论对行政立法的监督

第一篇：论对行政立法的监督

论权力机关对行政立法的监督

郑州大学法学院 杜心付 林继昌

内容提要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政

规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手，对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。

关键词：行政立法 行政立法的监督 权力机关

一、对行政立法进行监督的原因

(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权

国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行

政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立

法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所

授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、

国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批

准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。

我国宪法第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。这一规定就说明，国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，如国务院有近30个部委，全国有32个省、自治区、直辖市人民政府，28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立法;二是所立之法与宪法或法律相抵触;三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象;四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督，包括以整个立法过程的监督，才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。

(二)有利于规范立法程序，使行政机关立法规范化。

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式

和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政

立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几

个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活

动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不

高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益;在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与;在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高，缺少可操作性。鉴于此，国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定：为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定，制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定，行政立法应当备而不繁，逻辑严密、条文明确、具体，用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定，国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策;(2)是否符合本条例第十一条的规定;(3)是否与有关行政法规协调、衔接;(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。

(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，如国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力，省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力，故一旦它们违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的

权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

二、权力机关对行政立法的监督

由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。 我国没有统一的授权法，但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。 下面分别论述：

(一)国外权力机关对行政立法监督的概况

在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国，美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律，并没有直接规定国会如何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权，它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决，该行政命令才具有效力。 这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否决方式的合宪性。法院认为，国会保留立法否决权是违反宪法的，因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权，以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国，议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种： 第一，母法可能规定，法律文件一旦制定，就应当提交议会两院或者提交下院。第二，母法可能会规定，法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序，按照第一种批准程序，法定文件立即生效，但它是否继续有效，要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序，法定文件以草案形式提交给议会，在议会没有作出批准决定前不得生效。第三，法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式：第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力，但要受议会两院撤销程序控制，第二种程序是法定文件以草案形式提交议会，如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件，则法定文件生效。在德国，议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中，其主要审查方式有四种：第一，提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会;第二，听证权之保留。即立法机关在母法中规定，行政机关依本授权法授权所制定的行政法规，在没有经过议会听证程序前，不得公布：第三，废弃请求权之保留，即立法机关关于母法中的规定，行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规，于公布后送交议会审查，议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力：第四，同意权之保留，即立法机关在母法中规定，行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会，在议会同意后才能生效。

(二)我国权力机关对行政立法的监督

在我国，中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

权力机关对行政立法的监督形式有两种：

1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式，主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑：①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格，才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权，必须是在授权范围内进行，不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制，不能无限制的授权，否则造成行政权力的极度扩张，最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的影响，又可使立法程序规范化。一般而言，如果遵循程序正义，则其结果也是止义的。国务院2001年底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法，以宪法和法律为依据，因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处，否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方，特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况，一旦出现则属实质违法，因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国，地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触，否则无效。

2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中，对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要

形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问

题：一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况，由谁先提出的问题。笔者

认为，第一，权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况，可依职权主动撤销，地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时，也可依职权主动撤销。第二，行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相

第二篇：我国地方行政立法及监督机制初探

徐佼

地方行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予地方行政机关，地方行政机关依据授权法创制行政法规和规章的行为。为了适应新时期的发展要求，更好的发挥地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切实可行的具有中国特色的地方行政监督机制已经迫在眉睫。本文重点探讨在我国政治体制下，通过完善体制内外的监督制度来保证行政立法高效合法合理。

我国1982年宪法正式确认了行政立法，2000年颁布《立法法》进一步加强了对行政立法的规范。进入新世纪以来行政立法更加注重了民主参与和科学分析，注重了立法程序和立法技术，这使得行政立法在国家法制建设中占据了举足轻重的位置，也使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态。当前，行政立法权作为行政机关的重要权力，它的行使与公民的生活息息相关。但是，行政立法在发展的同时也还存在着诸多问题，特别是最近几年，行政立法文件的内容屡屡侵犯行政相对人的人身权、财产权以及其它一些基本的权利，这种现象已经引起了人们对行政立法的关注，加强行政立法监督，已经刻不容缓。

一、我国地方行政立法监督机制存在的问题

地方行政立法存在的这些问题，其实与我国的地方行政立法监督制度的不完善密不可分。因此，我们首先要重点找出监督制度漏洞，为地方行政立法的新发展提供帮助。

1、地方行政立法的行政机关内部监督失效。在地方行政立法监督的各种渠道中，行政系统内部监督因其专业性和便捷性具有不可替代的价值。行政机关自我的监督，其实更加具有高效性和便捷性，不仅有利于节约行政成本，还有利于树立政府形象。虽然我们已经有了一些相关的内部监督制度，但是行政立法的监督效果也由于各种各样的原因无法达到最优状态，出现了一些问题。第一，监督的常规制度不健全、不明确。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素质难以达到要求，所以直接影响了立法的质量。第三，没有将行政复议制度纳入行政立法的监督方式范畴。

2、地方行政立法的权力机关监督缺失。在我国，权力机关，尤其是最高权力机关行使着我国基本的和最重要的立法权。权力机关对于地方行政立法的监督就具有极其重要的意义。由于发展时间短暂的原因，从实践来看，权力机关并未进行有效监督，只是消极的形式监督权利。第一，没有严格统一的授权立法，导致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏专门的监督机构，导致监督不到位、不明确。目前对行政立法是否合宪、合法的监督，主要是由各专门委员会在全国人大及其常委会的领导下进行。但是由于法律规范的数量不断增多，加之各委员会本身任务繁重，所以很难较好地顾及地方立法监督。第三，地方行政立法备案制度存在问题，“备而不审”。由于我国不存在行政立法听证制度，又没有明确的咨询会商制度，缺乏严格的备案制度，审议草案的权限和范围就更加模糊不清，自然影响了整个法律监督制度的实效。第四，地方行政立法的批准、撤销制度没有严格执行。人大及其常委会有宪法授予的撤销权力，现实实践中却几乎不使用。这种消极的权力行使，也不利于地方行政立法的规范化。

二、解决地方行政立法监督问题的新思路

我国政治体制有自身的独特性，不同于西方大多数国家三权分立的国家机构组织原则，我国社会主义国家强调的是一种贯彻国家权力不可分割和人民主权的基本精神即“议行合一”，立法、司法、行政三者不过是国家权力的某一实现形式，国家的权力是一个有机的统一体。只是通过简单照搬西方分权制衡意识下的行政权力监督模式，来保证听证公正是行不通的。甚至连被标榜为“最纯粹的三权分立国”的美国也不得不追求通过其它方式来进行制约行政权力，这就是立法听证制度在英美国家兴起的缘由之一。我国是人民民主专政的社会主义国家，针对行政权力监督问题要回到问题本源上来解决，“民主”即“人民的统治”，人民应是民主政体中的实践主体。社会主义的优越性应该体现在更有效充分的发挥人民的作用，通过发动现实生活中公民、非政府组织(NGO)、新闻媒体起到监督作用。

因此，我们可以通过充分发挥中国特色政治体制优势，构建和完善我国的公众参与的地方立法监督体系。

(1)普通民众监督。这首先要在制度设计保证人民群众可以监督，有这个权力。对于地方行政立法制度，我们首先要先提高扩大参与群众的范围。并且通过法律细则赋予人民批评监督权力，并保证民众的意见管道以及言论免责权限。只有这样，我们才可以更加理直气壮的积极倡导民众参与行政立法程序，由政府提供一个公平、合理的交流平台，提高广大群众参与社会经济政治管理活动热情。

(2)非政府组织监督。几年来NGO开始进入我们的生活。任何一个发达的现代国家需要与之配套的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。美国监督政府的NGO也是种类繁多，有名的芝加哥协会就是一个例子。

NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。国家具有公共性质，但是有时候会"政府失灵"，不能反映民意，这时候要由NGO代表公民社会的力量来矫正。现在政府出现在国际场合，不能完全代表民意，一定要有NGO在场才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠权力驱动;也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是一种志愿精神或是爱国精神。只有发挥NGO的民间性与专业性的双重特质，在听证中起到联系政府与民众的纽带作用。

针对行政立法制度尤其是听证制度而言，我们寄希望各行各业、各种宗旨的NGO组织能建立起来，积极参与政府关乎本行业本事务的行政立法。作为行政相对方的强大后盾，提供必要的组织支持，并且参与诉讼以及听证会议进程。只有这样，才能促进行政监督更加专业化，以及参与主体的广泛性。

(3)新闻媒体。新闻媒体具有民主和监督的功能，被称为政府的“第四部门”。马列先驱、我们党的领袖都很对报刊的批评监督功能很重视。马克思说：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”

第一，行政主体要主动接受监督，对新闻媒体采访报导立法工作、要求提供相关材料的，行政机关应当根据具体情况提供便利;对于社会关注的法案规章和政府工作的重大举措以及按照有关规定应当向社会公开的信息，行政机关应当通过新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、公报、互联网站等形式向新闻媒体及时发布相关信息;对于公开听证的案件，审判法庭根据需要可以在旁听席中设立媒体席以便新闻媒体记者和公众旁听。

第二，新闻媒体本身要发挥积极的传达作用，真正成为人民的喉舌。关注行政立法会议，政府动态，有条件的对整个立法活动成立临时报导团;成立专门民调机构，学习西方国家民意调查等方法，与行政立法工作相配合，广泛听取民意。

总之，行政立法要以科学发展观为指导，结合我国国情，构建一个以新闻媒体为先导，NGO为组织基础，民众为主体的监督体系，为社会经济良好、高速发展保驾护航。

第三篇：《国家药品监督管理局行政立法程序规定》（局令第33号）

国家药品监督管理局局令

第33号

《国家药品监督管理局行政立法程序规定》于2002年4月27日经国家药品监督管理局局务会审议通过，现予发布。本规定自2002年7月1日起施行。

二○○二年四月三十日

国家药品监督管理局行政立法程序规定

第一章 总 则

第一条 为了规范我局行政立法程序，保证行政立法质量，根据《中华人民共和国立 法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》，结合我 局实际情况，制定本规定。

第二条 本规定所称行政立法工作是指：

(一)编制本局立法计划和中长期立法计划;

(二)根据全国人大、国务院委托或者授权，起草、上报药品监督管理法律、行政法 规草案;

(三)根据法律、行政法规和我局职责，起草、审议和发布药品监督管理行政规章;

(四)提出药品监督管理法律、法规、规章制定和修改建议;

(五)修订、废止规章;

(六)对相关法律、法规提出修改意见;

(七)其它立法工作。

第三条 行政立法工作应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规 和其他上位法的规定。立法内容应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、 简洁，具有可操作性。

第四条 我局行政立法工作应当在局长领导下，由政策法规司统一归口管理，各司室 按照职责分工负责。

(一)各司室按照职责，负责业务范围内的立法工作，包括立法项目申请、参与立法 计划的编制、提出立法草案并征求有关部门和单位意见、起草送审稿和制定说明和准备相 关的送审材料，发布稿的印制等。

(二)政策法规司负责组织、协调立法工作，包括立法计划和中长期立法计划的 编制、送审稿的审核，以及发布稿上报备案等。

第二章 立 项

第五条 各司室应当在每年12月中旬向政策法规司提出下制定、修订的立法项目 申请表(附表一)，内容包括立法项目名称、立法项目的必要性、所要解决的主要问题等， 并注明项目负责人及进度安排。起草行政法规的应当附草案。

第六条 政策法规司在每年12月底前根据全局工作安排，按照突出重点工作、统筹兼 顾、保证立法质量的原则，对立法项目申请进行审查并召集有关司室对立项申请进行研究， 拟订全局行政立法计划，立法计划应当在每年1月中旬报送局务会审议批准。

行政立法的计划应当包括行政立法的名称、起草单位、项目负责人、时间进度安 排等内容。

第七条 局务会审议通过的立法计划，由政策法规司印发各司室，并抄送国务院法制 办公室及各省、自治区、直辖市药品监督管理局。

法律、行政法规的立法计划，由政策法规司以局发文形式报送国务院审批。

第八条 政策法规司应当及时掌握立法项目的情况，并于每年6月底和12月底向局务 会报告立法计划执行进展情况。

第九条 对列入立法计划的项目，承担起草工作的司室应当严格按照计划执行。 各司室根据工作进展，认为需要调整立法项目的，送政策法规司审查后报请局务会决定。

第三章 起 草

第十条 立法项目起草过程中应当总结实践经验，深入调查研究，广泛听取有关机关、 组织和公民的意见，需要与相关部委协调或者征求意见的，应当征得相关部门的意见。征 求意见可以采用书面形式或者召开有关论证会、座谈会和听证会。

起草单位在上报审核前召集征求意见会议时应当通知政策法规司听取意见。

第十一条 立法草案内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，起草单位应 当在起草过程中向社会公布，或者以举行听证会的形式征求意见。

第十二条 立法草案涉及两个以上司室职责的，由一个司室为主起草，有关司室配合 共同提出立法草案。

系统内有关单位对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室进行协商，必要时由分 管局领导决定;系统外有关部门对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室与有关部门 进行协商，经过充分协商不能取得一致意见的，应当在立法草案报送审核时说明有关情况 和理由。

第十三条 起草单位应当认真研究各方面的意见后，对立法草案进行修改形成规章送 审稿和对送审稿的说明。

送审稿经起草单位司务会研究讨论后，由司长签署意见(见附表二)后将送审稿、起 草说明和有关背景材料送政策法规司审核。

起草说明应当对立法的必要性、主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

有关背景材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

第四章 审 查

第十四条 送审稿由政策法规司负责审查。政策法规司审查内容包括以下几个方面：

(一)是否符合立法法的原则，是否符合宪法、法律和其他上位法的规定;

(二)是否符合国务院规章制定程序条例的规定;

(三)是否与其他相关规章内容相协调;

(四)是否符合本行政机关的职能规定，体现行政机关的职权与责任相统一的原则;

(五)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;是否征求有关 部门的意见或者与有关部门充分协商，是否还存在重大分歧意见;

(六)是否符合立法技术要求;

(七)需要审查的其他内容。 第十五条 送审稿有下列情况之一的，政策法规司可以退回起草单位：

(一)立法的基本条件尚不成熟的;

(二)有关单位或者部门对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关 单位或者部门协商的;

(三)立法草案不符合相关法律、行政法规及本规定第十一条、第十二条、第十三条 的规定的。

第十六条 政策法规司在收到送审稿、说明及有关背景材料30日内根据《立法法》和 《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和本规定对其内容进行审查，对符合上 述规定的提出审查意见，由政策法规司负责人签署意见后提交局务会审议;对不符合上述 规定的，提出退审的意见，由政策法规司负责人签署意见后退回起草单位修改。

第十七条 政策法规司认为必要时，可以就送审稿涉及的主要问题再次征求意见。再 次征求意见的形式包括：

(一)将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见;

(二)深入基层进行调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见;

(三)召集有关单位、专家参加座谈会、论证会，听取意见、研究论证;

(四)经局领导批准向社会公布征求意见或者举行听证会。

政策法规司依前款征求意见的，应当在60日内完成对送审稿的审查工作。

第十八条 经过审核符合提交局务会审议条件的送审稿和起草说明由政策法规司负责 人签署提请局务会审议的建议，交局办公室安排会议，起草单位按照局务会要求提交送审 稿、起草说明等文件材料。 第五章 决定与发布

第十九条 局务会审议送审稿时，起草单位负责人作立法项目的必要性、主要内容、 起草情况、起草中较大的争议问题及解决情况的说明。政策法规司负责人作审查意见等有 关情况的说明。

第二十条 药品监督管理法律、行政法规草案经局务会讨论通过后上报国务院。

规章送审稿经过局务会审议通过后，起草单位和政策法规司应当根据局务会审议的意 见进行修改，报请局长签署命令予以公布。

第二十一条 公布规章的命令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期， 施行日期、局长署名以及公布日期。

第二十二条 规章签署后，起草单位将应当将印制完成的规章和说明文本各30份送政 策法规司，并送《中国医药报》和局机关网站刊登，《中国医药报》和局机关网站应当及时 全文刊登。

第六章 解释与备案

第二十三条 药品监督管理法律、法规条文需要进一步明确含义、界限的，由有关司 室提出意见初稿，政策法规司负责审核，以局发文形式报全国人大法制工作委员会、国务 院法制办公室请求解释。

规章条文需要进一步明确含义或者界限的，由有关司室提出解释意见初稿，政策法规 司审核，以局发文形式回复意见或者发布。

药品监督法律、行政法规、规章具体应用中的问题，由有关司室提出解释意见初稿， 政策法规司审核，以局发文形式批复。

第二十四条 规章发布30日内，政策法规司向国务院法制办公室报送备案并报送国务 院公报刊登。

第二十五条 本规定自2002年7月1日起施行。1998年 9月25日发布的《国家药品 监督管理局行政立法程序的规定》同时废止。

附表一：

行政立法项目申请表

年 月 日 申请单位：

┌─────┬───────────────────────────────┐ │ 项目名称 │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │立法的必要│ │ │性(所要解│ │ │决的主要问│ │ │题) │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │进度安排年│ │ │内完成的可│ │ │行性 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │项目负责人│ │ │项目联系人│ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │ 起草单位 │ │ │负责人意见│ 年 月 日 │ └─────┴───────────────────────────────┘

附表二：

行政规章审查表

年 月 日 起草单位：

┌─────┬───────────────────────────────┐ │ 法规名称 │ │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │ 起草单位 │ │ │ 送审意见 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司长： 年 月 日 │ ├─────┼───────────────────────────────┤ │政策法规司│ │ │ 审核意见 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司长： 年 月 日 │ └─────┴───────────────────────────────┘

第四篇：论我国民族区域自治的立法监督

民族区域自治制度是我国的基本 政治 制度，在 社会 主义建设中发挥着重要的作用。民族区域自治立法作为民族区域自治制度的核心，作为我国地方立法体系中非常重要的一个部分，具有不同于其他地方立法类型的特征。而与之相关的民族区域自治立法监督制度在保障民族区域自治立法的 科学 化和民主化，维护国家法制的统一和社会主义 法律 体系协调 发展 方面有着不可忽略的作用。但也应当看到，我国民族区域自治立法监督制度仍然有着许多薄弱环节，需要进一步加强和完善。

下文所指涉的 研究 对象将聚焦于民族区域自治地方的自治条例、单行条例及变通规定的制定权的监督;当民族区域自治地方作为普通地方政权制定地方性法规时的立法监督 问题 ，本文并不涉及。

一、对我国民族区域自治立法监督的 理论 分析

(一)、民族区域自治立法监督的法理分析。

民族区域自治立法监督的法理基础，来自于权力制约的一般原理和立法权力的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡，其旨趣在于保障公民权利，在近代人民主权思潮的引领下，它还包括公民权利对国家权力的制约。早在资产阶级革命过程中，西方的政治家和思想家们就对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论展开了充分的理论论述，使之成为了近代西方宪政的基础之一。洛克曾指出，如果不能对立法机关进行有效的约束和控制，这一民主的权力机关就会走向它的反面-从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。孟德斯鸠对此的表述是，“任何一项分权力的滥用，都可能造成权力系统的运转故障”。「1」美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则，如以立法机关作为自身权力的裁决人，不仅违背宪法的原意，而且会损害公民的自由。「2」由此推而论之，立法权力必须遵循权力制约原则，民族区域自治立法权必须受到严格的和实际的控制，这是 现代 国家权力运作的基本规则的要求，更是民族区域自治立法权能在其权域范围内正常运行的需要。其理由是：民族区域自治立法权担负着完善甚至是支撑民族自治区域制度的重要使命，与此相适应，民族区域自治立法机关也成为民族区域自治制度的中心;对这样一个机关及其行为施以必要的监督 自然 是民族区域自治立法监督的内涵所在。正如我国有关机关所阐释的那样：“宪法和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性，所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施，而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大，相应的监督力度也应该越大，这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”「1」

(二)、民族区域自治立法监督的现实考量。

立法是一项极具挑战性的事业，它不仅关乎重要的利益安排和价值衡平问题，而且在现代法治背景下它更是公民权利和自由享有的前提。在以限权主义为

核心理念的宪政体制中，立法权的有限性和可监督性也就成了当然之义。尽管我国实行立法优位、行政和司法附属的人民代表大会体制，但只要我们奉行宪法为根本法的法理念，又不排斥行政和司法应有独立权域与运行程式的法治精神，那么我国立法权也不能不受制约。

随着民族国家的建立所产生的一项重大挑战是：如何在追求国家这一政治共同体的整合，维系主权统一的前提下，保存民族发展的多样性，坚持多元文明的调适与融合。因此尽管多民族国家因应自己政治、 经济 、文化传统的不同而分别选择了联邦制和单一制的制度安排形式，但最终都以保障民族的自主和自治为依归。

新 中国 的民族区域自治立法走过了一个漫长曲折的过程，“文化大革命”前后由于左倾思想的 影响 和共和国法制总体命运的不济，那时民族区域自治立法的状况是权能的极度萎缩和法律、法规的大量缺席，因此民族区域的立法监督也缺少现实的急迫性。改革开放后，与社会主义市场经济体制建设相适应的是各少数民族自主权的全面提升，各民族在充分利用立法手段来保障民族权益、促进民族发展的同时，也出现了因追求“民族本位”利益而产生的“立法膨胀”和“立法粗糙”现象。新一轮以政策倾斜为主导的西部大开发，如控制失当则极易导致“立法倾斜”而损害国家法制的统一性，损害国家整体利益。与民族问题交织在一起的宗教问题，东西部不平衡发展问题也成为民族立法要重点关照的领域。因此为了保障民族区域自治立法的良性发展，加强民族区域自治立法监督的理论研究，建立和健全有关程序和机制已成为当务之急。

(三)、民族区域自治立法监督的法律依据分析。

民族区域自治立法监督的法律依据具有广泛性、多元性、复杂性的特点，也具有相互冲突的弊端。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、和《中华人民共和国立法法》这三个基本法律对民族区域自治立法监督有比较详细的规定，还有与各种法律的授权性规定相伴随的特殊立法监督的相关规定，它们一起构架了民族区域自治立法监督的法律体系。《宪法》和《民族区域自治法》的有关法律规定为：自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。「2」“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经该上级国家机关批准，变更执行或停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”「3」

而《立法法》第66条扩大解释了这种立法监督：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单性条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

对照比较《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关规定，就会发现其中冲突之处。《宪法》第116条对自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定是“报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年颁布的《立法法》第66条对此的规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”而在2001年经过修正的《民族区域自治法》第19条中的相关规定却变成了“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《立法法》中省去了《宪法》中规定的“报全国人民代表大会常务委员会备案”的 内容 ，很明显，《立法法》的违宪之处在于改变了《宪法》有关的既是实体性规定，又是程序性规定的内容。《民族区域自治法》则把《宪法》并无规定的国务院也列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体，其立法意图是，既然自治州、自治县的自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对行政法规的规定作出变通规定，那么国务院当然可以成为此种情况下的立法监督主体。但在《宪法》对这一内容已经作了详细规定的情况下，任何下位法对它的实质修改都是违宪的。其实，《立法法》第89条中也有类似违宪嫌疑：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“违宪的法律无效”这一宪政国家必须遵循的根本的原则不能容许任何法律对宪法的侵犯，《立法法》和《民族区域自治法》当然无权作出违宪的规定，即国务院不能成为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。

在法律授权民族区域自治地方可以制定的变通规定而引起的立法监督中，对民法、刑法、民事诉讼法等基本法律的变通，在立法监督方面，法律规定得比较严格，只能由自治区的人民代表大会制定变通规定，并报全国人大常委会批准;而对其他法律的变通，则可以采用比较灵活的立法监督方式，自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会甚至是同级人民政府都可以作出变通规定，全国人大常委会、省级人大常委会、国务院可以分别成为特定情况下的立法监督机关。

二、对我国民族区域自治立法监督的实证分析

按照《立法法》的规定，我国的立法监督主体具有多样性的特点，即立法、行政、司法机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对立法活动实施监督。通过借鉴立法监督的概念，我们可以将民族区域自治的立法监督表述为：有权的特定主体对民族区域自治地方的与自治立法有关的法律性规范性文件是否违反宪法，是否违反法律、行政法规的基本原则，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理的活动。以下我们将对民族区域自治立法监督问题展开实证分析，以期通过实证分析，理清我国民族区域自治立法监督制度构建的思路和存在的问题，并通过 总结 一些成熟的经验，来为民族区域自治立法监督制度的完善，提出一些 参考 意见。

(一)、以民族区域自治立法监督主体为基础的实证分析。

民族区域自治立法监督主体是指享有立法监督权，对民族区域自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。在我国，立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权，从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。我国民族自治地方立法的立法监督主体包括权力机关和行政机关。

1、对权力机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。

全国人大，作为最高国家权力机关，也是最具权威性，地位最高的民族区域自治立法监督主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。

全国人大常委会，作为最高国家权力机关的常设机关，其民族区域自治立法监督权具有权威性和广泛性的特点。民族自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反宪法和立法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。

省级人大常委会，作为地位最高的地方国家权力机关的常设机构，省级人大常委会享有很大的民族区域自治立法监督权。自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要报省或者自治区的人大常委会批准后生效。这里要注意的是，自治区人大常委会在批准自治州、自治县的自治条例和单行条例时，是作为一般地方国家权力机关来行使立法监督权的，而不是作为自治机关来行使自治权。「1」这里有一个悖论，如果自治州、自治县的自治条例、单行条例对法律、行政法规作出了变通规定，又必须得到省级人大常委会批准才得以生效实施;而省级人大常委会自身又非法律、行政法规的立法主体，其制定的地方性法规尚不得同法律、行政法规相抵触;那么，省级人大常委会在作为民族区域自治立法监督主体时，如何判断自治州、自治县的变通法律或行政法规的合法性?这似乎已经超越了省级人大常委会自身的权限。

第五篇：论行政立法的理论基础行政法律文书

行政立法已经成为国家法律制度中的一个重要的环节，现在的理论界对行政立法的概念有很多不同的理解，为了对本文的论述尽量不构成障碍，我们有必要对行政立法的各项要素做出一个明确的界定，“行政立法是指特定行政机关，依法律授权，针对不特定的人和不特定的事件制定具有普遍约束力的行为规则的行为，是行政管理的方式之一”，论行政立法的理论基础行政法律文书。首先，行政立法属于一种行政创制行为，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，这主要取决于对行政行为的分类，但是应该肯定的是“法律结合了意志的普遍性与对象的普遍性，所以一个人不论他是谁，擅自发号施令就决不能成为法律，即使是主权者对于某个个别对象所发出的号令，也决不能成为一条法律，而只能是一道命令，那不是主权的行为，知识行政的行为”，在美国等国家，行政行为只分

在论述行政立法之前，我们可以结合一般立法的内涵，给行政立法设置一个理想的模型，然后从这个模型的各个基本点出发来对行政立法的理论基础作出一番探索，得出最后的结论，范文《论行政立法的理论基础行政法律文书》。 但是我们也应该看到，行政立法所立的“法”并不是属于一种立法机关立法的范畴，它和一般情况下的立法又有着很大的区别，毕竟它是由一个具备了权力和独自的利益的部门所立的法，不可否认的是，随着行政权力扩张的趋势，自由裁量权的不稳定性，行政立法中的委任立法和授权立法将越来越少，职权立法逐步的增加，因为任何一个行政部门都在竭力运用各种借口来摆脱全民机关的监督和制约，以达到自身权力的扩张，没有任何一个权力部门希望自己的权力受到制约和监督。但是在很大的程度上行政立法体现的只是众意，而不是公意，因此并没有完全的体现民意。

了解了以上的那么多东西，现在我们正式的进入我们的论题，即模型的建构。作为一个行政立法的理论基础，必须要具有全局性和整体性因此必需的要素是：(1)起源与理论基石;(2)立法程序;(3)利益导向。这三个要素在行政立法的问题上有着其内在的逻辑联系，通过他们我们可以清楚的了解到行政立法的全貌，进而找出其理论基础。下面我们就可以循序渐进的对他们进行分析论证：

一、起源与理论基石

“政治生命的原则就在主权的权威，立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分动起来”，而在行政立法的过程中，我们可以看到它几乎把立法权和行政权结合在了一起，合为一体。如果真是这样的话，那么就已经违背了三权分立原则的初衷，立法权和行政权是相互制衡的，如果结合在一起只能会产生更大的腐败，所以在很多时候看来行政立法是历史的倒退，于是就有了行政立法是立法无能的表现之说，其实，这只是看到了其中的一面，我们姑且承认现代立法的无能，但是我们也应该看到的是随着社会的发展，各种事物的出现，立法机关作为一个独立的部门根本不可能把所有的立法事务都集中于一身，在这种情况下，才把一些立法的权限交给行政机关的。在崇尚效率的今天，人们在追求公平的同时已越来越注重效率的作用，甚至已经把效率作为一个更重要的要素来抓。而单纯的立法机关立法只能带来效率的低下，发展时机的延误，特别是立法成本的增加，立法机关不可能为了一个具体的单纯的问题而去进行全民性的公决，那样有的只是得不偿失的后果，盲目的规则主义从成本上分析是不可取的。还有的是一些技术性较强的专业部门的法律的制定，立法机关是没有精力也没有必要去单独立法的。所以把一部分所以把一部分的立法权交给行政机关是必要的。

但是我们也应该注意到的是现在的行政立法所依据的还是法律上的授权立法，立法机关的特别授权立法、委任立法，其自身的职权立法并不多见，这就在很大的程度上给了行政立法以制度上的制约，法律是立法机关制定的，只有立法机关才有授权的权力。所以即使行政机关拥有自由裁量权，他们也不可能从根本上脱离立法机关的制约，行政立法的结果通常还是要经过立法机关的审议和通过才能够正式的生效，而且在行政立法的过程中还有这司法机关的司法审查和听政制度 ，最重要的是在行政立法之前就已经有了各方面的程序法，这在很大的程度上就已经从制度上制约了行政立法的权限。由此可以看出行政立法受到了立法机关在技术和制度上的全面制约，并不是完全自由的。行政立法的成果可谓是历经制约方能生效。

另外我们还可以看出的是行政立法的结果并不是完全针对公民的，也有针对其自身的组织制度，错误纠正和奖惩措施，这可以看得出来在行政.