公共管理的主体ngo

第一篇：公共管理的主体ngo

从志愿服务组织看香港NGO服务管理模式

王晔

[摘要]香港NGO的繁荣发展与其历史文化渊源及社会制度的特殊性密切相关，其深远的公益慈善理念、健全的法律体系、专业的服务社会模式、广泛参与的志愿服务方式、灵活的培育管理措施等均值得学习借鉴。从目前的培育管理制度看，香港NGO的发展也存在一定问题，比如社会福利服务项目缺乏长期规划和有效延续、NGO专业人才流动性较大、董事会选举存在“有限民主”、财政“整笔拨款资助计划”弊端显著等。因此，在学习借鉴共性原理的同时，更应该把握内地社会组织发展的特性，从自身实际出发分析和解决问题，扬长避短，探索一条更有针对性和实效性的本土社会组织培育发展路径。

[关键词] 香港;NGO;服务管理

香港具有历史悠久的公益慈善文化，在本土社会核心价值理念的薪火相传以及“小政府、大社会”管理体制的催生培育下，逐步形成了蓬勃的志愿服务生态。20世纪80年代以来，公益慈善及社会服务向专业化发展，大量非政府组织(NGO)应运而生，目前已成为提供社会福利服务的重要主体。据统计，全港超过90%的社会福利服务由NGO提供，每年服务人次超过9010万人，每年动员志愿者(义工)服务时数超过8700万小时，全职工作人员超过60300名(包括注册社工8996人)。从相关公益志愿组织考察实际看，香港NGO具有其独特的服务管理模式，对于内地社会组织培育管理工作也颇有启迪。

一、完善的法律框架及简单灵活的注册制度

香港从事社会福利服务的慈善服务团体主要包括三种类型：一是本地传统的慈善组织，如东华三院、保良局和街坊会等;二是教会及传教士支持的服务组织，如明爱和基督教家庭服务中心等;三是由专业人士(尤其是社会工作者)组成的服务特殊团体的组织，如服务青少年、家庭、残障人士、吸毒人员的协会等。从这些组织的登记形式看，香港NGO的认定主要侧重其服务性质而非登记模式，所有NGO均可以通过两种方式成立并取得法律地位：一种是按照“社团条例”在香港警务处登记注册为非营利社团(注册手续比较简单，成功率高达98.5%);另一

种则是按照“公司条例”在香港公司注册处登记注册为有限责任公司。大多数NGO为避免承担无限责任，都会选择注册为有限公司，再向税务部门申请成为“慈善团体”，取得免税资格。税务部门则根据“税务条例”、“印花税条例”、“遗产税条例”和“商业登记条例”等法律法规对从事救助贫困、促进教育、推广宗教和其他有益于社会而具慈善性质的团体进行税务豁免资格的认定，被认定为“慈善团体”的组织将享受经营收入免税、专款捐赠扣税等相关税收优惠政策。

二、健全的政社合作机制与购买服务制度

(一)明确的政社分工

香港特区遵循“小政府、大社会”的管理体制与发展模式，政府与NGO分工明确。在社会服务提供方面，政府部门主要负责制定服务政策、拟定发展路向、提供资金支持、监察NGO服务表现、提供一小部分社会福利服务(如集中社会保障及紧急救济)等;而NGO作为90%以上社会福利服务的提供者，需按照既定政策向市民提供优质的社会福利服务、维持社区照顾等社会网络，并协助政府制定政策及策划服务、向政府反映服务需求及服务使用者的意见等。

(二)不断变革的资金扶持和购买服务制度

香港政府和志愿服务组织早在20世纪四五十年代就已建立伙伴关系。六七十年代，政府开始以“酌情津贴”的方式资助志愿机构，弥补机构资金来源的不足。80年代，政府财政资金充裕，对志愿服务组织实行实报实销的“标准成本资助制度”，也就是说，NGO的服务项目如要接受政府资助，其人员编制、工资薪水、单项服务投入都必须严格按照社会福利署的规范、标准来做，NGO专职社工的薪酬与社会福利署公务员编制的社工挂钩。

2000年后，随着香港社会服务的日益完善，财政支出压力加大，政府对NGO的资助模式也发生重大改革，开始实行“整笔拨款资助计划”，即政府向机构每年的拨款以员工的中位数计算，如有盈余，机构可以保留，但同时机构亦要负担可能出现的亏损，政府不作“包底”。政府所有新的服务都需以公开投标的方式决定服务提供者，每一项受资助的服务都需由社会福利署(拨款者)与NGO(服务承办者)签订“津贴及服务协议”，而政府对NGO的人员编制、薪酬水平不再作严格要求，只对其服务效果进行评估和考核。“整笔拨款资助计划”给予NGO更大的发展自由，有利于提升服务效率和灵活调配资金，也为NGO带来较大的筹

资压力。但从总体上看，政府资助始终是香港NGO生存发展的最重要资金来源。据统计，香港社会服务团体主要收入来源中来自社会福利署和其他政府部门的占47%;2011—2012年，政府对NGO的补助达90亿元;2012—2013年，政府对NGO合约服务的津贴达113.6亿元，占整体社会福利开支的26%。

(三)完善的评估监察制度

为确保公众获得优质的社会福利服务，加强福利服务的问责性，社会福利署和受资助机构从1999至2000年度起，分三年逐步推行服务表现监察制度：一是签订津贴及服务协议，列明双方责任、津贴基础、服务质量标准和成效标准等内容。二是制定基本服务规定和16项服务质素标准(SQS)，列明服务机构应当具备的质素水平。每项服务质素标准均有一套“准则”及“评估指标”说明，服务机构可以根据要求，以合适的方法应用于个别服务类别或服务单位中，以符合所有服务质素标准的要求。三是开展服务表现评估，根据基本服务规定和服务质素标准，服务机构每年向社会福利署提交自我评估报告，社会福利署根据有关数据进行统计分析，并以定期检查、突击检查、面谈、实地探访、向服务使用者调查等形式，对服务机构进行评估探访或实地评估。

三、权责明晰的内部治理结构

NGO良好运作和规范发展的关键在于权责明晰、制衡有效的法人治理结构。由上述可见，社会福利署对志愿服务组织的管理主要体现在资金扶持、操守引导和分析评价等方面，较少直接干预其运作及服务的提供，因此，NGO的自律自治显得更加重要。从共性角度看，香港NGO的内部治理架构主要包括三个层面：

最高层为董事会(董事局或理事会)，主要由会员于周年大会选举产生，董事会成员为非受薪、非执行的独立人士，多为专业人士、公众代表或其他服务代表(如律师、商界、学者、具备筹款技能人才等)，旨在有效监察及督导机构运作。受薪的管理层可以列席会议，但通常没有投票权。董事会对NGO的日常运作的参与相对较少，对管理层赋予一定的自由度和独立性，其主要职能包括审批年度计划、制定长远目标及策略;审批财政预算、与管理层一同进行筹款;对管理层提出的建议作最后决定;招聘总干事或行政总裁等。

中间层为管理层，主要由总干事(行政总裁)领导的专职管理人员组成，其主要职责是编制年度工作目标、策略及报告;编制财政预算及报告、监察财政支出;草拟计划书、建议书;发展新服务、监督服务质素;招聘员工、督导员工表

现等。

基层为专职行政人员，包括专业社工和行政服务人员，主要职责是根据年度工作目标完成具体项目任务，组织义工或直接面向服务对象提供社会福利服务等。

从个性角度看，不同类型的NGO，其治理结构也有差异。如有些NGO根据需要设置了管理委员会，管委会由董事会、管理层、基层员工、志愿者、社区或受益人中的代表组成，职能与董事会有很大不同，主要是反映不同群体的利益诉求，起到沟通与桥梁作用。不少NGO还设有内部监管系统，如收支系统、人事管理系统、志愿者管理系统等，以管理机构的日常运作，并通过培训提升机构的管治水平。这种治理结构层次鲜明，分工有序，同时具有高度的灵活性，对于提高服务效率，加强内部制衡具有显著作用。

四、启示与思考

从学习考察情况看，香港NGO的繁荣发展与其历史文化渊源及社会制度的特殊性密切相关，与当地公益慈善和志愿服务价值理念的深入人心相辅相成，也是公民社会高度发展的产物与象征，其深远的公益慈善理念、健全的法律体系、专业的服务社会模式、广泛参与的志愿服务方式、灵活的培育管理措施等均值得我们学习借鉴。从目前的培育管理制度看，香港NGO的发展模式并非十全十美，也存在不少问题与桎梏，比如社会福利服务项目缺乏长期规划和有效延续、NGO专业人才流动性较大、董事会选举存在“有限民主”、财政“整笔拨款资助计划”弊端显著等，因此，在学习借鉴共性原理的同时，更应该把握内地社会组织发展的特性，从自身实际出发分析和解决问题，扬长避短，探索一条更有针对性和实效性的本土社会组织培育发展路径。

第二篇：沈淑珍-11月7日,NGO领导力管理培训总结

NGO领导力管理培训总结

11月5日上午，由爱德社会组织培育中心与“全球健康行动”联合主办的“NGO领导力管理培训” 在爱德基金会圆满结束。培训由来自全球健康行动的代表Ms. Robin Davis 和Mr. Bruce Wood 两位国际友人主讲。来自南京、南通的30多家社会组织、大学生社团、社区管理中心的负责人、工作人员和核心志愿者共计50多人参加了培训。

此次培训内容分为组织评估、机构发展中的领导力、战略规划与人力资源管理三大主题。第一天的培训中，Mr. Bruce Wood讲解了如何用SWOT分析法科学地评估自身的机构;如何设计一个组织的使命、目的、价值及愿景并且如何让他们发挥核心的功能。他将理论结合不同的案例讲解，生动形象的表述让参训人员对组织评估与机构使命等有了全新的认识。如何有效地管理好NGO的员工是参训人员非常关心的问题。Mr. Bruce Wood向大家讲解了四种情景领导行为的模式，赢得了大家的一致认同。莫愁生态环境保护协会的刘先生说，“情景领导力表非常好，我回去后可以立即应用于我们庞大的自愿者团队管理”。爱心之旅的代表说，了解了领导的模式后不仅可以应用于我们今后的工作，而且我们更加能了解领导的行为，我们的团队会更加和谐。 第二天的培训中，Ms. Robin Davis向大家具体讲解了如何科学地制定一个机构的战略规划，她运用SMART的原理引导大家制定一个精确的目标。所有参训人员活学活用，现场设计演练，学在其中，乐在其中。Mr. Bruce Wood讲解了“协作计划”及其运用方法，这也给参训人员以很大的启示。为了巩固所学，Mr. Bruce Wood采用了分组讨论并现场展示的形式，这产生了很好的效果。参训人员被分成六组，每个小组一个主题，小组成员共同探讨并将成果展示在 “政治示意图”上，让大家共同分享。参训人员的积极投入将培训现场带到了高潮。他们在实践所学知识的同时，又体验了协作的力量，大家都非常激动。

在培训反馈环节，各家组织代表迫不急待地表达自己的心情与收获。一些组织代表认为学习了SWOT分析方法很实用，可以带动他们员工的参与意识;可以让他们更加科学地评估自身机构，采用相应的措施改进，将机构发展的更好。一些组织代表非常认同“领导者培训替代人”的领导艺术，这样能给员工更多的发展空间，领导自身也能有时间开展更多的项目与活动，推动机构的发展。一些大学生代表激动地说，此次培训的内容对他们今后的工作十分有用，他们将会把所学知识传播到更多的人，他们也非常喜欢培训所采用的互动形式，回校后将会建议他们的老师也加以运用。

闭幕式上，爱德社会组织培训中心的田梅梅主任对所有参与人员表示感谢并希望大家能保持交流与合作。两位培训讲师也非常高兴，希望大家能将感谢化作动力，用自身的发展作为对他们的回报，并希望今后有更多的机会加强交流与合作。

第三篇：NGO的第三方评估

关于NGO的第三方评估的论文思路

一、研究思路

随着政府与社会关系的调整，我国非政府组织广泛参与社会管理和服务，非政府组织日益扮演着重要的角色，但是非政府组织本身的合法性和公信力的塑造成为其发展的制约因素，独立的第三方评估能够帮助非政府组织树立有效的公信力，但是国内的非政府组织的第三方评估缺乏系统性，因此想通过介绍国外的NGO独立的第三方评估的经验，提取出相关的共性部分用于国内NGO的第三方评估工作。

二、研究结构

(一)第一章 选题背景

(二)第二章 文献回顾

(三)第三章 国内NGO第三方评估的现状

通过实地调研珠三角地区一些NGO第三方评估的现状，总结出受评估方希望得到的第三方评估。

(四)第四章 境外NGO第三方评估的经验

1、美国的经验

2、香港的经验

3、台湾的经验

(五)第五章 给出适合国内NGO第三方评估的建议模板

三、研究动机

随着政府与社会关系的调整，我国社会组织广泛参与社会管理和服务，积极发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成了社会管理和社会服务的合力，在经济社会发展中的作用日益明显。社会组织数量也在不断攀升，据民政部最新统计数据显示，截至2011年第二季度，全国依法登记的社会组织44.8万个，其中社会团体24.6万个。在众多的社会组织中，NGO占据相当大的数量群体。NGO(Non-government Organization)即“非政府组织”，泛指政府和企业之外的所有社会组织，一般具有组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性等基本特征。随NGO及其活动扩展到人类生活的各个方面并成为影响全球发展的重要因素，中国的NGO也取得了空前的发展。目前NGO在教育、扶贫、社会创新等方面日益发挥出重要的作用。因此，如何管理我国日益壮大的NGO群体，如何培育非政府组织的健康和可持续发展，成为一个具有现实意义的重要课题。

由于非政府组织具有独立性、志愿性、公益性等特点，使人们容易忽视对其进行合理控制和有效监督的必要性。但非营利组织的“独立或自治也有产生危害的机会，组织可能利用这种机会增加不公正，助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广泛的公众的利益。” 效的管理。

从发达国家的经验看，建立公共责任机制是解决这一问题的有效手段。所谓公共责任机制，其核心是借助多元治理使非营利组织切实承担其公共责任。公共责任机制应由三种系统构成：法律规制、社会监督与环境约束以及非营利组织的内部监督与自律机制。社会监督和环境约束则包括舆论监督、第三方评估、资助者监督。

四、文献回顾

(一)关于NGO的基本概述

邓国胜(2007)认为关于NGO的称谓无论是国外还是国内，都有不同的习惯用语。联合国的正式文件中通常习惯使用“非政府组织”，主要是强调这类组织和政府的区别;美国等国家通常采用“非营利组织”，主要是强调这类组织和企业的区别;英国、印度常使用“志愿组织”，目的在于强调这类组织的志愿性特征。在国内，NGO通常被称之为“民间组织”和“草根组织”。“民间组织”是官方称谓，主要是由于我国负责NGO注册登记的部门是民间组织管理局，隶属民政部。“草根组织”主要是指没有在民间组织管理局登记注册、不具备法人资格的组织。

学术界对NGO概念的界定也各有不同。王名(2002)认为NG0是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其他组织(含单位内部的、以企业形式登记的、未登记的社团等)。李铁城(2005)认为NGO是非政府组织。在国际上非政府组织一词最早在1945年6月签订的联合国宪章的第71 款中正式使用。1950年，联合国经社理会第288(X)号文件中将NGO明确定义为：“任何不是根据政府间协议建立起来的国际组织均应被视为非政府组织。”此后，随着NGO影响力的进一步扩大，1996年，联合国经社理事会的1996/31号决议扩大了非政府组织概念的内涵，把国际、国内、社区组织均列为非政府组织。陈晓春、张喜辉、赵珊(2010)从NGO的特征出发，认为NGO是指不以获取利润为目的，为社会公益或共益服务的，提供准公共产品的独立机构。

(二)NGO发展障碍因素 1.政策法律环境不健全

朱冠錤(2008)在分析了中国NGO发展的现状后指出我国非政府组织的法律法规不健全，法制建设滞后。尽管我国正在积极建立有关NGO的法律制度框架， 但目前还没有关于NGO整体发展的法律法规体系，与建立社会主义市场经济的实际需要还有一段距离。康绍霞(2006)也认为关于NGO的相关法律远远滞后于其 发展速度，民众对NGO及其相关法律的认识也远远落后，这些都不利于NGO的规范管理及健康发展。罗大贵、杨红(2008)认为我国现行由登记管理机关和业务 主管单位分别行使监督管理职能的双重管理体制，在实际操作中往往被简化为一种政治把关和共担责任的分权机制，不利于NGO的发展，同时我国现行主要法规均停留在行政法规层面，公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白，这些问题亟待解决。程汝华、周贤磊(2008)在此基础上从行政法视角出发，分析我国NGO 所处的政策法律环境，指出过于繁琐的“双重负责、分级管理”制度已经成为了政策改革的焦点之一，应根据NGO类别从实际需求出发，分步骤稳妥地进行改革，最终实行一元管理模式。 2.合法性问题面临危机

我国NGO合法地位的取得是以在民政部门登记注册为前提的，准入门槛较高，很多NGO无法取得法人资格。杨正喜、唐鸣(2007)认为从目前来看，登记中存在的严格主义使许多NGO无法符合法律的规定性，被拒于法律规范门槛之外，从而导致其合法性受到质疑，这既降低了法律的实用性，又不利于政府监管，同时也会对NGO事业的发展产生消极影响。程汝华、周贤磊(2008)从另一个角度指出近年来虽然各地民政部门通过降低门槛、简化手续，登记或备案方式，明确法律地位，积极培育扶持社区社会组织，但NGO难以取得法人资格的现象仍然较为严重，其合法性依然存在危机。 3.公信力缺失

随着NGO在各个领域所起作用的彰显，越来越多的人一方面认识到NGO在解决社会问题方面的不可或缺性，另一方面也开始质疑NGO的公信力。究其原因，康绍霞(2006)认为我国在“政事分开”、“政社分开”的改革进程中,政府忽略了对非营利组织的监督与管理。在缺乏有效监管的情况下，再加上非营利组织本身的三个先天不足(即缺乏个人利益的存在和动力机制、竞争机制不完善、业绩难以衡量)。因此，目前我国的非营利组织出现了许多问题，诸如滥用减免税特权、牟取暴利、贪污屡禁不止等等。同时也指出官方监督主体多元化、社会监督薄弱化、竞争环境的缺失等不利于非营利组织社会公信力的提升。 4.资金缺乏

学者们认为NGO内部制度与管理方面存在着很多问题，但影响NGO发展更多的是资金的缺乏。詹花秀(2003)在对比国外NGO运作方式的基础上指出我国经济发展水平不高，官方NGO 获得的政府资金补贴与支持力度不够，而草根NGO 尚没有形成一套规范的运作机制，缺少工作人员和工作网络，缺少固定的捐助组织和个人，难于募集到足够的资金。杨旭、张艳婷(2010)也认为NGO活动的开展需要一定的资金成本，但大部分主要依靠大规模的社会宣传动员来筹款，具有时限性、地域性和突发性，临时性筹款多，制度化筹款少，筹集渠道也不够规范和畅通，缺乏长效的资金筹集机制。同时各级政府提供财政拨款和补贴以及国内的基金会对NGO的支持也极为有限。 5.专业人员、志愿者不足

NGO的良性发展离不开专业人员的支持，更离不开志愿者的协助。就目前情况看，郑睦凡(2011)认为非政府组织面临着现有人员总体规模小，专业人员比重小流动性大，不能满足组织实际工作的需要等诸多问题。并从马斯洛需要层次理论出发，对NGO志愿者人才流失的心理原因做了分析：首先，志愿者的权益缺乏保障;其次，志愿活动的地位并无清晰定位;最后，志愿活动的组织主体也不明确。总之，学者们从宏观和微观两个角度探讨NGO在发展过程中面临的来自外部因素和内部因素两方面所产生的各种问题，并为问题的解决寻找突破口，使NGO在良性发展进程中能够更好更快地发挥应有的效应。

(三)第三方评估

对于评估概念，从不同角度有不同的理解：从评估的目的视角进行定义，评估就是收集和利用资料，以便进行决策，如比格斯塔夫认为，评估直接影响着机构的目的和运作，其执行主要是为了公共责信(Biggertsa,1977)。从评估的内容视角进行定义，罗西等(2002)认为：评估的定义包括所有探讨事件、事物、过程或人的价值的努力。艾尔·巴比(2005)表示：评估研究是一种应用性研究，它研究的是社会干预的效果。从评估的过程视角进行定义，评估是对于事物的实际情况进行测量并将测量结果与指标相比较的过程，这一过程无疑是一种价值判断的过程，从而判断评估对象的价值或适当性(徐秋慧,2008)。从广义和狭义的角度，邓国胜(2001)指出，广义的评估是指评估主体对评估客体的价值大小或高低的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握某些事物或某些活动的价值的行为;狭义的评估是指在一定时限内，尽可能系统地、有目的地对实施过程中或已完成的项目、计划或政策的设计、实施和结果的相关性、效果、效率、影响和持续性进行判定和评价。

社会组织第三方评估又称社会评估，主要指公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估社会组织绩效。第三方评估机制作为社会组织评估中重要的评估形式，在理论层面具有存在的必要性和重要性。

五、时间安排

文献回顾和资料准备 2013年10月—2013年12月 联系资源、走访和调研 2013年12月—2014年2月 撰写调研报告和整理数据 2014年3月—2014年5月 国外资料收集 2014年5月—2014年9月 整理资料和处理数据 2014年9月—2014年10月 撰写论文初稿 2014年10月—2014年12月 修改初稿 2014年12月

第四篇：我国NGO发展的法律困境分析

□ 山西省委党校 陈艳珍

NGO(非政府组织)一般是指那些非政府的、非营利的、志愿的、致力于公益事业的民间社会组织，亦被称之为在政府——国家体系(治理的第一部门)和企业——市场体系(营利的第二部门)之外的“第三部门”或“非营利组织”(NPO)的社会组织体系。近十多年来，随着中国改革开放的不断深入、市场经济的渐趋成熟和社会转型的全面展开，社会各阶层公民的结社热情以各种方式、在各个层面和领域越来越充分地表达出来，中国的NGO已经逐步走出发展的起步阶段，开始步入更加多层面、多体系、多样化、多影响的新的发展阶段，无论在数量上、体系上、活动上和影响上，都达到了前所未有的高度。但是，现代国际上通行意义的NGO由于在我国发展历史不长，社会资源不足，社会公益文化氛围不浓，政策环境尚有欠缺，相关法制建设滞后，现行法规和管理体制在总体上不利于NGO，导致NGO的发展出现了一些法律困境。

一、“归口登记、双重负责、分级管理”的社团管理体制不适合中国NGO发展

我国现行的社会团体管理体制是“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记，指的是社会团体统一由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门负责登记，颁发《社会团体法人登记书》，其他任何部门无权登记社会团体。双重管理，指的是每一个社会团体都要接受两个机关：登记管理机关和业务主管单位的双重管理。登记主管机关的职能是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案;对社会团体实施年检;对社会团体违反《条例》的问题进行监督检查，并给予行政处分。业务主管机关的职责是负责社会团体上述行为前的审查;监督、指导社会团体的遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为等事宜。分级管理，指的是全国性社会团体由民政部登记，地方性社会团体由县级以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门做业务主管单位。

双重管理体制在实际操作中往往被简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风

险和规避责任, NGO的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对NGO来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准NGO合法登记的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看NGO能否被置于其有效的控制范围内,要看NGO的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及NGO的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对NGO的行政干预就在所难免。

二、NGO成立的法律和政策门槛过高，致使其发展受到制约

西方国家对NGO的管理一般实行注册制或登记制管理，只要NGO符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后NGO的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方的注册制或登记制将NGO的生存权交给了社会，很大程度上体现出了社会自主性;而我国的审批登记制本质上仍然是计划经济体制下的管制式，政府牢牢掌握着NGO的生存包办权，其严厉的准入制度很大程度上制约了NGO成立及发展，公民成立社会团体的权利受到限制，公民根据自身的目标与愿望成立社会团体的难度较大。

首先，对NGO的成立规定了比较苛刻的条件。如《社团登记管理条例》规定，成立社团在会员方面，必须要有50人以上的个人会员或者30人以上的单位会员，个人会员、单位会员组成的会员总数不得少于50个;在物质条件方面，要有合法的经费来源，全国性社团有10万元以上的活动资金，地方性的社团要有3万元以上的活动资金。关于会员数量和物质条件方面的上述标准，显然，对于一些特殊领域的NGO来说，完全达到上述标准可能有些困难。

其次，在审批和年检方面也显得过于严格。一般而言，一旦法律对社会组织和公民的行为做出了某种规定后，政府作为法律的执行者应当受到该法律法规的约束，不能任意扩大或缩小。但是政府在对社会团体管理实践活动中，往往考虑政治的需要，审批上体现从严的精神，有疑问的不批，明显有问题的坚决予以制止，对一些特殊的社会团体如下岗女工再就业协会、外地人口就业协会、股民协会等不予登记。这样，社会团体的登记机关就拥有了较大的自由裁量权。在社会团体审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立主观意图的认识，使审

批活动有较强的随意性。由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的NGO转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。这就是为什么中国NGO越来越多地出现在合法体系之外的原因。大量涌现的NGO纷纷绕开现行法规的结果，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的NGO起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

三、《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则，阻碍了NGO的充分发展

从《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则看，中国对NGO的管理策略上总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。其目的是为了便于政府的控制与管理，防止由于竞争导致各个NGO为了生存和发展主动采取各种措施，进而偏离政府所希望的方向。从政府的角度考虑有一定道理。然而，从NGO的长期发展来看，这种人为造成NGO的垄断局面，具有极大的消极影响。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。第19条规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得设立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立一般也应当限制在其登记地或会址所在地。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团要实行撤销和合并。这些法律和政策的规定，从管理的角度看有正面作用，因为限制民间组织的竞争，一方面可以消解由此所引起的各种社会不安定因素，有利于保持社会的稳定;另一方面，民间组织的数量过大，也会给政府的控制增加难度，同时竞争会导致民间组织之间为了生存和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为民间组织所设定的方向。但从管理的消极角度看，解决一个问题最有效的办法就是从源头上连问题本身都给消灭掉，但是这种做法对于社团开展活动和发展则是不利的。限制组织的扩张直接影响了社团开展活动，社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大密切相关。

“限制分支原则和非竞争性原则”的确立，意味着在NGO成立上存在着明显的“先发优势”，谁先在法律上取得合法地位，就理所当然地成为本领域的合法代言人，进而使自身的利益和价值取向得到体现。并要求后加入的会员遵守这些规章制度，从而在无形中与市场自由竞争的原则相左。NGO自身确实存在诸多问题，但产生这些问题的根本原因就是缺乏强有力的竞争。由于缺乏竞争，不少NGO疏于改进管理，得过且过，影响力自然降低，造成社会公信度差等。应该承认，缺乏竞争是NGO进入这种不良循环状态的源头。NGO向社会提供的是非垄断性公共物品，这意味着它不应该居于垄断地位。然而，限制竞争必然导致垄断发生，而垄断对NGO的生存发展带来的消极影响将是巨大的，这必将会不利于NGO的充分发展。

四、现行有关NGO的税收优惠法律制度不健全，成为制约NGO发展的又一瓶颈

NGO的成长，在很大程度上要依赖于政府税收政策上的优惠。按照国际惯例，NGO具有非营利性、志愿性和公益性，所以税收上一般体现“减免”政策，强调对NGO的积极方面进行鼓励和促进，以此更好地发挥其提供公共物品、保障社会公益的“替代效应”。

但至今为止，我国民政部门与税务部门由于对NGO在认识上存在分歧，因此未能在税收政策上形成统一的规定，没有出台一部系统的NGO税法，也没有一套适用于NGO的独特制度，甚而对于NGO的纳税主体地位的界定都含糊不清。

具体来讲主要存在三个方面的问题:

第一，税收立法的层次性不高。目前，我国对于NGO的税收问题并不重视，并未确立一套适用于NGO的独特制度，对非营利组织的税收优惠主要是依据财政部与国家税务总局的几个文件，对于捐赠方的优惠主要见于1999年颁布的《公益事业捐赠法》。总体来说，立法的层次性不高，也不够系统、具体、明确。

第二，NGO的税收主体地位不突出。在现行的有关税收法律、法规中，并没有象许多国家一样，突出NGO的特有地位，仍然是将NGO按照营利性组织来定性进行征税，这种纳税主体的地位是不妥当的。在财产税、商品税中，也缺乏对NGO的专门规定，尤其缺乏对民间成立的NGO的优惠措施。同时，对于一些借非营利之名行营利之实的行为，没有在税法上给予准确的鉴别。

第三，对捐赠人的法律制度性鼓励不足。我国现行法律法规对捐赠行为的税收优惠政策主要是一些原则性规定，有待具体落实和细化。同时对捐赠人的税收优惠标准还不够统

一、规范，就我国税法的规定而言，并非所有捐赠支出都可以从应税所得额中扣除，而往往是限定捐赠的性质和数额的。例如，捐赠必须是公益、救济性的，并且，在内资企业所得税中还要求必须是间接捐赠，才能限额扣除。比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3%。如果企业收入100万元，捐款了50万元，也只能免3万元的税。对于个人捐款的减税鼓励，《公益事业捐赠法》中规定比较含糊，在实际操作中就算拿着个人捐助的证明，税务部门也不会承认。捐赠减免税的许多优惠政策仍然有待明晰，如现在物资捐赠的比重很大，几乎占到总捐助额的1/3，对此能否减免税收，以什么标准进行折价，政策上尚没有明确规定;不通过中介组织进行的直接捐赠也大多得不到税收优惠。

由此可见，我国对于NGO的税收法规相当模糊和分散，可操作性差，这样使得一些具有政府背景的NGO能够开展“游说”活动寻求税收优惠。相对于政府来说，NGO处于弱势地位。

从以上分析我们不难看出，当前我国关于NGO发展的“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制、审批核准的登记成立制度、限制分支和非竞争性原则的确立以及相关的现行税收优惠法律制度，已经不能适应当前我国NGO事业的进一步发展。在市场经济体制渐趋完善的今天，我国NGO发展所面临的法律困境，要求我们必须尽快在充分借鉴国外成功发展NGO经验的基础上，构建适合中国国情的、有中国特色的NGO法律制度框架，促进NGO的发展，发挥其和谐社会“稳定器”作用。

〔责任编辑 王 文〕

第五篇：英国NGO的发展及对我国的启示

清华大学NGO研究所所长 王名

英国的慈善组织

在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语，而更多的使用传统用语“慈善组织”(Charity Organization)，近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。后者和前者的主要区别在于：非营利组织或非政府组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织，而慈善组织则主要强调公益性的一面。英国的专家把“慈善组织”定义成为：为了广泛的公共利益而设立，非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。考虑到“慈善组织”一词在中国一般具有较为狭义的用法，本文多使用“民间公益组织”一词，泛指英国的慈善组织。

英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》，该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织：一批成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织;市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织;越来越多的人们关心和参与社会公共事务，许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。慈善组织数量越来越多，就业规模越来越大，对整社会生活的各个方面的影响也越来越大，公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门。

最近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台，通过推行“国有化”，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。布莱尔政府推行的所谓“现代化”，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。

英国民间公益组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社会及社区福利，历史文化艺术遗产的保护，环境保护和生态改善，动物保护及福利，业余体育运动，促进人权与和解，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及。

在英格兰和威尔士地区，截至2002年底，有近20万家民间公益组织，其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家，它们的总资产额约达700亿英镑;专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量的约百分之三。

在英国，年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国注册慈善组织的一般条件是：

第一，要注册的慈善组织，须和其它慈善组织在工作内容上不重复;

第二，慈善组织须有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法。章程

1 可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规;

第三，依照英国《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织，但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。

英国慈善组织的另一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一，绝大多数是各种形式的志愿者。在英国，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除了颁布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世纪制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规——《托管人管理法》(2000年修订)。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会，分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。布莱尔政府上台后，为了加强政府与民间组织之间的合作，于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

英国政府与民间公益组织的关系

英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。为推动民间公益事业的发展，英国政府不仅每年投入巨大的财政资源，而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记-监督体系，努力建立健全各项法规政策并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。

1998年11月，经英国女王批准，英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

为了具体指导政府各部门及地方各级政府与民间公益组织之间的合作关系，COMPACT突出强调如下原则：

第一，政府对民间公益组织的资金支持原则;

第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则;

第三，政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则;

第四，民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则;

第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。

在英国，内政部(Home Office)是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，共拥有大约一万5千名公务员，占英国政府公务员总数的一半左右。英国内政部负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、

2 协调和相关法规及政策的制订与修改。

英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中大约一半来自英国政府的博彩受益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营，每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金——新机会基金和社区基金——分配和全国的各级各类民间公益组织。分配方式主要是通过分设在全国各地的基金分支机构，以公开招标的形式进行竞争性基金分配。十年来由博彩事业提供给民间公益组织的资金总规模达140亿英镑。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会(Charity Commission)，这是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。根据1993年修订的英国《慈善法》，慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会治外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其主要职能如下：

第一，登记注册：负责英格兰和威尔士地区各级各类民间公益组织的登记注册。其中包括新注册组织和已注册组织的更新。

第二，咨询监督：负责向这些民间组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理;

第三，制定法规：拥有解释和改善相关法规的权限，可颁布法规文件，就已有的法律条文进行必要的解释和修正，和英国高等法院具有同等权限。

第四，调查执法：依法对民间组织存在的问题进行必要的调查并加以查处。

对英国民间公益事业兴盛原因的思考

英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一。英国的民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活的各个方面，发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国社会政府公共部门与民间公益部门共同推进公共福利的繁荣景象。

民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，其原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命;二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能;三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则;四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源;五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则;六是全社会都来参与公益慈善事业，将社会的慈善视为大家的慈善。

虽然英国的公益慈善法是世界上最古老的慈善法，但是这个法律也存在一些问题。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法，并成立了专门机构推动该项工作。这表明，即使在英国这样的慈善先进国家，民间公益事业也需要不断改进，立法体系也需要不断革新。

英国模式对我国的借鉴意义

处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义：

1.民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样

3 划分的意义在于：据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。

2.政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用。

3.政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员民间公益具有极大的社会效益。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，另一方面动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。

4.应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任，可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监督管理，这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，同时又能有效监督和保护公益财产及其运作，真正向社会负责任。

5.尽快制定中国的民间公益组织法，通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规，尽快制定我国的民间公益组织法，通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。

当然，我国和英国的政治经济制度、社会文化背景都很不相同，直接照搬英国的模式对于我国民间组织的发展并不有利，需要在深入研究中国国情的基础上借鉴他国有益的经验教训，洋为中用，努力探索一条在法治基础上推动中国社会公益事业蓬勃发展的新路来。