对集体土地所有权、承包权、经营权的探析——基于“三权分置”新制度的角度

2022-09-10

随着农村人口向城镇流动带来的土地流转需要的加强, 土地流转加快伴随着土地融资需求扩张, 承包主体与经营主体开始逐步分离, 若继续将承包权和经营权混为一体, 将会在实践中给我们带来政策上的混乱和法理上的困惑。面对土地新政策, 想要将经营权从土地承包经营权中分离出来进而确立“三权分置”, 关键是明确三权的性质、关系。

一、集体土地所有权和土地承包经营权2

(一) 农村集体土地所有权和土地承包经营权的性质

1. 农村集体土地所有权

(1) 集体土地所有权的性质。农村集体土地所有权是所有权中的一种。有学者指出:集体土地所有权远不仅是一种财产权的形式, 其具有十分丰富的经济与政治内涵。

(2) 农村集体土地所有权的主体。我国集体土地所有权的主体为农民集体, 具体为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。《土地管理法》第10条规定农民集体所有的土地, 由村集体经济组织或者村民委员会或村民小组代表行使农村集体土地所有权。

2. 土地承包经营权

(1) 土地承包经营权的性质。土地承包经营权的性质之争随着2007年我国《物权法》的公布实施而落下帷幕, 《物权法》在第三编明确将其归为用益物权。

(2) 土地承包经营权的主体。《农村土地承包法》第12条、15条规定农村集体所有的土地的发包方为村集体经济组织或者村民委员会、村民小组;承包方是本集体经济组织的农户。

(二) 集体土地所有权和土地承包经营权的关系

1. 自物权和他物权的关系

根据权利人是对自有物还是对他人所有享有物权可将物权分为自物权和他物权。集体土地所有权是一种自物权, 土地承包经营权是承包户直接支配集体所有的土地而利用其价值的他物权。

2. 权利内容的分配和限制

第一, 占有、使用权能的分配。农村集体的集体土地所有权对于集体土地的占有权能在土地承包经营权设立之后转移给了土地承包经营权的承包方即农户。土地承包经营权的使用权能是从土地所有权的全部权能中分离出来的。

第二, 收益权能的分配。农地承包方主要是通过对承包的土地进行耕作生产进而获得收益, 或者是在法律规定的范围之内对承包经营权进行流转获得收益。而集体土地所有权人将集体土地发包给承包方获得的收益以及在特殊情况下集体土地被征收时有权获得土地补偿费。

第三, 处分权能的分配。《物权法》第128规定, 土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包等方式流转。

二、集体土地承包权和集体土地经营权的法律分析

(一) 集体土地承包权和集体土地经营权性质

1.集体土地承包权

(1) 集体土地承包权的性质分析。有学者指出, 农村土地承包权是一种权利能力, 其与土地所有权、经营权不属于同一层次的范畴, 因而不能并列使用。对此笔者有不同的意见:尽管农村土地承包权的取得是与农村集体经济组织成员的资格有关, 但是它是一种民事权利。我国《农村土地承包法》第5条第1款规定作为农村集体经济组织的成员享有依法承包由本集体经济组织发包的集体土地的权利。表示农村集体经济组织成员有依法承包的期待权利, 农村土地承包权是一种实然权利, 因此与土地所有权属于同一层次的范畴。

(2) 土地承包权是一种类用益物权。土地承包权是承包人直接支配承包的集体土地的权利;其客体是物;土地承包权的权利人是特定的, 义务人是不特定的, 虽然土地承包权是根据承包合同设立的, 但是其一旦成立, 就具有对世效力;其还具有排他性, 一块集体土地上不许有两个土地承包权的存在。

2.集体土地经营权

(1) 集体土地经营权的概念。当前我国的立法并无单独规定经营权。实际上, 经营是经济领域的一个用语。土地经营权就是集体土地所有权人或者集体土地承包权人赋予经营权利人在集体土地上进行生产耕作的权利。

(2) 集体土地经营权的性质。关于集体土地经营权的性质目前法律上无明确规定, 也无统一的学说。笔者认为集体土地经营权是一种债权:第一, 土地承包经营权为特定当事人之间的民事法律关系, 是集体土地所有权人或者集体土地承包权人与经营权人签订的经营合同约定的权利, 具有约定性、相对性。第二, 集体土地经营权不具有排他性, 虽然经营权人可以对经营的集体土地行使权利, 但其不具有对抗一切不特定的人的权利, 不具有对世性。第三, 集体土地经营权是具有存续期限的民事权利。

(二) 集体土地承包权和集体土地经营权关系

集体土地承包权和集体土地经营权是两种可以并存在同一物上的财产权。

农村土地承包经营权是承包人享有的对其承包的土地进行占有、使用、收益和一定处分权的权利。它是一种包含多重权利的权利束。土地承包经营权的各项权能也可以由不同的主体来行使。

笔者认为, 集体土地承包权是一种类用益物权, 集体土地经营权是一种租赁权。二者关系如下:第一, 二者可以共存在同一集体土地上, 充分利用集体土地产权的各项权能;第二, 二者可以由一个主体享有形成土地承包经营权, 也可以分别由不同主体享有;第三, 集体土地承包权是成员权, 一般只能由集体经济组织成员拥有, 不可随意流转。反之, 集体土地经营权只是一种债权, 可以由集体土地所有权人或者集体土地承包人自由流转。

三、“三权分置”下集体土地所有权、承包权、经营权关系

综上所述, 集体土地所有权、集体土地承包权和集体土地经营权是存在集体土地上的三项重要权利。“三权分置”农地新制度下, 正确界定所有权、承包权、经营权三者的关系, 尤其是承包权和经营权之间的关系具有重要意义。

集体土地所有权是基础, 是由农村集体拥有的自物权;集体土地承包权是从集体土地所有权分离出来的重要的准用益物权, 是以占有、使用、并收取利益为内容的准他物权, 同时它还具有保障农民基本生活的功能;集体土地经营权是经营权人与土地承包人或土地所有人约定而获得的租赁权, 以使用集体土地为主要内容的债权, 可以自由流转以达到资源最大利用的目的。在经营权从承包经营权分离出来, 与承包权分立的情况下, 土地承包权的权利实现主要体现在农户即承包主体转让其经营权而获得财产收益。

摘要：2014年9月习近平总书记提出要促使土地承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的土地制度。在此新形势下, 要在法制层面明确界定集体土地所有权、承包权、经营权的性质、权能范围, 最终厘清三权的关系。

关键词：三权分置,所有权,承包权,经营权,关系探析