论土地承包经营权抵押制度

2022-09-24

土地承包经营权抵押是土地承包经营权流转的方式之一, 属于担保物权的范畴, 土地承包经营权抵押制度是指土地承包经营权人依照法律规定, 在不转移土地占有的情况下, 将土地承包经营权作为债权人提供信贷资金的担保, 一方面担保债权优先实现, 另一方面通过抵押使承包人获得融通资金, 以从事自己所需经营的一项制度。

一、土地承包经营权抵押的制约因素

(一) 法律制度不完善

目前我国关于土地承包经营权抵押的法律主要有《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》以及有关的司法解释, 然而其适用范围始终很狭隘, 目前四荒地的承包经营权的流转方式比较灵活, 法律允许其抵押获得融资, 而以家庭承包方式取得的耕地、自留地、自留山等土地的承包经营权则严格禁止其抵押, 所以仍有违法风险。实际上, 四荒地在农村土地中仅占很少比例, 所以仅规定四荒地的承包经营权抵押难以充分发挥土地利用效率。法律制度的不完善成为了目前实现承包经营权抵押的最大障碍。

(二) 配套制度及专业市场尚未建立

由于配套制度建立的滞后性和专业市场发育的不足, 现阶段施行土地承包经营权抵押制度面临着许多障碍。首先我国目前尚未建立专业的土地流转市场也没有相应的中介服务机构, 土地承包经营权能否顺利在市场上转让成为问题, 抵押物面临处置难。其次缺乏权威的土地价值评估机构, 而且也没有系统科学的对土地承包经营权抵押价值的认定标准, 使得估价困难。最后我国农村的土地登记制度也不健全, 使得关于土地权利状态的信息不明晰, 存在公示难。

(三) 金融机构的态度谨慎

土地承包经营权抵押是双方行为, 其实现除了农民的态度积极外还取决于抵押权人的态度, 主要是金融机构的态度。在现行法律下接受土地承包经营权抵押发放贷款, 金融机构将承担法律风险, 再加上金融机构不能自营不动产业务, 处置难使金融机构积压大量的不良资产, 所以金融机构是风险的最终承担者, 对土地承包经营权抵押往往态度谨慎。上述风险即使得以解决, 我国目前金融机构体系也欠缺承接农地抵押贷款的金融机构。我国农村分散、农户数量众多, 而每户拥有的土地零散且面积小, 现有的农村主要的金融机构状况普遍存在基础弱、资金实力不强等问题, 况且当前没有成熟模式可供借鉴下, 如何操作也是个问题。

二、完善土地承包经营权抵押制度的建议

(一) 完善相关立法

修改完善有关的法律法规, 规范相关流程, 使土地承包抵押有法可依、有章可循。首先立法明确允许四荒地以外的土地承包经营权抵押, 并对其抵押过程中涉及的各方权益予以保障。同时考虑到抵押可能发生的风险, 还需要对土地承包经营权抵押做适度限制。如可以规定留足口粮田后的部分才允许抵押或者抵押人对抵押土地享有优先承租权。其次引入保险机制, 规定保险公司开办有关保险业务, 由抵押人向其申请, 在该农民无力还贷时, 由保险公司负责还贷, 从而最大限度地减少承包人丧失土地承包经营权的可能。最后政府应当设立专门机构监督土地流转后的状况, 把好用途关, 对于无法处置的土地, 可以利用财政资金回购再交给农村集体经济组织重新分配。

(二) 建立配套制度

仅仅修订相关法律而没有良好的外部运行环境也不足以使一项制度顺利实现, 因此为保障其实践可行性还需要其他相关配套制度的支持。首先建立专业的土地流转市场和相关的中介服务机构。健全的市场可以为土地承包经营权流转提供场所, 实现其高效安全流转。其次完善登记制度。为维护交易安全和秩序, 笔者主张宜采登记生效主义, 同时对登记公示出的信息允许有关利害关系人查阅。最后完善土地价值评估制度。由于其属于权利抵押, 所以价值很难被客观衡量出来, 很多时候主观性成分较大, 所以要求评估机构要保持客观中立, 评估标准要合理。

(三) 革新金融体制

前文提到我国金融机构对此存在法律风险、处置难、承接金融机构缺失及操作难等问题, 而前两问题可以通过前述放开立法对其抵押的限制及完善土地流转市场等措施得以解决, 故关键在于解决后两个问题。

因农户拥有的土地零散、抗风险能力差, 且生存保障功能强、贷款成本高, 金融机构多不愿接受抵押, 国外通常做法是欲抵押获得贷款的农户将其所有的土地联合组成合作社, 以合作社名义而非单户名义向银行申请贷款。许多学者建议采取合作制模式, 但这种模式愿景很好, 但还是不能从根本解决单户经营成本高、风险大的问题。结合我国现有的农村金融体制, 笔者认为采取宜类似美国自上而下的方式, 由国家给予政策、资金方面的支持, 并通过立法予以确定下来, 使金融体制更加有效且节省形成时间。由于农村信用社是农村主要的金融机构, 点多面广, 适应农户数量众多、村落分散的特殊情况, 故我国可以农村信用合作社为核心, 在其内部成立专门机构, 推行农地金融业务, 负责农地抵押贷款。至于农村信用社存在基础弱、资金实力不强等问题, 可以通过借鉴国外如发放土地债券、国家财政拨款及吸收社员存款等做法使其资金来源多样化。

摘要：国家立法从农民生存和社会稳定角度出发禁止土地承包经营权抵押, 而农民进行农业生产缺乏资金需要发挥土地承包经营权的融资功能, 二者间的冲突亟待对土地承包经营权抵押制度作进一步研究。本文通过对土地承包经营权抵押制度的研究, 针对制约土地承包经营权抵押制度实现的主要因素提出了相应的完善建议, 以期更好地完善土地承包经营权抵押制度。

关键词：土地承包经营权,抵押