基本建设财政管理的现状及思考

1 当前基本建设财政管理的现状

基本建设支出是财政支出的重要方面, 是政府集中安排用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产, 以及构建基础设施、大型修缮和财政支持企业更新改造发生的支出, 是各级政府支持经济建设、提供公共服务和加强宏观调控的重要政策手段。经过多年摸索, 南京市在基本建设财政管理方面已积累了一些经验, 主要有以下方面。

1.1 以资金管理为抓手, 加强基本建设项目全过程管理

一是参与重大基本建设项目立项审批把关。近年来, 财政部门逐步参与部分重点项目前期可行性论证, 特别是对需要市本级财政安排资金的雨污分流、轨道交通建设、青奥公园建设等重大项目, 从经济性和资金来源两方面把好审批关。从项目立项源头抓起, 属于公益性项目, 由财政资金及公益性贷款统筹安排;属于经营性项目, 坚持运用市场化手段通过市场经营收益解决。二是把好基本建设支出预算关。财政部门根据“保证重点, 兼顾一般”的原则, 按照轻重缓急, 合理确定各建设项目年初预算, 并根据预算执行情况进行监督检查和预算调整。三是把好项目资金拨付关。严格执行基本建设财务管理制度, 按照基本建设“四按原则”即按投资计划、基本建设程序、基本建设预算以及工程进度安排财政性资金拨付。

1.2 以财务管理为重点, 强化基本建设单位财务规范

一是加强基本建设财务会计核算管理。要求基本建设单位严格执行《财政部关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》、《江苏省基本建设财务管理规定》和《南京市基本建设财务管理暂行规定》, 建立健全内部财务管理制度, 按照规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务管理工作;严格按照批准的概预算建设内容, 做好账务设置和财务管理。对各个基建项目必须单独建账、单独核算。

1.3 以投资评审为手段, 完善政府投资项目资金监管体系

从2006年开始, 以财政投资评审为手段, 通过派驻现场代表、委托跟踪审计等方式, 加强了对重点基本建设项目全过程的跟踪管理, 通过要求评审机构按月提交评审报告, 对影响投资变动的重大事项及时报告, 进一步完善了对项目建设施工现场的管理和日常财务监管。2007年, 南京市财政局出台了《南京市市本级财政性资金投资基本建设项目竣工决算审核暂行办法》。2011年, 南京市财政局会同市发展和改革委员会出台了《南京市市级政府投资项目概算调整管理办法》。目前, 市财政局会同市审计局、市住建委对总投资超过3000万元的重大城建项目全部实施全过程跟踪审查与监督管理。从近年完成竣工决算的部分项目看, 剔除主材价格上涨、影响使用功能的概算缺漏项等导致投资增加的因素, 项目投资概算基本得到一定的控制。

2 现行基本建设管理存在的问题和不足

近年来, 随着我市部门预算、政府采购、国库集中支付等公共财政改革的深入推进, 财政资金运行管理新机制已基本建立。从项目立项起始, 基本建设项目投资规模往往就很难控制。目前, 在基本建设管理过程中, 存在的问题和不足具体有:

2.1 项目可行性研究不充分, 财政部门在项目决策阶段参与度不高

项目缺乏统一规划。由于很多基本建设项目都是突击拍板定夺, 事先没有实行统一的投资规划。甚至有的项目尚未开工, 竣工日期都已敲定, 因此基本建设投资往往显现临时性和短期性行为。同时, 建设主管部门对政府投资也缺乏统一的中长期全局规划, 没有建立合理规划的政府基本建设项目储备。因此, 在实际工作中一方面临时上马的项目增多, 另一方面突击“找”项目增多, 使得投资项目决策显得仓促, 项目前期工作准备不足, 投资规模确定无依据, 甚至出现政府决定建设某个项目, 财政部门投资预算也已安排, 但由于前期工作不充分, 项目迟迟不能开工建设或开工后又停工的尴尬局面, 造成了财政资金的闲置和浪费。

2.2 财务部门的职能作用得不到充分发挥, 财务审核相对滞后

财务工作的两大职能是财务管理和财务监督, 而目前就基本建设项目的管理而言, 大部分基本建设财务仅是发挥核算作用, 财务的监督和控制尚局限于对合同的符合性审查及日常业务核算, 至于对基本建设项目的大部分流程, 财务人员均没有有效参与, 财务部门很少参与建设项目前期工作, 也就很少参与招投标工作及合同的审签和招标文件的审查, 财务部门由于对整个前期工作参与不够, 审核只基于表面资料的审查, 管理力度有限。

2.3 建设规模和投资双控难, 项目超概算问题普遍

目前, 基本建设项目“三超” (即建设项目概算超估算、预算超概算、决算超预算) 现象普遍。2008年~2010年期间, 经济建设处共完成148个城建基本建设项目的竣工决算评审工作。项目投资总概算为44.58亿元, 核定工程决算实际投资额为54.46亿元, 项目投资超概算9.88亿元, 超概算比例22.16%。剔除主材价格上涨、建设规范等政策调整因素外, 超概算主要原因为:一是一些建设项目没有严格按批准的可行性研究报告开展设计, 编制设计概算, 甚至有的设计部门人为抬高设计概算, 使编制的概算一开始就超估算。二是一些建设项目概算编制中虚列、多列项目, 套取财政资金, 建设单位在用完财政投资后, 项目即告基本结束。三是一些建设项目投资资金缺口很大, 项目建设时机尚未成熟, 理应暂缓或分期建设, 为争取上项目, 但在种种原因下人为压缩规模、概算, 一旦项目批下来, 又把摊子铺大, 擅自增加预算外项目或提高标准, 形成“钓鱼工程”。四是概预算审核不严。由于管理方面的原因, 工程的概预算审核不严, 或是审而不调, 对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整, 使实际施工远远超出原定的概预算。五是承包商故意恶意低价中标。有的承包商利用目前的工程招标实行最低价中标办法存在的缺陷, 采用所谓不平衡报价法, 先低价中标, 然后采用多计工程量、高套定额单价、抬高材料价格、增加隐蔽工程的变更和签证等手段人为提高工程造价, 逃避招标约束, 扩大利润, 从而使工程造价虚高。最终导致预算超概算, 决算超预算, 工程造价失控。

2.4 自筹资金不到位, 倒逼财政预算安排

目前基本建设的拼盘项目普遍存在建设资金不落实, 投资缺口大的问题, 资金到位难以达到施工进度的要求, 其中自筹资金到位不足尤其突出。由于拼盘项目的建设资金财政部门没有统一扎口管理, 财政部门对基本建设项目中的财政拨款资金使用能够把握, 但无法掌握项目配套资金的筹措、到位、使用情况, 往往是财政资金用完以后, 项目就停建。有的项目是在配套资金来源不落实的情况下仓促上马的, 项目开工后基建资金迟迟不能到位, 造成项目建设无限期拖延。

2.5 程序颠倒或忽视程序, 项目建设造成资金浪费

程序颠倒或忽视程序, 容易造成“三边”工程, 即边设计、边修改、边施工的工程。在基本建设项目中, 经常因片面强调建设项目的重要性, 借时间紧为由而忽视前期工作的必要性。如地质情况都没勘探清楚, 就急于要求开工建设。等到进入施工时, 才发现基础承载能力有问题。再回过头来补强基础设计, 时间、人力、物力都须重复进行, 投资自然要增加。

3 问题及不足形成的原因分析

3.1 建设行业管理部门职责不清, 缺乏相互合作与制衡机制, 削弱了财政对基本建设财务的管理工作

传统体制对基本建设财务管理仍然影响巨大, 政府管理基建投资各部门职责不清。政府批准立项、出资建设的项目, 相关部门只注重审批项目这个环节和过程, 对所投资项目的社会、经济效益以及质量不太重视。在执行过程中, 政府有关部门责权关系交织不清, 参与基本建设管理的有关部门之间缺乏协调与配合, 一定程度上削弱了对政府投资项目的监管力度, 导致政府投资项目管理上的混乱。因此, 在现行政府投资项目管理体制下, 政府在整个项目实施过程中, 在法律地位上实际上没有过程控制和追究责任的权力, 对政府投资项目的监管实际上处于失控状态。有些项目建设部门利用这一体制漏洞, 在项目建议书阶段故意压低匡算和估算额, 在争取到项目以后, 则在设计阶段层层加码, 最终形成骑虎难下的“钓鱼”工程。

3.2 建设单位现场管理人员经验不足, 对施工单位投资控制力度不够

目前, 按政府要求设立的各工程建设单位, 除常年从事基本建设管理的单位外, 多由各行政事业单位临时抽调成员组成, 人员流动复杂, 加上多数工作人员对基建工程财务制度不熟悉, 导致在基建财务处理上有不规范的现象。另外, 由于重点工程建设资金由财政全额拨款, 项目建设单位在管理费的开支上不能做到精打细算, 管理费支出较乱。在一定程度上引起财务管理制度松弛弱化, 违规违纪现象易发。

摘要：改革开放以来, 随着经济社会的快速发展, 包括南京市在内的全国各地城建规模不断扩大, 愈来愈多的财政资金投入基本建设领域。面对政府投资规模日益庞大的基本建设项目, 如何加强财政管理、降低建设成本、提高资金使用效益, 实现基本建设科学化、精细化管理, 是财政部门的重要职责和义务。

关键词：财务管理,建设,财务审核,监管体系