行政组织学课程论文

2022-05-14

本文一共涵盖3篇精选的论文范文,关于《行政组织学课程论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!摘要：行政主体理论形成之时是为便宜行政诉讼被告的确立而借用的，但随着实践的发展，行政主体理论反而成为行政诉讼被告确立的羁绊。

第一篇：行政组织学课程论文

社会组织行政化现状与去行政化探讨

摘要：社会组织作为政府和市场的补充，近年来发展迅速，在公共事务管理、志愿服务、慈善救援等领域发挥着重要作用，极大地丰富和方便了公众的日常生活，帮助从前鲜少有人关注的特殊人群，近几年来呈现出政府、市场、社会三足鼎立的协同发展趋势。但由于社会组织发展较晚，加上我国从计划经济体制以来一直存在的“强政府”特征，部分改变社会组织特性，在一定程度上抑制了社会组织的正常迅速发展。

本文以对全国各省(直辖市)社会组织发展现状的分析为基础，进一步分析我国社会组织“行政化”现状，并对“行政化”的表现形式、危害及成因进行梳理和分析，针对社会组织的成因开展具有可行性的“去行政化”路径探讨。

关键词：社会组织;行政化;去行政化

一、社会组织发展现状

“十二五”期间，我国政治、经济、文化各方面都迅速发展，社会组织的建设和发展也随着经济文化发展得到显著提高。社会组织的结构逐步优化、种类不断丰富、质量逐步提高。截止2015年底，全国现有登记在册的社会组织总数超过66万个，其中社会团体32.85万个，基金会4784个，民办非企业单位32.91个。涵盖了政治、经济、文化、社会、生态各领域，对激发社会活动、促进行业发展、推进互帮互助等方面意义非凡。

从图1、图2可以看出，我国社会组织总数在“十二五”期间呈稳步递增状态，其中民办非企业单位数量增加最为迅速，说明我国越来越重视社会组织的发展，社会组织发展也越来越好，在更多的公共事务管理领域为更多的人群提供优质服务。

比较图1和图3，经济发达沿海地区社会组织发展数量明显高于内地欠发达地区，说明经济发展状况一定程度上影响了社会组织的发展：除北京、河北、山东经济发展优势明显的省(直辖市)外，北方社会组织数量的发展略逊色于南方，推出大政府地区的社会组织发展不如市场经济发达地区，说明政治环境自由程度与社会组织发展呈正相关。

对比图1和图4，除西藏自治区因条件艰苦工资水平较高外，经济较发达地区社会组织职工平均工资普遍高于欠发达地区，社会组织数量更多的经济发达地区有较好的薪酬保障和制度，更有利社会组织发展，形成良性循环。

图5表示发达地区的社会租住捐款数高，其他地区无明显规律，说明在政府干预较少、市场经济发展越好的地区，企业或个人通过捐赠给社会组织的方式回馈社会、服务社会的意愿更强烈、资本也更雄厚，可推测好的市场经济发展状态，可以正反馈推进社会组织发展进而让该地区的社会公共事务管理范围更广、社会自治性更高。

二、社会组织行政化表现形式

我国历史发展的特殊性导致我国一直是以大政府的形式存在，社会组织长期隶属于国家或政府。登记注册、领导来源、活动经费等都较多依赖政府，同时政府强调社会组织的官方性，因而尽管近年来社会组织发展势头良好，却不可避免存在或多或少行政化表现，总结现阶段湖北省社会组织行政化的具体表现方式有以下几种：

(一)存在形式官方化

社会组织管理隶属于各地民政部门，各社会组织需按要求在民政部门登记、予以注册后方可成立。其中，部分社会组织主要经济来源依靠政府拨款，组织内部分领导职位由退休干部或在职公务员担任，承担部分公共事务管理，行为受政府部门管理和业务指导，以上描述的一类社会组织具有浓厚官方化色彩，行政化严重。这部分社会组织在日常运作中，具有和政府管理相似的管理模式、规章制度和认识安排，因而组织发展往往受制于政府。

(二)人员编制附属化

社会组织主要分为两种：一种是官方社会组织，有着类似于政府的管理模式，且领导层和管理层均由行政干部担任或兼任。这一类社会组织由于领导层同时是行政干部，往往沦为兼任行政干部的政绩项目，组织日常工作服务于政府大局，模糊自我组织价值定位。抑或是因为兼职干部行政工作繁忙无暇顾及社会组织运行或是政务、社会组织日常工作一把抓，统一使用政府管理模式，导致政社部分日益严重。

(三)组织运行指令化

现行社会组织的组织架构及日常运转模式贴近政府部门管理模式，甚至直接与政府部门混合办公，在日常管理中直接运用政府办公网络、渠道及人员开展工作，各项工作的开展更接近于行政命令，行政化色彩浓重。例如夷陵区休闲农业与乡村旅游协会在招募会员时，以函件形式从夷陵区政务办公门户网站传达至各乡镇党政综合管理办公室，再由乡镇组织摸底及联系符合标准的协会填报资料加入会员。

(四)监督管理行政化

因为社会组织的登记注册前需要经过其对应的业务主管部门审批，且由于我国并没有专门的对社会组织进行评估的第三方评估机制，因此能否注册成功完全依赖于业务主管部门的评估决策。且在登记注册成功后，由民政部门及其业务主管部门共同监管，由此可见社会组织从登记到运营都受到政府部门的严密控制和监管，进而导致在人财物的管理和支配上失去自主权，最终丧失了社会组织成立的初衷和发展目标，沦为政府开展公共事务管理的工具。

(五)资金筹集单一化

社会组织要保持其独立性和一定的自主权就必须确保有足够支撑正常运转的资金来源。大多时候，一个社会组织获取资金的能力在一定程度上决定了他发挥社会效应的能力，甚至是存亡。但现阶段，社会组织发展最大的难题就是资金筹集能力弱、方式单一、渠道少，据文献了解到，湖北省社会组织在收入和资金筹集结构显示，排在第一位的是政府提供财政拨款和补贴：第二位是组织成员缴纳的会费;第三位是组织开展活动或是承接项目所获得的营业性收入;第四位是企业提供的赞助和项目经费;第五位是政府提供的项目经费;第六位是募捐收入。可见，社会组织的主要经济来源是政府的支持而不是承接项目及企业项目经费。这种现象将进一步导致社会组织唯政府政策马首是瞻，将自己的组织目标向政府期望调整，行为模式也逐步向政府部门靠近，最终更加依赖政府、行政化更严重而喪失了社会竞争力。

三、社会组织行政化危害

(一)抑制社会治理多元化

“大政府”全面管理社会事务，不仅难以实现政府职能改革中转移政府部分职能归还社会自主管理的初衷，而且社会组织因为政府的控制而改变了服务大众、服务社会的发展目标，而失去了社会自主管理职能，因为政社不分家导致最终开展社会治理工作时仍然是政府一手抓。

(二)导致社会组织自利化倾向

行政化社会组织与业务直观单位的关系不规范，债权关系不明晰，容易沦为业务主管单位的“小金库”。由于社会组织挂靠业务主管单位容易结成利益共同体，双方各取所需，组织在为本单位甚至个人谋取利益的同时，也会为挂靠单位提供好处。如今，社会组织为获取最大化的政府政策资源及扶持，获取垄断地位或超额利润，从而主动挂靠单位力求“寻租”，甚至通过贿赂的方式和行政干部笼络关系，最终引发政府部门廉政建设问题。此外，部分社会组织会以“利益团体”的方式缩小服务范围，为了自身特殊利益而仅为特定的人群提供定制服务，弱化了组织本身的公益服务性质。由此可见，社会组织的行政化会导致社会组织偏离公益路线，走上自利化道路，长此以往不利于组织的健康持续发展。

(三)损害社会组织公信力

目前社会组织认同度低，公众在面临问题时仍习惯性寻找政府解决，对社会组织信任度不够。甚至部分公众对社会组织及其作用存在认识上的误解。因此，提升社会组织的形象，加大社会组织宣传。积累社会组织的社会资本是促进社会组织发展的重中之重。然而，行政化的社会组织运行模式，行事风格，处理手段与政府无异，且官僚作风严重，导致公众对社会组织认识存在误解。另外，行政化的社会组织着眼于和政府打交道，工作重心偏离公众，对政府负责，忽视公众利益和诉求，脱离社会基层民众。

(四)阻碍社会组织自身发展

社会组织在参与公共事务管理，维护市场秩序等方面发挥着积极作用，是通过志愿服务、自律等一系列机制来实现，体现的是社会组织专业的本质属性。但行政化使组织忙于处理和政府的关系，无暇顾及自身建设，弱化组织内部民主机制和自治原则，这种行政化导致的家长式特权现象，也在某种程度上极大地阻碍了组织成员的积极性和创造性。正如孙发峰所说：“行政化使社会组织的工作职能扭曲，因此，行政化程度与社会组织的组织绩效呈负相关，行政化程度越高的社会组织，其组织绩效越低下。”而且行政化的组织内部关系滋生了腐败，其组织透明性和社会公开度骤然降低，起不到社会监督作用，也无法兼顾社会公共利益，过度依赖政府，强化了组织行政化趋势，与公众的距离越拉越大，公众的志愿精神和公益精神无法得到有效调动，进而阻碍社会组织从社会层面获取必要的人力和物力资源，让组织最终失去公众支持。四、社会组织行政化成因分析

(一)强权政府“大政府”行为

“大政府”将自己的管理之手伸向各行各业、各个公共管理领域，试图通过将更多的公共事务管理职能掌控在自己手中来实现社会、市场的稳定。尽管现在进行政府职能改革，要求简政放权，但在实际操作中仍存在通过基层权利将社会建设与政府的治理目标结合起来的现象，许多社会组织无论是为了自身的合法性存在还是为了获取政府掌控的社会资源，都不得不与政府保持紧密联系。此外，由于政府为了更好地监管社会组织和利用社会组织实施公共事务管理，不少社会组织本身就是由政府建立，甚至部分社会组织机构直接设立在政府机关中，成为典型的“二政府”。

(二)双重管理体制带来的自主性缺失

如周红云博士所说：“双重负责管理体制是计划经济体制下国家队社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排。这种管理体制并不是以发展社会组织为目的，更大程度上是方便于行政管理，降低和控制社会组织可能带来的政治风险，同时也规避了政府部门的相关管理责任风险。然而对于社会组织来说，并不是以发展社会组织为目的，这种管理体制却极大地限制了其组织自主性发展，造成社会组织独立性的缺失。”社会组织为实现在民政部门登记注册合法化的目的，不得不将自身组织的发展目标与政府目标保持一致，甚至在其管理体制、组织构成等方面都尽量与政府保持一致。在组织建成之后，因为由业务主管部门监管和进行业务指导，也一定程度地限制了社会组织的自由发展，在项目开展上愈加依赖主管部门。

(三)现行法律法规不健全

现有的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等都只具有较为笼统的规范，操作性不足，且各地实际开展社会组织管理工作时运用较多的理论政策依据是各级各政府的红头文件，使得政府权限过大，社会组织更加受制于政府，发展权限备受压制。

(四)既得利益者巩固“行政化”

部分官方社会组织因为是行政干部兼任，社会组织服务好政府中心工作是干部行政政绩的一部分，既得利益者当然不愿意舍弃这部分蛋糕，最终进一步强化这部分社会组织的行政化程度。而部分非官方社会组织因为在于政府的周旋中获得了不少政府扶持资金的项目，或是在关乎民生且高利润的行业因为政府的支持而成为垄断性的服务型组织，他们会在行为上进一步向政府靠拢以继续获得政府的支持，进而推进社会组织的行政化。甚至部分社会组织的管理者利用组织内的职务之便利用减免税收、资格认证、发放证书、开办培训班等政策优惠和组织职能进行营利化活動，谋取私利。

五、社会组织去行政化路径探索

(一)弱化政府对社会组织管控权力

1.加快政府职能改革步伐，简政放权，理顺政府与社会的组织关系。改变以往推进政府在社会管理中处于绝对核心领导地位的局面，强化“小政府、大社会”建设，尽快实现政企分离，给社会组织更大的发挥空间。

2.简化审批登记制度，改革双重管理体制。适当取消社会组织注册前置审批程序，弱化业务主管部门控制权力，变业务主管为业务指导，降低准入门槛、简化登记程序、减轻登记负担，逐步从政府管理角度实现社会组织“去行政化”。据文献了解，湖北省对社会组织简化登记制度采取了两项重要措施：一是湖北省武汉市圈社区社会组织备案工作暂行办法，即以满足城乡社区居民文体活动、公益事业、志愿服务、公共服务、自助互助服务等需求为目的，由村(居)民资源组成、不以营利为目的且不具备法人登记条件的社会组织免于登记，直接在所在辖区街道或喜爱那个镇办事处民政办进行备案登记工作：二是关于对四类社会组织试行直接登记的通知，即2014年3月1日起，在全省范围内开展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接向民政部门依法申请登记工作。

(二)强化社会组织自身全面发展

1.完善组织自身管理制度建设，与政府管理模式相区别开来，从“人治”向“制度治理”转变，引导组织针对自身发展目标做出科学性的决策部署，推进组织良性发展。

2.拓宽资金获取渠道，将资金来源更多地向市场(不以营利为目的的有偿公益服务)、企业公益项目、社会捐助拓展，增强社会组织自身在资金上的独立性，从经济上弱化社会组织与政府之间难以割舍的联系。

3.做好组织内部人员管理工作，推动行政干部推出社会组织，还原社会组织民间本色。同时建立合理的薪酬制度和激励制度，广泛吸纳有志于从事社会工作、公益服务、慈善项目等的优秀专业人才，完善组织内人员架构。

4.做好信息公开工作，特别是资金收支、服务对象方面应及时做好公示公开，通过高度透明的运行模式取得公众的信任，尤其是基金会类公共组织在遭受红十字会郭美美事件后公信力跌到谷底，应该更加重视组织自身的自律自查，提高组织公信力。

(三)强化组织发展中社会促进作用

1.由市场需求而不是将政府意志通过资金补贴等方式决定组织存亡。“物竞天择，适者生存”，社会组织在面临市场需求的挑战时会进一步强化自身建设、拓宽资金获取渠道、提高服务质量、提升组织公信力，并进而形成良性循环发展。在社会需求改变时也能及时调整组织发展目标，在社会更加需要的公共事务管理领域发挥热量。

2.加强社会监督，形成政府及主管部门监管之外的公众、媒体、第三方评估(监督)机构对社会组织的监督以及同行业之间的互律监督。确保社会组织运营透明化，并给予社会组织综合客观地评估，最终督促社会组织能不偏不倚地向组织目标发展，真正地在自己所处的公共事务管理领域为社会服务。

作者：尤佳

第二篇：授权组织抑或受托组织兼谈行政主体理论的缺陷

摘要：行政主体理论形成之时是为便宜行政诉讼被告的确立而借用的，但随着实践的发展，行政主体理论反而成为行政诉讼被告确立的羁绊。最高人民法院通过司法解释确立了规章授权组织的行政主体资格，并在司法实践中通过对公安机关车辆管理所定性为“规章授权的组织”，赋予其行政诉讼被告资格，最终在理论与实践的碰撞中赢得了法院与行政机关的角力，获得了实质意义上的胜利。规章授权的组织作为行政主体之一将深化或扭转人们对行政主体理论的认识。

关键词：车辆管理所；行政主体；授权组织

车辆管理所究竟属于“规章授权组织”还是“受委托执法组织”？这个问题的提出与回答与我国行政主体理论密切相关。现实中规章条文对“授权”和“委托”词语的滥用，造成授权组织和受托组织的区分艰难，从而使“规章授权的组织”是否具有行政主体资格的考量纳入理论和实务界的视界。

一、冲突：行政主体理论和司法实践的碰撞

在我国，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织[1]。根据《行政诉讼法》、《行政处罚法》等单行行政法律，我国的行政主体的范围包括行政机关和法律、法规授权的组织，不包括规章授权的组织。

公安机关交通管理部门车辆管理所是公安机关交通管理部门的内设机构[2] 。车辆管理所根据法律、法规、规章及相关规定，行使各项车辆管理职权，办理各项车辆管理业务。在司法实践中，如王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案等[3]，各级车辆管理所却得以成为行政诉讼中的被告。在这些案件中，法院认定：车辆管理所是《机动车登记规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》（下文简称《两规定》）两规章授权行使车辆行政管理职权的专门机关。据此，车辆管理所被法院方认定为规章授权的组织，成为能以自己名义行使行政职权，并能对外承担法律责任的行政主体，从而突破了现有的行政主体理论。透过该现象，可以发现司法权实质性的突破行政主体理论的内在原因，即司法权与行政权的博弈。

二、博弈：行政权与司法权的角力

（一）行政机关和法院对公安机关车辆管理所的不同定性

我国各级政府及其部门将行政执法主体划分、公布为三类：一是法定机关，比如公安机关；二是法律、法规授权的组织，比如交通警察管理部门等；三是受委托的执法组织，而各级车辆管理所无一例外被归属到第三类执法主体，即将车辆管理所定位为“受委托执法组织”[4] 。而在司法实践中，车辆管理所却被各级法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》认定为“规章授权的组织”。

（二）行政机关和法院对车辆管理所的不同定性内隐着行政权与司法权（审判权）的博弈

行政机关作为执法机关，执行法律关于行政管理目标的规定，其执法依据为法律、法规、规章等规范性文件。司法解释是对属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行的解释。根据行政法学界关于行政法渊源的理论，作为行政法重要渊源的法律解释可成为行政机关执法的依据。理论上将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释，现行《立法法》规定的法律解释仅指立法解释，具有与法律相同的法律效力。那么，司法解释能否作为行政机关依法行政的依据？现行《立法法》对于司法解释的效力层次及适用范围未明确规定，致使争论不断。有人认为司法解释不应成为行政机关的执法依据，据此理解，《两规定》作为公安部制定的部门规章，是车辆管理所的直接执法依据，公安等行政机关不是据最高法的司法解释将车辆管理所认定为“规章授权的组织”是有理由支持的。既然规章不能对一个组织包括行政机关的内设机构进行授权，那么有关行政机关将车辆管理所归类为“受委托的执法组织”也有合理之处。

若行政机关不将司法解释作为执法依据，那么由此产生的后果是在司法监督阶段，人民法院依据司法解释审查行政行为的合法性问题时，会置“有异见”的行政机关于法律上的不利地位。比如：行政机关将车管所定性为“受委托组织”，而在审判阶段却被法院认定为“规章授权的组织”。车辆管理所的定性之争，实为法院和行政机关的博弈之证。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条之规定已在最终意义上为车管所定性为“规章授权的组织”提供了终局性的支持。

三、症结：行政主体理论的不足

车辆管理所到底属于“规章授权的组织”还是属于“受委托组织”？此种疑惑以及法院依据最高法的司法解释单方面将车辆管理所定性为“规章授权的组织”的做法实际上体现着行政权与司法权的博弈，深层次的原因在于我国对行政机关和法院的执法（司法）依据缺乏同一性的规定，归根结底，这些问题的出现及其产生的不适是由我国目前行政主体理论的缺陷引起的。因为判断“授权组织”和“受托组织”的目的在于认定其是否具有行政主体地位，并进而确立行政诉讼的被告。就公安机关车辆管理所而言，行政机关将其公示为“受委托的执法组织”，而法院将其定性为“规章授权的组织”，这一迥异定性的出现可归咎于行政主体理论自身的不足性。

（一）行政主体理论范围不明确

我国的行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织，但现有行政主体理论并未对法律、法规授权的组织作出明确的内涵界定，致使其与相近术语难以澄清区别，比如法律、法规授权的组织和规章授权的组织、受委托执法的组织的区别尚待研究的进一步深入。我国规章数量众多，规章授权的组织大量存在，这种组织到底属于行政主体的范畴，还是超出行政主体范围之外属于“受委托的执法组织”，现行的行政主体理论应当给出答案和解释。按照现有的行政主体理论，规章授权的组织不属于行政主体，但由于“我国行政主体概念一经提出就与行政诉讼的被告结下了不解之缘。人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先须确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织就不能成为行政诉讼的被告。”[5] 这就为司法实践中行政诉讼被告的确立造成较大困难，影响诉讼程序的顺利进行和行政诉讼起诉人的利益实现。经分析可以发现，现有的行政主体理论已不能满足司法实践的需要，成为兹待再造或修补的阻滞司法实践的障碍，也为最高法司法解释突破行政主体理论埋下现实需求理由。

（二）行政主体理论的操作性不强

法律、法规、规章授权的组织为被告，实际上承认了三类规范性文件授权组织的行政主体资格，但何为“授权”，判定的依据和标准是什么？目前学界给出的答案并不一致。现行法律、法规、规章对具体条文的规定很难让人精准地识别出一个组织到底是授权组织还是受托组织。立法中常见的表述用语有：“负责”、“授权”、“组织实施”、“交由”等，同样是“负责”的表述用语，公安交通管理部门被归类为“法律法规授权的组织”，如《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”而车辆管理所却被归类为“受委托的执法组织”，如《机动车登记规定》第二条第二款：“直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政区内机动车登记业务。”法律、法规、规章等规范性用词不慎、用语较滥，致使法律用语混淆不清，为有目的地进行区分平添几分困难，进而影响人们对一“组织”身份的识别。

四、结论

行政主体理论从形成之时是为便宜行政诉讼被告的确定而出现，但随着实践的发展，行政主体理论反而成为行政诉讼被告确立的羁绊。最高法通过司法解释确立了规章授权组织的行政主体资格，推动了行政主体理论的发展，但最高法院此举因被认为越权而饱受诟病。现有的行政法律印证的行政主体理论排斥“规章授权的组织”究竟是基于对行政权桀骜不驯的恐惧（行政机关可以制定行政规章以扩张权力），还是对我国缺失有效的司法审查制度的忧虑？如果将为制约行政权而禁止规章授权看作传统行政主体理论正当性的一种思路，那么，最高法以司法解释的形式确立了“规章授权组织”的被告资格，强化司法权对行政权的监督似乎是发展行政主体理论的另外一种思路。我们能否容忍司法权的大胆超越以修补行政主体理论的缺陷，从而借助“实践决定认识”的认识规律来推动转型期的行政主体理论的变革？车辆管理所到底是属于行政主体范围内的“规章授权的组织”还是属于行政主体范围之外的“受委托的组织”？有无必要将一个组织人为地区分为“授权组织”或“受托组织”？尽管从一定角度理解，上述问题属于不证自明的问题，但该争论的实质还是能够引起人们反思行政主体理论的问题。转型期的行政主体理论变革的路径如何，是循序渐进的修补还是大胆革新，都是值得关注和付出努力的。公安机关车辆管理所定性之争及其伴随的若干理论问题为人们学习行政法理论和参与行政法治实践增添一些迷雾，澄清迷雾，实待行政主体理论及相关理论与时俱进，响应实践的呼唤。基于此，笔者暂且支持规章授权的组织属于行政主体的定位，但随着相关理论的新陈代谢，“规章授权组织”、“受委托组织”的表述及区分需要还会存在吗？

参考文献：

[1] 章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判[J].北方法学，2008，（6）：68.

[2] 湖南省人民政府.湖南省人民政府发布的《湖南省公安厅交通警察总队（湖南省公安厅交通管理局）职能配置、内设机构和人员

编制规定》（湘政办发[2001]3号）[EB/OL]，（2001-01-11）[2012-10-09]http：//www.110.com/fagui/law_203546.html.

[3] 北大法意：王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案[EB/OL]，2012.10.27.http：//www.lawyee.net/Case/Case_Display.asp？

RID=20994；成都市中级人民法院：张凤琴诉成都市公安局交通管理局车辆管理所交通行政登记案[EB/OL]，2012.10.09，http：//www.

110.com/panli/panli_75601.html.

[4] 郑州市人民政府关于公布行政执法主体和依法接受委托从事行政执法活动单位的通告[EB/OL]，2012.10.09，http：//www.zhengzhou.

gov.cn/sitegroup/root/html/fdae9f5d2880d70e012880f0621c0083/20110402161644315.html.

[5] 佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003，（4）：60.

[责任编辑柯黎]

作者：赖锴

第三篇：国内社会组织行政化研究述评

[摘要]当前，国内学界对社会组织行政化研究主要侧重于以下几个方面：从类型学的角度研究官办社团、半官方社团;从法律的角度探讨社会组织行政化问题;从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题;从政府改革的角度研究社会组织行政化问题;个案研究;特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展;社会组织去行政化改革的地方探索。这些研究具有较高的学术价值，但也存在结论分歧较大、成果“碎片化”、理论深度不够等问题。

[关键词]社会组织;行政化;述评

[文献标识码] A

一些学者认为，改革开放以来，中国社会组织数量激增，已成为现代化事业和民主政治建设的一支健康的和积极的力量。随着学界对社会组织问题的研究日益深入，部分学者对这一结论提出了如下质疑：中国社会组织在数量激增的同时，其性质是否得到根本改观?是不是所有的社会组织都是民主政治建设的亲密伙伴、现代化建设的有益力量，或者什么样的社会组织才有助于市场经济的健康发展、社会的整体进步?对这些问题的回答不能不涉及到社会组织的行政化问题。由此，一些学者对我国社会组织行政化问题进行了初步研究，取得了较为丰硕的研究成果。

一、从类型学的角度研究官办社团、半官方社团

分类是认识事物的一种重要方法。依据不同的标准，可以将社会组织划分为不同的类型。王颖、折晓叶、孙炳耀是国内较早研究社会组织的学者，他们根据社团组织的民间性程度，将社团组织分为官办、半官办和民办三种类型，并进行了概念界定[1](P70-76)。这一分类方法在学术界较有影响力。此后，许多学者沿用了这一分类方法，用以描述社团组织对政府的依附及政府对社团组织发育的决定性影响，并根据研究需要，对这一分类进行了改造。贺立平为了突出社团自身的能动性与行为特征及“官办”与“官管”的区别，改用官方社团、半官方社团和民间社团代替王颖等人提出的官办社团、半官办社团和民办社团等概念[2](P1)。贾西津认为，按照社会组织的生成路径，可以将其分为自上而下型社会组织和自下而上型社会组织，并认为“自上而下的民间组织的组织特征是，具有类似行政化的运作模式”[3](P192-198)。事实上，上述分类方法大同小异，它们都认为在中国的社会组织中存在官方社团、半官方社团等类型，其数量在中国社会组织中占据压倒性优势。

二、从法律的角度探讨社会组织行政化问题

法律制度、政府监管制度、合法性等是此类研究的重点。作为一种规则体系，制度环境是影响社会组织发展的重要变量，对社会组织的发展起着促进或阻碍作用。多数学者认为，目前的制度环境具有强烈的控制和限制倾向，不仅阻碍了我国社会组织的发展壮大，而且导致社会组织自主性缺失、自治性差、独立性弱。苏力等认为，现行法律对民间组织的基本政策就是严格限制，“我国行政机关目前对民间组织干预得太广、太深。此外，很多干预措施也逾越了法定的权限”[4](P185)。俞可平认为，目前的制度环境是宏观鼓励、微观约束，结果，虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国社会的显著特点[5](P25-26)。我国社会组织监管制度的核心特征是双重管理，即由民政部门和业务主管部门共同负责管理社会组织。这一制度赋予政府部门极大的自由裁量权，直接导致社会组织依附于政府部门，甚至天生具有行政化“胎记”，受到许多学者批评。王晨认为，业务主管单位相当于是政府对社会团体/民办非企业单位控制的一种延伸，“许多民间组织往往想尽一切办法讨好业务主管单位，甚至不惜利用行贿手段，在获得合法地位后，这些组织仍须时常讨好业务主管单位以便安全度过年检关”[6]。陆明远认为，“目前政府对社会组织的管理具有典型的国家主义特征，即政府作为唯一的实际管理主体，直接决定着中国社会组织的发展”，而“社会自主”发展目标与目前的国家主义社会组织管理模式之间存在深刻矛盾[7](P194-224)。此外，康晓光[8](P10-12)、吴玉章[9](P94-117)对双重管理体制与社会组织行政化的关联性也进行了深入分析。

在目前不利的制度环境下，社会组织要获得合法性尤其是行政合法性极其困难，这一困境使许多社会组织不得不接受政府部门的依附性吸纳。高丙中将社会团体的合法性分为四种，即社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[10]。由于中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长，行政合法性对于中国的社团及其活动具有非常特殊的意义，是它们的命根子。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么，这种社团就具有天然的行政合法性，因此许多社团乐意与政府部门结成挂靠关系或主动邀请政府领导人担任本组织的负责人。这一观点得到了许多学者的赞同。谢海定在《中国民间组织的合法性困境》[11]一文中、刘培峰在《社团管理的许可与放任》[12]一文中对高丙中的观点作了进一步发挥，对于人们从合法性的角度认识和理解中国社会组织行政化问题、提出解决思路具有一定的启迪意义。

三、从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题

社会组织内部治理民主化是社会组织自主性和自治性的重要表现。在社会组织内部建立保障民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织结构和运行规范，是防止社会组织行政化的重要屏障。一般来说，组织机构健全、民主治理机制完善的社会组织会主动开辟财源，努力夯实组织独立的物质基础;自选领导人，不主动邀请政府官员到本组织任职甚至抵制政府部门派遣的领导人。

在社会组织的内部治理结构中，理事会居于中心位置，是社会组织治理的责任主体。而当前我国社会组织普遍缺乏真正意义上的理事会，这是导致社会组织行政化的重要原因。黄浩明认为：“中国目前比较明显的是政府参与治理民间组织，其主要表现是在行业协会，或称之为政府导向的民间组织。具体体现在理事会主要领导组成、秘书长人选确定和财政资金支持，工作人员仿照政府公务员的标准享受类似待遇。”[13](P119)田凯认为，“一个外在的强有力政府力量的存在，直接影响到非营利组织内部治理机构的实施。其表现之一是非营利组织内部决策权力的外化控制。也就是说，一些原本属于非营利组织的内部决策的权力，被纳入到了政府的运作体系中去，非营利组织失去了对组织内部事务的决策权……事实上，理事长、副理事长、秘书长这些对组织发展至关重要的领导人物，是由业务主管部门(或党的组织部门)任命的。”[14](P187)徐晞认为，非营利组织去行政化改革要在完善内部治理机制特别是加强理事会建设上下功夫。他提出：非营利组织民间化就是要在建立健全组织内部民主制度的基础上，形成科学民主的非营利组织治理结构和治理机制，在明确非营利组织理事会的具体职责的同时，保证理事会切实履行职责，凡涉及目标方向、章程制度、财务和信息披露的决策，都必须由理事会依法作出决定，不能由主管单位包办[15](P195-198)。社会组织去行政化改革不仅要处理好政府与社会组织的关系，而且要完善社会组织内部的自律机制，以良好的内部治理机制督促社会组织恪守自治性、自主性原则。

四、从政府改革的角度研究社会组织行政化问题

在计划经济时代，中国缺乏独立自治的社会领域，当时的情况是国家统合社会、国家控制社会、国家与社会同一。改革开放后，政治体制改革带来政治环境宽松，政府职能转变带来社会空间扩展，社会组织才具备了生存发展的基本条件。政府主导型生长路径使社会组织不可避免地具有浓厚的行政化色彩。许多学者往往从我国社会组织生发的原初条件出发，论述社会组织的成长规律。较早从事社会组织研究的学者，更看重政治体制改革、政府职能转变等因素对社会组织发展的影响。康晓光是国内较早运用法团主义理论解释中国国家和社会关系的学者，他认为，“政府主导型改革”必然是“分步走”的改革，尽管改革促使中国国家与社会关系实现了从国家合作主义模式到准国家合作主义模式的转变，但是目前国家仍处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能[16](P150-153)。王名、刘国翰、何建宇用蓄水池模型解释社团发育与政府改革的关系。他们认为，社团是政府部门安排冗余工作人员的蓄水池，并用机构改革同社团数量的关系验证蓄水池模型的正确性[17](P83-88)。王名等人的结论是，中国社团主要在政府选择模式下运作，即社团的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定。吴锦良所著的《政府改革与第三部门发展》[18]、李珍刚所著的《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》[19]也从政府改革的角度研究社会组织，对社会组织行政化问题多有涉及。

另一方面，一些学者也注意到，社会组织行政化影响了政府改革的顺利进行。毕监武从经济全球化对政府职能的新要求入手，论述了政府职能转变和社团发育的必然性。他同时认为：“目前我国的社团组织具有官民二重性，自治和行政机制并行，同时还存在着对国家的资源依赖，无法拥有充分的发展空间、获得较强的自主能力，这与改革的现实要求相脱节。”[20](P158)从政府改革角度研究社会组织行政化问题的学者，往往认为社会组织行政化是政府职能转变不到位的结果。因此，去行政化的基本思路是进一步转变政府职能，把适合社会组织承担的事项交给社会组织，改变政府的公共服务供给方式，创新公共服务供给体系，拓展社会组织的活动空间，增强社会组织的生存能力。

五、个案研究

个案研究是在一定的理论指导下，对某个或某几个社会组织进行“解剖麻雀”式分析，以小见大，透视中国社会组织发展的现状及存在的问题，从实证的角度对中国社会组织发展进行反思。中国青少年发展基金会因举办希望工程而声望卓著，一度成为社会组织开展公益活动的典范。作为一个地地道道的官办社团，中国青少年发展基金会可以成为中国社会组织依附式发展的缩影。近年来，在内外因素的驱动下，中国青少年发展基金会开始对自身进行改革。康晓光从法律框架、章程、高层人事权、收入结构、日常决策权、运行方式、激励机制、监督机制、主观倾向等方面分析了中国青少年发展基金会追求自治化的努力，他认为：“这意味着，‘自上而下型’社团也可能自觉地追求自治，并能够在现行的法律环境中赢得‘自治化’。”[8](P123)律师由于具有较高的文化素质和权利意识，其追求行业自治的积极性也较高，这与律师行业存在的“政会合一”现象存在矛盾。李建新分析了律协行政化的表现，研究了G省律协转型发展的改革举措及其引发的政会冲突，即G省律协与G省司法厅之间的冲突[21](P44-45)。类似的个案研究还有：杨逢银以杭州市餐饮旅店行业协会为例，分析了浙江省行业协会自治功能的发挥及其效果[22](P74-121);朱晓阳以中国扶贫基金会为例，研究了我国官办基金会的组织结构调整和理念变迁[14](P413-428);贺东航以福建晋江慈善总会为例，研究了国家利用社会模式下的慈善总会行政化问题[23]。个案研究涉及基金会、行业协会、慈善会等社会组织，研究范围广泛，不仅为中国社会组织行政化问题研究带来了丰富的一手资料，而且提出了一些富有创见性的观点，因而具有较高的学术价值。

六、特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展

近年来，我国政府在反思原有社会组织管理体制的基础上，对社会组织采用差别化治理策略，如在维持部分社会组织行政化状态不变的情况下，关注特定领域、特定类型社会组织行政化问题。与此相联系，一些学者对特定领域、特定类型社会组织(慈善组织、公益组织、行业协会等)行政化问题进行了理论阐释。慈善组织数量较多，与普通人的生活密切相关，许多学者把它纳入自己的研究视野。目前关于慈善组织行政化的文献相对较多。陈津利认为，中国慈善组织运行环境有别于西方社会公益慈善市场的结构和形式特征，处于以政府控制为主导的社会环境中。但他同时认为：“中国社会体制环境下，慈善组织具有的功能和属性特点，抑或决定了存在有中国特色的成功表现，其背景特征或许成为重要的解释性元素。”[24](P19)郑功成认为，慈善组织“趋官化”给我国的慈善组织创造了一个不存在竞争的发展环境，对慈善组织的发展无任何好处[25](P110)。冯利分析了公益组织行政化的表现、实质，认为，公益组织去行政化改革不一定能够持续顺利地进行下去，“实际上，2011年以来，变化的趋势愈加模糊，难以预测。也许行政主导、官办公益组织占据压倒优势的格局将长期存在”[26](P33)。作为经济领域的社团，行业协会商会的健康发展对于市场经济体制完善和与国际经济接轨至关重要。在这一背景下，理论界对行业协会商会行政化问题予以高度关注，一度成为新的“学术增长点”。贾西津等所著的《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》[27]、徐家良所著的《互益性组织：中国行业协会研究》[28]是其中的代表性成果。上述学者对慈善组织、公益组织、行业协会等社会组织的功能、组织模式、外部关系、组织体制的分析，深化了人们对社会组织行政化的根源及危害的理论认识，在一定意义上推进了社会组织行政化问题的研究深度。

七、社会组织去行政化改革的地方探索

我国地方政府对社会组织去行政化改革的探索和实践，是地方治理改革的重要内容，也是地方政府创新行政管理体制的重要内容。孙春苗以双重管理体制改革为研究重点，比较了杭州、嘉兴、上海等地的行业协会管理体制改革[29]。他肯定了地方政府创新行业协会管理体制的重要价值，同时认为地方政府的行业协会管理体制改革并不均衡。沈国琴研究了深圳市社会组织管理制度创新的推进历程，总结了深圳市社会组织民间化改革的特点。他认为，虽然深圳市社会组织民间化改革取得了不菲的成绩，但是，从双重管理到直接登记，“仅仅是从双重许可到单一许可的改革，对于民间组织的设立仍然表现得过于严苛，对民间组织生存、发展仍然存在一定制约作用”[30](P235)。郁建兴等在《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》[31]一书中、陈剩勇等在《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》[32]一书中总结了浙江温州商会自主发展的经验。谢京辉等在《上海行业协会改革与发展：实践与经验》一书中分析了上海市培育发展行业协会、调整行业协会与政府关系的具体措施[33]。张良认为我国社会组织行政化是“与生俱来”的。他以人民团体、行业协会、社区社会组织为代表，概括了上海市社会组织转型发展的三种模式即双动力(进取型动力和防御型动力)驱动型模式、政府为主驱动型模式、合力驱动型模式[34](P20-25)。总体而言，上述成果研究发达地区社会组织去行政化改革的较多，研究欠发达地区社会组织去行政化改革的较少;研究行业协会商会的较多，研究其他类型社会组织的较少。这与地方政府的改革实践有关，也凸显了学界的下一步研究方向。

八、简评

1993年，王颖等人在《社会中间层——改革与中国的社团组织》一书中认为，很少有人关注社会组织。十年之后(2003年)，有人认为，社会组织研究在我国具有显学地位[35](P1-3)。这说明，在短短的十年内，学界关于社会组织研究取得了很大进展。事实上，目前关于社会组织研究的文献呈井喷式增长，其中许多涉及社会组织行政化问题。以上分析不免有挂一漏万之嫌。从研究队伍上看，高校、社科院系统和党校系统都有关注社会组织行政化问题的学者，他们分属于政治学、社会学、管理学、法学等学科。民政部门的部分官员也对社会组织行政化问题进行了研究，撰写了一些论著。甚至境外资助机构对中国社会组织行政化问题也给予了关注，它们通过资助、培训、访学等方式推动有关研究。从研究方法上看，除定性分析方法外，定量分析和实证分析也被运用于社会组织行政化问题的研究，相关问题的研究方法多元化趋势越来越明显。

从研究结果上看，学者们都不否认官办社团和半官办社团的存在，但是对于社会组织行政化的根源、社会组织行政化的弊端等重要问题仍存在不小的争议。如前所述，许多学者认为，双重管理直接导致社会组织依附于政府，但是，也有学者认可双重管理的正向功能。陈剩勇等指出：“许多学者认为，对社团实行登记管理和业务管理的双重管理体制，严重阻碍了社团自治功能的发挥，人为地造成政、社不分，阻碍了公民社会的发育和发展。但是，这种表述表现出太多的先入为主的自由主义色彩，而缺乏经验的足够支撑。” 根据温州商会发展的经验，纯粹从抽象的业务主管单位推导出它会影响行业组织的自主性的结论，未免过于简单，“业务主管的设立实际上对行业协会的发展有着正向的功能”[32](P156-157)。吴锦良等认为，业务主管单位不会明显影响社会组织的自主性[36](P258)。李本公等认为，要进一步强化业务主管单位的职能，在社会团体审批、日常监管、行政处罚方面给予业务主管单位更大的权限[37](P411)。

有学者认为，政府成立社会组织容易导致政府直接管理社会组织，从而加剧了社会组织的行政化色彩。“政府在社会组织中部门主导性越强，组织运作与政府部门关系越密切，官办色彩越严重;反之，发起方比较广泛，有较明确的社会目的，则可能有更多的社会运作因素。”[3](P194)但是，另有学者认为，社会组织的产生路径与其自主性之间没有必然的联系，政府决定的社团成立方式并不必然意味着这些社团将没有自主性[36](P258)。

有学者认为，社会组织的财政依赖倾向是其独立性差的主要原因。“资金由谁投入及对人员的管理权是决定一个单位是政府办还是民办的最基本因素。政府办就是政府投资设立。其主要含义为政府从国家财政中拨付直接进行的投资，并进行包括立项审批、勘察设计、组织协调管理或单位领导的任免、单位编制的核定、财政补贴等行政和经济行为。政府对投资项目和投资设立的单位能够产生直接影响和重要作用，实际上是充当投资项目或设立单位的保护人、代理人、扶持者和管理者的角色。”[38](P9)但是，另有学者认为，社会组织的财政依赖与组织依赖之间没有必然的联系。“社团自身的独立性同社团的经费来源没有直接的关系。我们不能从社团的大部分经费来自政府部门而简单地推断社团的独立性很小，也不能仅仅根据社团的大部分经费来自社会而认为社团的独立性很大。”[17](P126)

在理论界，对社会组织行政化的弊端尚缺乏统一的认识。不少学者认为，社会组织行政化是在经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢的特定条件下形成的一种畸形的非常态现象，是社会组织良性发展的主要制约因素。然而，一些学者认为行政化对政府和社会组织都有有利的一面，在一定程度上是一种双赢的制度安排。

有学者认为：“官民二重性赋予中国社团组织以极大的活力，并有助于在政府、社团以及社团成员三方之间达致一种可能的正和博弈状态。”[39]

有学者认为：“对政府的资源依赖并不必然导致民间组织自主性的缺失，相反，有效的政府资源支持恰恰可以帮助民间组织找到自身的组织身份。”[36](P260)

有学者认为：“‘官民二重性’长期共存于组织之中，既是我国非营利组织最大的特点，也是其最大的优势，是任何一个非营利组织都必须去面对的问题”，“‘官民二重性’是我国非营利组织的特殊性的集中体现，不能盲目地呼吁减少官方投入，脱离政府控制，而要尽可能地结合政府的资源优势来发展自己。”[40](P342-343)

有学者认为：“政府加强对社会组织的控制与监管，包括对社会组织的成立、人员组成、资源筹集和服务内容等加强控制。这种路径虽然将国家的意志渗透到社会组织中，但可以让社会组织在成长的过程中拥有更多的资源和合法性，对于社会组织的成长具有推动作用。”[41]

基于这种认识，一些学者反对去行政化改革。这说明，凝聚社会组织去行政化改革的共识，寻求去行政化改革的最大公约数较为困难。

上述研究具有较高的学术价值，是后续研究无法回避的理论资源。如果说任何后续研究都须站在“巨人的肩膀”上，那么，上述学者的理论贡献就是这里所说的“巨人的肩膀”。但是，这些研究还存在一些值得改进之处：

第一，由于许多学者是在论述相关问题时涉及到我国社会组织行政化，因而多是从某个层面分析我国社会组织行政化，研究不够深入，尤其是专题研究我国社会组织行政化问题的论著很少。

第二，社会组织行政化问题已成为一个多学科共同关注的理论问题，研究方法和结论体现了不同的学科背景。由于缺乏对多学科亮点的总结，关于社会组织行政化的问题有“碎片化”的倾向。

第三，从表面上看，社会组织行政化问题是一个“老生常谈的话题”，但是研究尚停留在资料介绍和描述性分析的水平上，缺乏严谨的理论框架和系统的理论创新，对一些重大的理论问题仍缺乏明确答案。比如，如何以清晰的逻辑和确凿的证据揭示社会组织行政化的负面影响，以凝聚改革共识?不是政府部门的组织却行使行政职能，没有自治性的组织却行使利益代表功能，这一反常现象存在的历史和现实基础是什么?衡量中国社会组织行政化程度的评价指标是什么，如何从国际角度透视中国社会组织行政化问题?以行政命令的方式推行社会组织去行政化改革是否具有可持续性，如何理解社会组织去行政化改革的动力?一些社会组织批评行政化，但又在实践中主动向政府部门靠拢，如何理解这一悖论?如何平衡政府管理权与社会组织自治权，走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的治乱循环?这或许是学术界需要进一步研究的重大理论问题。

参考文献：

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