集体土地所有权改革论纲

2022-09-11

2015年2月1日, 中共中央、国务院发布中央一号文件, 即《关于加大改革创新力度, 加快农业现代化建设的若干意见》, 要求稳步推进农村土地制度改革试点, 推进农村集体产权制度改革, 加快构建新型农业经营体系。因此, 集体土地所有权改革作为中央一号文件所涉及的核心内容, 是我国当前政治、经济和法制建设中的前沿问题和重点问题。近些年来, 各地进行各种工商业项目建设等, 大量农征用村土地, 严重侵犯农民的合法权益, 改革农村土地制度的呼声也不断发出。对集体土地所有权制度改革的研究和探讨, 具有重要的现实意义。

一、我国集体土地所有权制度的研究现状

史际春在《论集体所有权的概念》一文中认为, 我国宪法规定的土地集体所有权的主体应当是乡、村或村民小组社区, 不应当是农业集体经济组织法人。韩松认为, 集体土地所有权, 是集体范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。

王卫国认为, 对集体土地所有权是历史形成的, 不隶属于国家所有权, 我国集体土地所有权制度存在着弊端, 应当再造, 要明确集体所有权主体, 依法规范流转程序, 建立新的土地收益分配机制。

江平在其主编的《中国土地立法研究》一书中指出, 集体土地所有权是不完全的所有权, 集体土地所有权权能不应当与国有土地所有权权能有区别, 还是应当保留集体土地所有权制度, 同时对集体土地使用权制度进行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中国物权法草案建议稿》两个建议稿都对集体土地所有权作了规定, 并在建议稿说明中主张完善对集体土地所有权制度完善来解决其存在的不足。

陈小君通过田野调查分析我国集体土地所有权制度的现状, 认为集体土地所有权制度存在着一系列的弊端, 要解决这些题, 必须进行集体土地所有权制度的重构。

高飞认为, 要解决集体土地所有权主体制度的问题, 根本出路在于把集体土地所有权主体的农民集体改造为新型的股份合作社企业法人。

当前, 对农村集体土地所有权制度进行改革和完善这一点上, 应当说理论界是一致的, 但改革的途径和方案有很大的不同。理论上有四种不同的方案:一是实行农村集体土地所有权国有化, 取消现行的农村集体土地所有权;二是实行农村土地私有权, 将现行的村集体土地所有权废弃;三是部分建设用地使用权和自留地转为农民个人私有, 其余部分仍保留集体土地所有权, 形成农村土地集体所有权和私人所有二者并存;四是在保留现行我国集体行土地所有权制度下, 对集体土地所有权制度改革和重构。 (1)

二、我国集体土地所有权制度所面临的困境问题

我国的集体土地所有权制度, 是社会主义公有制的组成部分, 由于土地的重要价值和生产上的特殊性, 在一定的历史时期集体土地所有权制度曾经极大地提高了广大农民的劳动生产积极性, 随着改革开放和市场经济的发展, 我国经确立了以农村集体土地所有制为基础, 农民承包责任制为主要内容的土地利用制度, 但是这种制度存在理论和内容上的缺陷, 尤其在市场经济条件下难以反映农民对土地权利的诉求, 主要表现在:

(一) 我国集体土地所有权的性质不明确

我国现行法律中集体土地所有权有“集体经济组织所有”和“集体所有”两个不同的表述, 所以集体土地所有权性质是共有、合有、总有, 还是法人所有, 存在很大争议, 均有学者分别主张。因为所有权性质不明确, 集体组织和集体成员间的权利义务也无法进一步明确, 影响集体土地所有权制度的完善。

(二) 我国集体土地所有权主体存在虚化

我国法律明确规定农村集体土地所有权的主体是农民集体, 但在各个部门法的具体规定中又有“乡 (镇) 农民集体”、“村农民集体”、“村民小组农民集体”三种称谓, 我国民事法律确认的民事主体有只有自然人、法人和其他组织, 三种农民集体与民事法律主体存在着不一致。农民集体有其特殊性, 不是一般意义上的自然人、法人或其他组织, 农民集体主体地位虚化和不明确, 决定了农民集体有时无法保护自身权益。

(三) 集体土地所有权行使主体错位, 缺乏监督

村委会一方面是农村自治组织, 另一方面具有行政职能, 其同时行使农村集体经济组织的职权, 导致行政行为和管理行为不分, 又缺少合理的监督制约机制, 加上现实中少数干部滥用职权, 以权谋私, 任意出让、出租土地或者任意摊派, 加重农民负担, 存在着损害农民利益的现象。

(四) 集体土地所有权的具体范围模糊

现行法律没有农村集体土地所有权的客体范围界定方面的规定, 尤其对土地地表垂直方向的空间范围没有明确规定。因为集体土地所有权具体范围界定不明, 所有权人的民事权益范围因此受到影响, 经常发生集体与集体、集体与国家之间的纷争, 集体经济组织不能有效行使集体土地所有权。 (2)

(五) 集体土地所有权各项权能残缺和被限制

依照《土地管理法》, 集体土地所有权中除集体土地耕种使用由农民集体自由决定外, 其他集体土地所有权权能, 如宅基地等建设用地使用权等则需由政府批准, 作为土地的所有权人, 农民集体无权自己决定, 使用权是被限制的;在实现土地收益和处分权能方面, 集体所有的土地必须首先通过国家征用才能进行土地出让, 然而征地的补偿费用却达不到土地的市场价格, 集体土地收益权能不能完全实现;法律规定农村集体经济组织不得直接买卖、转让土地, 农民集体不能行使集体土地所有权中的处分权能, 集体土地所有权的权能是残缺的。

三、改革我国集体土地所有权制度的方案与对策

(一) 明确还权于民作为改革集体土地所有权制度的指导思想

要给予农民集体和个人更多的法律上的土地权利, 以发展壮大农民集体经济作为改革的方向, 以工业反哺农业, 对农村集体土地所有权的改革由国家提供财力支持, 配套解决农村剩余劳动力问题和农民社会保障问题。

(二) 明确集体土地所有权的性质为全体集体成员共有

农村集体土地所有权的权利人是一定范围的全体农民, 农村集体成员资格因升学、外嫁、自然死亡、出生等原因丧失或取得, 是不固定的团体, 以团成员的形态共同享有, 其行使方式是农民集体行使, 农民对集体土地所有权是整体意义上的享有, 不能分割所有权。 (3)

(三) 明确集体土地所有权的主体为村民集体或村民小组集体二元制并存, 重构集体土地所有权运作的机构设置

要明确集体土地所有权的主体为全体村民, 根据具体情况分别由村民集体或村民小组集体行使, 针对其作为经济组织且缺乏监督制约, 要以现代公司治理结构对其改造。村成员大会或村民小组大会设置为农民集体的权力机构, 在民主选举的基础上产生集体资产管理委员会作为权力执行机构, 在民主选举的基础上产生监督机构即监事会, 对执行机构的管理活动实施监督, 实施分权制衡、科学决策、民主监督。

(四) 界定集体土地所有权的客体范围, 完善集体土地权属登记制度

要通过立法解决集体组织之间、集体组织与国家之间土地所有权的界限范围问题, 同时明确土地所有权的空间权范围, 加强不动产统一登记的制度建设, 推进集体土地所有权及使用权等权属登记工作, 为集体土地所有权及其权能的行使提供法律依据和保障。

(五) 重构集体土地所有权的权能

集体土地所有权的权能内容依照《物权法》的规定, 应包括占有权、使用权、收益权和处分权, 集体土地所有权作为财产权, 在市场经济条件下, 应实现集体土地所有权的私权权能, 应去除公法对其集体土地所有权施加的诸多限制, 恢复其民法私权属性, 包括:集体建设用地使用权在一定条件下应直接入市, 使集体土地所有权的使用权和收益权权能得以恢复;严格限制土地征收制度, 将征收集体土地的收益按市价还给农民, 国家通过税收进行调节;取消公法对集体土地所有权的其它限制, 对承包土地经营方式的内部调整和对外转包以及旧房翻建的宅基地使用权等, 不必经政府批准。

四、改革我国集体土地所有权保障制度的问题

(一) 农村自治制度建设问题

长期以来, 农村基层组织存在政社不分、政企不分的现象, 村民自治组织的自治性弱, 缺乏有效的民主监督和定位, 村民自治发展缓慢。加强农村自治制度建设, 一是村民委员会要严格依法行政, 通过立法排除村民委员会经济管理职能, 把经济管理职能交由集体资产管理委员会行使, 村民委员会不再行使, 村民自治组织与集体资产管理委员会相互并存, 各自独立分别行使职权。

(二) 创建农民集体成员大会、资产管理委员会制度和监事会制度

按公司法原理对农民集体组织机构进行改造, 农民集体成员大会是农民集体的权力机关, 农民集体的重大事宜由其开会决定, 集体资产管理委员会是常设的经营管理机关, 代表农民集体行使土地所有权, 应该独立于基层政权组织, 同时立足于制度创新, 根据农村各地的实际情况允许有不同的组织形式存在, 如农村土地股份合作制、农民专业合作社中的管理组织等。

(三) 完善农村社会保障制度

传统上农村没有专门的社会保障制度, 农民社会保障主要依靠土地和子女, 近几年来我国开始建立专门的社会保障制度, 但农村社会保障水平仍然很低, 不利于农民的权益保护, 应提高农民社会保障水平, 我国集体土地所有权改革应当配套解决农村社会保障现代化问题, 使农民从根本上从土地中解放出来。建立国家、集体和农民个人共同负担的社会保障费用的新制度, 在全国范围内建立社会保障向高水平的、专业化、商业化的农民社会保障制度, 解决农民对土地的严重依附问题, 改善农民的生存条件和生活水平, 使农民在城乡之间自由迁徙和自由择业, 促进经济的发展。

摘要：我国集体土地所有权制度在市场经济环境下弊端很多, 应予改革。集体土地所有权作为一种带有公权色彩的私权, 不同于法人所有权。集体土地所有权的主体和行使主体不同, 应分别加以明确, 集体土地所有权行使主体作为经济组织, 要建立具有现代公司法人治理结构精神的组织机构, 分别设立决策、执行和监督机构, 实现管理的科学和民主, 要立法确定集体土地所有权的客体范围, 通过土地权利登记依法确权, 重构集体土地所有权的各项权能并形成制度。

关键词：集体土地,所有权,改革,物权法