关于加快《天津市沿海边防治安管理条例》立法进程的几点思考

2022-09-11

一、天津沿海一线船舶治安管理情况

天津作为首都门户和北方重要出海口, 正面临京津冀协同发展、“一带一路”建设、开发开放和自贸区建设等重大国家战略机遇, “中国经济增长第三极”的滨海新区正处在整个天津发展的最前沿。天津海岸线153.3公里, 沿海辖区船舶2000余艘, 渔船民6000多人, 每年近万艘船舶进出, 具有点多、线长、管辖面广的特点。从事海上生产作业、航行、停泊的船只数量、种类日益增多, 出海人员数量日益攀升, 沿海船舶边防治安管理面临的形势日趋复杂和严峻, 一些深层次的矛盾和问题逐步显现。特别是2009年以来, 船舶违规出海、无证作业、非法买卖租赁船舶、圈占海区等违法活动愈发突出, 严重影响了海上安全稳定, 制约了沿海一线的发展。

二、制定天津沿海边防治安管理地方性法规的必要性

(一) 沿海边防治安管理立法是有效开展执法工作的需要。我国现行船舶管理的法律主要见于《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等, 但这些条文对边防治安管理工作都不能发挥直接的、具体的、有效的治安管控作用。目前, 在国家层面海上船舶边防治安管理立法尚未出台, 主要依据是公安部2000年发布施行的《沿海船舶边防治安管理规定》 (以下简称47号令) , 该规定效力低、内容及规范事项不全面、部分条款有争议, 特别是海警机制调整后, 更是难以充分发挥作用, 制约了天津市沿海船舶边防治安管理工作的有效开展。

(二) 沿海边防治安管理立法是进一步加强沿海管控的需要。一是出海船舶种类增加, 相关管理措施滞后。随着海上航行的船舶种类不断增加, 如旅游船、游艇、休闲渔船 (钓鱼船、农家乐渔船) 、工程船、采砂船、摩托艇、摆渡船、帆船帆板等。特别是随着围海造陆工程增多, 大量南方江河流域工程类船舶涌入天津区生产作业。此种船舶船体小、灵活、船员少、维护费少、成本低, 成为航道局及大多数海上施工建设的首选。公安部规章主要对渔船设定办证、年审等管理措施, 对新增类型船舶管理缺乏明确规定, 免去了其定期到边防部门办理相应边防签证的手续, 客观上导致对此类工程船舶的管理疏漏。由于法律上的空白, 船舶违规出海、无证作业、非法买卖等违法活动屡禁不止, 给海上治安管理造成较大隐患。

二是对圈占海域、越界捕捞、私自修造船舶等具有严重危害性的海上违法行为缺乏有效打击手段。鉴于天津市未出台相关地方性边防治安管理法规, 对上述行为无处理具体依据, 加之海上执法具有成本高、环境复杂的特点, 严重影响和制约了执法效果。邻省辽宁、河北、山东地方性法规赋予了边防机关处理权, 部分外省籍船舶甚至为逃避本省打击而进入天津市负责管制的海域捕捞、圈占海域, 进一步增大了海上管控难度。

三是公安部规章处罚力度不足, 严重影响执法效果。现有公安部规章只设定了警告、罚款、没收船舶三种行政处罚, 处罚手段单一、处罚幅度低, 罚款最高额只有一千元, 对违法人起不到应有的教育、震慑作用, 致使违法人宁愿缴纳罚款, 也不纠正违法行为;为获取高额非法利益屡教不改, 严重影响了沿海边防治安管理秩序。

(三) 沿海边防治安管理立法是维护海上治安秩序的需要。目前, 全国沿海11个省市中, 只有天津市没有设立地方性法规。天津在此方面的立法空白与其对外开放门户、国际航行中心、主要港口城市的地位严重不称, 也与周边沿海省份在边防治安管理方面的措施不对等。立法的缺失, 不仅影响了对海上船舶管控, 还导致部分外省籍船舶为逃避本省处罚进入天津海域非法作业, 直接破坏了天津沿海治安秩序。此外, 外省船舶与本地渔民争夺渔业资源, 经常发生网具纠纷、船舶碰撞等, 极易引发群体性治安问题。因此, 在借鉴其他省市地方立法经验, 制定出台天津地方法规十分必要。

三、制定《天津市沿海边防治安管理条例》的可行性

(一) 中国特色社会主义法治体系为立法提供了保证

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定, 总目标是建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家。第五次全国边海防工作会议指出要加快推进边海防工作立法, 为沿边沿海地区执勤执法提供强有力的法律支撑。天津市委、市政府联合下发《关于加强新形势下海防工作的实施意见》 (津党发 (2011) 26号) 要求:“积极推进海防立法进程, 逐步形成上下衔接、完善配套的海防政策法规体系。”各级的决策部署已经为制定天津市沿海边防治安管理地方性法规指出了正确方向, 提供了有力保证。

(二) 其他沿海省份立法为天津市立法提供了借鉴

目前, 大多数沿海省份均已制定出台关于沿海边防治安管理的地方性法规, 比如, 《辽宁省边境沿海地区边防管理条例》 (1999年修订) 、《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》 (2012年修订) 、《海南省沿海边防治安管理条例》 (2012年颁布) 、《山东省沿海船舶边防治安管理条例》, 及2013年《河北省沿海船舶边防治安管理条例》。天津在沿海船舶治安管理立法方面的空白不仅直接影响海上船舶管控, 也与推进京津冀一体化战略不相适应, 所以结合实际开展天津沿海边防治安管理立法工作的时机已较为成熟。

四、制定《天津市沿海边防治安管理条例》的几点思考

(一) 增加边防治安管理船舶种类及措施

随着天津沿海经济的发展, 除渔船、养殖船、运输船等传统类型船舶出海作业外, 海上航行其他种类船舶不断增加, 如旅游船、游艇、休闲渔船 (钓鱼船、农家乐渔船) 、工程船、交通船、摩托艇、帆船帆板等, 此外还存在渔船异地办证困难问题。公安部47号令主要对渔船设定办证、年审等管理措施, 对新增类船舶如何管理没有规定, 各地做法不一, 导致实际工作中漏管失控情况时有发生, 通过立法明确办证及管理要求, 消除管理漏洞。

(二) 扩大船舶边防治安管理范畴

当前船舶边防治安管理工作中, 海上盗窃、抢劫等违法活动开始显现, 严重影响了海上正常生产秩序, 对出海人员生命财产安全构成威胁。特别是随着滨海新区进一步开发开放, 大量内河船舶、外来船舶涌入, 但由于管理依据不足, 严重制约和影响了工作成效。为加大管控力度, 通过立法将以上违法行为纳入边防治安管理范围内, 便于及时有效打击违法行为, 维护正常的海上生产作业秩序。

(三) 增设船舶治安管理处罚种类, 加大处罚力度

公安部47号令受效力限制, 只设定了警告、罚款、没收船舶三种行政处罚, 对一些危害性较重的违法行为, 处罚手段单一, 且最高罚款为一千元, 打击处罚力度偏低, 起不到教育、震慑的作用。通过地方立法增设没收违法所得、没收非法财物、暂扣或吊销出海证件等处罚种类, 同时对违反船舶治安管理秩序的行为设定较大数额的罚款, 综合运用行政处罚和强制措施, 遏制违法违规行为的发生。

(四) 设定扣留船舶的行政强制措施

出海船舶作业, 活动范围广, 特别是异地作业船舶, 经常出现为逃避处罚而逃逸的情况, 使执法部门调查取证工作半途而废。此外船舶处于未编刷船名船号、未申办船舶户口簿、未经年审等违法状态时, 采取扣留手段禁止其出海确有必要。设定扣留船舶的行政强制措施, 明确适用情形、程序、期限, 及时纠正违法行为, 提高执法效率, 维护法律权威。

摘要：结合京津冀协调发展、天津滨海新区开发开放、自贸区建设等重大国家战略部署, 以及天津153.6海里海岸线公安边防辖区实际, 作者对天津市沿海一线船舶治安管理情况进行了初步研究, 分析了加快推进《天津沿海船舶治安管理条例》立法的必要性和重要性, 提出了初步思路和建议。

关键词：加快,《天津市沿海边防治安管理条例》,立法进程,思考