我国证券监管的现状及转型路径分析

2022-12-31

一、证券监管的现状

(一) 中国证监会监管为主导

《证券法》赋予中国证监会对全国证券市场集中统一的监管权。这种政府主导型的监管模式, 在解决证券市场的复杂问题, 维护证券市场稳定方面取得了有目共睹的成果。在立法方面, 证监会制定了《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》、《上市公司重大资产重组管理办法》等规范性文件, 完善退市制度, 规范企业并购重组, 这些规则办法在弥补法律、行政法规修改的滞后性方面, 发挥了重要作用。在执法方面, 来自中国证监会的数据显示, 2014年中国证监会共对55家机构、416名个人作出了行政处罚, 罚款金额共计4.68亿元, 依法对81名被执行人实施了催告程序, 依法申请北京市西城区人民法院等有关法院对47名当事人强制执行, 共收缴当年及往年罚没款7.04亿元。 (1) 针对证券市场中的乱象问题, 证监会对多起涉嫌操纵市场、内幕交易、虚假陈述等案件展开调查, 并给出严厉处罚。

政府主导型的统一监管, 具有相当的权威性和执行力, 又存在不可忽视的缺陷。第一, 纵观《证券法》的规定, 法律赋予了证监会相当大的职权, 再加上行政法规、部门规章等规范性文件规定的各种庞大繁杂的职权, 造成证监会的权力过分集中和膨胀, 极易滋生腐败。证监会的监管权过于广泛又缺乏重心———对违法行为的查处, 使得证监会过多干预市场, 侵犯市场自治, 过度监管与监管缺失同时存在。 (2) 第二, 中国证监会作为国务院的直属事业单位, 其浓厚的行政色彩使其很难成为独立的监管机构。证券市场建立之初是为国有企业融资提供便利, 监管者不免会向国有企业倾斜利好, 进行选择性执法, 在利益关系的驱使下难以保持自身的独立性。

(二) 交易所和行业协会自律监管

我国《证券法》将证券市场自律监管权分配于证券交易所和证券业协会。证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施的地方, 证券业协会是证券业的自律性组织, 相对于证监会, 二者与证券市场的距离最近, 自律监管主体具有政府监管无可比拟的天然优势———市场信息优势。在证券市场发生波动时, 交易所和行业协会往往最先做出反应, 保证了监管的效率。因此, 许多国家将自律监管作为政府监管的辅助模式, 甚至仅仅依靠交易所和行业协会进行监管。韩国在97年外汇危机之后对证券监管结构进行了重大变革, 从行政主导的监管模式转换为在金融委的集中监管之下强调自律监管机构作用的模式。这种改革在一定程度上提高了证券监管的先进性、公正性和自律性。 (3) 英国曾作为自律型监管模式的典型代表, 无专门的证券市场法规和全国性的证券监管机构, 国家几乎不对证券市场进行干预。 (4)

我国的自律监管在一定程度上被忽视和弱化, 未能发挥其应有的功能作用。第一, 自律监管的独立性较差。《证券法》规定证券交易所章程的制定和修改, 上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则的制定, 须经中国证监会批准, 证券交易所的总经理也由证监会任免。证券业协会作为自律监管的另一手段, 不论是立法还是政府监管都将其置于一种边缘化的状态, 其在市场上发言的机会少之又少。第二, 自律监管的有效性不足。通常证监会制定出了一项规则或规定, 交易所随即制定出相应的配套规定, 其步伐跟随证监会的脚步行走, 在执行相关规定时, 不可避免的受到证监会的影响。现行《证券法》以及相关行政法规、规章的规定繁杂, 导致证监会和交易所的职能相互重叠, 缺乏明确的分工协作, 影响了自律监管的有效性。此外, 两地的交易所在对市场交易进行监管时, 很可能会考虑地方利益, 难以保证公平公正。

二、证券监管转型的路径选择

2014年, 国务院出台《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》 (以下简称《意见》) 要求处理好市场与政府的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用的同时, 更好发挥政府作用, 履行好政府监管职能。同时, 《意见》指出, 强化证券交易所市场的主导地位, 充分发挥证券交易所的自律监管职能。以上充分说明证券市场的监管, 需要政府监管与自律监管相互配合, 不能否定监管, 也不能过度监管, 应坚持科学监管与适度监管的原则。同时, 立法应予以足够的重视, 明确监管主体的法律地位、职能等问题, 构建法定的监管框架。

(一) 立法先行

证券市场存在高度风险性和不稳定性, 在监管制度选择时, 我们必须要衡量该制度是否有助于降低监管成本、提高监管效率、防范风险与保护投资者的利益。 (5) 首先, 现行的法律制度应明晰不同主体的监管职权和后果, 合理配置政府监管和自律监管, 防止职权相互冲突。在立法设计上, 不应过分偏袒某一主体, 而应针对该主体的优势和特征, 结合市场的需求, 设定适中有度的监管模式。其次, 针对证券市场出现的乱象问题, 立法应予以足够重视, 加大对操纵市场、内幕交易、虚假陈述等违法行为的处罚力度。第三, 在注册制正式实施之前, 逐步完善信息披露制度、退市制度等配套的法律制度, 减少证券市场中的信息不对称, 创造公正透明、公平竞争、优胜劣汰的市场环境。第四, 针对沪港通以及未来可能运行的深港通制度, 法律应做出及时修改, 将一部分新出现的监管客体纳入监管框架中, 调整相应的监管理念和模式。

(二) 坚持科学监管与适度监管

我国当前的证券监管体制面临转型的现状, 究其原因在于现行的证券监管体制存在诸多不利于证券市场发展与投资者保护的问题。在一些方面监管过度的同时, 对于另一些方面, 监管却触及不到实质层面, 造成监管真空。监管者在简政放权的同时, 出于自身利益的考虑, 下放的往往是“没有实权”的权力, 无法改变监管过度的局面。放权者与收权者缺乏必要的衔接与配合, 无法发挥监管权的实效。证券监管的转型是一项宏大复杂的工程, 长期形成的监管局面与传统的监管思维, 致使证券监管转型面临巨大的挑战。在立法修订的同时, 必须转变传统的监管理念, 坚持科学监管与适度监管的理念, 合理分配监管权限。市场可以自我消化的元素应回归市场本身, 政府必须把关的事项有针对性地移到事中、事后监管, 自律组织监管更为合适的, 应当适度转移下放监管权力。

(三) 利用大数据进行监管

在监管方法上, 亚洲国家和地区普遍强调管理手段的现代化, 充分运用计算机辅助管理, 尤其是实时清算系统在金融监管中的运用, 促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。 (6) 如今, 大数据应用于金融的各个领域, 可以降低监管成本, 提高监管效率, 监管有效性也将大幅提升。证券市场的复杂多变决定了传统的监管手段已经不能满足良性监管和风险控制的需要。通过设计一套完备的数据监控系统, 将上市公司、证券公司、广大投资者等市场参与者纳入进来, 配合证监会和交易所、证券业协会的监督管理系统, 动态实时地进行数据监控和分析整合, 同时可以对被监管对象进行信用收集和分析, 建立证券监管的“黑名单”, 定期进行信息披露。

摘要：目前我国证券监管以政府主导为主, 自律监管在很大程度上被忽视和弱化, 导致政府监管过度, 市场不公平竞争, 投资者的权益受到损害, 必须选择合适的监管路径, 进行必要合理的监管转型。法律在分配证券监管权时, 必须重视自律监管的作用, 赋予证券交易所和证券业协会更多的监管职权, 坚持科学监管与适度监管。

关键词：证券监管,现状,转型路径