近日小编精心整理了《行政区划论文范文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细，进一步的规定只能留给国家立法机关，国家立法机关在制定行政区划等相关法律时，应遵守一定的宪法原则，国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于“硬性”，在立宪技术上没有采取“法律保留”，导致相关的宪法争议。
第一篇：行政区划论文范文
海西州行政区划设置工作刍议
行政区划是行政区域的划分，是国家根据政治和行政管理的需要，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域，并在各个行政区域设置相应的地方国家机关，实施行政管理的国家管理体制。优化行政区划设置，事关国家政治、经济、社会稳定、社会发展全局的重大战略问题。科学合理设置行政区划，是提高国家和地方行政管理效能，推动区域经济社会发展、合理配置资源的重要保障。党的十八届三中、四中、五中全会和中央城镇化工作会议对区划管理工作提出了新的明确要求。近年来，随着我州循环经济实验区建设和新型工业化、新型城镇化建设的快速推进，现行行政区划问题日益显现，在许多方面制约了海西经济社会快速发展。针对这些问题，我对全州行政区划现状、现行行政区划的优势和存在的问题进行了深入调研，并对我州行政区划改革的方向提出了一些建议。
一、海西州行政区划的历史和现状
海西是国家宪法规定的蒙古族藏族自治州，属于二级行政区划。行政区域勘定后的总面积32.5万平方公里，占青海省总面积的45.1%，是全省区域面积最大的民族自治州，总人口64万人。全州现辖格尔木市、德令哈市2个市，乌兰县、都兰县、天峻县3个县和茫崖行委、大柴旦行委、冷湖行委3个县级州政府派出机构。35个乡镇，305个村(牧)委会，84个社区居委会。海西蒙古族藏族自治州首府位于德令哈市，从1954年成立以来，驻地从都兰到大柴旦再到德令哈进行了两次搬迁，行政区划设立时为海西蒙古族藏族哈萨克族自治州;1984年格尔木市哈萨克族群众搬迁到新疆后，1985年经国务院批准更名为海西蒙古族藏族自治州，行政区划基本上保持了稳定。
新中国成立初期，由于海西州人口较少、矿产资源丰富、面积较大等特殊原因，行政区划设置变更频繁。从州级行政区划看，1949年国务院批准设立都兰县，海西全境都属于都兰县。1954年，为实施民族区域自治制度，成立了海西蒙古族藏族哈萨克族自治区。同时，为做好管理柴达木盆地的资源勘探和开发工作，1957年，在海西西部设立了柴达木行政委员会，并在西部行使行政管理权，形成了同一地区两个同级行政区划的特殊情况，这种行政区划设置，对于西部的资源开发来说，发挥了不可估量的作用。但从政权建设的角度出发，一定程度上制约了西部基层政权建设。1961年，国家撤销了柴达木行政委员会，将柴达木行政委员会并入海西蒙古族藏族哈萨克族自治州，整体上符合了宪法规定的二级行政区划体制。虽然我州没有对西部地区行政区划进行改革和设置，使茫崖、冷湖、大柴旦等地区成为自治州直接管理的区域，出现了管理半径过大的问题，但结束了一个区域两种行政区划管理体制的形式，规范了州级行政区划设置。
从县级层面看，在东部地区按照地域特点、民族构成、群众的生产生活状况先后在德令哈、乌兰、天峻设立了区级行政区划，并且由县级都兰县管理，自治州成立后，德令哈、乌兰和天峻先后设立了县级行政区划，除德令哈由于自治管理搬迁而撤销了县级行政区划外，三县的行政区划一直保持了稳定。在西部，柴达木行政委员会成立后，又成立了隶属行政委员会的格尔木行政委员会、茫崖、冷湖、大柴旦、马海等临时工作委员会，后改为正式工作委员会，同时，根据人口发展和资源开发需要，在大柴旦和冷湖设立大柴旦市和冷湖市，但不到一年又撤销了两个市，直至柴达木行政委员会和海西蒙古族藏族自治州合并。
从乡级层面看，新中国成立初期海西州的乡镇主要按照原住海西的少数民族聚集设置，随着东部农业区移民的增加和县级行政区划调整，乡级行政区划基本上按照农业区和牧业区进行了划分。乡级行政区划从设置初期的几个乡镇到2004年的43个乡镇，乡镇行政区划设置基本趋于完善。2005年在农村牧区综合改革中，对乡镇行政区划进行了大幅度调整，使乡镇行政区划更加科学、更加合理。
改革开放后，国家高度重视行政区划设置和管理工作，国务院出台《关于行政区划管理的规定》等文件，规范了行政区划设置和管理体制。海西州的行政区划也进行了改革，在东部三县行政区划不变的情况下，1980年格尔木撤县设市，按照国务院自治州机关驻地可以设市的规定，1989年德令哈设立了县级市。由于我州西部地区面积较大、州政府直接管理困难较多的问题日益显现。为此，自治州政府向省政府要求在西部设置县级行政区划进行管理，但由于国家当时对于行政区划调整暂时处于停止状态。在此情况下，省政府为了加强海西西部的管理，1984年首先在茫崖设立州政府的派出机构茫崖行政委员会，行使县级行政区划单位的行政管理权，并在茫崖行政委员会管理体制经验的基础上，1992年又在冷湖和大柴旦设立了与茫崖行政委员会同一体制的行政委员会，行使县级行政区划单位的行政管理权。由于行政委员会是州政府派出机构，虽然在行政管理上同样行使县级行政区划单位的管理权，但不是宪法规定的行政区划。
二、现行行政区划体制的优势和存在的问题
海西州行政区划在历史变更中得到了发展，在调整中逐步完善，形成了现在的行政区划体制，现行行政区划体制具有一定的布局优势，在海西经济社会发展中发挥了巨大的作用。但现行行政区划也存在一定的问题，制约了海西经济社会发展。
(一)海西州现行行政区划的优势
1.切合实际的行政区划突出了区位优势。海西地处青藏高原北部，青海省西部，南通西藏，北达甘肃，西出新疆，东邻本省海北、海南藏族自治州，处于青甘新藏四省区交汇的中心地带，地理位置十分重要。行政区划经过多次变更调整，形成了现在的二市三县三行委布局。从现行行政区划来看，东部三县以农牧业为主，西部三行委和格尔木市以工矿业为主，德令哈市作为州府驻地，工农牧综合发展，行政区划突出了经济性质和地域特点，各行政区都体现了自己的地域特色和发展环境，形成了各有特点的气候、人文、經济、民族、地形布局，行政区划的区位优势十分突出。
2.合理的行政区划推进了城镇化进程。海西州县级行政区划设置的合理性促进了城镇化进程，在东部地区，三县行政区划在区域位置、管理半径、民族构成、经济性质等方面都符合行政区划设置的条件和经济社会发展的需要，虽然改革开放前城镇化发展较慢，但改革开放后城镇化有了快速发展。格尔木市和德令哈市撤县设市，是海西行政区划调整的一个重要转折，使海西的城镇化进程走在了全省前列。西部三行委虽然不是宪法规定的行政区划，但海西结合实际，设立行政委员会这种全国独一无二的行政区划变通办法，推动了西部人口增加，经济发展，西部无人区成为海西州乃至青海省城镇化率最高的地区。
3.以地理特点布局行政区划推动了工矿业发展。海西州的主体是柴达木盆地，历史的变迁形成了西部以石油天然气、钾盐等为主的富矿区，而东部良好的土壤和天然草原适合农牧业发展。因此，海西在行政区划设置上首先考虑了行政区划与工矿业发展的关系，将东部地区适应农牧业发展的地区设立以农牧业为主要经济的县级行政区划，在西部矿产资源丰富的地区设立县级市发展工矿业。这样的行政区划对于政府管理、社会治安、公共服务等都带来了极大的优势，使行政区划适应各地区经济发展，在一个自治州内充分发挥农牧业支持工矿业发展、工矿业反哺农牧业发展的格局，充分体现了行政区划的合理性。
(二)海西州现行行政区划存在的问题
1.县级行政区划体制存在的问题。海西州县级行政区划虽然在布局上比较合理，为经济社会发展发挥了巨大的作用，但从发展的角度和海西特殊的区位来看，仍然存在一定的问题。
一是总体布局不尽合理。海西州总面积达32.5万平方公里，占青海省总面积的45.1%，在县级行政区划布局上，八个地区行政区域面积差别太大，造成了部分地区行政服务半径过大、政府管理不到位的问题。如格尔木市的面积占全州面积的39%，虽然是全州人口最多的县级市，但对于较远的唐古拉山等乡镇管理服务成本太大;都兰县作为面积第二大县，县政府驻地距宗加镇160公里，管理服务也较困难。而乌兰县行政区域面积只占全州总面积的4%。所以，总体布局上还不尽合理。
二是三行委行政区划体制有待改革。1984年和1992年省政府分别批准成立了茫崖、大柴旦、冷湖三个县级行政委员会，为海西州政府派出机构。三个行政委员会虽然一直在发挥行政管理、资源开发保护和公共服务的职能，但由于不是宪法规定的行政区划单位，在许多方面制约了海西经济社会发展。首先是行政区划体制得不到完善，行委是州政府派出机构，不是宪法规定的国家基本行政区划，没有行政区划代码，虽然在管理上以县级单位进行了设置，但不具备县级行政区划的功能，这种有单位、有编制，但无行政区划功能和行政区划代码的体制直接影响全州乃至全省行政区划布局。其次是民主法治建设得不到加强，行委是特定历史条件下形成的，是州政府的派出机构，不是一级政权组织，缺乏相应的立法权，人民不能充分履行选举权和被选举权，无法从根本上实现人民当家做主和国家权力运行的规范化、法制化和民主化。同时还存在人大履行监督职责、政协履行参政议政职责缺位问题。第三是区位和资源优势得不到发挥，柴达木盆地丰富的矿产资源享誉中外，其中西部三行委的矿产资源占柴达木盆地的三分之一以上，又处在西通新疆、北达甘肃的重要区位上，内地省(区)甚至周边省区都无法理解行委的职能和级别，使区位优势、地区资源得不到体现，制约了招商引资和对外开放。第四是城镇建设得不到支持，在大力推进城市化进程，加强城镇建设的形势下，行委体制导致了城市建设缺乏中央财政支撑、享受偏远地区特殊困难补助、经济社会发展缺乏宏观调控能力等问题，无法进行大规模城市基础设施建设，无法形成区域性经济社会发展中心，严重制约了城镇化进程。第五是维稳力量得不到加强。茫崖是青海通往新疆的西大门，冷湖是青海通往甘肃的北大门，两地又都是通往西藏的交通要道，承担着稳疆固藏的重要职责。但由于行委体制的限制，导致维稳设施设备落后，维稳力量薄弱，在维稳职责履行上还存在一定问题。
三是农牧业和工业分置行政区划制约了城乡融合发展。海西州现行的行政区划对农牧业区和工业区区分过重，在城乡统筹发展过程中，东部农牧业区矿产资源较少，二、三产业发展较慢，而西部工矿业发展较快但户籍人口得不到发展。在现行国家管理体制下，农牧业支持工矿业、工矿业反哺农牧业的力度不够。全州GDP和第二产业主要在西部，西部支持东部时，采取对口帮扶或以州政府行政命令的形式帮扶，在一个县级行政区域内城乡统筹发展、工农牧融合发展的条件不足，使之成为西部自己推进自己的工业化进程，东部在发展农牧业的基础上，想方设法发展工业，但因环境、资源、条件等方面受到制约。所以，以工业区和农牧业区设置行政区划，影响了工、农、牧融合发展。
2.乡级行政区划体制存在的问题。我州乡级行政区划经过农村牧区综合改革，已经趋于合理。但经过十年的发展，乡级行政区划问题逐渐显现。
一是由于乡镇发展不平衡，有些乡镇基础设施、经济总量、人口都得到了长足发展，而有些乡镇因地理位置、发展环境、区域面积等因素影响，一直得不到快速发展。同时，部分乡镇由于距离县城较远，在管理服务方面给政府造成了很大困难。设置乡级行政区划就必须要有乡级管理服务机构，但人员编制上大致相同，有些乡镇可服务的人口不到较大乡镇人口的三分之一。这种乡镇两极分化的行政区划设置导致了发展的不平衡和基层行政区划设置的不合理，导致了人力资源的浪费。
二是随着城镇化建设的推进、农牧民群众生产生活观念的转变和社会主义新农村建设，大部分农牧民群众在县城或乡镇驻地有了定居点，农牧民群众的大量进城和进入乡镇政府所在地，改变了原来以群众生产生活划分的行政区划格局。如都兰县沟里乡四个村群众全部搬迁到香日德居住，天峻县千户牧民新村建成并入住，乌兰县铜普镇、格尔木市郭勒木德镇、都兰县夏日哈镇管理服务区域与县城连接为一体，已不适应现代管理服务的要求。
三是近年来西部地区工礦企业的发展，促进了经济、社会、人口发展，西部许多无人区变成了小城镇，但公共服务、环境保护、政府服务、社会治安等管理服务受到行政区划的制约而没有跟进，冷湖行委马海湖、茫崖行委大浪滩、格尔木市察尔汗、都兰县诺木洪等地区企业发展较快，但因没有设置行政区划，管理服务问题越来越突出。
三、对海西州行政区划改革的思路
海西州的行政区划经过多次调整变更，形成了现在的二市三县三行委体制。现行的行政区划有其合理和科学的一面，也有其不合理不科学的一面。需要在发展中进行调整，在调整中不断予以完善。
(一)州级行政区划改革的思路
海西蒙古族藏族自治州的州级行政区划从自治州成立以来保持了稳定。行政区划的稳定推动了全州民族区域自治、经济社会发展和民族团结。自治州行政区划下一步改革要从柴达木盆地的特殊地域出发，充分利用柴达木盆地的知名度，以宣传海西、推广海西、扩大海西影响为目标，拟将海西蒙古族藏族自治州更名为柴达木蒙古族藏族自治州，以提高自治州知名度，进一步推动改革开放、对外合作，打出柴达木品牌。
(二)县级行政区划改革的思路
我州县级行政区划的最大问题是三行委不是宪法规定的行政区划，同时，虽然从全省角度上海西州城市化水平较高，省内三个县级市中海西州就有两个，但从海西工业化水平居全省第一、流动人口居全省第一、地域面积居全省第一的实际来看，县级行政区划改革势在必行。
1.西部三行委行政区划改革。西部三行委行政区划体制存在的问题已在实际管理工作中越来越突出，目前，我州提出了撤销茫崖、冷湖行委合并设立县级市、撤销大柴旦行委并入德令哈市的行政区划改革方案，这是解决海西州行政区划最大问题的决策。对于三行委行政区划改革，州委、州政府从2014年底组织多方专家论证、实地调研，并征求国家、省、州、县、乡镇、村(牧、居)各级各部门意见，已将方案上报省政府，并经省政府同意上报国务院待批。三行委行政区划改革方案如经国务院批准，将对我州行政区划调整变更具有历史性和现实性意义，同时也是对海西州乃至青海省行政区划改革的有力推动。
2.格尔木市行政区划改革。青海省作为高原省级行政区划，目前只有一个地级市西宁市，从目前全省经济社会发展、人口发展、区位布局、基础设施建设出发，格尔木市是青海省唯一可以将县级市升格为地级市的行政区划。近年来，国家在充分调研的基础上，制定了设立县级市的具体标准，但还没有制定地级市的标准，在此情况下，推动格尔木市撤销县级市设立地级市是势在必行的行政区划改革趋势。
3.都兰县行政区划改革。从我州县级行政区划布局来看，要推进城市化进程，必须推动三个县撤县设市。国务院制定了新的设立县级市标准，标准对设立县级市提出了更严更高的要求，并且新的标准是具体化数字化的标准，许多标准都是硬指标。从我州三县的人口数量、经济总量、社会因素、基础设施、地域特点、城市布局考虑，都兰县撤县设市的条件与国家设立县级市标准比较，是三县中最为成熟的一个。从调研情况看，都兰县撤县设市的硬指标中人口是最大障碍，但通过诺木洪农地改制、居住都兰的流动人口落户，人口基本上能达到国务院规定的西部设立县级市标准，其他经济指标、基础设施指标等在西部地区都可以达到设立县级市标准。所以，全力推动都兰县撤县设市的条件已基本成熟。
(三)乡级行政区划改革的思路
海西州乡级行政区划经过农村牧区综合改革，已基本趋于合理。但经过近十年的发展，部分乡级行政区划出现了不合理的问题，需要逐步进行改革。
1.加大撤乡建镇行政区划改革。海西州目前设置的35个乡镇中建制镇为27个，从乡镇一级考虑，海西乡级行政区划中设镇率较高，但从目前海西工业化水平的提高和城乡一体化建设的发展，小城镇发展显然跟不上工业化进程。所以，要对全州乡级行政区划进行全面论证，达到设镇条件的乡要撤乡建镇，以加快全州城市化建设。从目前来看，都兰县巴隆乡搬迁至青藏公路边后，依托青藏公路加快发展的环境和充足的后劲;格尔木市大格勒乡依靠特色农业发展，基础设施建设已超过一般的建制镇，经济总量也在全州乡镇的前列，加上距离格尔木市80多公里，距青藏公路7公里，今后也可以依靠青藏公路发展第三产业，发展的空间充足。这两个乡是今后撤鄉建镇的首选。
2.加快乡镇合并行政区划改革。经过多年的发展，我州城乡一体化建设走在了全省前列，农牧民群众进城定居，乡镇就近服务群众的能力被削弱。所以，按照农牧民群众进城定居的实际情况，在合理、合法、规范、就近、便利的前提下推进乡镇合并工作。如都兰县夏日哈镇在都兰县撤县设市后，为了加快县域经济发展，可以并入察汗乌苏镇;格尔木市郭勒木德镇已和城市建设连为一体，可以撤销镇的建制设立街道办事处，实行街道管村的体制;乌兰县茶卡镇近年来依托旅游业，基础设施发展突飞猛进，已成为海西小城镇发展的亮点，而乌兰县区域面积较小，有些乡镇如铜普镇管理服务的村不多，可以考虑交入茶卡镇，依靠旅游业发展乡镇经济。
3.加强工矿区行政区划改革。我州的矿产资源十分丰富，随着柴达木矿产资源的开发建设，许多无人区变成了小城镇，但这些地区的管理服务还相对滞后，需要设立乡镇级行政区划进行管理和服务。如茫崖行委大浪滩地区、冷湖行委马海地区、格尔木市察尔汗地区等，在条件成熟时加强镇级行政区划设置，以推动工矿区管理服务工作。
行政区划管理和改革是一项复杂而系统的工程，改革行政区划会因动一地而动全局，需要稳步推进。在调研中，我对海西州的行政区划体制、存在的问题、改革的轴距进行了深入思考，提出了不成熟的意见，供州委、州政府在工作中参考。
作者：钱国庆
第二篇：行政区划宪法条款的解读
摘 要：宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细，进一步的规定只能留给国家立法机关，国家立法机关在制定行政区划等相关法律时，应遵守一定的宪法原则，国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于“硬性”，在立宪技术上没有采取“法律保留”，导致相关的宪法争议。
关键词： 行政区划;法律保留;宪法争议
文献标识码：A
收稿日期：2008-03-17
作者简介：田芳(1971-)，女，湖北武汉人，南京大学法学院讲师，法学博士。
自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局[1]。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上，先后有数位人大代表、政协委员提出议案，建议重新规划我国地方政府权限，推进“省管县”战略，“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着，在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制(注：建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行“市管县”体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。至2003年底，全国27个省、自治区都普通实行了“市管县”体制。)面临着全面彻底的改革。
理论界对此展开了激烈的讨论，许多政治学者撰文，明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制(注：代表性的学者及文章有：孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究，2004(1);杜钢建.冲出市管县体制樊篱[N].中国经济周刊，2004-02-05;薄贵利.稳步推进省直管县体制[J].中国行政管理，2006(9);马述林.论省级行政区划体制改革[J].战略与管理，1996(5).)，虽然也有学者对此提出质疑(注： 代表性的学者及文章有：廖逊.从海南“省管县”谈起[J].决策咨询，2004(1);宗和.强县扩权：政府管理模式的创新[J].学习月刊，2004(10);阿源.“省直管县”考验官员的承受度[J].暸望新闻周刊，2005(6).)，但“省管县”体制的支持者明显占据上风，双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制;即共识已经基本达成，“市管县”体制必须被取代，现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中，我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑：我国《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级：省、县、乡，市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市，这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时，也产生了不少宪法上的困惑：省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。
一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始
行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。)是一个国家政治制度的重要内容之一，一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时代发展而变化的地方制度，因此，需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家，国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整，这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时，却得出了怪异的解释：
(一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的
我国《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是：
这种行政区划体制最具法律争议的问题是，地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前，中国的行政区划体制是“三实二虚”，即在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署(注： 地区行政公署在“文化大革命”前称为专区，是省县之间的行政分治单位。“文化大革命”期间，专区改为地区并成立革命委员会。1975年宪法规定：地区一级设人民代表大会为权力机关，革命委员会为其常设机关，行使政权机关职责。由于当时的政治格局，这一时期各地的地方各级人大皆未产生，因而地区同省、县一样，是一级正式的地方行政建制单位。1978年以后，地区革命委员会撤销，改设行政公署，恢复其作为省级政府派出机关的地位，地区重新成为省县之间的行政分治单位。1978年全国设置的地区有173个。)，县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构，并不具有法律地位(注： 在此主要是指地区并没有一级地方人大，也没有一级地方财政。)，地区辖县在法律意义上仍然是省辖县，所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后，随着中央一系列政策的出台，作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代(注： 我国地级市的设立有5种方式：第一种是“地市合并”式，该地区已有一个地级市，和该地区的行政公署合并，如江苏的南通市与南通地区;第二种是“升等领县”式，地区行政公署驻地是一个县级市，将县级市升级为地级市，然后撤销地区行政公署;第三种是“直升建市”式，该地区行政公署驻地尚未设市，而将驻地城关直接升级为地级市;第四种是“分立建市”，原地区行政公署所辖的若干个市升格为地级市，如1983年浙江省撤销嘉兴地区，嘉兴市、湖州市升格为地级市;第五种是“升镇建市”，将镇升格为地级市，如广东省原海丰县属汕尾镇直接升格为地级市。参见熊文钊.试论行政区划层级结构调整[C]//北京大学宪法与行政法研究中心.“中央与地方关系法治化”国际学术研讨会论文集[C].2007.)，我国的行政区划层次也就由省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制[2]，也即由“省管县”转变为了“市管县”。然而，“市管县”的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷(注： 当初推行“市管县”体制，其目的是希望，以经济发达的地级市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。孙学玉，伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷却越来越明显，(注： 其弊端主要有：一是造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多，加大了行政管理成本。省县之间的权力被层层截留，信息沟通受到阻滞。出现了“市吃县”，“市卡县”、“市刮县”现象。三是城市虚化现象严重。在此机构下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大的限制。孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究，2004(1)：35-43.)学者们纷纷撰文对之予以批判，其中许多学者提出了“市管县”体制的合宪性问题。
中国宪法第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区及地级市的规定，而且依该条规定行政层级原则上是省县乡三级，只是在较大的市才是省、较大的市、县、乡四级，而地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制，那么地级市以及“市管县”体制的宪法依据在哪里呢?对此，有学者认为，“市管县”体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定：“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，共计46个。这就是说，除了这46个市和直辖市外，其他的市管县行为在本质上是违宪的[3]。
我国从1949年出现市管县体制，到1958年市管县体制在经济发达地区试点，再到1983年市管县体制的全面推广，直至2003年全国普遍实施市管县体制，前后时间跨越近50年。本文不想对市管县体制的成败妄加评判，而是想思考一个宪法学的问题：一个制度能够存在50年，说明该制度还是满足了一定现实需要的，那么我们的宪法为什么会对之说不呢?
(二)“地级市”不能管“县级市”，只能“代管”
与之紧密相关的另一个问题是“市管市”的合宪性。我国目前的市辖市体制实际上是一种代管体制，是市管县体制下的市辖县撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避现行宪法有关区划原则相悖的矛盾，国务院在批复上称××县改为××市(县级)，由省直辖，由××市(地级)代管。这种代管虽然回避了合宪性的质疑，然而在现实中却造成了许多弊端(注： 一是代管概念不明确，缺乏法律依据，代管内容是什么，代管到什么程度，没有标准;二是县级市的一些职能或业务直接对省，可以跨越地级市。实际工作中各县市要钱、要物、要解决困难，就找地级市;要承担义务，完成任务时，又强调是省直辖，使地级市的管理任务落不到实处。甚至一些业务越级别对省，根本不向地级市报告，代管只是一句空话。舒均治，汤敏轩.市管县体制中博弈情境的系统分析[J].广东行政学院学报，2006(2).)。国务院虽然没有对宪法第30条作出正面解释，然而“地级市代管县级市”的批复背后蕴含着其对该宪法条款的理解。国务院显然认为，地级市直接管理县级市是不合宪的，因为宪法第30条只明确较大的市和直辖市可以分为区、县，而没有任何条款规定，市还可以分为县级市。
国务院为了使自己的行为合于宪法，设计出了“代管”体制，而“代管”无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑，我们不禁要问，“合宪”的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦?
(三)行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定，然而其行为却是合宪的
中国宪法第62条第12款、第13款规定：全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定：国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定：省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定，省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会;自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院;乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院;自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院;乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置，宪法未作规定。而根据国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条，市辖区的设置为：“下列行政区划的变更由国务院审批：……自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名……”，也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。
可见在我国，宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分，除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定：自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定，乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变，所以中国行政区划体制的变动频繁。
行政区划频繁变更给地方政权建设带来的极为不利的影响。最为突出的事例发生在乡一级。1959年，人民共和国第一部《宪法》通过后仅5年，乡制就被废除，为政社合一的人民公社所取代，直到1983年才重新建立乡政权[4]。而且就在其后不久，乡的行政区划又作过多次调整，一些刚被选出后不久的乡人民代表大会和乡人民政府被撤并、调整。这不仅导致工作混乱，也严重损害了当地居民的选举热情。目前地级市的存废也面临着这样的问题，当初推行“市管县”体制依据的是两个文件，一个是中共中央的51号文件，另一个是国务院的通知。可见，行政区划体制设置缺乏法制和法治基础，行政色彩过浓。然而根据我国《宪法》相关规定，我国行政区划设定权的配置主要采取的是行政保留，即除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外，其它地方单位都是由国家行政机关决定。这种缺乏法治基础的做法却是“合宪”的。
当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时，我们发现了中国宪法两个致命“硬伤”，一是中国宪法缺乏一种随时代发展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法，是“被设计去经受漫长考验”的最高法，而我国的宪法却经不住一次“行政区划体制”改革的考验;二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢?
二、他国的经验：德法日三国对行政区划宪法条款的解释
经济的转型会引发行政区划的调整，在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革，其间引发了许多宪法争议，但这些争议并不是通过“修宪”来解决，而是通过宪政法院的宪法解释来化解，使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢?
(一)解读的范例：以宪法诉讼和宪法解释为基础
1德国
20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革[5]，大量县市合并，一些被合并的市县认为，根据基本法第28章的规定(注：《德国基本法》第28章的具体内容是：在每个州、县和市，人民应被由普遍、直接、自愿、平等和秘密选举产生的机构所代表。……在各市，地方议会可取代选举产生的机构。)，全国行政区域划分为州、县和市，县是受基本法保障的，立法机关对县市的裁并是违背宪法的。联邦宪法法院对这种狭义理解予以了否定，而认为宪法所保障的乃是“乡镇”和“县”这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除，至于个别乡镇或县的存在与否，则不在宪法保障的范围之内，因此立法机关对县市的裁并行为并不违反宪法[6]。在承认了立法机关的裁量权之后，联邦宪法法院进一步指出，立法者在进行行政区划改革时。不得恣意立法，而应遵循一定的宪法原则，具体而言应遵循下列程序[7]：对涉及区域调整的地方自治团体，应事先给予充分的陈述意见的机会;对于相关重要事实须作适当且通盘的调查;对于公共利益(注： 德国联邦宪法法院对审查行政区划之类的法律有无违宪法时，通常都会认为立法者对于“公益”此一不确定法律概念享有相当广泛的形成空间，因此这一类法律很少会被宣告为违宪。)及相关利弊得失应作广泛考虑;行政区划所欲达成的目标必须优于现状;须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则;对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。
2法国
法国现行宪法(注：《法国宪法》第12章是有关地方制度的规定，其具体内容是：第72条是有关地方自治团体设立的规定;第73条是有关海外省组织的规定;第74条是有关海外领土的规定;第75条是有关公民身份的规定。第72条规定：“共和国的领土单元是县、省和海外领地。其它地方依法律设立。地方，依民选的议会依法律规定实施自治”。)将地方划分为省、县和海外领地，而其它地方的设立则由法律规定。因此有关行政区域划分的争议主要在于，如何理解宪法中的“由法律规定”。而这一问题又可以分为两个方面：一是宪法与法律规范权限如何划分，即哪些事项由宪法保留，哪些事项由法律保留，另一个则是此处的“法律”是广义还是狭义，即国家立法机关所制定的“法律”与国家行政机关所制定的“行政规范”权限如何划分。对于上述两个问题，法国的宪法委员会都作出了明确的裁决。
第一个问题涉及的是，在宪法之下，国家立法机关在行政区划设定方面有多大的权限。1982年国会设立科西嘉大区，该大区地方政府仅有一个单位。法国宪法委员会在1982年2月25日第82—138号决议中对国会是否有权制定科西嘉大区的法律这一问题作出了解释。其宪法委员会认为，立法者有权就地方组织的体制作出不同的设计。此判决之后，1975年《巴黎市组织法》以及1976年《马约特岛海外地方组织法》等就再也没有受到合宪性的质疑。
第二个问题涉及的是，国家立法机关与行政机关在行政区划设定方面的权限划分。法国在制定第五共和宪法时，就对这一问题进行了探讨。当时的制宪谘询委员会认为，如果把“其它地方依法律设立”理解为，所有的市镇、省以及海外地方，凡有增、删或合并，均须由立法机关议决，那么，单就以总额约37 000个市镇的增删或合并的立法工作量而言，国会就将不堪负荷。因此，赋予立法机关设立“其它地方”的权限，应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言，而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。也就是说，增加或减少一级地方层级是国家立法机关的权限，而具体某一地方政府的裁并，则是国家行政机关的职权[8]。
3日本
日本国宪法(注：《日本国宪法》第8章是在前地方制度的规定，其具体内容是：第92条是关于地方公共团体的设立;第93条是关于地方议会的设立;第94条是关于地方权限的规范;第95条是关于地方居民投票的规定。)并没有行政区域的具体划分，只是规定地方公共团体的设立，“根据地方自治的宗旨由法律规定”。因此行政区划的宪法性争议的关键也在于如何理解“由法律规定”。对此日本宪法学者作出了学理解释[9]：宪法将规范地方公共团体组织体系的权限保留给了法律，宪法只是规定了法律所必须遵守的原则：即地方自治。根据地方自治的原则(注： 在日本，地方自治的意义有两种，一是以国家领土内的一定的地区为基础的团体，或多或少有独立于国家的人格，可以根据自己的意志管理其公共事务;二是在国家领土内一定地区的公共事务，主要根据地区居民的意志来进行管理。前者称为团体自治，后者称为居民自治或政治自治。一般说来，团体自治是实现居民自治的手段。)，全国的区域原则上划分为地方公共团体的区域，如果法律剥夺府县、甚至于市町村作为地方公共团体的性质，——这样作在立法政策上是否妥当另当别论——不能说是违反了“地方自治宗旨”而被视为违宪。或者依据特殊理由，将特定的区域作为例外，不承认其为地方公共团体，也不能说是违反宪法。如将中央政府所在地不归属于任何地方公共团体的区域，不能认为其违宪。据此，日本最高法院认为，1956年的地方自治法承认的特别市制度，使其居民既不属于府县公共团体也不属于市町村公共团体，是符合宪法的。
(二)解读的关键：宪法意义上的法律保留原则
通过上面的分析，我们可以发现一个共同的规律：这三个国家的宪法对行政区划的规定非常简单，甚至没有，具体的体制设计是留给法律来完成的，而对于这种法律保留条款，三国的宪法解释都认为，国家立法机关在行政区划体制的规范方面是有广泛裁量权的，但这种裁量权应受宪法一般原则的约束。这三个国家通过采取法律保留条款以及相应的宪法解释解决了困扰中国宪法的两个难题，既能使宪法随着时代的发展而发展，又能使这种发展不游离于宪法控制之外。其成功的经验就在于宪法意义上的法律保留原则的运用。
1宪法中两种法律保留条款：权利的法律保留和制度的法律保留
法律保留最初是法治国的一项基本原则(注： 德国学者奥托·迈耶认为，法治国包括三项原则：形成法律规范的能力，法律优行和法律保留。参见：奥托·迈耶.德国行政法[M].刘飞，译.北京：商务印书馆，2002：67.)，其涵义是指，对于特定范围内的国家事务，行政权只能获得法律的授权才能启动，它强调的是法律对于行政的优越地位，因此也被称为行政法的一项基本原则。随着法治国向宪政国的转变(注： 法治中的“法”上升到宪法，法治就自然上升到宪政的高度。所以宪政是法治的最高形式。宪政与法治的目的并不相同，法治是保护多数人的利益，而是宪政是对民主社会中法治的一种制约，是少数人抗衡“多数人的暴政”的一种工具。张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2005：14.)，法律保留又具有了新的涵义。宪法是一部高度抽象的法律，只能对一些基本内容予以规范，它规范公民权利，但规范的不是一般的公民权利，而是关系到人性本质的“基本权利”;它规范国家制度，但规范的不是一般的国家制度，而是基本的政治和经济制度[10]。所以宪法中会有一些法律保留条款，即采取“依法律”或“由法律”规定等字眼。这些法律保留条款依内容可以分为两大类，一类是权利的法律保留条款，一类是制度的法律保留条款，前者是将有关权利的规范委托给法律进一步规定，后者则是将有关国家制度委托给法律规范。(注： 中国宪法一共有45处采用了法律保留宪法条款，其中权利法律保留条款有15条，即宪法第2条第3款、第8条第1款、第10条第3、4款、第13条第2款、第16条第2款、第17条第2款、第34条、第40条、第41条第3款、第44条、第55条第2款、第56条、第77条、第102条第2款。制度法律保留条款有30条：宪法第9条第1款、第10条第2款、第11条、第18条第1款、第19条第4款、第31条、第59条第3款、第62条第3项、第72条、第73条第3款、第78条、第86条第3款、第89条第17项、第91条第2款、第99条第1、3款、第95条第2、3款、第97条第2款、第104条、第107条第1款、第109条、第111条第1款、第115条、第124条第3款、第125条、第126条、第131条。)
权利的法律保留条款(注： 我国目前对法律保留原则的理解还主要停留在行政法意义上，如应松年：《立法法》关于法律保留原则的规定[J].行政法研究，2000(3);金承东.论行政法律保留原则.浙江社会科学，2002(1);刘连泰.评我国《立法法》第八条、第九条关于“法律保留”制度[J].河南省政法干部管理学院学报，2003(3);周佑勇、伍劲松.论行政法上之法律保留原则[J].中南大学学报，2004(6).只有少数学者尝试着从宪法意义上来阐释，但也只涉及了权利法律保留的内涵，其代表文章有：秦前红，叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角[J].法学评论，2006(2).)最初的涵义是指，限制公民基本权利的权力保留于国会，行政权臣服于立法的控制，其意图是杜绝权力对公民自由与财产的恣意干涉[11]，这又被称为“限制保留”[12]。随着自由主义宪政思潮的退却，社会法治国的理论的兴起(注：关于社会正义的基本含义、政策要求以及学者对这一理论的批判请参见：哈耶克法律、立法与自由(第2、3)[M]邓正来，译北京：中国大百科全书出版社，2000)，社会权纳入宪法基本权利体系，法律保留内涵由限制保留向规范保留[12]278转变，即立法不再是一种特权，而是一种法定义务[13]。
制度的法律保留是指，有些事项是由宪法规范，有些事项则留待法律进一步规范。由于宪法是国家的根本大法，“宪法条款被设计去经受漫长岁月的考验”(注： 这是马歇尔大法官在“美国银行案”中，对宪法性质及宪法解释原则所作的阐述中的一句话。McCulloch V.State of Maryland，17U.S.[4Wheat]316.)，“如果琐细地规定权力或宣布实施这些权力的手段，那就将不适合大众目标”(注： 这是斯通法官在“英民地产充公案”中对宪法性质的阐述中的一句话。Martin v.Hunter，s Lessee， 14u.s. 304. )对于一些因时空变化而变化的事项不易由宪法规范，而应留待法律随着时事的变换而作相应的调整。这是宪法意义上的法律保留第一层含义。这也是我们解读宪法条文中“依法律”含义的基本内容。第二，留给法律进行规范，并非意味着国家立法机关可以恣意而为，国家立法机关在制定法律时也应遵循一定的宪法原则，如比例原则，最小歧视原则等，所以国家制定的法律也应接受合宪性检查。第三，宪法将一些事项委托给法律进一步规范，并非意味着只能由国家立法机关制定法律，国家立法机关也可以将一部分事项委托给行政机关，但行政机关在制定法规时应在法律所规定的授权范围内，可见，制度法律保留包含了权利法律保留的内涵。
2行政区划体制法律保留的宪法内涵
宪法中的法律保留原则适用到行政区划体制中，其内涵也可以分为三个方面：第一，行政区划具体体制由法律规定，国家宪法对之不作详细规定。这样不至因行政区划的改变而引发修宪的问题。第二，国家立法机关在进行行政区划立法时，也应本着尊重地方居民的意愿，更好地实现地方自治为出发点，德国宪法法院对行政区划法的合宪性审查即这一层含义的最好体现。第三，一般认为，增加地方层级应属于国家立法机关的职责，而将现有地方单位裁并则可以留给行政机关。然而，国家行政机关在进行行政区划体制改革时，应有国家法律的授权。法国宪法委员会对这一问题作了明确的阐述。
三、解惑的尝试：引入宪法意义上的法律保留原则
(一)诡异解释产生的原因分析
1中国宪法对于行政区划没有采取法律保留
中国宪法对行政区划体制的规定尤其详尽。有关行政区划体制的宪法条款共有4条，即宪法第30条、第62条12款、第89条15款、第107条第三段，分别规定了行政区划的层级，各行政区划的设立主体等。而在这些具体条款中，并没有“依法律”的字眼，也即宪法并没有将行政区划体制的规范权进一步委托给国家的立法机关，而是由宪法本身对之作了详细的规定。这种具体而详细的规定虽然使行政区划体制获得宪法层次的保障(注： 宪法对具体制度作出规范，也就意味着国家立法机关不得任意地修改，也即这一事项是由宪法保留的，它与法律保留相对。参见田芳.地方自治的宪法保障——以德国基本法规范及其宪法诉讼为考察对象[J].时代法学，2007(5).)，但也更容易引发宪法争议：如果现实的行政区划体制与宪法规范有不一致的地方，就会产生合宪性的质疑;如果现实体制与宪法规范并不冲突，然而在现实运作中产生了一系列的问题，可能不符合宪政国家的理念。(注：这是两种性质完全不同的宪法争议：表面上与宪法某一具体条款相冲突，但本质上可能并不违宪;表面上与宪法具体某一条款并不冲突，但却有可能违宪。)
2重要事项没有采取法律保留
行政区划频繁变动的根源，在一定的意义上讲，是起源于该宪法规范。中国宪法对行政区划设置权是按地方层级来分配的：省级行政区划建置属于全国人民代表大会;省级行政区划的具体区域范围划定属于国务院;县级建置及区域划分属于国务院;乡级建置及区域划分属省级人民政府。宪法对行政区划设置权的分配非常具体，除省级建置的设立属于全国人民代表大会外，其他地方设立及区域划分都属于国家行政机关。对于中国而言，省级行政区划体制相对来说是稳定的，频繁变动的是省级以下地方。中国宪法将省级以下地方行政区划设定权完全赋予了国家行政机关，导致了省级以下地方的行政区划设立与变更完全脱离法律的治理。目前中国有关行政区划管理的法律文件，仅有国务院发布的一项行政法规《国务院关于行政区划管理的规定》。《规定》共分10条，全文仅千余字，极为简略，仅涉及具体管理内容及其权限的划分和管理程序两个方面，对于各种行政区划单位设置标准无一字提及。中国从“省管县”到“市管县”再到“省管县”都是国务院的一纸行政命令。行政区划体制变更的随意性可想而知。
(二)解决对策
1引入法律保留条款
通过上面的分析，我们可发现，宪法条款的制定有一个基本的立宪技术，对于那些不会随着时代变化而改变的事务，适合用“硬性”的宪法条款去规范，如18岁以上的公民拥有选举权——更改变年龄限制，只有通过明文修正，宪法解释机构几乎没有余地进行“创造性解释”[10]29。而对于可能随着经济与社会的发展而改变范围的事务，则适合用“弹性”宪法条款来规范，如行政区划体制、地方权限等——通过宪法解释机构“创造性的解释”使之适应时代的发展。使宪法条款“弹性”化的一种重要方式就是“法律保留”条款的适用，即将进一步的规范委托给国家的立法机关，中国宪法中有关行政区划体制的条款由于是一种“硬性”规定，没有宪法解释空间，容易与现实发生冲突而引发宪法争议，所以从立宪技术完善的角度而言，中国宪法行政区划体制宪法条款可以作如下改进：在宪法第三十条中引入“法律保留”条款，即在已有的条款基础之上增加“行政区划的变更可依法律进行”。
2国家制定行政区划法律
行政区划体制的设立权不能完全委由国家行政机关，对于行政区划体制的规范应有宪法、法律和行政法规、行政规章不同层级的法规来约束，宪法在其中更多地起着约束法律的作用，而不是对行政区划体制作具体的规范。将宪法第62条12、13款，第89条15款，第107条第三段从宪法中删除，将之规范在国家立法机关制定的专门行政区划法律中。如中国可考虑制定《行政区划法》，规范行政区划设置标准、程序等，包括变更过程中应能反映当地居民的意愿。
3构建违宪审查制度
宪法“弹性”化，使宪法能更好地经历时间的考验，但对宪法解释则提出了更高的要求。宪法“弹性”化，意味着宪法可能会有更多的法律保留，宪法对于国家的一些制度不再作出“硬性”的规定，而赋予国家立法机关根据社会经济的发展而作出裁量的权力，那么，国家立法机关的裁量权是否符合宪法的基本原则，则需要有宪法解释机构来解释，这样即不会制约国家立法机关去推动社会的发展，又可以防止国家立法机关的任意性。所以宪法“弹性”化，“法律保留”立宪技术的运用，要求有完善的违宪审查机制作保证，使国家立法机关不至于因宪法的“硬性”规定而缩手缩脚，也不至于因缺乏违宪审查而恣意，这才是一个宪政国家。ML
参考文献：
[1] 张占斌.强县扩权与省直管县：解析中国政府层级改革的两种思路[N].学习时报，2005-08-04.
[2] 刘小康.行政区划改革：视角、路径及评价[J].北京行政学学院学报，2006(3)：21.
[3] 李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006(11)：22-25.
[4] 谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998：6.
[5] Hellmut wollmann.德国地方政府[M].陈伟，段德敏，译.北京：北京大学出版社，2005：199.
[6] 张千帆.西方宪政体系(下)[M].北京：中国政法大学出版社，2005：199.
[7] 法治斌，董保城.宪法新论[M].台北：元照出版公司，2004：432-435.
[8] 徐正戎.法国地方制度之剖析——摆荡于中央集权与地方分权之间?[J].东吴大学法律学报(13)，(1)：12-15
[9] 宫泽俊义.日本国宪法精解译[M].董王番舆，译.北京：中国民主法制出版社，1990：660-667.
[10] 张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2005：29.
[11] 陈新民.德国公法学基础理论(下册)[M].济南：山东人民出版社，2001：356-359.
[12] 韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004：278.
[13] 秦前红，叶海波.论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角[J].法学评论，2006，(2).
Constitutional Provisions Concerning Administrative Division：
From the Angle of “County Directly Under the Provisional Government”
TIAN Fang
(Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China)
本文责任编辑：汪太贤
作者：田 芳
第三篇：跨行政区划司法究竟要跨越什么
作为新一轮司法改革的重要举措，打破原有的司法机构设置模式，探索设置跨行政区划的司法机构，究竟是希望“跨”过什么
北京发生一起贪腐窝案同时涉及西城区、海淀区、朝阳区的相关人员，这个案子该归哪家检察院的反贪局查办？在过去，也许是协商一家查办，也许分别立案，但这类案件今后将统一被指定由北京检察院第四分院管辖。
一位北京西城区市民要状告西城区政府，以前应该起诉到西城区法院，但2015年这类案件将由北京市第四中级法院统一受理。
这种案件受理和诉讼程序上的改变来源于2014年12月30日 上午，北京市第四中级法院和北京检察院第四分院正式挂牌成立。这两家机构将一改传统的中级法院和分院对应特定行政区划的传统形式，被指定管辖跨地区的贪腐、环境资源保护、食品药品安全、行政诉讼等案件。此前刚刚成立的上海市第三中级法院和上海市检察第三分院也拥有类似职能划分。
这被视为新一轮司法改革中“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的重要举措，有时也被简称为“跨区域司法”。
对于普通公民来讲，这种司法管辖上的改变也许略显复杂，但他们或许不会再顾虑地方上的“官官相护”。尽管这未必是跨行政区划司法改革的最佳目的。
跨區域司法：一种新的诉讼格局
根据我国的法律规定，每一级行政区划在横向上大体上可以分为权力机关、行政机关和司法机关。正是在此意义上，产生了司法机关的设置基本遵循了行政区划的级别设置，也才产生通常所说的行政区划与司法区划的重叠。
司法机构设置与组织体系与司法职权配置问题密切相关，一直是司法改革中的重点和难点问题。从中央的顶层设计到基层的试点改革都围绕着如何保障司法职权的合理配置展开，也才有了试图跨行政区划设置司法机构的改革措施。
改革伊始，中央的改革试图在现有的司法体制之下进行，将重点放在了司法管辖。2013年11月，中共中央在第十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在司法管理体制上要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年7月，最高人民法院结合法院的工作实践，在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，通过提级管辖和指定管辖来确保行政案件与跨行政区划的民商事案件等得到公正审理。
在此期间，根本性地改变我国司法机构的配置模式还没有提上日程，更为强调在现有的制度框架下进行改革。所以孟建柱在《深化司法体制改革》的讲话中提出，“应从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。”
除了中央层面的顶层设计，在具体的法律制定与司法实践中也更多地在现有的司法体制下进行跨行政区划的管辖改革。2014年新修订的行政诉讼法对管辖制度进行改革，规定高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。2013年5月，成都和广安两家中级法院作为四川省首批试点法院，被要求推行集中管辖试点，探索跨行政区划的管辖审判。广安中级人民法院行政庭庭长李勇曾在接受采访时说道，2012年广安受理行政诉讼案件 116件；试点后，这种案件猛增，2013年共有236件。异地法院审理“民告官”案件试点一年，很多人没有了顾虑，敢告“官”的人直接翻了一番。
但是这种改革措施在2014年的十八届四中全会上进一步升级，提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。但是《决定》中的这句话可以有不同的理解方式，这种改革是不是要打破原有的司法机构配置模式呢？
答案是显而易见的，无论是从中央的具体设计还是地方的试点都表明了打破现有的司法区划和行政区划重叠的司法机构配置模式的时机还远未成熟，对跨行政区划的理解更多地还是体现在案件来源上，而不是打破行政区划与司法区划的重叠。
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，会议提出探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。这份试点方案透露出未来关于司法机构的改革是一种双轨制，跨行政区划的司法机构和原有的司法机构并行发挥作用。
诚如中国人民大学法学院教授陈卫东所言：“设立跨区域中级法院有助于打破地方保护主义的干扰，特别是在审理行政案件、重大民商事案件、环境保护案件和食品安全案件中，防止出现诉讼‘主客场’现象，这是构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局的重大举措。”
关于上海和北京“新鲜亮相”的解读
更令人值得思考的地方是“跨行政区划”法院和检察院在上海和北京的先后亮相。
据最高人民法院介绍，新设立的上海市第三中级法院是探索审理跨地区行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和跨行政区划检察机关提起公诉的案件的新型人民法院。在试点阶段将主要审理以市级人民政府为被告的一审行政案件；市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件以及上海市检察院第三分院提起公诉的案件，还包括上海市高级法院指定管辖的其他案件。
随后设立的北京市第四中级法院的案件管辖范围包括以本市区（县）人民政府为被告的行政案件，但目前各区（县）法院受理的以区（县）人民政府名义办理不动产物权登记的案件，仍由各区（县）法院办理，除此之外还包括跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件。
中央将跨行政区划的司法机构改革放在上海和北京两地有深层次的考虑，因为在这两个直辖市下，并不存在其他省、自治区的地级市行政区划，那么也可以很好地避免改革产生的阻力。比如说在吉林省，省会所在市和地级市都有各自的中级人民法院，那么如果在中级法院层面上设置跨行政区划的法院的话，需要跨长春市和松原市设置一个中级法院，这意味着对原有司法体制以及整个地方人大及其常委会的职权改变。
但是在直辖市的中级法院层面上进行试点可以避免这种顾虑。在此意义上来讲，这种改革更多的是着眼于打破地方保护主义，更多地着眼于跨行政区划的案件。
但是跨行政区划的司法机构的关键点在于打破行政区划对司法机构的束缚，而不是受理的案件是否是跨行政区划的，因为后者完全可以通过诉讼法中的管辖制度进行调整，新行政诉讼法的规定就是明显的例证。
由此可以看到，对于跨行政区划的理解有不同的面向，而这种不同面向产生的原因很大程度上来源于此项改革的目的和面临的困难。因此，跨行政区划的司法机构改革的路还很长，不仅仅需要有更多的试点改革，更需要有理性的讨论与反思。
能够跨越司法的地方保护主义吗
为什么要打破原有的司法机构设置模式，探索跨行政区划设置司法机构究竟是希望“跨”过什么？
无论制度改革的初衷落在何处，跨行政区划设置司法机构是对司法体制的根本性改革，是对原有行政区划与司法区划重叠设置的司法体制的改变。正是在此基础上，我们会发现中央在司法机构跨行政区划的改革问题上呈现出一种渐进与慎重的态度，这种态度也印证了对于跨行政区划设置司法机构的改革有不同的理解。
全国人大法律委员会副主任苏泽林认为跨行政区划设置司法机构有四个方面的原因。首先是有利于净化司法环境，确保司法机关依法独立公正行使职权；其次是有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权的统一性；再次是设立跨行政区划的人民法院，有利于合理配置司法资源，确保人民群众方便、经济地参与司法活动；最后是有利于加强和改进党对人民法院工作的领导，确保人民司法的正确政治方向。
整体来看，为跨行政区划设置司法机构证成的最为重要的理由有两个：一个是试图通过跨行政区划设置司法机构来打破地方保护主义，确保司法公正。另一个就是合理地配置司法资源。但是在我看来这两个理由中，后一个才是跨行政区划设置法院的最为合适的根据和理由。
在很多人看来，司法权过度依赖于行政权是造成地方保护主义的重要原因，而司法区划与行政区划对应或者重叠是造成前者的关键原因，所以打破司法机构设置的行政区划标准才能保障司法公正。在此基础上，苏泽林提出，“跨行政区划设立人民法院，在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖，地方保护主义对司法的干扰也会大大降低，为人民法院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织上的保障。”
关键的问题在于跨行政区划设置法院不一定能够打破地方保护主义。我国的专门法院基本上按照跨行政区划进行设置，以海事法院为例，根据《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，海事法院对所在地的市人民代表大会常务委员会负责。实际上，海事法院并未完全依托于其所在地城市， 以其經费来源为例， 除厦门海事法院的财政纳入厦门市财政外，其余大部分海事法院均实行省级财政，诸如宁波海事法院是直接由自己做预算，省财政拨付；而对于上海和北海海事法院，则是先由上级高级法院统筹，然后再拨到海事法院。
这种情况只是将司法机构对同级行政区划的依赖转化为对高一级的行政区划的依赖，对于那些跨省的案件而言，受到法院所在地的省级行政权的干预依然是地方主义的保护的典型表现，所以跨行政区划设置司法机构并不一定是根治地方保护主义的良方。
本质目的应该是合理配置司法资源
跨行政区划设置司法机构的最为适当的基础是合理地配置司法资源，这种合理配置在一定程度上也是维护司法公正的重要保障。
司法机构的设置要根据人口及纠纷的数量、交通状况和通信状况等因素，形成跨省、跨市（县）的司法体系， 可以使司法与行政彻底分离。我国司法区划与行政区划重叠的设置忽视了人口数量、纠纷数量、交通状况等因素对司法资源配置的影响，导致出现诸多不合理的现象。经济发达、人口众多和的东部地区的有些法院一年受理的案件高达数万件，很多法官的工作常常是加班加点，被戏称为是 “5+2”和“白加黑”，导致很多法官逃离法院系统，也导致很多案件的处理难以保证公正。但是在人口和纠纷较少的西部地区的法院一年只有几百件案件，导致大量的司法资源处于闲置状态。
世界上很多国家和地区打破行政区划与司法区划之间的重叠关系，更多地依据司法体制运行的规律配置司法机构。诸如法国的普通法院系统，统一按司法区设置，法院在哪里设置与行政区域没有关系。违警法院设立于省属的区县市，轻罪法院和重罪法院都设立于各省省会，而上诉法院则设立于大区。大区是根据历史自然和经济发展情况划分的，不是一级行政单位。
在德国，法院的设置与行政区域没有关系，主要根据案件多少、人口多少决定。州一级的高等普通法院，有的州设有3个，有的州则只有1个。全国共有16个州，设有25个高等普通法院。州的初级法院和中级法院的设置与行政区划也不相同，主要由州议会决定。原则上不能离居民太远，从方便诉讼，还可以根据社会发展情况进行调整。
所以说，跨行政区划设置司法机构的改革的核心目标是保障司法职权的独立与公正行使，但是认为能够打破地方保护主义却是抓错了药方，真正对症的方法是优化司法资源配置。
行政区划与司法区划
司法区划是一个独立的法律概念。
世界很多国家和地区的司法机构并不一定要和行政区划的设置相对应或者重叠，这是因为司法机构具有独特的功能定位，这种功能产生了独特的司法区划。最为简洁和通俗地理解司法区划，可以将其视为各个司法机构的职权所管辖的具有明确界限的地区或者区域。在此意义上，跨行政区划设置司法机构的重要目的在于剥离行政区划与司法区划之间的必然联系。
但是跨行政区划设置司法机构的改革并不表明我国所有的司法区划都是和行政区划相对应或者重叠，这是因为司法区划的范围和司法机构的设置具有密切关系。诸如我国人民法院就分为两类：普通法院和专门法院。
对于普通法院而言，分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。对于普通法院而言，司法机构的设置基本和行政区划相对应，但是也有例外，诸如直辖市下的中级人民法院并无对应的行政区划，只是这种情况占据很小的比例。
对于专门法院而言，可以分为军事法院、海事法院、铁路运输法院、森林法院、农垦法院、石油法院，还有正在筹建中的知识产权法院，由于专门法院是按照特定的组织或者特定范围的案件进行设置，因而大多是跨行政区划的。诸如我国的海事法院共有十所，其中青岛海事法院的职权范围包括南自山东省与江苏省的交界处，北至山东省与河北省交界处的延伸海域。
在区分行政区划与司法区划的概念后，并且对我国的司法机构设置模式有所了解之后，我们就会发现跨行政区划设置司法机构的改革其实针对的是普通法院系统，试图让司法区划的划分标准摆脱行政区划的束缚。
作者：侯学宾