西部开发立法问题思考建议

西部开发立法问题思考建议（精选8篇）

篇1：西部开发立法问题思考建议

一、问题及意义

据报道，在2000年3月召开的全国人代会上，至少有600多名代表联名提交了有关西部开发或涉及西部开发立法的议案20多件。人大代表的这一举措，表明了西部开发立法纳入我国立法议程的必要性。对西部开发尽快立法并以法规制，是法治社会的必然要求。

在经济开发过程中对开发行为立法、实现依法开发几乎是世界

通例。如意大利的南方开发计划是二战后规模最大、期限最长的关系意大利企业全局的战略性计划，其在1950年通过646号法律，提出了开发南方的全方案，政府成立了南方基金局(又称南方开发银行)服务于南方开发，还在1977年颂布675号法律，对企业更新改造提供优惠贷款。欧共体在1957年就立法确立了“国家援助”制度，由政府通过各种倾斜政策工具和手段，扶助经济不发达特别是经济极端落后地区发展，40多年来取得了良好的成绩，基本实现了平衡协调发展。日本在开发北海道时，于1950年制定了《北海道开发法》、并相应设置了北海道开发厅等机构。我国在改革开放之初，于1980年8月26日由全国人大常委会第15次会议批准了《广东省经济特区条例》，明确规定“在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域。设置经济特区”，并对特区的经济管理机构、投资范围、利益、优惠等问题作了规定。上述立法所涉的对象、背景等各不相同，但却体现“经济开发(发展)先立法”这一规律。

令人遗憾的是，2000年3月成立了国务院西部开发办，但在该办的若干中心任务中，并没有反映出与立法有关的内容。在2000年九届人大常委会的工作报告上，只提出“在新的一年里常委会将围绕实施西部大开发战略，加快中西部地区发展”，而没有将西部开发的法律问题列入立法议程。实践证明，经济类法的动态特质决定了这类法是否及何时具备了一个成熟的条件是难以在时间上界定的，即使条件相应成熟了也不可能制定一个尽善尽美，永远有效的法。条件不成熟，反向证明了西部开发更需要以法规制，西部的民众更需现代法治思想的启蒙。法是由事物的性质产生出来的必然关系，只要有这种必然性，法就应产生。

由于在西部开发问题上缺乏相应立法，已经造成了一些认识上的混乱，如对西部范围问题，是从地理意义上划分，还是用经济实力划分，进而西部到底指哪些省市，还有许多混乱的认识，说明对此还缺乏统一的法律规定。所以，“西部”不应仅是一个经济地理意义上的概念，应是一个法律化的概念，这将有助于国家对西部宏观政策的制定，也有助于西部开发地位提高，更有助于避免将“西部”这一概念形式化、庸俗化，现在媒体上只要涉及与西部有关的问题，都打上“西部××”的招牌，如教育、计划生育等属基本国策。本应在东西部都应得到贯彻执行，不应由于经济发展的不平衡而有差别，但也打上了“西部教育、西部计划生育”等招牌，似乎只要有些招牌就能获某种特殊利益或产生某种特别效应。这多少反映了缺宪法法律规制而出现的形式化、庸俗化倾向。

二、西部开发立法的基本原则

(一)法治原则

法治思想应是西部开发立法中的基本思路，西部法律基础薄弱，公民法律意识淡漠不能成为弱化法治的理由。法治思想在西部立法中的核心是要体现代价意识，“人类的一切行为在为他带来收益的同时，也使他付出代价”。从某种意义上讲，西部开发立法的过程，也是一个改善这些地区民众依利益而非依法律作为行为动因的反现代法治习惯树立法治至上的过程，即当立法中现实的经济利益与法治精神抵触时，是利益至上还是法律规定至上，是否愿为法治的权威而付出物质代价，如果对我国改革开放以来为局部经济利益而忽视环境生态保护以致生态安全造成严重威胁的事实作一检讨性反思，那么结论是非常肯定的。同时有学者讲：“当前世界秩序在我们这一代人中实施公平(可持续发展)方面的失败是毁灭性的。”为了我国的西部不致有这种悲哀，西部应尽快立法坚决制止追求短期经济效益而与中国经济可持续性发展相悖的行为。

（二）可持续性发展原则

可持续发展作为20世纪人类最重要的思想理论成果之一，已被世界各国的政府和学界所认可。其作为一种全新的发展理念与理论模式，已体现于法学领域中的环境保护法、自然资源法中。以法规制经济、社会、人口、资源、环境，科技协调发展，将生态保护与可持续性发展联系起来，是西部开发的价值之一，就是为中国经济的可持续发展提供环境生态保障，所以西部开发不是西部开垦，而是要向朱总理在政府工作报告中所讲的：“要切实搞好生态环境的保护和建设”。为此要将“退耕还林(草)、封山绿化”的措施法律化，要把生态环境的保护和建设作为西部开发立法的核心，以法律手段将发展的负面效应和代价降低到最低程度，使西部的资源和环境免遭破坏。而这一思路将直接关乎我国经济的可持续发展，试想，如果西部生态环境继续恶化，北京沙尘暴肆虐而变成了“西部”，长江黄河断流，中国经济的可持续发展又能持续多久。

（三）立法权合理配置原则

立法权的合理配置，即中央立法权与地方立法权的权力划分问题，目前我国的总趋势是中央向地方逐步放权，地方立法的范围必将进一步扩大。西部各省市自治区经济发展不平衡，民族地区广，中央除对根本性制度的专属立法权外，应给西部地方更多的立法权。

西部应以开发中的立法热为契机。促进西部法治观念提高和法律结构的现代化构筑。西部地方在行使立法权时，应注重科学性、效益性、前瞻性，不能在低层次上将地方立法变成中央立法的翻版，进行“重复立法”。这实际等于放弃立法权。在中央考虑扩大西部地区立法权时，可借鉴1981年全国人大授权广东省、福建省，1988年授权海南省人大及常委会制定特区法规，及1992年、1994年、1996年先后授权深圳、厦门、珠海、汕头等市人大常委会制定法规权的成功经验，可考虑给西部某些省市自治区授予这种立法权，以东西部经济发展对我国经济的可持续发展同等重要的角度讲，这种授权是非常必要的。

三、西部立法的模式

西部开发立法，将是对我国目前的立法观念、立法理论、立法经验的大挑战，因为对一个涉及人口达2.85亿，土地面积达600多万平方公里的地区的开发发展立法，是古今中外罕见的，无前例经验可循。从西部开发涉及内容的复杂性来看，很难用一部法来涵盖西部开发中的所有法律问题，所以我们认为应先制定《西部开发发展法》来作为基本法，规定西部开发的法定范围，西部开发的战略地位，西部开发的基本制度、西部开发的战略规划、西部开发中中央与地方的权责关系，西部开发的宏观管理机构等问题。在基本法下制定相关“子法”：

（一）《西部生态环境保护法》，有学者已将生态问题提高到与政治、军事等国家安全等同的地位，提出了“生态安全”的概念。而广阔的西部是我国生态最脆弱的地区，森林覆盖率青海为0.35%、**为0.79%、宁夏为15.4%、甘肃为4.33%。该法应将封山绿化、保护植被；严禁大江大河源头上游森林砍伐；生态保护建设专项基金。监督执法部门的权限等问题中心任务，同时还应将退耕的地区范围(今年国家确定西部174县)，退耕户的经济补助措施(这是西部生态建设动源泉)等作更权威的规定，并应鼓励开展西部生态经济法学的研究。

（二）《西部投资法》、西部缺乏投资而吸引投资者的就是政策，在市场经济中政策倾斜的价值超过了任何单一的物质行为，政策倾斜远比资金倾斜要长远可靠。投资的利益取向决定了只有当西部的投资政策更优惠于东部，才能争取到更多的投资，所以西部投资的优惠措施要大于东部这是西部投资法的基点。西部目前投资立法的重点是基础设施建设投资和教育开发投资。

（三）《西部人才培养法》，有专家指出，东西部人才比例是10∶1。有专家研究表明，东部人均受教育时间为10年零8个月，西部为3年零6个月。在从业人员中受大专以上教育的比例东部平均是6.0%，西部是3.05%。教育程度决定发展水平是一个世界性规律。所以应将西部人才培养制度、人才引进制度纳入法制化轨道，采取特别措施鼓励国内优秀人才、高新技术人员，出国留学人员到西部进行科技开发。

（四）《西部发展援助法》根据有关国际义务，发达国家应承认贫困国家的发展权并有义务对其提供帮助并与其合作。将这一义务延伸到国内的具体表现就是东西部互助合作。东部发达地区对西部援助的重要性，可从印度最高法院高级法官乔德赫瑞的《代与代之间的公平：可持续发展权的基础》一文中看到，他写到：“贫穷是生态恶化的首要原因。贫穷不堪的社区……不得不过分开采已有的资源以便满足自己的基本需求。随着生态系统开始恶化，贫穷地区受到最大损害，因为它们无力负担采取必需的措施来控制生态恶化……”。我国生态逐年恶化固然有多种原因，但贫穷是根源，对西部援助的意义在于这样才能保证中国永久享有可持续发展权

篇2：西部开发立法问题思考建议

制约我国肉羊产业发展的因素

改革开

放30年来，我国肉羊业进入了产业化经营阶段。经过近10年的发展，我国已建成一批有较大带动力的龙头企业群，年出栏1000万只以上商品羊的河南、新疆、山东、内蒙古等8个省区有一大批专业化生产、规模化经营的商品羊基地正在形成。随着城乡居民收入水平的提高和生活条件的改善，全国羊肉消费市场需求越来越大，羊肉的出口创汇已有了良好的开端。但与养羊业发达国家相比，我国肉羊产业仍处于成长期。从产业开发方面看，其品种资源、良种化程度、个体生产性能、规模化饲养、标准化养殖、产品质量档次、产业化程度等方面仍存在较大差距和不少制约因素。

专用肉羊品种短缺，良种化程度低，个体生产性能差我国是个养羊历史悠久的国家，但长期以来受传统观念的束缚，未能培育出高产、优质、高效的肉羊专用品种，只是培育出乌珠穆沁羊、苏尼特羊、呼伦贝尔羊、阿尔泰羊、小尾寒羊等地方良种，这些品种虽然具有适应性强、繁殖率高、抗逆性强、羊肉品质好等遗传性状，但与肉羊专用品种相比，在增重、早熟、饲料报酬等方面仍有较大差距。因长期受短缺经济影响，注重羊毛的生产，忽略了羊肉生产，我国虽然培育出多个细毛羊品种，但均属兼用品种，未能达到专用水平，杂种细毛羊和本地品种的杂交后代羔羊胴体重只有13.94千克，比世界平均水平14.29千克低0.35千克，比发达国家16.5千克低2.56千克，低18.7%。

未形成稳定的最佳杂交组合，多元杂交比例少我国虽然从上个世纪90年代开始大量引进国外肉羊专用品种进行快速繁殖，试图扭转我国肉羊产业缺乏良种种羊的局面。但由于政府扶持力度小，行业管理的缺失和养殖者利益驱使等原因，出现了无计划引进、种畜生产混乱、无序炒种，使种畜的价值和价格相背离，出现了肉羊生产者买不起种畜、种羊场种畜滞销的怪现象，导致目前肉羊商品生产中未能形成稳定的、最佳的杂交组合，这是肉羊育肥效果不佳、产品档次上不去的重要原因。

经营方式粗效，饲养水平低下目前，我国多数地区的养羊业仍处于传统畜牧业的放牧加补饲，大小公母混群饲养，舍饲的羊以秸秆为主，粗饲料以玉米秸为主，精饲料以玉米为主，营养不平衡，饲料转化率低，出栏周期长的粗放经营状态。这种状况与肉羊产业的品种良种化（包括经济杂交）、经营工厂化、饲草料配合化、生产技术标准化、管理手段科学化的要求相差甚远。从而，造成目前出栏羊只不达标、羊肉产品不合格、养殖效益不理想、生产加工不衔接的被动局面。

产业化程度不高，龙头企业与基地脱节我国肉羊产业发展到今天，与乳产业相比，其产业化程度仍较低，产业关联度仍不紧密。究其原因，除肉羊产业本身的特点外，龙头企业不抓基地是个重要原因。正因为如此，出现了龙头企业太强，商品基地太弱的现象，造成大量先进的加工设备和精良的加工能力，因原料供应严重不足，导致开工不足、设备闲置的浪费现象。

肉羊产业开发的对策及建议

良种推广农业部和地方各级政府启动“良种工程”，继奶牛实行良种补贴之后，相继出台了各类家畜的良种补贴政策。作为龙头企业，必须抓住机遇，找准位置，积极主动地配合各级政府和畜牧主管部门抓好良种推广的落实工作。一方面帮助当地政府很好地贯彻落实中央的惠民政策，另一方面为企业建设稳定的商品羊基地做实实在在的工作。在这方面，龙头企业不仅要拿出一部分资金投入，而且要建立自己的技术服务队伍，进行技术服务，做到常抓不懈。

最佳杂交组合运用配合力测定挑选出最佳组合，是一种比较可行的育种方法。配合力就是种群通过杂交能够获得的杂交优势程度，采用何种杂交方式，是杂交优势发挥的技术保证。所以选择最佳的杂交组合在肉羊生产中至关重要。从内蒙古畜牧科学院进行的配合力测定结果看，萨福克羊在一般配合力和特殊配合力方面都是最高的，其次是德国肉用美丽奴羊。从山东农科院畜牧所进行的引进肉羊与小尾寒羊杂交对比试验看，杜波羊与小尾寒羊的杂交一代效果最佳。该所进行的杂交后代肉色和大理石花纹最好的是杜寒f1、f2和萨寒f1为最佳。从中澳合资金峰畜牧有限公司德国肉用美丽奴羊与杂种细毛羊、蒙古羊的杂交后代的测试结果看，两个杂交组合能够生产出品质优良、风味极佳的羊肉产品。据此，在肉羊产业开发中，根据各地品种资源和饲养条件，选择上述杂交组合是可行的。

规模化经营，标准化生产一是发展规模化商品羊场。在产业开发进程中，通过政策引导、资金扶持、信贷支持等各种途径发展规模化、集约化商品羊场，规

模从1000只到几千只不等。这种模式，可采用肉羊工程技术措施，用标准化生产和集约化经营的各种技术规范和管理方法，进行工厂化生产。养殖企业与龙头企业可形成契约关系或进行股份制合作。二是建立肉羊专业合作社，把分散的一家一户的养殖纳入到统一规划、统一管理、统一技术措施、统一收购商品羊等合作经营轨道。在推行这一模式中，龙头企业应协助政府技

术推广部门，落实各种技术措施和管理办法。在协会或合作社的配合下，把标准化养殖各种措施落到实处。龙头企业与合作社建立松散的，但又是订单农业的合同关系。三是在政府的统一领导下建立肉羊产业优势区域或优势产业带。按照一乡一业、一村一品的要求，在土地资源、饲草料资源及交通运输条件较好的地区按照统一规划、合理布局、分步实施的原则，把千家万户小规模的家庭经营联合成大群体的产业带。

科学饲养一是要解决肉羊专用饲料的入户率问题。肉羊专用饲料是指对肉羊各个生长发育、育肥阶段，根据其营养需求和经济用途进行配合的全价配合饲料。这是工厂化养殖和生产高档羊肉所必需的。二是要解决优质豆科牧草的供给问题。优质豆科牧草，主要是指紫花苜蓿草，在我国各地均适合种植，并有很高的经济效益。用优质豆科牧草补饲，不仅能解决肉羊所需优质粗蛋白的来源，更重要的是能够保证羊肉的鲜美口味及脂肪的均匀沉淀，对产生大理石花纹影响很大。三是要有一定比例的野生本科牧草，以解决优质粗纤维的需求。内蒙古呼伦贝尔碱草和东北碱草均是优质禾本科牧草，须适当购进，这对肉羊正常肠蠕动及生产大理石花纹意义很大。

篇3：西部开发立法问题思考建议

然而, 由于我国的立法听证起步较晚, 虽然各级立法机关在立法实践中积累了不少经验, 也先后制定了一些听证规则, 但现实问题的复杂性和制度自身的探索性决定了我国的立法听证还存在着较多的不足和问题。

一、立法听证的功能定位存在一定偏差

考察我国立法听证制度及各地的实践, 在功能上主要侧重于政策操作性, 而忽视了民主规范性, 主要表现在:

1.立法听证的公众参与不足。我国立法听证实践中, 各地一般概括式地规定了代表的产生, 而对于代表的构成比例基本上缺少明确的设计。在选择利益代表时一般由立法机关自行选择, 选择时有利害关系的代表范围不够充分, 有时政府代表、专家学者的比重远远超过普通群众。

2.部分立法机关听证动机不当。有的地方立法机关为“赶时髦”、“凑热闹”, 通过举行立法听证来“装扮门面”;部分立法机关利用听证过程信息的不对称, 简单的运用立法听证, 或是利用听证过程中反映出来的民意, 吸引人们的关注, 以民主的参与形式达到预先早已设定好的结论;有的甚至利用遴选利益代表的机会, 选择意见一边倒的代表, 使有些立法听证被异化为“合理性证明会”, 听证成为实现政府部门利益的手段。

3.立法听证缺乏透明度。什么时候需要、在什么情况下需要、如何确定是否需要听证, 为什么要听证、怎样来判断是否需要等问题, 完全根据有权机关的“喜好”决定;听证代表的遴选程序、听证代表的遴选标准和数量目前都不够透明;经遴选而产生的每一个代表的身份、职业等个人资料, 代表所要陈述的听证意见未能实现提前公开;立法听证整个过程的讨论方案不能事先公布, 以致于立法的利害关系者及其代表无法充分了解并讨论, 不能拥有平等的知情权和话语权。

二、立法听证的具体制度和规范建设不够完善

1.法律依据较为模糊, 法律定位不够准确。根据我国《立法法》规定, 列入全国人大常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当1听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这样的法律依据是比较模糊的, 不足以成为地方立法听证的法律依据, 也不利于立法听证活动的开展和推行。一方面因为《立法法》的这种规定是针对全国人大常委会和国务院的立法行为所作的规范, 其针对的对象并不是地方立法机构。因此, 严格说来, 《立法法》并没有为地方立法听证以及听证规则的制定提供法律依据。当然, 《立法法》也没有规定或禁止地方立法机构举行立法听证的禁止性条款, 从这个角度讲, 地方立法机构制定立法听证规则或举行立法听证活动也没有违反法律规定。另一方面也因为《立法法》关于立法听证的规定仅仅是给立法机关“听取意见”提供了一种新的形式, 它是一种自由裁量权。与座谈会、论证会等形式一样, 立法听证会是立法机构可以任意选择的听取意见的方式之一, 并不是法定的必须程序, 这就决定着在听证权的运用上, 公民和其它社会组织只能被动地接受, 选择是否听证的权力完全掌握在立法机关手中, 它愿意举行立法听证当然可以, 若不想举行听证, 法律也不会干预它。这样, 立法听证就缺乏权利保障和权力制约。本来, 立法听证制度实现的是一种立法程序民主和公正, 它为公众在强大的国家权力面前提供了一种参与立法和参与政治的机会, 是一种自卫权利, 但按照目前中国《立法法》对立法听证的这种规定, 公民的这种自卫权利是没有保障的。

2.立法听证缺乏具体、统一的法律规则。主要表现在: (1) 听证规则的非规范化。听证规则的制定主体, 可以是各级的人大常委会、人大常委会主任会议或某个专门委员会;规则在适用时间上, 可以是一次适用或长期适用;效力范围上, 对人大常委会组织的各类立法听证普遍适用或只对某个专门委员会组织的立法听证适用。在听证事项上, 《立法法》对没有明确的规定, 多数地方原则性规定, 主要集中在“审议时争议较大, 民众普遍关心、对民众权利义务或公共利益有重大影响”三个方面可以召开听证, 但这三方面在实践中往往因缺少具体标准而难以操作, 就由立法机关临时动议, 动议时亦缺乏明确的程序, 带有相当大的个人随意性。 (2) 听证技术性程序缺乏。如在遴选陈述人和旁听人时缺乏标准和可操作性的程序, 以致过多地选择专家学者, 使立法听证和座谈会、论证会无区别;或特别选定持某种倾向观点的人而排斥意见可能相左的人;或混淆了听证人、陈述人和旁听人在听证中的各自角色, 且普遍都缺少回避环节的设计。 (3) 听证参加人权利义务不清晰。尤其是在陈述人的结构和权利保障方面, 虽然各地都强调让有关利益主体代表和普通公民代表参与, 但在实际操作中, 由于受部门利益倾向及立法者主观期望等因素的影响, 听证陈述人的广泛代表性始终不能完全得到保证。比如, 武汉市人大常委会曾决定采用“证人正反比例制”来审核听证陈述人, 但考虑到听证陈述人的意见不会太广泛, 为了避免讨论得零碎, 最终并没有规范听证陈述人的意见比率和总体人数。另外, 按照立法听证的原则, 听证陈述人有权获取相关信息、平等表达自己的意愿、获得误工补偿等。但从目前的立法听证规则来看, 多数没有制定专门条款, 或者只是零散在各条款之中, 少量的主要涉及听证陈述人的质询、辩论、解答、时间运用等, 规定得也都较为原则, 这给立法听证实践造成一定的操作困难, 从而难以保证其实际效果。

3.立法听证未产生实际效用。我国各地在立法听证实践中一般都较为强调听证操作的公开透明、公正合理, 对立法听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视, 立法听证规则普遍未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定, 未能体现和保证立法听证活动的现实功效。主要表现为: (1) 有些地方召开立法听证后对立法听证的情况只是对笔录进行简单整理, 缺少应有的归纳和概括, 结果为立法所提供的只是零碎的素材和观点, 无法客观、真实地反映立法听证上各方面提出的意见和建议; (2) 有些立法听证与立法草案的修改无必然联系, 对听证意见没有给予应有的尊重和考虑, 使听证流于形式, 没有发挥对立法的实际作用; (3) 较多地方在立法听证后形成的听证报告没有向社会公开, 对民众意见也没有反馈, 听证过后只是把听证材料放在抽屉里, “听证会”变成“听过会”, 甚至成为掩盖部门利益的幌子。

三、加强和完善立法听证的制度设想和程序建议

(一) 加强和完善立法听证的依据

1. 加强宪政理论研究, 为立法听证制度的构建和完善提供源头性理论支撑。

立法听证与宪政具有高度的正相关性沉立法听证体现了宪政精神, 同时立法听证也极大地推进了宪政的发展。宪政理论的发展必然推动立法听证制度的完善。

2. 明确和规范立法听证的法律依据。

一方面使相关法律融入立法听证的精神, 增加立法听证的内容, 从而使立法听证获得足够的法律依据和法律支持;另一方面, 各地人大应当在遵循以上相关法律的原则性规定的前提下, 尽快制定和完善具体的、详尽的立法听证规则, 并在条件成熟时上升为法律、法规, 逐步实现立法听证的规范化, 使听证真正有法可依。

(二) 合理确定立法听证的范围和形式

1. 合理确定立法听证范围。

立法听证制度是体现公正、公开与民主的重要途径, 但其实施时必然要占用一定的社会资源, 也会限制立法机关功能的发挥以及对紧急行为的反应能力, 因此有必要合理地确定立法听证的对象范围。在选择立法听证的对象时应当坚持两个原则:一是公共利益优先原则。任何一项立法都会涉及到利益的分配, 且须做出恰当的选择, 这就要求立法主体必须均衡各种利益关系。设立立法听证程序虽然有时可以有效地保护个人利益, 但很可能损害公共利益, 这也是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。二是收益大于成本原则。在确定听证范围时, 必须充分考虑听证程序所必须承担的人力、物力、财力, 保障所取得的社会经济综合效益高于支出成本。

2. 合理确定立法听证形式。

目前, 我国但凡提及立法听证, 不论理论界或实务部门, 较普遍地认为是以召开听证会的形式听取利害关系人意见的程序, 这是一种正式的听取意见的形式。而非正式立法听证是指不以举行正式听证会的方式听取立法各方利害关系人意见的形式, 较少地被人所接受, 它可以包括调查访谈、专题小组协商、公众会议、公民论坛、视听信箱等。笔者认为结合我国当前立法听证制度的发展阶段, 宜采用以正式听证为主、非正式听证为辅的立法听证形式。这种判断是基于我国现实国情而考虑。立法听证是国家机关立法活动的公民参与形式, 与民主政治的发展紧密相关。立法所承担的一个重要功能是对现存社会的多元利益进行协调和平衡。在由计划经济体制向市场经济体制的转型过程中, 经济迅速增长, 形成不同的社会阶层和不同的利益主张、利益表达方式, 人们行为方式与价值观念迅速多元化, 独立的利益加上独立的意识, 就会谋求利益表达和利益实现的途径, 这就需要对国家立法活动施加影响。“问题在于这样的活动是否规范, 与此相关的程序安排是否能够保证不同利益的立法诉求, 都能得到充分的、公平的表达机会”, 而所谓“相关的程序安排”就包括了立法听证在内。但还应该看到, 我国整体社会对立法听证的需求和动力并不充分, 需要由立法机关主导, 借助各种途径和形式来推动立法听证制度的发展, 其中一种较有效且具有示范和引导作用的形式即为立法听证会。但是又不能完全依赖立法听证会这种单一的形式来实现, 因为我国的立法机关自身在机构设置、人员配备等方面尚未为全面举行立法听证会做好准备, 与立法听证会这种正式听证形式比, 非正式立法听证虽然因各方利害关系人的意见庞杂, 使立法机关在处理信息上存在一定难度, 但立法机关却能够广泛地收集利害关系人的意见, 相对地节约立法成本, 提高立法效率, 扩大公民直接参与立法的机会, 而我国在立法中又有举行座谈会、论证会的实践, 为举行非正式立法听证积累了不少经验。因此现阶段较适宜采用以正式听证会为主, 其他非正式听证为补充的做法。

(三) 确定举行立法听证的程序

1. 确定立法听证的召集模式。

倡导自上而下的听证召开模式。自下而上的召集模式, 即民众主动要求立法机关就有关立法问题召开立法听证会, 以获得表达自己的不同意见的机会。这种模式, 更能体现听证的民主性, 也最接近公众参与的民主理念。民众的主导, 使得听证会变成民间立法机构申诉、主动监督立法部门运作的途径之一。地方人大应在其立法听证的法律依据中明确这种听证召集的程序。

2. 做好立法听证的准备工作, 特别是听证公告的发布。

立法听证机构需向公众发布公告, 明确听证会举行的日期、地点、主题、要求及相关背景资料等, 并在公开发布公告于报名之间留下一定的时间, 使听证事项可能涉及的利害关系人和对此立法感兴趣的人及时获知信息, 并充分准备参与或旁听听证。

(四) 规范立法听证的实施程序

我国各级立法机关在立法听证中尽管已积累了许多适宜我国国情的经验, 但就整个立法听证制度的完善而言, 依然任重道远。当前我国立法听证在实施程序上, 至少应在如下方面予以关注。

1. 规定陈述人的产生的方式和听证代表结构。

立法听证会必须重视利益代表的广泛性和代表人数的合理比例, 从而最大限度地沟通社会公众和立法者、充分展示和吸纳民意。首先, 陈述人的遴选要尽可能广泛吸纳各种利益的代表的参加, 尤其要考虑弱势群体利益并吸纳其代表, 可以采取比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法, 使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息;其次, 保障听证陈述人的公平代表性, 参加听证会的代表的组成和人数比例也要反映利益结构, 可以推行“正反比例制”以平衡不同意见持有者的参加人数, 以防止强势利益集团操纵听证会。

2. 明确预备会程序。

目前听证预备会在我国立法听证中尚未进行实践, 各地的立法听证规则对此也未有规定。美国《联邦行政程序法》554、556、557条规定有正式听证前的会议制度, 即在正式听证会之前召集各方当事人参加的预备会议, 如果当事人能够在预备会上协商解决争端, 则听证不再举行, 如果不能协商解决则通过举行正式听证裁决。

借鉴上述规定, 可在我国立法听证中引入听证预备程序。预备听证主要由听证机关和听证陈述人参加, 是听证机关在听证举行之前的预备会议, 主要是处理听证参加人提出回避申请、是否变更听证日期、告知具体程序等问题, 并收集陈述人个人简历、陈述人发言的书面稿。在这个程序中, 立法听证机关亦可以对听证陈述人进行适当的指导, 先期介绍立法听证的规则, 这对我国仍处于发展初期、民众还不够熟悉的立法听证来说, 一定程度上可以使听证陈述人提前知晓自己的权利和义务。所以, 预备听证的目的在于促使正式听证的顺利进行, 而并不对听证事项做出任何决定。

3. 完善意见回应制度。

意见回应是培养公众持续参与立法听证热情的关键, 如果最终立法决策没有对公众或者代表的意见做出积极的回应, 公众参与的热情被虚置, 听证就失去了长期存在、良性发展的条件。建立和完善意见回应机制的具体做法可以是: (1) 归纳总结。听证主办机构应将参加人所发表的意见或所提交的书面意见进行认真归纳总结, 整理成听证报告。听证报告应全面、准确地反映听证参加人发言的基本观点以及争论的主要问题, 并向社会公开; (2) 个别回复, 即直接与陈述人或提出意见的人联系, 一般适用于所提意见很详尽、中肯的情形; (3) 一般回复, 即对意见进行分类, 通过新闻报纸、公开栏或互联网等形式公告; (4) 集中回复, 特别针对专业性极强的法案, 通过新闻发布会的方式集中通报如何处理。

(五) 完善监督和责任追究机制

从立法的角度看监督, 听证制度的良好运行需要一套系统而有力的监督机制。一方面, 规定听证关系中各方相应的法律责任, 建立健全的内部监督体系, 通过事前的引导、事后的复查等加强对个案的听证监督;另一方面, 加强对听证的外部监督, 接受人民群众、新闻舆论等对听证的监督。“为了保证对立法的参与和监督, 立法的过程必须尽可能地公开化, 让民众及时全面地了解他们的代言人在立法机关中干什么, 了解立法机关如何汇集与整合民众的利益要求!特别要提倡公众舆论对立法过程的介入, 加强立法机关与民众之间的沟通和联系。”

从立法的角度看责任追究机制, 保证立法民主、程序公开, 至关重要的是政府部门和公务员都必须清醒地认识到遵守程序是其法定义务, 对应该听证而不听证的、规定应该公开、公告的程序和内容而没有公开或公告的, 应该追究相关机构和人员的责任。对公民权利造成巨大侵害或对公众利益造成严重影响的, 不但应规定没按程序制定的法律法规无效, 还应追究审查批准立法主体 (包括主要负责人员) 的政治责任和法律责任。公众参与立法不是摆设而是一项重要的法律制度, 责任追究机制是使公众参与立法的制度落到实处的可靠保证。

摘要：立法听证制度作为听证的一种形式, 已经在我国立法实践中起到了良好的作用。但由于缺乏制度规范, 立法听证制度在发展中出现了混乱无序的现象, 影响了实际功能的发挥。完善立法听证制度可以有效地促进我国的政治体制改革和民主法制建设。

关键词：立法听证制度,公众参与,人民主权原则

参考文献

[1]杨惠基.听证程序理论与实物[M].上海人民出版社.1997.

[2]肖君拥.人民主权论[M].济南:山东人民出版社, 2005.

[3]张千帆.宪法学导论----原理与运用[M].法律出版社, 2004.

篇4：西部开发立法问题思考建议

一、房地产开发企业所得税征管中存在的主要问题

1.未如实申报收入少缴税款

（1）预收账款没有按规定申报纳税

一是将预收购房者的预付款挂在“其他应付款”等往来账上，或记入“短期借款”等科目，账面不反映收入；二是用自收凭证收取预收房款，存入其它银行卡上。虽然开发商最终会因购房者需要开具发票而作收入处理，但明显减少了当期收入，减少当期应缴税金；三是将预收的定金以购房者的名义存入银行，不作预收款申报收入。

（2）隐瞒收入，私设小金库

房地产开发企业除自行开发业务外，还经营合资开发、委托代建、待售商品房出租等业务。由于这些业务不受国家规划制约，可操作空间大，成为房地产开发企业小金库收入的主要来源。比如，在投资比例分配开发产品的合资中，房地产开发企业往往对分回的开发产品不入账，而将其账外销售，收回销售收入账外存储，形成小金库；在委托代建业务中，房地产开发企业往往将代建工程收入不入账，资金体外循环，或只作往来核算，形成账内小金库；在待售商品房出租业务中，对收取的租金不入账，账外另存，形成小金库。

（3）收入直接抵减应付工程款，偷逃税款

房地产开发商因施工方延误工期等原因收取的罚款收入不通过“营业外收入”科目核算，而直接抵减应付工程款，从而减少会计利润偷逃企业所得税。

（4）企业之间合作建房不按规定申报纳税

目前房地产行业已形成多种开发形式，有一部分房地产开发企业以转让部分房屋的所有权为代价，换取部分土地的使用权，形成所谓的合作建房或名义的代建房。按照税法规定，合作建房的双方属于发生了销售不动产和转让无形资产行为，应该申报纳税，但在实际上合作双方经常出现不申报纳税的行为。

有些开发商利用以合作建房名义销售商品房，其方法不是“以物易物”，也不是一方出地，另一方出钱，而是以共同购地共同建房的名义，只就其建筑营业税及附加结算缴纳到地税，而销售房屋，则视同自建自用未申报缴纳销售不动产营业税。

2.未按规定使用发票漏缴税款

房地产企业不按规定使用发票的现象非常普遍，开发商在预付给建安企业工程款时一般都没有按规定取得建安发票，而是以收据支付，这样既不能及时结转工程成本，又给建安企业造成了漏税。

再者是通过销售公司销售隐瞒销售收入。房地产开发企业与销售公司联手操作，将部分房款存到销售公司账上少开票作收入，价外收取的代收费用不符合代收代缴规定的，另用自制凭证收取，不入账或挂往来账上。

3.税收政策不完善

（1）目前税务机关对房地产企业的管理，主要依据《国家税务总局关于印发<房地产开发经营业务企业所得税处理办法>的通知》（国税发〔2009〕31号），开发项目位于省会城市及郊区的不得低于15%；地级市城区及郊区的不得低于10%；其他地区的不得低于5%。目前，北京市为了促进地方经济发展，将预计毛利率规定在下限15%的标准。但该文件的主要问题是预计毛利率标准偏低，计算的当期毛利额还要扣除相关的期间费用、营业税金及附加。企业通常通过一些手段加大期间费用的比重，从而减少当期预教企业所得税。

（2）开发企业需出具有关机构对该项开发产品实际销售收入毛利额与预售收入毛利额之间差异调整情况的税务鉴定报告以及税务机关需要的其他相关资料。执行中，对于中介机构的税务鉴定报告不准确、不够严肃、没有统一标准的格式，税务机关也缺乏有效的约束。

（3）房地产企业普遍存在工程款结算不及时的问题，滞后取得的以往年度的工程款凭证，是否准予扣除，在哪个年度准予税前扣除，都没有明确规定。

4.专业化征管水平较低

房地产行业是一个业务涉及面广、专业知识强、财务处理复杂的行业，税务人员不仅要精通税收业务，还要掌握相关的法律知识和房地产开发业务知识。目前，税务人员的业务素质相对不高且征管时间不长，同时，基层地税人员较为紧张，征管工作任务繁重，也使房地产企业所得税的征管质量得不到充分的保证。基层税务所的管理员管理的企业多，管理的幅度大，很难做到实时了解开发项目的建设进度等信息。管理员与开发企业财务人员掌握的信息不对等、对项目进展情况掌握不全面，也是导致征管工作处于被动地位的原因。

二、加强房地产企业所得税征收管理的建议

1.进一步完善房地产企业的征收管理

（1）加强内部管控，完善项目基本情况

应对房地产企业建立分户档案，实行全程跟踪管理，源泉控制。 建立房地产项目纳税登记制度，及时了解在建项目的基本情况、财务信息及纳税情况。如通过对项目的名称、性质、占地面积、建筑面积、预收账款、销售进度、收入、成本、合同金额、纳税申报、缴纳情况等信息的对比分析，可以及时发现企业的偷逃税行为。同时，对房地产企业的纳税申报管理，应作为分户全程跟踪管理的一项重要内容，经常进行税源分析，发现异常及时检查，涉嫌偷逃税款的，应转入税务稽查立案查处。

（2）加强各管理部门之间的协调配合，充分掌握税源信息

从房地产企业偷逃税款的手段和原因来看，纳税人偷逃税款发生在房地产开发的每一个环节。需要税收征管部门对房地产开发各环节进行跟踪管理，强化对房地产业的全程监控。加强部门配合，建立信息传递制度，掌握税源信息。房地产开发业务的每一个环节都必须通过政府部门办理相关手续，税务部门应加强与土地管理、城市规划、城市建设、房产管理等行政部门和金融机构的联系，建立信息传递制度，及时全面掌握房地产开发企业的涉税资料。

加强与国税部门的联系交流。地税部门与国税部门之间要加强工作配合，互通营业税、所得税及其他税种的管理、评估、检查情况，共同加强发票管理，认真核实入帐票据的真实性及合法性，采取联合重点稽查等措施，有效遏制房地产开发企业的偷逃税行为。

2.加强票据审核力度

加大对房地产开发项目的成本和票据审核的力度，增加工程成本的真实性和准确性，尽量防止利用假合同、假信息虚增成本偷逃税款。加强对房地产企业销售环节的监管。房地产业的税收主要体现在销售环节，要通过核查销售票据、相关购销合同、实地查看等方式最大限度地掌握房地产开发企业的收入情况，据此审核企业纳税申报的真实性。

3.进一步完善房地产管理的税收政策

要提高预计税毛利率，增加税收成本，促使企业尽快结算工程成本款项、取得合法凭证、及时竣工决算，按项目汇算清缴、多退少补，这样税务机关可以提高税收征管效率。鉴于房地产企业每个项目都不可能在一个年度完成，应允许企业跨年度、按项目结束年度汇算清缴，使计税成本一次性准确结转，汇缴结束后不再准予补充申报抵扣项目工程的计税成本；要严肃税务鉴定报告制度，明确对不附送税务鉴定报告的房地产开发企业处罚依据，严肃查处虚假或错误鉴定报告造成的偷税行为；要明确滞后取得的以往年度的工程款是否可以做税前扣除以及如何进行税前扣除的相关政策规定。

4.建议成立专业的房地产企业征管工作小组

篇5：西部开发立法问题思考建议

我们知道，一些国家或者地区，如匈牙利和我国 台湾 地区，将反垄断法和反不正当竞争法统一规定在一部 法律 里，即采取合并立法的模式，而另一些国家，像德国、日本、韩国，是将反垄断法和反不正当竞争法分别规定在不同的法律里。从 理论 上讲，采取合并立法和分别立法取决于立法技术问题。可以合并立法，将垄断行为和不正当竞争行为在一部法律中进行规范，也可以在两部法律里面分别规范，但是无论采取何种方式，都需要区分这两种行为的不同性质，并进而需要注意其法律责任的差异。也就是说，即使采取合并立法也需分别规定垄断行为和不正当竞争行为。因为，垄断行为和不正当竞争行为从性质上来看，有重大区别。因此，鉴于我国已有反不正当竞争法的立法前例，在我国的反垄断立法中不应当将不正当竞争行为纳入其调整范围中来。

二、制定一部 内容 完备的反垄断法的问题

所谓制定一部内容完备的反垄断法是指按照国际惯例，把应当反对的垄断行为都要在我国反垄断法中体现出来。也就是说，在我国即将制定的反垄断法中可以发挥我们立法的后发优势，吸收发达国家反垄断法立法和执法的经验，不但规定禁止限制竞争的卡特尔行为、禁止滥用市场支配地位，而且需要对 企业 购并和 经济 力量过度集中的控制做出规定。甚至可以再向前进一步，在反垄断法立法中将不公正的交易 方法 也规定进来，并与垄断行为结合起来。这样做有两个好处：一是可以防范不具有市场支配地位的企业通过使用不公正交易方法谋取市场支配地位；二是可以与垄断行为结合起来，共同形成轻重火力兼备的打击垄断行为的力量。

三、关于反垄断法的执法机关、程序、手段的问题

篇6：西部开发立法问题思考建议

一、现行民事检察制度在立法上的局限性

1、现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。在民事诉讼法中，关于民事诉讼检察的规定，总则和分则不相一致。总则规定检察机关有权对民事审判活动进行监督，规定的范围十分宽泛。但是，在分则中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关的民事检察监督进退两难。按照民事诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督，但由于分则中没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督；检察机关仅仅按照分则的规定，对已经发生法律效力的判决、裁定进行监督，放弃对民事审判活动的全面监督，有悖于总则规定的精神；然而，按照总则的规定实施全面监督，则没有分则的法律依据。

2、法律赋予检察机关的民事抗诉权过于狭窄。抗诉，是检察机关行使法律监督职能的一项重要权力。包括上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。完整的抗诉权是将法院全部的判决、裁定、调解都置于监督之下，检察机关对一审判决、裁定、调解和二审判决、裁定、调解都可以抗诉，而不论其是否生效。现行民事诉讼法规定的抗诉权，并不是完整的抗诉权，而是审判监督程序的抗诉权。按照这样的规定，检察机关只能对二审判决、裁定和一审生效的判决、裁定进行抗诉，凡是没有生效的判决、裁定，检察机关无权抗诉。这就是所谓的“事后监督”。同样，检察机关对法院的民事调解也没有监督权，而法院作出的民事调解和判决具有同等的法律效力，法律规定检察机关对民事判决可以提出抗诉，那么对确有错误的民事调解检察机关也应有权提出抗诉。但是现行民事诉讼法却没有赋予机关此项权利。这些充分说明现行民事检察工作中的抗诉权过于狭窄，是不完整的抗诉权。

3、法律赋予检察机关的民事检察监督职权过于狭窄。检察机关的民事检察职能既然是对人民法院的民事审判活动进行监督，那么，就不应当仅仅享有抗诉权，仅仅对人民法院的民事审判活动中的生效判决和裁定进行监督，而应当按照民事诉讼法总则的规定，对民事审判活动实施全面监督。这种全面监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也包括对起诉至判决、裁定、执行全部活动的监督，以及对重要的民事案件参与诉讼的权力和对涉及国有资产流失和社会公益的案件的起诉权。这样的民事检察监督，才是完整的法律监督。然而，现行立法除了赋予检察机关所谓的“事后监督”的抗诉权以外，再没有任何其他的监督权力，检察机关在这样的立法面前，无法实施全面的法律监督职责。

二、现行民事检察制度在实践中存在问题

1、民事抗诉案件的审限太长。现行民事诉讼法未规定抗诉案件再审期限，人民法院接受抗诉案件后“久拖不审”、“久审不决”，明显造成抗诉案件周期长、速度慢的现象，不利于及时纠正错误的裁判，不利于保护当事人的合法权益，某种程度上也削弱了检察机关的权威，一些申诉人也因此对向检察机关申诉失去信心，这也是民行检察部门案源不足的原因之一。

2、对妨碍民事检察的行为缺乏强制措施。实践中，妨碍民事检察的行为时有发生。如伪造、毁灭重要证据，妨碍人民检察院审查案件的；以暴力、威胁、贿买方法阻止证人作证或者指使、贿买、胁迫他人作伪证的；对诉讼参与人、证人、及其他诉讼参加人进行侮辱、诽谤、殴打或者打击报复、不配合检察机关对民事案件调查取证的等等。这些行为干扰了检察机关的正常工作，阻碍了民行案件的顺利审查，不利于保护当事人的合法权益。然而法律并未赋予检察机关对这些行为的强制措施权，致使检察机关对妨碍民事检察的行为束手无策。

3、检察机关在民事案件的调查取证上困难重重。在审查民事案件过程中，根据实际情况，向有关当事人进行必要的调查取证，是审查工作中的环节之一，尤其是有些案件原审时一方当事人制造伪证，导致错误裁判，这种情形下检察机关就有必要对制造伪证的事实进行调查取证，以便查清案件事实真相。但实践中，检察机关在调查取证时，有些当事人不配合调查，不仅拖延了办案期限，而且使某些重要的证据难以调取，妨碍了审查工作的顺利进行，也不利于保护当事人的合法权益，更不利于维护司法公正和司法权威。

4、检察机关对民事法律监督的范围过于狭窄。现行民事诉讼法仅规定了检察机关对人民法院已生效的确有错误的民事判决、裁定有抗诉权，除此以外的民事调解、民事案件的执行以及对国有资产流失、检察机关提起公益诉讼等问题则处于监督的空白状态。而实践中，人民法院以调解方式审结的民事案件占相当大的比例，调解错误的也为数不少。再说民事案件的执行难，也是司法实践中人民群众呼声较大的问题。群众普遍反映赢了官司，没有执行到，拿到的判决书等于一纸空文，还要多支出一笔诉讼费。实践中，我们不止一次收到过有关民事案件执行难的申诉材料，从这些申诉材料来看，民事案件的执行权确实应该受到监督制约。有的案件执行过程中法院让当事人举出被执行人有可供执行财产的证据，虽然当事人明知被执行人有可供执行的财产，由于受到能力和权力等客观条件的限制，当事人只能提供一些线索，然后请求法官去查证。但是法官却以被执行人无可供执行的财产为由中止执行，使当事人的合法权益得不到保障。

三、完善民事监督制度的立法建议

为了充分保护当事人的合法权益，维护司法公正，笔者建议从以下几方面完善立法：

1、建议在民事诉讼法分则中规定检察机关有权对民事审判活动实施全程监督。现行的民事检察监督仅限于民事诉讼法第一百八十五条规定的“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”，即所谓的“事后监督”。但从司法实践的现状来看，这种“事后监督”模式已不能适应不断发展变化的新形势的要求。为了有效地保护国家和集体财产，维护当事人的正当、合法权益，维护司法公正和司法权威，就必须加强对民事审判的法律监督，将检察机关对民事审判活动的监督阶段由现在的“事后监督”拓展至包括“事前监督”、“事中监督”和“事后监督”在内的全程监督，使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权。这样才能使民事诉讼法总则和分则关于民事检察制度的规定相一致。

2、对民事检察监督的范围应通过立法途径进行拓宽和完善。

一是赋予检察机关对民事案件的起诉权。现行民事诉讼法仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然，运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。完整的监督权应包括起诉权、监督审判权、抗诉权。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。新中国成立初期，我国法律也曾赋予检察机关提起公益诉讼权，检察机关也曾经进行过有益的偿试；近年来，河南、江西等省检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。以上足以说明，检察机关提起公益诉讼不仅必要，而且可行。但是由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利，这就给实际操作带来了许多困难。因此，笔者建议完善我国民事立法，赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，并对检察机关在公益诉讼中的地位等作出明确规定，以增强操作性。当然，检察机关对民事案件的起诉权不是无限的。根据我国现阶段的实际情况，笔者认为，法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权：一是直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件；二是国有资产严重流失案件；三是其他公共利益受到损害的案件。

二是把调解列入民事检察监督的范畴。现行民事诉讼法规定，检察机关的抗诉范围为“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”。而对于人民法院以调解方式结案的民事案件能否实施法律监督法律尚无规定，法院系统则理解为不能。调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的重要方式，与判决裁定具有同等的法律效力。在司法实践中，大多数的案件是通过调解结案的。调解结案的案件，虽然是双方当事人自愿协商达成协议的，但可能由于某种原因，而达成违背一方当事人真实意思的不公正协议，或者调解虽然体现了自愿原则，却出现违背法律规定的情况。要加强民事案件的检察监督，立法上可将检察机关的抗诉范围规定为“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书”。

三是把执行列入民事检察监督的范畴。民事诉讼法第十四条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。审判活动就包括了执行程序，因而执行阶段同样应受检察机关的监督。人民法院在民事案件执行程序中存在错误或违法的，检察机关应有权监督。检察机关接到申诉后，经审查，如发现人民法院的裁判确有错误的，尚未执行或正在执行的，检察机关有权立即向人民法院发出“暂缓执行通知书”，待人民法院按照审判监督程序再审后，按照再审的裁判一并执行。

3、法律应赋予检察机关实施民事检察监督相应的权利。检察机关要正确全面履行民事检察监督职能，法律必须赋予其相应的权利，笔者认为法律应赋予检察机关下列权利：

一是调阅法院原审卷宗的权利。人民检察院在立案审查民事抗诉案件时，有权对人民法院民事审判案卷材料进行审阅。它是对错误裁判提起抗诉前的一项不可缺少的工作。只有全面审查原审卷宗材料，才能有针对性地进行监督。

二是调查取证的权利。尽管民事诉讼法规定“谁主张、谁举证”的原则，但并非当事人对所有证据都能举证。在当事人举证不能等特殊情况下，人民检察院可行使调查权。笔者认为，检察院对民事案件的调查取证的范围为：（1）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的；（2）当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查未进行调查取证的；（3）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；（4）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。

三是对再审审判活动是否合法的监督权。检察人员出席再审法庭，对庭审活动是否合法，有监督的权利和任务。对是否依法定程序进行，是否侵害当事人及其他诉讼参与人的合法权利，是否对扰乱法庭秩序的人予以合法的制止等等，都要依法监督，并适时提出延期审理、中止诉讼、终结诉讼的建议。

四是纠正违法权。检察机关有权依照法定程序检察和纠正审判活动中的违法行为和违法措施。针对诉讼活动中的违法行为，人民检察院可以采取口头纠正、举行座谈会、发出“纠正违法通知书”等方式进行纠正。

五是检察建议权。检察建议是对人民法院在民事审判活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在民事审判活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或者改进意见的一种监督方式。这种监督方式不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。从原则上说，这种监督方式不是针对具体的案件进行，可以是针对案件中的问题，也可以是针对某些案件中共同存在的问题进行。在实践中，人民检察院发现同级人民法院在诉讼中存在应当适用检察建议的方式进行监督的问题时，经过研究确认后，检察院应当制作检察建议书，指出应当纠正或者应当改进的问题，建议法院予以纠正或者改进。

人民法院在接到检察建议后，应当进行研究，确认检察建议书提出的问题后，应当予以纠正或者在工作上进行改进。纠正或者改进后，法院应当将纠正或者改进的情况通知发出检察建议的检察院。

六是民事抗诉程序中的执行和解权。按照民事诉讼法第211条规定，“在执行中，双方当事人自行达成和解协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章”。执行和解是在执行过程中，双方当事人自行协商，达成协议，不再需要人民法院继续执行，从而结束执行程序的制度。执行和解是当事人处分自己的诉讼权利和实体权利的表现，只要符合法律规定，在执行中达成的和解协议是有效的。

篇7：西部开发立法问题思考建议

依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。习近平总书记强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，发挥立法的引领和推动作用，作为新时代下我国立法工作的重要指导方针，自党的十八大后就基本得以确立。XX 市人大常委会自获得立法权以来，以习近平法治思想为指导，全面贯彻十九届五中全会精神，深入落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，认真领会栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话精神，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，坚持科学、民主、依法立法，充分发挥地方立法的引领和推动作用，坚持立法服务大局，加强重点领域立法，以良法促善治，为推进全面依法治市、推进社会治理体系和治理能力现代化建设起到了重要作用。

一、发挥立法引领作用的必要性 （一）发挥立法引领作用是高质量立法的根本路径。立法是对社会资源、社会利益的一次分配活动。立法质量的高低，不仅关系到立法对社会资源、社会利益的分配是否科学、合理，而且直接关系到法律的实施效果。地方立法立足本地经济社会发展实际，是依据上位法制定的，是对上位法的补充和细化，只有切实发挥地方立法引领作用，才能增强地方性法规针对性和可执行性，才能切实研究清楚法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，才能不断提高地方立法的精细化水平，真正做到以高质量立法护航高质量发展。

（二）发挥立法引领作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服务地方经济社会发展是地方立法的灵魂。所谓立法特色就是立法必须精准反映本地的经济、政治、文化等实际情况，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性；就是要以本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，就是从实际出发，立人民群众满意的法，突出地方立法的针对性和引领性作用，增强法规的针对性和有效性，贯彻落实好新发展理念，提升地方治理能力和水平。

（三）发挥立法引领作用是推进改革的有力保障。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程

中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”立法的重要功能是通过创制规则调整社会关系和社会事务，法律作为全社会一体遵循的规范，具有稳定性。改革要突破原有的体制和规则，具有变动性。在改革攻坚的关键时期，需要通过地方立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，把立法优势转化为改革发展优势，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

二、我市地方立法工作开展情况 （一）坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治域根本的保证。立法是国家权力机关的重要政治活动，是地方人大的重要职责。地方立法工作必须突出政治引领，把握正确的政治方向，以政治坚定确保方向正确、行动自觉。XX市人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据市委的部署和重大决策，积极服从和服务于市委工作大局，确保地方立法工作始终沿着正确的政治方向前进。履职以来，地方立法工作持续推进，开局良好。坚持将立法计划和五年立法规划报请市委研究讨论。建立健全立法工作向市委请示报告制

度，找准地方立法工作的切入点、结合点、着力点，把市委决策不折不扣地贯彻到立法工作中，把党的路线、方针、政策贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。

（二）围绕重点领域立法，发挥立法引领作用。XX 市人大常委会始终坚持立法决策与改革决策相衔接的原则，紧紧围绕五大发展理念和地方党委确定的“三市”建设的总目标，突出重点领域立法，发挥地方立法主动性和积极性，与上位法相配套，突出地方特色立法，促进了本地区经济社会的全面协调可持续发展。围绕“两汉三国真美 XX”历史文化名城建设的总体目标，加强城乡建设领域立法，出台的《XX 市户外广告和招牌设置管理条例》规范了我市户外广告设施和招牌的设置，从根本上美化了我市城乡景观风貌，改善了XX 对外形象。颁布实施《XX 市汉江流域水环境保护条例》是我市环境保护方面的首部地方性法规，在修改审议过程中，充分运用法律规范冲突的解决规则，针对“违法采砂”行政法律责任的规定，积极争取省人大、省政府对 XX 立法工作的支持，有力解决了打击违法采砂处罚力度不够，违法采砂成本过低，法规震慑力度不强等问题，取得了有效遏制违法行为的良好法律和社会效果，对保护和改善汉江流域水环境，提供了有力的法治保障。水利部网站专门就此进行了宣传报道。审议通过的《XX 市张骞墓保护条例》明确了张骞墓的法律地位，确立了保护体制，正确处理了依法保护与“让文物

活起来”的关系，地方特色鲜明，为提升 XX“张骞故里丝路原点”城市影响力，推进 XX 融入“一带一路”提供了法律保障，开创了地方立法对世界文化遗产保护的生动 XX 实践。围绕打赢蓝天保卫战，审议通过的《XX 市大气污染防治条例》明确了政府职责和部门职责，强化重污染天气预报预警和应急措施，增加了“落后产能淘汰”、“自行监测”、“重点排污单位”等规定。对于加强大气污染防治、保护和改善大气环境质量，打赢我市蓝天保卫战将起到明显的推动作用。正在审议的《XX 市养犬管理条例》，以夯实相关部门管理责任为重点，以提升城市治理体系和治理能力现代化建设水平为目的，科学划分养犬管理区域，严格规范养犬行为，引导公民文明养犬，增强法规实施有效性，妥善处理现实情况与法规施行后冲突，切实维护人民群众切身利益和社会的和谐稳定。

（三）健全立法机制，着力提高立法质量。市人大常委会按照“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的工作模式，发挥人大及其常委会主导作用，依靠政府支撑作用，利用专家学者的智囊作用，努力夯实立法工作基础，形成了立法工作的整体合力。围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法需求，科学编制了立法规划和立法计划，建立健全立法工作规程和法规草案征集意见办法等各项制度，制定地方立法咨询专家管理制度，确定立法咨询专家 24 名、规范性文件备案审查法律顾问 6 名和个基层立法联系点，为立法集中民智、凝聚共识、反映人民意志提供了有力保障。同时，抓住提高立法质量这个关键，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，以“少而精、小而特”为立法要求。坚持以问题为导向，选好立法项目，做到“针对问题立法，立法解决问题”。坚持调查研究，有针对性地确定立法项目，努力增强法规的针对性和有效性，立解决实际问题的法。坚持统筹兼顾，协调处理好社会公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、整体利益和局部利益、共同利益和特殊利益的关系，贯彻落实新发展理念立法。坚决防范权力滥用，既确保行政权力依法有效行使，又对行政权力的行使加以规范、制约和监督，明确其责任，做到有权就有责，权责要对等，用权受监督，确保公民、法人和其他社会组织的合法权利不受侵害。立法体现了“站得住、行得通、真管用”的价值理念，立法的针对性、实效性和可行性不断增强，立法的引领作用得到了充分发挥。

三、我市当前地方立法工作存在的问题 在我市获得地方立法权以来，虽然制定出台了五部法规，取得了一定的成效。但成绩值得总结，问题不容忽视，改进工作永无止境。

（一）对地方立法的认识有待进一步明确。主要表现在一是法律理想主义倾向显现。对地方立法的呼吁和热情很高，寄希望所有社会治理中的难题都能通过立法来实现。提出的部分立法项目建议超出了设区的市立法权限。二是社会各方面尚不擅长于通过地方立法的形式来规范社会管理。有的认为设区的市获得地方立法权就是“赋权”，误读了国家赋予设区的市立法权的初衷，对地方立法工作准备不足。

（二）立法质量有待进一步提升。随着经济社会发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。因此，推进立法精细化，是当前提高地方立法质量的关键。目前我们工作中的短板主要体现在，立法问题导向不够明确，法规的针对性和可操作性不够强，立法体例和结构仍存在片面追求“大而全”的现象等问题，有待进一步解决。

（二）立法工作机制有待进一步规范。要保证立法工作规范有序进行，必须有一套科学合理、行之有效的工作机制。授予地方立法权以来，我们大部分规章制度都是在立法过程中依事而定、依势而定，缺乏前瞻性和系统性的考量。五年来，我们制定出台了《XX 市人大常委会立法咨询专家库管理办法》《XX 市人大常委会基层立法联系点管理规定》《XX市人大常委会立法工作规程》《XX 市人大常委会制定地方

性法规公开征集意见办法》《XX 市人大常委会地方性法规实施情况报告办法》等制度，但是从长远规划来看还远远不够。例如，立法项目库管理制度、法规实施后的委托第三方评估制度等等，都需要我们尽快制定出台，确保后续工作有章可循，规范开展。

四、加强地方立法工作，在新时代展现新作为 （一）以党的领导为统领，贯彻落实习近平法治思想，把握正确政治方向。党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。习近平法治思想是在党的十八大以来进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的实践中形成和丰富发展的，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。在立法工作中，首要的是吃透习近平法治思想精髓要义，坚持党的领导，准确把握党中央精神，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实，以法律来保障坚持中国特色社会主义道路不动摇，坚持和完善中国特色社会主义制度不动摇。当前，为了适应全面从严治党，不断加强党的建设的要求，面对立法工作任

务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越加快的新形势。我们要进一步增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把习近平法治思想贯彻到立法工作的各个方面。要紧紧围绕市委确定的全市工作大局谋划地方立法工作，为追赶超越、助推“六稳”“六保”提供坚实的法制保障。要坚持立法工作向市委请示报告制度，立法计划、立法规划、拟表决通过的法规草案等重要工作事项，都要及时向市委请示报告，市委提出的立法工作建议，要认真研究落实。立法工作中的重大复杂疑难问题要积极争取市委支持，在市委的领导下统筹协调解决。要进一步完善人大主导立法工作的机制，加大组织起草重要法规草案的工作力度，加强对立法工作的组织协调。市人大法制委、常委会法工委作为专门立法工作机构，要发挥好参谋助手作用，敢于担当，在工作中全面贯彻落实市委重大决策部署。

（二）以精细化立法为抓手，切实提高地方立法质量。赋予设区的市地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性，让地方依据本地实际更好进行治理，并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范，对国家立法予以补充。栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调，要紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小

快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。作为地方立法工作机构，我们必须将精细化的要求贯穿项目选择、方案设计、表达形式三个环节，努力实现精准立项、精良设计、精炼表达。精准立项，明确哪些社会问题需要用上升为地方性法规。立法项目的选择应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，应当符合三个条件：立法需求具有客观性，即社会矛盾在现实生活中客观存在，并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益;其他治理手段解决效果不佳，必须且适合用法律手段来规范调整;尚无可以援用的上位法，而且属于设区的市地方立法权限范围。精良设计，明确提供什么样的法规解决方案。法规解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键，增强方案设计的针对性;明确方案的具体要素和实施方式，增强方案的可操作性;保证具备实施条件，增强落实方案的可能性;保证方案的内外逻辑严密，增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性;与上位法不抵触，确保方案的合法性。精炼表达，明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性，法规在表达上有特定的要求。如果上位法尚无规定，可以依照实际需要制定地方性法规，那么就要突出地方特色，最大限度减少无实质性内容的条款。在用语上，也要务求规范、统一、严谨、简明。

（三）以人民为中心，为经济社会发展提供法治保障。我们在工作中要一如既往地坚持立法为了人民、立法依靠人民的宗旨，积极回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到地方立法的全过程。市人大法制委、常委会法工委作为地方立法机构，在法规整体布局上要重视统筹安排，在权力责任规定上要重视以民为本，在权利义务规范上要重视协调统一，在法律责任设定上要重视过罚相当，在立法程序适用上要重视依法办事，在立法技术规范上要重视科学严谨。当前，XX 发展站在新的历史起点上，迫切需要地方立法发挥引领、保障和推动作用。伴随着“十四五”规划全面深化改革的纵深推进，必然涉及社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，各种社会矛盾易发多发、交织叠加，我们必须善于运用法治思维和法治方式，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，在法治轨道上有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。因此，要坚持以立法为引领，发挥好法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，最大限度地凝聚社会共识、引领改革方向、统一民众行动，保证改革取得预期的成效，为我市发展提供坚强有力的法治保障。

赋予设区的市地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力，是地方法治发展的里程碑。只要我们深入贯彻落实十九届五中

篇8：西部开发立法问题思考建议

自从改革开放以来,我国经济飞速发展,大量农民工进城务工,为我国经济发展做出巨大贡献。但同时,由于户籍、经济、文化等各方面因素,又造成了另一个新时代的阶段性社会问题——留守儿童问题。留守儿童在最应该接受良好教育的时候,却被各种不良信息与社会危险淹没,无法得到应得的教育与家庭温暖,这对我国的人才培养,社会稳定,经济发展等均造成严重损失。尤其是近几年,随着中国社会转型速度不断加快,留守儿童的数量与日俱增,相关的媒体报道也越来越多,这一问题也就随之得到了越来越多的关注。但到底如何应对留守儿童问题最具成效,至今也没有一个统一的结论。

二、留守儿童问题之国外经验借鉴

在留守儿童问题的研究上,中国可谓“走在世界前沿”,这并不是说中国在这个问题上多有远见或多有看法,而是在于其他国家,尤其是西方的发达国家根本不存在留守儿童问题,也几乎没有相关的文献可供参考。这也说明留守儿童问题是由于社会制度,家庭结构,文化传统,思维方式等原因在特定历史时期形成的特殊问题。下面就让我们看看,到底是由于什么原因使得中外在这个问题上差异如此之大。①

(一)美国

美国没有户籍制度,更不存在留守儿童问题。②对于美国人来说,从一个州跑到另一个州去,甚至从东海岸跑到西海岸,都像吃饭一样简单。那么,美国人没有户籍制度,没有户口,没有派出所、居委会、村委会、街道委员会等一系列机构,那国家岂不要大乱?显然没有,美国有它进行管理的制度方法,且对我们有很高的借鉴意义。

1.由政府提供全方位全自动服务

只要你是美国公民,只要你迁徙到了一个新的地方,你就自动拥有了当地居民的政治权利,当然也要负起相应的义务,这些都不要你做任何申请登记,相反,当地政府会主动找到你让你行使相关权利,履行相关义务。选举时,选举人还会向你寄选举资料,请求你的支持,这就很大程度上方便了公民的迁徙。

2.驾照管理制度

美国绝大部分人都有驾照,这个基本起到了我国的身份证的作用。既然美国没有户籍制度,那就要建立相关的管理制度,不然必定会陷入混乱,而这种管理制度就是美国各级政府从DMV(美国机动车辆处)获取公民信息。美国公民每迁移到一个地方,都要在15天内向DMV做登记,否则会视为无效驾驶。只有那些老人,或者无法办理驾驶证的残疾人等才会去办身份证,而且身份证也是去DMV办。中国的户籍永远是限定在一个地方的,而美国则是全国范围内自由迁徙的,不受任何多余的限制,因此,留守儿童的问题产生的基础就不存在了。

3.社会保障卡制度

在美国,每个人都有一个社会保障号码,且要伴之一生,一个人一生的就业,开工资,缴保险,缴税以及各种社会福利都要依赖于此卡,且无论公民迁徙到那里,都可以平等的享受社会福利,而不像中国这样,只能在你的户口所在地享受社会福利,这也揭示了留守儿童产生的根源:并非父母不想带孩子,而是带上孩子后,孩子无法享受迁入地的各种社会福利,无法拥有良好的教育资源,这反而不利于孩子的教育,而且会给家庭带来沉重的经济压力。但相反,如果规定迁出地的孩子都能享受与当地孩子完全相同的教育、医疗等各方面资源的话,留守儿童问题也会很大程度上得到缓解。

4.强力的儿童权益保障制度

在美国,儿童权益受到强力保护,如美国法律规定,不可让12岁以下的孩子脱离监护独处,否则会追究监护人的责任。对孩子的疏于照顾甚至会导致父母丧失监护权。

(二)澳大利亚

澳大利亚建立了儿童独立代表人制度,这种制度给了孩子以更多的权利,而对于父母,也只是规定了大量的义务,权利却相对较少。这样,也有利于孩子的权利得到充分的保护,澳大利亚也几乎没有留守儿童问题的存在。我国留守儿童问题的根源之一也就在于对未成年人保护的不力,无法令留守儿童的各项权利得到保障。所以,对未成年人保护法进行修订,加大对儿童、特别是留守儿童的保护力度,如教育资源的平等享有,改进校车制度、营养餐的规定等,都有利于留守儿童问题的解决。

(三)加拿大

加拿大各省都有儿童保护法,如加拿大安大略省的《儿童福利法》规定,如果孩子在家遭到虐待,儿童保护组织有权将孩子从家中带走,并由法庭取得临时监护权,直到法庭审理了虐待儿童的案件并作出判决为止。另外,还有加拿大的非官方社团开办的儿童健康记录卡,会将孩子的接种疫苗,受伤情况,过敏情况,家族病史等都记录在案,这些都是值得我们学习的。我国广泛存在对未成年人权益忽视的现象,所以,增强社会保护留守儿童的意识,也是留守儿童问题应对中的一个重点。

(四)国外经验之借鉴

1.加强对儿童权益之保护力度及完善保护方法

上文中提到的国家无一不是把儿童权益的保护放到了一个很高的高度,并予以儿童充分的权利,不仅在家庭,父母方面为儿童提供了充分的保护,并给予孩子众多的社会救济权利。这不仅是一个制度上的问题,更是一个思想意识上的问题:只有给予留守儿童足够,多方面的保护才能更全面的保护留守儿童,这需要政府,社会,家庭等各方面的共同努力,也是我国现阶段最需要加强的方面。

2.强化国家行政、立法职责③

这一点在以上国家中都体现得非常明显,只有将国家的职责最大化,制定更加合理的政策,颁布更加合理的法律,更加高效、合理的执政,才能从国家层面降低甚至消除留守儿童问题带来的影响。

3.合理的制度保障

如美国的驾照管理制度,社会保障卡制度,澳大利亚的儿童独立代表人制度等。一个合理的制度,很可能从根本上解决一个社会问题。而我国现阶段的户籍制度明显是不合理的:当地户籍与公民享有的权益无法脱钩就是造成留守儿童问题广泛存在的重大原因之一。当然,他国的制度我国无法照搬,但我们应该积极地借鉴有利因素,逐渐从制度的完善上完成到思想完善上的过渡过程。

三、留守儿童问题之立法建议

我国留守儿童形成的原因十分复杂,但究其根本还是在于两点:首先,国家户籍制度缺乏合理性,当地户籍制度与各项社会资源的紧密挂钩使得留守儿童问题难以解决。其次,国家的立法保护不完善,现有的涉及留守儿童保护的法律法规如《民法通则》《未成年人保护法》等的规定往往仅是原则性规定,太过笼统,可执行性差,政府职责并不明确,未颁布专门针对留守儿童问题的法律法规,在法律层面上无法为留守儿童提供有力的保护。另外,我国缺乏行之有效的应对留守儿童问题的具体制度对策,且整个国家尚未形成一种重视儿童权益保护的社会意识。要缓解这一问题,应从以下几方面入手:

(一)推进户籍制度改革的步伐

要想从根本上缓解留守儿童问题,依然必须从户籍制度改革入手。

1.必须缩小我国东西、城乡资源配置的差异

促进西部大开发,完善农村、小乡镇的基础设施,发展乡镇工业,继续发展“三农”事业,提高农民待遇,丰富农村、小乡镇、小城市的经济、社会、文化资源,缓解人口迁徙压力。这样既有利于缓解大城市的人口、资源、经济压力,又有利于农村、小乡镇、小城市的发展、还可以为户籍制度的改革创造出良好条件。只有全国的资源配置实现逐步平均化,才能为户籍制度改革铺平道路。

2.将户籍制度与各项社会资源,如社会保障、养老金、退休金等脱钩④

关于各项社会福利的确定应确定一套完整的标准,如看公民是否在此地有固定居所,是否有固定工作、固定收入,是否纳税等,而非根据其户口所在地和户口类型来确定。政府应下设专门的社会资源管理机关,让符合条件的留守儿童也可以免费享受城市的教育资源、文化资源等。

3.彻底改革1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》

建立全新的户籍制度,并将户籍制度赋予新的意义,即仅应作为统计学的数据,方便人口管理,而非社会资源的评定标准。

(二)出台关于留守儿童保护具体措施的全国性文件

1.应建立起寄宿制为基础的,以学校为主体的留守儿童保护方案供地方执行参考

我国应尽快建立起以学校为主体,以寄宿制为基础的留守儿童教育制度。以学校为载体,为留守儿童举办学习、娱乐活动、提供营养餐、加强思想政治教育、提供心理健康咨询等,从而加强对留守儿童的教育与关爱。在留守儿童父母不在身边,无法得到父母关爱的情况下,由学校作为关爱主体,通过国家资金集中支持,建立起一整套完整的学校监护制度,有利于资源的有利配置,方便学校管理,且留守儿童的安全、学习、生活也能得到保障,可以说是现阶段最有力、最有实效、可实施性最强的方法。

2.考虑到不同地区的具体状况,对于确实因特殊条件无法实行寄宿制或不利于实行寄宿制的,应当提供完善“家庭监护”的具体方法,供无法实行寄宿制的地区实行

如“职业监护人”制度的设立,监护人的教育的加强,留守儿童自身权益的保全措施的完善,国家对家庭监护的经济支持(如免费亲情电话的开通,必要的监护补助,对职业监护人的补助等),监护人实行监护的具体标准、要求的确定等。通过这些方法可以另无法享受学校寄宿制的留守儿童通过监护制度的完善得到最大限度的保护与发展。

3.要在全国范围内建立对留守儿童社会关爱的具体衡量标准⑤

如社区中留守儿童活动室统一标准、社区中健身器材设施标准、社会资金支持鼓励制度(如对为留守儿童教育发展事业提供资金支持的企事业单位、社会团体等应予以表彰)等等。这旨在在寄宿制或家庭监护制的基础上,从社会层面对留守儿童给予更全方位的关注,保障留守儿童更好的成长。

然而,应当注意的是,虽然推行全国性统一标准势在必行,但各地依然要根据其自身情况实行,并将其不同于全国性标准的实施方案统一报上级相关部门审批,保证实施的质量。有能力按照全国性标准实施的,应当按照全国性标准实施。

(三)建立留守儿童关爱之相应配套制度

对于上述的寄宿制教育制度,国家对家庭监护经济支持方面的制度等必须同时建立起相关的配套机制,如资金募集制度,监督监管制度等以保障其实施效果。首先,政府必须保证留守儿童相关事宜的资金充足,在国家财政划拨的同时,还必须通过其他渠道如募集社会资金,充分发挥慈善事业对留守儿童问题解决的积极作用等,这是留守儿童权益得到保障的基础前提。另外,国家必须加大对留守儿童资金使用的监督力度,杜绝腐败现象,确保相关资金到位并发挥实效。此外,国家还必须明确相关的问责制度,明确政府的责任。

四、结语

留守儿童问题的解决是一个长期的任务:户籍制度的改革势在必行,但也不可急于求成,而应在探索、实验中发现正确的方法,并逐步、稳健的实现改革;应尽快出台能够行之有效的应对留守儿童问题的具体全国性政策性措施,如上文提到的寄宿制改革,从而在短期内有效地缓解留守儿童问题产生的不良影响,并辅之以相应的配套措施以保证实施效果。相信通过社会各方的共同努力,全国5800万留守孩子一定会有一个更好的明天。

摘要：随着经济的发展,农民工进城务工成为时代的标志之一,但同时也产生了留守儿童问题,这一问题对我国儿童权益的保护造成巨大威胁。在本文中,通过对留守儿童问题国外经验、制度的借鉴,并通过对留守儿童问题产生原因的简要分析,对留守儿童问题提出了相关的立法建议,旨在有效地应对留守儿童问题所带来的不利影响,为早日解决留守儿童问题打下基础。

关键词：留守儿童,国外经验借鉴,立法建议

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