律师管理制度改革思考

2022-09-10

律师作为法律职业群体的一员，以其职业行为维护了当事人合法权益，促进市场经济的健康发展，推进了国家的政治民主进程，保障社会和谐发展，在我国推进民主法治建设的进程中发挥着不可替代的重要作用。对律师行业进行必要的管理，是保障律师行业健康发展的关键因素，而要做好律师管理工作，必须依赖于一个完善的律师管理体制。

一、当前我国律师管理制度存在的问题

我国的律师管理制度，经过多年的探索、实践和发展，形成了现行的司法行政机关管理和律师协会行业管理“两结合”的管理制度，实践证明取得了良好的管理效果，促进了律师行业的健康发展。然而，近年来，随着经济社会的不断发展，以及我国法治进程的不断加快，律师行业对律师管理体制提出了新的要求，现行管理制度暴露出了许多缺陷，亟待完善。

（一）行政机关与行业协会定位不明，影响“两结合”体制发挥效能。

从管理学的角度来讲，有效的社会管理，首先理清管理者之间的关系，定位必须准确;其次，必须明确职责分工，否则就会出现管理混乱的局面。我国的律师协会在刚刚建立的时候，都是作为司法行政机关的一个下设机构,因此其发展改革的过程实质上，就是“去行政化”的过程,但整体来说去“行政化”并不彻底,绝大部分律师协会依然保留着浓烈的官方色彩,一些偏远地方或者基层一级的律师协会，这种现象更为明显,律师协会的领导成员往往是由行政机关的在职人员兼任或安排退休工作人员担任,因此律师协会对行政机关依旧有着较大的依附性，律师协会的管理仍然遵循行政机关的自上而下的权力命令模式。而司法行政机关也仍然保持惯有思维，将核心的管理职能牢牢的掌握在自己手中，只交办一些无关紧要的琐碎事务让律协“跑腿”，这种状况使得行业管理毫无发展空间，容易出现行政管理越位，而行业管理不到位的混乱无序管理现象。

（二）律师协会管理职能不健全，管理缺乏力度。

要充分保障行业组织在行业管理中的地位，行业组织必须具有行业准入资格审查、行业规范制定、年度注册、行为惩戒等方面的职权。但在中国现行管理体制下,虽然《律师法》已经赋予律师协会一部分独立行使的职责,但都是行使实习人员考核权和训诫、通报批评、公开谴责等相对弱化的权力，在现实中其可以发挥作用的空间仍然比较小。因为我国法律执业资格证书的授予、律师执业的许可等行业准入职能以及给予律师停止执业处罚、吊销律师执业证等惩戒权都由司法行政机关行使，而这些恰恰才是行业管理的核心权力。比如在律师惩戒权限方面，虽然规定对于会员的违规行为，做出的处分种类有训诫、警告、通报批评、公开谴责、中止会员权利、取消会员资格等。但是，律师协会会员的资格一取得执业证书就自然拥有、取消会员资格必须等律师执业证书吊销之决定生效。而撤销、吊销律师执业证的权力在于司法行政机关，这就意味着行业的所谓取消会员资格并无法实际行使。综上而言，律师协会管理职能的不健全以及职能的无法发挥，使得律师协会的管理缺乏力度，行业管理流于形式。

（三）律协的机构设置不科学，内部管理机制不完善。

律师法规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织，从这个表述可以清晰的看出，律师协会是民间的行业组织，是非官方的，这是行业组织的根本属性，据此，协会的设立就不应该参照行政机关的模式层层设置。但现实中，我国各级律师协会基本上都是严格按照行政区划逐级设置。这种模式，违背了这个行业的根本属性，又不利于协会和行政机关的分离。另一方面，律师协会还存在内部管理机制不完善的问题。随着律师队伍的不断壮大，人数急剧增加，律师协会机构设置也不断增加，分工也不断细化，以广州为例，2002年专门委员会只有8个，专业委员会9个，到了2017年，专门委员会增加到了17个，专业委员会也增加到了43个。机构的增加并没有带来效率的提升，反而出现多头无序的情况，由于决策的层级过多，加上决策机构和执行机构之间职责不清，导致办事效率日益下降。

二、改革完善我国律师管理制度的思考

行业自治管理是律师行业发展的最终趋势，但在我国当前的政治、经济、社会、法治发展情况下，根据律师行业的发展现状，实行律师自治还需要相当长的时间。当前，我们的改革方向应该是坚持现有的“两结合”管理体制，立足于发展现状，对现有体制进行渐进式不断的完善，不断完善司法行政机关的监督指导，从而推进行业组织自身建设，建立起具有中国特色的，行业自主管理为主，行政监督指导为辅的管理模式。

（一）立法明确政会两者的管理地位

一切制度缺陷的根源都在于立法，律师管理体制中律师协会和司法行政机关之间地位关系不明确，职能不清的根源也必然与《律师法》存在关联，由于律师法对于司法行政机关和律师协会的地位规定模糊，给了行政管理权扩展的空间。《律师法》第四条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。第四十三条规定：律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。这两个条文就是当前我国律师管理体制的法律基础。对于律师协会的规定，仅仅对性质进行描述，但却没有进一步明确在管理体制中的地位，而对于司法行政机关的规定，又过于微观，将司法行政机关的管理定位为日常的具体管理，这就是实践中司法行政机关强势，而律师协会难有作为的根源。因此，要从根本上改变这一局面，必须修改《律师法》，从立法层面上对律师协会的地位和职能予以明确。应该考虑将该条文内容修改为：“我国实行以律师协会为主导的律师管理体制，律师协会依照本法对律师、律师事务所进行管理，司法行政部门依照本法对律师协会进行监督、指导”，并赋予律师协会相应的职能，这样使得律师协会的管理地位有了明确的法律依据，能够切实保障律师协会各项职能的发挥。

（二）改革完善律师行业准入制度

笔者认为，应该改革律师准入审查制度，将申请律师执业材料的审查权交由律师协会行使，审查合格后再提交司法行政机关颁发执业证书。长期以来，律师执业申请的审查权一直由司法行政机关行使，但司法行政机关的工作人员并不强制要求具有法律执业资格，律师执业的专业性要求很高，非律师从业人员实际上无法从实质上审查申请人是否符合执业标准，因此，最终只能停留于表面的形式审查，因此，应该由律师协会受理申请人的执业申请并进行实质性审查。审查合格的，律师协会出具考核意见后再将申请材料转交司法行政机关颁发律师执业证。申请人对律师协会的考核、审查结果不服的，可以向司法行政机关申请复查，由司法行政机关对律师协会行使准入审查权进行监督，对于协会做出的结果违反规定的，可以予以撤销，要求协会重作。

（三）行业惩戒权完全赋予律师协会行使

目前，对于律师违规行为进行惩戒的权力，分成了行政处罚和行业处分两部分，分别由司法行政机关和律师协会行使。前文已经分析，实际上，取消会员资格的权力，律师协会无法直接行使，因此，实际上行使的惩戒权相对于行政机关的行政处罚权，显得相当单薄，而且实践中，由于两者同时享有惩戒权，而且针对的违法事由多有交叉重复之处，导致经常出现多头投诉，重复处理，效率不高。因此，笔者认为，应将惩戒权全部赋予协会行使。对于律师行业违规行为，由协会统一受理投诉，如果应做出训诫、通报批评、公开谴责、警告、罚款的，由协会直接做出处罚;如果应给予停止执业、停业整顿或者吊销执业证的严重违规行为，协会提出处罚建议，由司法行政机关进行审查后做出处罚决定。司法行政机关对律师协会行使惩戒职权进行监督，如发现存在违反规定或者违法行为的，责令进行变更或者直接撤销。同时建立和完善救济制度，投诉人或受惩戒对象对惩戒决定不服的可先向司法行政机关申请复议，或者直接向法院起诉。

（四）完善律协内部建设

西方实施律师协会高度自治的国家，其协会必然具备完善的内部管理机制;其次通过独立的监事机构来保障律协权力的规范运行;通过完善的惩罚机制来保证协会的权威和约束力;有效的救济机制来保证会员的合法权益不受侵犯。如果律师协会不具备这些完善的内部条件，那么，律师协会比如无法掌握和行使好司法行政机关转移过来的管理职权，最终造成律师行业的混乱。

律师协会的内部建设方面，笔者认为，首先要完善民主选举制度，探索、制定一套行之有效的彰显民主的代表选举办法。对于市一级的律师协会，应该由全体律师会员选举出领导机构，全国、省一级的律师代表大会则由下一级律师协会代表大会推选代表组成;其次，必须完善监督机制。主要就是完善监事会的建设上，监事会的存在有利于对协会其他内部机构职能发挥的促进,进而影响到律师协会整体的健康运行。第三，律协领导实行专职有偿制，保障律协运行效率。目前，各地各级律师协会很多是由专职律师担任领导，这些律师以优秀、资深的执业律师居多,其自身手中还有大量的律师业务，严重影响其协会工作的时间和精力，导致律师协会运行效率低下。专职制和有偿制，能够从一定程度保障律师从事律协工作的时间和精力，从而提高律协的运作效率，保障全体律师的利益和行业的发展。第四，律协的执行机构在人员配置应进一步引进专业性、高素质的管理人才，充实律师管理队伍。

当前，我国正在大力推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的进程，法治已经成为时代的最强音，律师行业迎来了发展的春天。我们也必须正视我们的律师管理制度所存在的不足和问题，需要立足中国国情，解决好当下的现实困难与问题，稳妥地推进管理体制改革。

摘要：律师职业作为现代社会中最具影响力的职业之一，在社会的政治、经济、文化等各个领域，日益发挥着不可替代的作用。律师管理，是保障律师切实发挥其社会功能，保证律师行业健康发展的关键因素。我国的律师管理体制，经过多年的摸索和发展，有了长足的进步，取得了良好的管理效果。然而，伴随着改革开放不断推进，我国法治的进程不断加快，现行管理体制暴露出了许多缺陷，亟待完善。本文就当前我国律师管理制度存在的问题，提出对改革完善我国律师管理制度的思考和对策。

关键词：律师,管理制度,行业协会