对如何减少和有效化解农村土地承包经营矛盾纠纷的探讨

1土地承包经营纠纷的类型

近三年来, 永济市农村土地承包仲裁委员会与各镇办调解委员会共调解处理纠纷总量150起, 其中家庭承包经营纠纷27起, 土地流转经营8起, 其他方式的承包经营纠纷115起。调解133起, 仲裁12起, 办理的信访案件5起, 都得到了圆满解决。

各类矛盾中, 家庭承包经营矛盾纠纷占18%。大致有以下几类, 一是因三十年土地延包政策已执行了20多年, 许多家庭承包经营户人口发生了变动, 关于家庭承包经营户消亡的认定, 村组一方的认定过于偏激, 出现了一些矛盾, 造成了农村的不稳定。二是一些农民全家迁入设区的市, 转为非农业户口, 被抽回了土地, 现在国家户籍政策变了, 他们都纷纷回来要地, 从而引发了一些纠纷。三是妇女离婚后, 不在原居住地生活, 原村集体组织便将土地抽回, 交由他人耕种, 因而造成纠纷。四是二轮延包时的一些遗留问题, 一些承包户对当时分地时的面积、四至、地块等一直有异议。

土地流转矛盾纠纷占6%。出现的原因主要是合同签订的手续不够完善。2014年永济市城西街道张华村出现的土地流转纠纷很典型, 这起纠纷的根源就是流转大户直接和村委会签订土地流转合同, 而家庭承包户没有和村委会签订委托流转协议。因为村委会的工作不够细致, 没有广泛征求承包户意见, 随后一部分承包户对合同的流转期限和条款内容出现异议, 引发纠纷。要求市仲裁委员会仲裁流转合同的有效性。

其他方式的承包经营矛盾纠纷最多, 占76%。矛盾多的原因主要是:一是一些村组在1994年二轮土地延包时, 机动地预留面积超过了5%, 现在土地值钱了, 村民要求平均分配超预留面积;二是一些村组干部为了偿还集体的债务, 将一些不到期的合同提前续包, 新当选的干部上任后, 面对集体没收入的状况, 就想推翻原来的合同, 从而引发纠纷;三是一些合同在发包时不完全民主公开, 群众不知情, 原合同到期后, 群众要求重新发包, 却发现原地块已经发包出去, 从而引起集体上访。

总结这几类经营矛盾纠纷发生的根本原因无非三种情况, 一是一些村组干部和承包户对土地承包政策的不了解, 二是土地发包程序违背公开公平公正原则, 三是没有使用规范的合同文本。而这些都是应该可以避免的。

2减少土地承包经营矛盾纠纷的措施

2.1加强宣传, 明确发包程序, 规范完善承包地台账

2.1.1组织培训宣传, 让法律法规深入人心。农经部门应多次组织召开培训《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等有关农村土地法律法规知识培训。结合村委会换届选举工作, 多批次组织开展, 培训范围要广, 要培训到组一级。采取多种方式进行宣传, 利用网络、媒体等群众容易看到、接受的先进、快捷的方式进行宣传。通过宣传培训, 使群众知法懂法, 使村干部自觉执法守法。

2.1.2规范土地发包程序, 使用规范合同。各地要根据当地实际, 制定《其他方式承包地发包程序》, 规定发包年限、承包费缴纳方式等有关内容。这类地发包程序大致可分为“组成承包评估小组、拟定发包方案、讨论通过方案、公开组织实施、签订合同”几个阶段, 目的是要做到公开、公平、公正。机动地承包期限以三年为宜, 四荒地的发包期限可延长50年。对于群众比较关心, 影响比较大的土地合同发包, 按照村民自治法的规定, 民主决策、民主监督。尤其是合同不到期的提前续包合同、承包给本集体经济组织以外成员的合同, 一定要注意公开进行、公开协商, 不能搞暗箱操作, 不能为以后矛盾形成埋下隐患。当事人达成协议后, 无论是其他方式承包地合同还是土地流转合同, 都必须使用规范的合同文本。

2.1.3坚持土地流转原则, 不越俎代庖。土地流转的基本原则是“平等协商、自愿、有偿”, 只要双当当事人本着这一原则签订合同, 就不会出现问题。如果是土地流转受让方直接和村委会直接签订土地流转合同, 那么村委会必须是受承包户委托, 和承包户之间必须签订土地流转委托协议, 否则土地流转合同就是无效的。运城市很有影响的永济市张华村土地流转纠纷、万荣县西村镇西村土地流转纠纷这两起纠纷都是因为村委会越俎代庖, 没有和承包户充分沟通, 签订委托流转协议造成的。

2.1.4澄清集体土地底子, 建立合同台帐。永济市从2008年起, 就要求各镇办建立完整的土地承包合同台帐, 要求合同台帐建到组一级。合同到期后, 及时发包。并将集体合同全部录入微机联网管理。从对永济市的调研情况看, 永济市的全部镇办都建立了齐全的土地台帐。从土地台帐上直接可以反映出哪些机动地合同到期, 哪些合同正在履行。一些面积较多, 承包金额较大的到期合同, 由镇农经站派专人负责监督公开发包。这样做一方面保证了机动地发包的公开进行, 一方面掌控了集体经济收入。把村集体的发包行为至于群众的公开监督之下这一做法, 从近几年的实践结果来看, 其他方式承包矛盾纠纷确实是大大减少了。2015年11月份, 全运城市的“加强三资管理、规范集体合同发包”现场会在永济召开, 现场会对他们这种建立土地发包合同台账, 实行联网管理的做法给与了充分肯定, 并在全运城市进行推广。

2.2扎实开展土地承包经营权登记颁证工作、完善家庭承包合同, 妥善化解家庭承包地矛盾纠纷

这次全国范围内开展的土地确权工作, 目的就是以二轮土地承包合同为基础, 进一步完善土地承包合同, 妥善解决遗留问题。确权工作主要内容不外乎两个, 一个是“确人”, 一个是“确地”。

“确人“的含义就是要把承包人、承包经营权共有人弄清楚, 登记上。”共有人“的确定, 以二轮延包时的家庭成员为基础, 参照现有家庭成员确定。一定要解决好“未入户的婴儿”和“出嫁女”的共有人问题。按规定, 新增人口属于家庭承包人口, 但不增减承包地, 应登记为家庭承包经营权共有人口;“出嫁女“的承包地在哪里, 就在哪里确权, 在嫁入地和嫁出地均未取得承包地的, 双方家庭进行协商, 选择一方作为共有人, 进行登记, 不能重复登记。

“确地“的含义就是查清农户承包地块的面积、四至、空间位置, 制作承包地块分布图。对二轮承包时没有签订土地承包合同的, 要重新签订承包合同;对承包合同丢失、残缺的进行补签、完善, 实际经营面积与原土地合同面积不一致的, 核实后再进行登记。核实后如果属于承包户拓边展沿的或者是按折亩计算的应给与确权, 如果是个别村干部利用手中权力多占地的, 坚决不能确权登记。

经公示无异议, 承包户签字后, 颁发土地承包经营权证书。这次确权的过程, 就是一个解决遗留问题, 化解矛盾纠纷的过程。老百姓满意、承包户没意见是我们确权的根本宗旨。

3进一步完善调解仲裁体系、依法调处土地承包经营权矛盾纠纷

3.1竭力提高办案质量、能调则调

仲裁委员会应秉着“调解为主、仲裁为辅”的原则, 对于农村土地承包纠纷, 能调则调, 当裁则裁。《仲裁法》实施以后, 乡镇不再承担仲裁职责。每一起上访的案件, 都可以要求镇、村先进行调解, 对影响比较大的, 市仲裁委员会联合镇调解委员会一起调解。近几年永济市出现的150起矛盾纠纷, 大多都是调解解决的, 调解率达80%。其中基层调解90%, 市仲裁委员会调解10%。调解协议都得到了有效执行, 没有一起到法院上诉, 真正化解了矛盾纠纷。调解最费时、最费力, 但对老百姓最负责任, 一方面免除了老百姓上访告状之苦, 一方面又化解了当事人矛盾。所以调解解决问题的方式是最受老百姓欢迎的。但调解需要大量的人力物力, 建议上级部门尽快多配备专门人员和力量用于调处矛盾纠纷。

3.2实地堪查, 广泛接触老百姓, 依法仲裁土地承包纠纷

对于每一起案件, 仲裁委员办案人员都要严格按照仲裁法规定的程序, 除了告知双方当事人必须负举证责任外, 仲裁庭的组成人员认为有必要, 都应该带上相关设备, 下到田间地头, 堪测实地现状, 都应该亲自走访群众, 走访签订合同的知情人, 只有这样, 才能了解到案件的真实情况, 找准纠纷的关键和根源, 为下一步处理提供最准确的第一手资料。下裁决时, 合议庭合议是最关键的一环, 合议庭拿出统一意见, 由首席仲裁员进行核槁, 最后报仲裁委员会主任审批, 同意签发后以正式文头下发裁决书。

3.3要依法维护仲裁裁决的独立性

市农经部门同时承担着土地承包矛盾信访化解和土地承包仲裁任务。一批人马, 不同的职责。市农经局做的信访报告一定程度影响着仲裁案件的办理。比如, 永济市城西小张村的土地流转纠纷案件, 因为之前农经局和城西办事处曾经出过一个调查报告, 调查报告的内容是:家庭承包户领取了三年的土地流转费, 所以三年的土地流转期限应予以维持。仲裁委员会随后受理此案时, 也只能是此种结论。建议仲裁委员会从农经部门独立出来, 有专职工作人员, 专门的办案大厅, 能独立办案, 不受任何的行政干涉。

摘要：土地问题是关系农民切身利益的核心问题, 是农村社会稳定的最根本问题, 是现代农业发展的最基本问题。近年来, 随着国家支农惠农政策的不断加强和资金倾斜, 随着社会经济的发展, 有不少农民惜地意识越来越强, 因此产生的矛盾纠纷逐年增多。如何减少矛盾纠纷, 从根源上有效化解矛盾纠纷, 通过对永济市及周边几个县市的调查和多年实践, 总结出一些减少矛盾纠纷的方法和措施, 供大家探讨。

关键词：土地问题,现代农业,社会稳定