

上海模式, 即购买服务模式, 上海市司法局引入市场机制, 用政府购买的形式把社会服刑人员的教育、帮助工作委托给“上海市新航区服务总站”, 筹备了一支一半以上具有大学本科以上学历, 社工师资格和具有心理咨询师资格近500人的专业队伍, 社工以民间人士身份参与社区矫正。全国第一个省级社会帮教志愿者协会也在上海成立, 这是一支近万人的社会志愿者队伍, 其中包括法学、心理学、医学、教育学等专业人才、社会热心人士, 还有多家企业成为其团体会员。上海的社区矫正工作的重点是加强上海市各级检察机关的监督工作, 制定了《参与社区矫正工作试点办法》, 明确检察的主要内容和程序, 针对监外执行过程中交付、变更等执法活动中出现的问题, 通过发检察建议书、检察意见书的形式, 强化法律监督效果。在试点办法中还建立了矫正衔接工作制度。

淅江模式是利用“枫桥经验”在全省推广社区矫工作。枫桥经验在农村社区矫正工作方面显现出了其独特的优越性。它针对农村社区矫正的实际困难, 因地制宜对矫正对象设定监管模式, 有效结合公安、矫正小组、村组织及矫正对象家属等力量来对帮一个矫正对象。在浙江模式中, 社区矫正工作的另一特点还在于基础工作的扎实, 对相关信息的管理全面, 仔细, 循序渐进地对矫正对象从思想、生活和经济等方面进行全方位帮扶。[4]这种模式在一定程度上不仅扩大了矫正队伍, 还完善了监管体系, 提升了社区矫正的效果。

全国社区矫正工作试点启动后, 各个地方都积极响应, 探索新路子、新方法, 一些地方获得好的经验和做法值得推广和学习。如“13589”重庆模式、河北“社区服刑人员帮教小组”等。

三、对我国社区矫正制度的完善

我国现行的社区矫正制度中存在的问题严重制约着社区矫正工作的进一步开展, 势必影响社区矫正在我国的发展前景。对此, 应该从以下几个方面着手进行完善。

(一) 加强社区矫正工作的法制化建设

加强我国社区矫正工作的法制化建设是十分必要的。“社区矫正制度在我国立法上的实现, 将成为推动我国刑罚执行制度变革的推动力, 也将成为推动我国刑罚制度乃至刑法改革的动力, 促进我国刑法改革。”[5]

“国外关于社区矫正的立法模式有采用专门的社区矫正的法律、采用专门的刑事执行的法律和采用单行的社区矫正法律规范等。”[6]社区矫正工作是一项涉及多方面、多环节、复杂的工作, 在具体工作中会面临大量的法律问题, 单凭据刑法修正案或是刑事诉讼法修正案都不可能解决, 只有制定一部专门的《社区矫正法》, 用来规定社区矫正的条件、范围、程序, 明确监管程序, 细化各联动部门的责任, 明确社区矫正过程中的执法依据。

我国社区矫正工作自开展以来, 各地的工作都取得一定的成绩, 各地因地制宜的设计出适合本地方发展的特有的发展模式, 在工作开展过程中已显现出不少问题, 为制定专门法律提供了条件。各地方有关法律规范性文件的制定为推动国家社区矫正立法奠定了良好的基础, 加快了国家社区矫正立法的进程。

(二) 构建专业化的社区矫正工作系统

1. 建立键全的社区矫正工作体系

我国现行的社区矫正工作体系大致可分为三级结构。第一级是社区矫正工作的主要执行机构, 具有专职性的特点。该机构是由政府部门领导, 司法行政部门进行组织, 公安、检察院、法院、民政局等相关部门紧密配合开展社区矫正工作。在这一级机构中, 又可根据行政区域的划分, 设置市县两级相关的具体社区矫正工作部门。如市级可设立社区矫正局, 县级可设立社区矫正股或社区矫正办公室等。第二级机构是具有辅助性的专业社区矫正机构, 是对第一级机构的有效补充, 在一级机构人员配备、资源缺乏的情形下积极配合完成社区矫正的管理工作。同时, 该机构能为矫正对象提供心理咨询和专业指导, 完善对犯罪人的人格改造, 使犯罪人再社会化。第三级机构则是无偿为社区矫正工作的社会自愿者或社会组织, 此级机构在第一级机构的组织和指导下, 与二级机构一起发挥各自的优势, 有效管理和改造社区矫正对象。三级机构的紧密衔接, 使我国社区矫正工作体系形成一套自上而下系统的工作体系。

2. 加强专业化的社区矫正执法队伍建设

社区矫正工作具有综合性很强的特点, 要求工作人员不仅要熟悉相关法律, 又要求他们同时具备心理学、教育学等知识。要保障社区矫正工作高质高效地开展, 社区矫正工作队伍就必须配置专门的具有相关资格的社区矫正工作人员, 即建立社区矫正官队伍, 由社区矫正机构统一管理。社区矫正是刑罚执行工作, 行使执法权的工作人员应该是国家公务员, 有别于其他非从事执法工作的公务员和社会工作力量, 并实行社区矫正官准入制度。

社区矫正执法人数与社区矫正执法任务不成比例, 不仅体现在社区矫正工作人员明显不足, 需要及时补充, 还表现在缺乏一定数量的司法警察。在实践中, 司法行政机关在执法过程中缺少威摄力, 无强制执行力, 直接影响了社区矫正的执法效果。因此, 在社区矫正过程中, 为基层司法行政机关配置一定数量的警察, 能有效保证社区矫正的执法。司法警察在出现违反监管规定的情形下, 可及时运用警察权力对其采取强制措施;在对社区矫正对象运用一定的技术监控或检查时必须由司法警察来完成。因为我国相关法律规定, 干涉人身自由和个人隐私的技术监控和检查措施, 只能由警察行使。[7]司法警察全程参与监督管理, 对社区矫正执法人员的人员安全提供保障, 也提高社区矫正的执法效率。

(三) 创新社区矫正工作管理体制

“社区矫正是社会管理创新的一项重要内容, 社区服刑人员作为在社区服刑的特殊人群, 必须要用科学的管理手段和有效的教育矫正方法, 才能最终被管得住并矫正好。”[8]

1. 创新社区矫正管理方式

当前社区矫正工作开始朝着科技化方向发展, 需要积极运用各种高科技电子通迅技术来搭建社区矫正信息平台, 创新对社区矫正对象的监督管理, 减少工作中出现的漏洞和不足。

建立一个全国联网的统一、规范的社区矫正工作平台。充分运用计算机网络技术协助工作, 实现社区矫正人员信息资料网络化, 法律文书在不同部门的送达也可通过该数据平台送达, 有效地将执法各环节进行无缝对接, 加强公安局、检察院、法院、司法局等部门的协同合作, 避免出现脱管、漏管的现象, 降低矫正对象重新犯罪的几率。

采用新型的罪犯电子监控方式。现在世界很多国家和地区普遍使用电子手铐或电子脚镣, 这种产品整合定位跟踪、信息管理技术, 且外观简单, 并不会过多影响矫正对象的工作学习, 这将成为我国罪犯电子监控发展的主流方向。

2. 创新社区矫正管理模式

要取得良好的矫正效果, 就要根据罪犯的犯罪类型、犯罪特点、前科纪录等, 因人而异地设计矫正方案对社区矫正人员的素质、工作量及矫正工作人员的数量都有较高要求, 但是由于各地条件制约, 个性化的矫正方案在目前我国的社区矫正试点中尚不多见。另一方面, 社区矫正从执行环境、执行方式上都与监狱矫正不同, 社区矫正的方案也应当与监狱的矫正方案区别开来, 因此, 为便于实践操作, 应当创新设计具有个性化社区矫正方案的制度。但是, 我国, 目前还缺乏相关的好的方案来执行社区矫正。并且, 在结束矫正之后, 目前通常采用的方式是按社区服刑人员的重犯率来评判, 但由于重犯率受到多种因素影响, 仅通过这个指标来评价矫正效果恐怕有些牵强。在矫正方法及措施上都要再进一步的开展和研究。

(四) 完善社区矫正的监督机制

社区矫正的监督机制应是以检察院监督为主, 社会监督为辅的体系。检察院作为我国的法律监督机关, 有权依法对社区矫正相关工作进行检察监督, 是社区矫正监督的主要力量。社会监督在一定程度上能对检察院监督的死角进行有效查处, 社会监督可以利用信息技术和丰富的社会资源, 通过新闻媒体、微博或是其他网络平台辅助检察机关行使监督权, 并使社会更加了解社区矫正, 并接受和支持这些刑罚方式, 有助于顺利推动社区矫正工作。

对社区矫正的监管包括对社区矫正对象的监督, 也包括对社区矫正执法人员的监督。《社区矫正实施办法》第二条规定, 检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。即检察院应进社区, 定期掌握被矫正对象的思想情况, 认真检查社区矫正对象的奖惩考核情况, 对矫正对象进行全过程的矫正监督。首先, 应加强社区矫正运行过程中的监督。针对交付、执行环节中出现的信息沟通不畅出现漏管情况时, 应追究各机关在社区矫正工作的失职责任, 强化相关制裁措施, 确保社区矫正监督落到实处。其次, 要加强对刑罚执行变更、解除、终止环节的检察监督。对于违反规定的矫正对象, 检察机关有权建议收监执行;对于要解除或终止刑罚的情况, 检察机关有权及时督促相关部门履行其职责;对于变更环节中出现的腐改行为, 检察机关有权进行审查。第三, 加强工作人员对于回避问题的监督。回避问题对社区矫正对象适用哪些刑罚结果有着重要影响, 必须予以监督, 杜绝司法腐败的执法不公。

摘要：在民主法治的历史进程中, 世界各国都已行刑社会化, 社区矫正被普遍适用。我国新修订的《刑法修正案 (八) 》与《刑事诉讼法》都首次确认了社区矫正制度及其运行机制, 这将极大地推动了我国社区矫正的法制化进程。通过全面分析我国现行社区矫正的各项制度, 有助于构建和完善符合我国国情的社区矫正制度。

关键词：社区矫正,制度体系,完善,创新