中国公共管理改革思考

中国公共管理改革思考（精选6篇）

篇1：中国公共管理改革思考

改革中国金融管理体制的法学思考

马志毅:

来源：主站 发布时间：2003-04-03 10:54阅读次数：

一、中国现行金融管理体制的问题

我国虽然初步建立了中国人民银行、证监会、保监会等金融监管组织体系、法律体系、指标体系和监测体系，但从实际运行的效果看，还存在着许多缺陷。随着金融业务向国际化、现代化方向发展，我国现行金融管理体制的不完善之处也日益明显地暴露出来：

1.我国金融管理体制的主要问题之一就是金融监管比较薄弱，重审批、轻管理，监管的内容和方式比较陈旧，监管的标准不一，主管机关职责、权限不明确，造成金融市场秩序的某些混乱。之所以造成这种局面，有两方面的原因，一是由于现行法律规定比较原则；二是由于三个以上不同的机构分别行使监管权，各机构自由裁量的空间较大。

2.分业监管的格局不能适应金融市场发展的要求，出现许多管理上的空白。我国金融市场出现了一系列金融违法违规现象，对金融监管提出新的课题，比如，(1)在票据承兑与贴现市场上，随着票据承兑与贴现业务的数量快速扩张，一些企业单独或与银行串通，违规签发或贴现承兑汇票。(2)在证券发行与交易中，证券欺诈和违规交易现象增多。(3)对一些已经开办或即将开办的新兴交易市场（期货交易市场、白银交易市场、黄金交易市场），相应的管理法规还有待完善。这就需要我们将这类问题纳入金融监管的视野，而目前各自为战的监管格局是很难胜任的。长期以来，我们比较强调对金融机构的业务活动是否合法进行监管，这无疑是正确的，但必须同时对金融机构业务活动的风险性进行监管，因为一个合法经营的金融机构也会因难以预料的金融风险而陷入危机。为了最大限度地保障金融机构稳健安全的运营、保护社会公众利益，我们必须重视对金融机构的资产质量、管理水平、盈亏状况等进行检查。这就需要在综合金融监管体系的基础上，建立我国的综合评级制度，从而有利于金融监管机关随时掌握金融机构的不同经营情况，采取不同的监管措施。

3.金融监管资源与其监管对象的发展不适应，不能实现信息共享。金融监管的关键是实现金融监管的便利性、协调性和有效性，而金融监管机关能够最大限度地获得和处理金融信息，是有效金融监管的基础之一。在我国目前的金融监督组织体系中，只有中央银行的监管资源基本上与其监管对象的发展水平相适应。证监会只是在各直辖

市、省会城市、其他个别城市设立了派出机构，它所享有的监管资源只能满足对证券机构的市场准入监管和经常营业机构的非现场监测，没有能力对监管对象的经营合法性、风险性等进行检查和评估。保监会在全国各地的派出机构更少。不难看出，我国目前分业监管的体制，人为分割了监管的资源和信息系统，不能实现监管信息共享。在分析了我国金融管理体制发展的问题之后，笔者建议，中国人民银行只保留与制定和执行货币政策有关的宏观管理职能；其内设的金融监管机构与国家外汇管理局、中国证监会、中国保监会等机构合并组建中国金融监管局，执行中国人民银行制定的金融政策、规范性文件和有关技术标准，共同履行混业监管的权能。

从中央银行与金融监管机构的职责分工上看，（一）中央银行对金融机构所享有的权利包括：

(1)制定和执行货币政策，即享有发行本国通货和间接调控货币供给权。(2)制定有关金融管理的法规和标准，其中包括商业银行的存款利率、存款准备金率、手续费的收费办法及资产负债比例管理的各项数值。(3)负责金融业的统计、调查、分析和预测。(4)负责对国家风险的管制。

（二）金融监管机构对金融机构所享有的行政监管权包括：

(1)对全社会金融秩序的监管；(2)对金融机构开业与停业的管理；(3)对有问题金融机构的处理和退出市场的监管；(4)对金融机构业务活动的监督检查；(5)对金融机构分权机构的管理；(6)对外资金融机构的监管；(7)对金融机构财务和人事的管理；(8)对金融机构的接管；(9)对金融机构信贷的限制；(10)对金融机构储备与股本的管理；(11)对金融机构资本充足率的监管；(12)对金融机构资产流动性的限制；(13)监督金融机构的清盘；(14)对金融机构投资业务和范围的限制与监管等。

（三）金融机构对中央银行和金融监管部门应享有的权利包括：

(1)要求开设各种帐户并保密；要求不得干涉其帐户的正常收付活动；(2)要求调拨发行基金，保证现金的合理供应；(3)要求回收和销毁损伤银行券；(4)要求完善国库会计核算工作；(5)要求收购或配售金银；(6)要求兑付国债；(7)要求再贷款；(8)要求组织全国清算；(9)当资金周转困难时，有权要求中央银行予以支持或紧急资金援助；

(10)申请行政复议和提起行政诉讼。

二、提出改革中国金融管理体制建议的依据

（一）中央银行放弃金融监管权，是由其与一般国家行政管理机关的不同性质决定的。

中央银行对货币市场的调节，主要表现在对市场利息率的调节上。中央银行的再贴现业务，会使借贷资本增加。中央银行应当通过信贷资金的分配，正确处理生产发展与流通的关系。中央银行要通过正确处理信贷量和结构的关系，来调节社会总供给与总需求，并使其趋于平衡，从而为微观经济的发展创造良好的宏观条件，通过贷款的投放，影响和改变生产部门的产业结构，通过存贷款扩张机制的作用，刺激产业部门生产规模的扩大。

从中我们可以看出，1.中央银行是金融管理机构，它代表国家管理金融，都是通过金融业务的经营过程实现的。那就是以其所拥有的经济手段，如货币供给量、利率、贷款量等，对金融领域乃至整个经济领域的活动进行管理、控制和调节。这些手段具有自愿性、有偿性，是按信用原则发挥作用的。这与一般行政机关直接监管管理的职能迥然不同。此外，中央银行还为政府和其他金融机构办理银行业务与提供服务，如对各金融机构的存贷业务、清算业务、发行业务，对政府办理国库业务，对市场发行和买卖有价证券业务等，还有经营业务的收入。

2.中央银行作为一个特殊的金融机构，它仍然办理“存、贷、汇”，只不过业务对象不是一般企业和个人，而是商业银行与其他金融机构。而作为金融管理机构之一，中央银行主要是通过这一职能指导和影响着商业银行和其他金融机构的活动。中央银行在发达的市场经济条件下，通常运用众所周知的三大工具──公开市场业务、贴现政策和法定准备金率来调控基础货币和乘数，并进而间接调控货币供应量，而不能直接调控，即直接控制商业银行等金融机构的设置、撤消和具体业务经营来实现。所谓国家的银行，是指中央银行代表国家贯彻执行财政金融政策，代为管理国家财政收支以及为国家提供各种金融服务。中央银行主要是通过代理国库、代理国家债券的发行、对国家给予信贷支持、保管外汇和黄金储备、制定并监督执行有关金融管理法规、选择货币政策中介指标等几个方面履行其作为“国家的银行”的职能。

（二）全面监管的客观基础是适度的“混业经营”

1.分业经营金融管理体制的特点

(1)分业经营管理最大的优势在于对金融风险的控制和防范。资本的一个重要特点就在于其流动性较强，这就使得金融风险一旦发生，便很容易在金融业中流动并迅速传播，以致各种业务之间相互引发危机，最终导致整个金融系统的崩溃。实行分业经营，维持了整个金融安全和整个金融秩序的稳定。(2)分业经营可以有效地解决风险和收益不对等的问题，有利于实现社会公平。(3)分业经营促使金融业提高专业化程度，满足客户的不同需要，从而有利于提高服务质量。(4)分业经营的缺点也是十分明显的，它在有效防范金融风险的同时，也人为地分割了金融业的市场、机构、资金和从业人员，阻碍了资金的自由流动，不利于资本的有效市场配置，降低了效率，从而削弱了金融机构的实力和国际竞争力。随着经济全球化和世界金融一体化，各国大型企

业和跨国公司更多地选择混业经营的银行，以便利其交易、维护其信息安全，这样就势必使从事分业经营的金融机构得不到足够的客户。

2.混业经营金融管理体制的特点

(1)混业经营最大的优势在于它可以通过降低信息代价和分工成本来增强金融机构的竞争力、壮大其实力。同时，通过选择更广泛的投资组合，使银行的一部分亏损由其他部门的盈利来弥补，从而提高了银行经营的效益，保证了其经营的稳定性。(2)混业经营能较为及时、准确、全面地掌握客户的财务、信用等重要信息，减轻了交易中的信息不对称性，避免了原本相对缺乏信息的经营者的判断失误，从而增加了交易成功的可能性，提高了经营的效率。(3)混业经营促进了货币市场与资本市场的协调发展，优化了金融机构的资产负债结构。从某个金融机构看，由于混业经营的实质就是多元化经营，从而具有分散和降低风险的特点。(4)混业经营最大的缺点在于它弱化了对金融系统风险的防范，容易引起风险在整个金融的传播和扩散。同时，银行数额巨大的资金涌入证券市场，还容易在虚拟资本市场（证券市场）中放大真实经济的发展速度，造成虚假繁荣的经济泡沫。

我们对二者的选择，实质上就是对风险和效益如何选择和平衡的问题。金融管理工作应当有利于我们参与国际金融市场，尽可能多地利用外国资本。但在中国金融业监管水平还比较低下的阶段实行分业经营管理，是我们的必然选择。在金融法律法规体系建设不断加强的基础上，在积累了金融各业发展和监管的经验，特别是经过“亚洲金融风暴”的考验之后，我们有可能实行适度的混业经营，从而促进金融在稳定与效率相统一的基础上发展，并最终建立起能较好的协调社会整体利益和个体利益，有效地实行宏观调控的金融管理制度。

3.我国的金融业务实践已经提出实行混业经营的现实要求。交通银行与中国人民保险公司、工商银行、农业银行与中国人民保险公司，建设银行和工商银行与中国银河证券有限公司签订了合作协议。重庆市四家商业银行分别与几家证券公司联合推出了“银证一卡通”。这些都反映出银行业与证券业相互融合的趋势。

4.实行混业经营，是中国进入WTO后，金融业参与国际竞争的必然选择。中国加入WTO之后，国外金融机构将不仅可以自由地进入我国的资本市场，而且要按国际惯例进行运作。由于它们长期实行混业经营，这就势必对我国金融业构成威胁。为了适应加入WTO后的新形势，我国金融业的改革势在必行。商业银行进入资本市场，不仅可以为其开拓新的业务范围，也可以将沉淀在商业银行的储蓄存款注入资本市场，并逐步增加直接融资的比重。

（三）设立脱离了中央银行的独立金融监管机构符合世界金融监管制度发展的趋势世界各国的金融监管法律制度大致可分为两种类型：

1.绝大部分国家的中央银行完全放弃了金融监管权，这是一个值得关注的动向。

(1)1984年4月1日韩国将银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会、非银行监管局改组合并成金融监管委员会。韩国中央银行放弃了几乎所有的银行监管权，成为一个完全独立的负责货币政策的机构。(2)1997年6月16日，日本颁布了《金融监督厅设置法》，从大藏省金融部门独立出来的金融监督厅，作为总理府直属局正式成立。至此，日本的金融管理开始向二元行政体制过渡，即金融机构的检查和监督工作由金融监督厅负责，大藏省只承担金融行政规划工作。金融监督厅负责与行业利益密切相关的领域，大藏省负责制定总体政策和方案。(3)瑞士的银行由瑞土联邦银行业委员会监管，委员会由7-11个由联邦议会选举的委员组成，且独立于瑞士国家银行。联邦银行业委员会也负责监管投资基金法和证券交易法的实施。作为最高监管机构，联邦银行业委员会负责银行业、证券交易和投资基金业务的监管。(4)为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，将对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会。并于1997年10月28日成立金融监管服务局，以适应日益变化的金融市场的需要。英国金融监管局负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管；负责对金融市场、清算和结算体系的监管。英国财政部负责全面金融监管的组织构架的制定和金融监管的立法。(5)香港对金融业实行分业管理。金管局监管银行；证监会管证券机构；保监处监管保险公司。银行在经营保险和证券业务时要分别向保监处和证监会提出申请，获得批准后，即可经营。此外，证监会和保监处有权取消银行经营证券和保险业务的资格。

2.一些国家法律规定中央银行与其他金融管理机关共同行使金融监管权，如德国的银行监管由联邦银行业监管局和联邦银行负责。联邦银行业监管局直接向联邦财政部汇报。

完成中国现行金融管理体制的改革之后，我们更应注意减少中央银行和其他金融监管机关对金融机构的行政干预和保护，切实落实金融机构的经营自主权，以顺应全球化市场经济发展的客观规律。

（作者：中国人民大学法学院博士生责任编辑：段钢）

篇2：中国公共管理改革思考

一、中国社会保险行政管理体制的历史变迁

(一)以内务部、劳动部、卫生部为主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛泽东同志主持召开中央人民政府委员会第三次会议,通过了政务院下属委、部、会、院、署、行34个行政机构的决议,任命内务部、劳动部、卫生部三个部门负责社会保险的管理工作[1]。具体业务分工为:内务部干部司主管各级行政人员的社会保险等事务,劳动部劳动保险司主管企业社会保险事务,卫生部主管公费医疗保险事务。1950年10 月,干部司及其主管业务被划入于1950年10月在政务院人事局基础上重新组建的人事部。值得一提的是,受当时社会条件所限,这一时期的社会保险覆盖面和保障程度都不高,但就企业劳动保险业务的行政机构管理体制而言,当时所执行的监督权和执行权相分离的经办模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中明确规定:各大行政区工会组织对“所属各省、市工会组织及其区域内产业工会组织的劳动保险工作,负指导督促之责”;中华全国总工会为“全国劳动保险事业的最高领导机关,督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行”;各级人民政府劳动行政机关“监督劳动保险金的缴纳,检查劳动保险业务的执行,并处理有关劳动保险事件的申诉”;中央人民政府劳动部为“全国劳动保险业务的最高监督机关,贯彻劳动保险条例的实施,检查全国劳动保险业务的执行”。这种“管办分离”的行政执行原则也是这一时期社会保险不同于社会救济与社会福利“管办合一”行政管理体制的重要特点之一。受历史条件所限,在当时正式的社会保障制度还未真正确立的情况下,虽然这一时期存在企业与机关事业单位社会保险分割化管理、社会保险覆盖面和保障程度偏低等问题,但当时执行的内务部(后由人事部经办)、劳动部、卫生部“三部门”主管,相关部门辅助配合的管理行政格局,以及企业劳动保险“管办分离”的经办模式对当时稳定社会局势、巩固政权、恢复生产起到的积极作用是值得肯定的。

(二)以总工会、内务部、卫生部为主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一届全国人大一次会议制定和颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出由国家举办社会保险,成为中国社会保险事业发展的里程碑。1954年至1959年在全国范围内开展的行政机构精简整顿工作使得这一时期的社会保险行政管理机构经历了一定程度上的改革。1954年5月28日,政务院颁布《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》,同年6月15日,劳动部、全国总工会下发《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》,对移交劳动保险业务、文件、撤销劳动部门的劳动保险机构等做出了具体规定。此后,各级工会统管全部劳动保险工作。至此,在上一时期实行的执行权与监督权相分离的管理模式演变为执行权与监督权相统一的管理模式,形成了 工会参与拟法、政府立法、工会具体经办的社会保险业务管理格局。进入20世纪50年代中期之后,在精简机构政策的推动下,1959年7月,由国务院直属的原人事局改由内务部管理,国家机关工作人员的社会保险业务也随之划归内务部新成立的政府机关人事局管理,内务部的社会保障职能逐步得到加强。值得一提的是,这一时期卫生部新增的农村合作医疗保险业务成为这一历史阶段社会保险经办管理体制演变中最值得肯定的成绩。这一时期社会保险经办机构依然传承上一阶段的三部门主管经办模式,机关事业单位的社会保险与企业社会保险仍被分割在两个管理部门,事实上,全国总工会取代劳动部经办企业劳动保险业务意味着劳动保险经办管理模式已经由上一时期的执行权与监督权相分离演变为实质上的“管办合一”,这也标志着中国社会保险经办机构管理体制“管办不分”的开始。不能否认的是,在当时经济水平极为有限的条件下,这一时期由卫生部经办负责的农村合作医疗保险制度,不仅使卫生部门自身的职能得以增强,更推动了农村医疗卫生事业的发展。

(三)“文革”时期的社会保险经办管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,内务部被

篇3：中国公共管理改革思考

关键词：行政管理体制,改革,公共民主,公共服务

一、行政管理体制改革应体现公共民主发展的要求

公共民主是在不断向前发展的, 这是一个客观的必然的趋势, 在我们社会主义国家更是如此。而实现和促进公共民主的发展, 则需要相关制度作为保障。因此, 行政管理体制改革应能体现和适应公共民主发展的要求, 应将公共民主的发展作为一个重要的目标。

在中国当前的时代背景下, 民众的民主意识和行使民主权利的能力都已有了很大的提高, 相应地民众对于公共民主产生了更为强烈的诉求, 更多的人希望参与到公共事务中来, 更多的人要求在涉及自身利益的公共决策中表达自身的意愿。民众的这种民主诉求为公共民主的发展提供了一个重要的动因, 也意味着公共民主的发展成为了一个历史的潮流, 而这一历史潮流能否得以顺利推进, 与行政管理体制改革的成败有着十分密切的关系。行政管理体制的改革应能大大促进公共民主的发展, 而公共民主的发展本身也是衡量行政管理体制改革取得成功的一个重要标准。

具体来讲, 为了体现和适应公共民主发展的要求, 行政管理体制改革主要应努力做到以下两个方面:一方面, 行政管理体制改革应以民众的利益为落脚点。公共民主的实质是公共利益, 行政管理体制改革只有切实地维护和增进民众的利益, 才能真正称得上是促进了公共民主的发展。因此, 行政管理体制改革应顺应民心、合乎民意, 根据民众的利益诉求变革不科学、不合理的政府职能配置、行政方式、决策方式等。比如, 在政府职能改革方面, 政府要进一步厘定行政职能的边界, 退出本应由市场和社会有效发挥作用的领域, 坚决杜绝与民争利的现象存在, 并且应基于民众的利益大力加强政府的社会管理和公共服务职能。另一方面, 行政管理体制改革应为民众参与公共事务提供更有利的条件。公共民主的实质公共利益, 公共民主的目的维护和增进公共利益, 而维护和增进公共利益的一个重要途径就是民众对公共事务的参与, 这同时也是公共民主应有之义。民众对公共事务的参与不仅是指狭义上的参与权, 而且也指民众的知情权和监督权等, 这些权力的行使需要一定的制度加以保障, 需要一定的制度来创造更为有利的条件, 而行政管理体制改革则可以而且也有必要提供这样的保障和条件。比如在公共决策体制的改革方面, 政府的决策过程日益开放化和透明化, 更多地发挥了民众在公共决策中的作用。又比如, 在公共预算体制的改革方面, 中国的一些地方已实行了参与式预算改革, 从而使预算资金的分配真正成为公共选择的过程。2006年3—12月, 国家财政部划拨专款, 在哈尔滨和无锡进行参与式预算试点。所谓参与式预算, 就政府拿出一部分涉及人民群众切身利益的公共项目建设资金, 让受益地区的社会公众参与项目决策过程。

二、行政管理体制改革应着眼于为民众提供相对均等化的基本公共服务

公共民主需要公共服务加以落实, 民众的基本权利也需要公共服务加以保障。因此, 使民众都能享受到基本的公共服务 (即实现基本公共服务的均等化) , 是社会主义国家公共民主的一个必然要求, 相应地也是对社会主义国家行政管理体制改革的一个基本要求。

基本公共服务中的“基本”应包括两层含义:第一层是在范围上的含义, 即基本公共服务包括有哪些公共服务类型。基本公共服务涉及到民众的基本权利, 其外溢性显著, 效益溢出的范围广泛, 属于典型的纯公共产品。比如, 教育总体而言是一种具有外溢的公共产品, 但高等教育就不是一种纯公共产品, 基础教育则是一种纯公共产品, 是一种基本公共服务。第二层是在质量上的含义, 即基本公共服务应达到什么样的一种水平。基本公共服务应满足于民众在公共服务上的最低消费, 民众在消费这种公共服务后不再因需求得不到满足而明显的紧张感。满足不了民众的最低消费就意味着这种公共服务并没有达到“基本”的标准, 反之超出民众最低消费水平的公共服务也不具备基本的含义, 但却是建立在“基本”之上的。当然, 随着环境的变化, 基本公共服务在范围和质量上也发生着调整, 比如, 在国家经济比较落后的情况下的基本公共服务到了国家经济增长到一定水平时, 就已经在质量上难以达到基本的要求, 而无法满足民众在该公共服务上的最低消费。“均等化”则要求一个国家的民众能平等地享受到基本公共服务, 它主要强调对民众基本权利的保障, 也就是说, 一个国家的公民无论居住在哪个地区、相对经济地位如何, 都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。

改革开放三十多年来, 中国经济连年快速增长。但在经济发展中也出现了一些危害社会公平的不和谐因素, 产生了诸如就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等较为突出的社会问题。在这种背景下, 党的十六届三中全会提出了科学发展观, 党的十六届六中全会专门研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题, 并颁布了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。科学发展观的提出与和谐社会的构建体现出了基本公共服务均等化的要求, 只有实现基本公共服务均等化, 才能真正促进社会主义民主的发展。

实现基本公共服务的均等化需要行政管理体制进行相应的改革。首先, 积极促进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型。政府应将职能的重心放在为民众和企业提供公共服务上, 应将更多的精力放在公平正义的维护和促进上。其次, 积极探索更为科学合理的公共服务供给途径和方式。政府引入多元化的公共服务主体, 应有效借鉴其他组织的管理工具和管理方式, 从而不断提高公共服务的供给水平、不断提高公共资金的使用效率。

近年来, 我们的行政管理体制改革在促进基本公共服务的均等化方面已取得了显著的进展。比如中国政府在农村的职能从“汲取”到“给予”和“服务”的转变, 这种转变体现在农业税的取消上, 体现在乡镇机构的改革上, 也体现在农村义务教育上等多个方面。经过这种职能的转变, 农民得到了更多的实惠, 农民的基本权利得到了更为有力的保障, 农民当家作主的地位也得到了更为有效的维护。

总的来看, 基本公共服务的均等化对中国而言仍是一个尚未实现的目标, 中国通过行政管理体制改革以促进基本公共服务均等化的任务依然艰巨, 但中国在实现基本公共服务均化等方面已经取得的成绩让我们看到了更多希望, 让我们对公共民主的发展也更坚定了信心。

三、行政管理体制改革应避免损害政府的权威

这里的权威指的是主体影响客体的能力, 它是主体的职权、客体对主体的支持度一系列复杂因素共同作用的结果。任何一个政府要有效地履行职责, 必须具有相应的权威。我们提倡有限的政府, 但有限政府并不等同于弱势的政府和缺乏权威性的政府, 政府的有限性与政府的权威是两个不同的概念, 政府的职能和活动领域是在不断变化的, 但只要存在着国家和需要政府处理的公共事务, 政府的权威就是必要的, 并且这种权威是不应受到损害的。

权威对应着集中, 集中与民主具有统一性, 因此政府的权威是维护公共民主的一个必要条件。只有政府具有了相应的权威, 才能理更好地集中起民众的意志, 才能更好地使这种意志得到执行与落实。如果一个政府毫无权威, 既不能集中民众的意志又不能执行民众的意志, 那又何谈政府公共性与代表性?又何谈政府职能的有效履行?在这种情况下, 一个社会必然陷入无政府主义, 而无政府主义下的民主只能是一种无序的民主, 一种不顾全大局、不顾长远的民主, 一种易于导致集体不理性的民主。这种民主并不是人类社会所要追求的, 人类社会所要追求的是一种真正内涵着“公共性”的民主, 是基于公共利益不断增进的民主。因此, 加强政府的权威, 对于公共民主的促进是有着重要意义的。

当前, 中国政府的权威客观上存在着加强的必要性。首先, 中央政府对于地方政府的权威有待加强, 一些地方政府对中央的政策大搞选择性执行和扭曲性执行, 在中央三令五申的情况下仍然顶风行事, 致使中央意图得不到实现、全局的利益得不到维护。其次, 政府对于社会的权威有待加强。在一些地方, 干群关系紧张已成为了一个很严重的问题, 民众因此对政府的政策产生了一种不支持、不合作的冷漠态度, 致使政府的政策在执行中时常遇到阻滞现象, 即使是出于增进公共利益目的的政策也难以产生增进公共利益的效果。

政府权威的加强需要从多个方面着手:第一, 构建合理的政府权责体系。权力是权威的一个重要来源, 没有权力为基础的权威缺乏足够的规范性、稳定性与合法性。但权力边界的模糊同样是对政府权威的一种破坏。它是易于导致权力行使主体的随意性, 而随意性却是对权力作用的客体无所适从, 因为权力作用的客体对权力行使主体的行为缺乏一个稳定的预期。因此, 政府权威的加强要求构建合理的政府权责体系, 不仅要合理确定政府同市场与社会的权力界限, 而且要合理划分不同层级政府间的权责边界。第二, 提高政府的行政能力和行政绩效。能力和绩效同样是权威的重要来源, 政府只有具备良好的行政能力和行政绩效, 才会真正得到民众的信任和支持;上级政府只有具备良好的行政能力和服从。一个能力低下和绩效不良的政府必定是一个弱势政府, 而一个弱势的政府必定是不可能有什么权威的可言的。

篇4：中国公共管理改革思考

一、中国公共财政运行机制中存在的问题及其分析

（一）财政收入运行机制法制化、规范化程度不够

改革开放以来，财政收入运行机制发生了重大变化，但主要集中于预算内，如“利改税”、分税制、《税收征管法》和《预算法》的颁布实施等，预算内收入运行机制法制化、规范化受到预算外、制度外收入的严重冲击，其效果很大程度上被抵消，并演化成为目前最突出的财政问题。近年来，国家对制度外、预算外收入采取了若干治理措施，但从整体上看，效果不够理想，不能从根本上解决问题。从产生这一问题的直接原因分析，主要有：一是社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。二是财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。三是国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清。

（二）财政支出“越位”与“缺位”并存，影响财政职能的实现

与收入运行机制相比，财政支出运行机制调整相对缓慢，从根本上讲，至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局的影子，财政负荷沉重。突出的问题主要有：一是巨额的国有企业亏损补贴。 除政策性亏损补贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。二是过长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，完全能够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握，财政供给经费。三是行政经费膨胀。四是公共服务能力弱化，在公共交通、城市基础设施建设、教育、卫生事业发展等方面投入不足。从绝对数量看，改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP 的比重在世界上也是居于后列。

（三）财政管理运行机制的主要矛盾尚未解决

一是职责不清。中央和地方各级政府基本公共服务的重点职责不够清晰，往往一件事中央和地方都有责任，但各级政府应当支出多少并不落实，致使一些公共服务不到位。二是中央与地方规范的转移支付制度还没有建立。三是现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。

（四）财政预算管理制度不完善

改革开放以来，我国在财政管理制度上进行了一系列改革，但对支出预算管理的改革相对滞后。在预算编制上编制时间短，程序不规范，编制内容不细，漏洞较多，编制方法简单，科目设置缺乏科学性和严肃性，这样势必为“暗箱操作”提供了空间。在预算的完整性上，由于部门利益的驱使和管理措施不到位，预算内外资金没有有机结合起来，财政预算仅仅包括了预算内收支，预算外收支分散于各部门和单位，使收支的统一性受到影响，不能完整清晰地反映政府收支规模，不利于正确合理地配置资源，甚至为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了可能。在预算的执行上，由于上级转移支付占地方可用财力比重越来越高以及年初不能确定的现实，或者由于公共财政取向的转变，亦或者由于捉襟见肘的地方财力与不断扩大的支出间的矛盾越发突出，财政部门不得不对科目间的资金进行频繁划转调剂，导致预算约束力不强，随意性较大。在财政监督检查上，无论是财政监督的范围与深度，还是财政监督的方式与方法都不能适应职能转变的要求，财政监督检查没有渗透到财政性资金使用的边缘，存在着真空。

二、中国公共财政运行机制改革思路

（一）规范财政收入运行机制

首先必须在法律制度上禁止制度外收入的存在，没有经过有关法律程序，任何党政机关（包括政府授权垄断经营的事业单位）不得向企业、个人及其他社会组织收费创收。并且通过加快立法进程，将税收立法权及开征权、行政性收费审批权，由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握，接受人大代表和社会监督。其次，彻底解决预算外资金问题。从本质上讲，它是计划经济体制的产物，其历史使命已完成，目前解决这一问题的时机已基本成熟，不能再久拖不决，需要从法律制度上取消预算外资金。再次，在彻底解决制度外收入、预算外资金的基础上，进一步加强税收征收管理。鉴于财政改革的复杂性，财政收入运行机制的规范化，不能单纯依靠财政改革，需要纳入国家经济社会发展的战略布局和经济体制改革的整体思路来考虑，经济体制改革与政治体制改革相互协调配套，才能收到预期的效果。

（二）确立科学的支出体制，构建公共支出框架

首先是科学界定公共财政支出的范围。根据有所为、有所不为的原则，把一般性的竞争性生产领域与财政脱钩，全面推向市场，通过市场手段配置资源，腾出更多资金，提高对科学、教育、环保等方面的保障能力。其次要重新确定支出顺序。根据有保有压、保压结合的要求，按照保工资发放，保机关正常运转、保社会保障、保公共设施建设的顺序编制预算，确保重点支出需要。再次是调整财政建设性资金投入。公共财政并不排斥建设性资金的投入，关键是要改变投入的方式和方法。财政要从过去直接对竞争性领域、应用性研究、一般性文艺团体的投资和企业亏损补贴等方面退出来，逐步转向公共投资领域，健全社会保障制度，增加社会保障支出等，为社会创造一个公平的竞争和投资环境。

（三）加强财政管理运行机制

一是明晰中央和地方政府提供基本公共服务的职责重点，进一步划分清楚与群众利益关系最密切、群众最希望解决的基本公共服务问题。把这些问题的事权和责任先理清，然后依据效率的原则，明晰以哪一级政府为主负责，明确支出责任，逐步推进改革。二是改革和完善转移支付制度。建立规范的转移支付制度，建立公共预算、国有资本金预算、社会保障预算等复式预算，以保证国家财政有能力、有财力为社会发展提供公共物品，克服市场失灵，满足社会公共需要，履行公共财政的职能。三是解决财政预算不能统揽政府收支、财政分配秩序混乱的问题。

（四）改革预算管理，提高理财水平

篇5：中国高考改革的思考与建议报告

建议之一：确定改革目标,提出基本框架

现行高考的“基本框架”,形成于上世纪五十年代，定型于上世纪八十年代。至今,中国国情已发生重大变化，计划经济体制改为市场经济体制，社会主义现代化的目标已具体为小康社会，又提出建设创新型国家，高等教育也从“精英阶段”进入了“大众化阶段”,今天我们已处于新的历史高度。现行的高考已经不能适应当今中国的国情，迫切需要进行整体的、重大的改革。据悉，教育部正研究高考改革问题。建议，首先确定改革的总目标，提出一个“基本框架”,先把基本的东西确定下来,再讨论细节。

建议之二：实行分类高考,把研究型大学的招生考试单独分立

统一考试的优越性是主要的,但现行统考的缺陷是“共性多,个性少”。分省命题后,地区差异的问题可能改善,但不能解决招生学校、考生群体之间差异的问题。

在大众化阶段,高等学校分为不同类型,这些大学的培养目标、对质量的要求是不一样的(见《中国教育报》12月30日)。因此,有专家建议,按学校的类型分别考试、录取。如广西就曾把职业技术类的学校分离出去,根据这类学校的要求,单独考试、录取。这样,可以因材施教,考生各得其所,既有利于高校选拔择优,又有利于中学减轻负担。

目前,中央提出建设创新型国家。国务委员陈至立同志指出,这对高等教育提出了新的挑战。她强调要继续实施“211工程”和“985工程”。她说,“建设一流大学和高水平大学,是关系到建设创新型国家,提高自主创新能力,增强综合国力和国际竞争力的重大问题,是中央经过深谋远虑作出的具有长远战略意义的重大决策。我们要坚定不移、持之以恒地推动一流大学和高水平大学建设”(见《中国教育报》月30日)。教育部高教司司长也认为,研究型大学“应当为社会培养精英人才”(见《中国教育报》1月5日)。不区别不同类型学校的不同要求的统考,可能把“精英”淹没在“大众化”中。

建议,把研究型大学的招生考试单独分立。在教育部宏观政策指导下,这类学校自愿参加,组成招生委员会,委托某考试机构组织考试,提供分数及有关资料;学校还可以加试,由中学按一定比例推荐德智体比较好的毕业生报考,招生学校单独录取。

建议之三：完善高中毕业生会考制度,或高考单独设水平考试

高考科目设置,自上世纪八十年代以来,反反复复,始终处于两难之中:一方面要求新生全面完成高中课程,反对文理偏科;另一方面,又希望新生具有特长。上世纪九十年代决定,由高中毕业会考承担第一方面的任务,而考生特长则由“3+X”中的“X”体现。然而,二十多年来,实践结果与原决定相距甚远,以至又出现了许多“综合”。

建议,或者完善高中毕业会考,或者由高考单独设置一个“水平考试”,范围包括“语数外”以外高中文化课,不计入总分,只作为资格。高考的选拔考试科目仍为“3+X”,“X”由大学选择。

建议之四：坚决把录取新生的权力还给高校

现在高考中最大的怪现象是高等学校几乎完全不关心高考的改革。究其根本原因是政府“定、办”太多。因此,高考改革几乎根本没来自高等学校的动力。

建议之五：将各级招生考试机构改变为具有行政职能的事业单位

上述各项过去曾多次议论,都因“工作量太大”而告吹。建议,各级招生考试机构改为“有行政职能的事业单位”,根据工作量决定人员编制,实行个人所得报酬与工作量挂钩。

建议之六：以法治考。加大考试立法、考试法制化的力度,加快考试法制化建设的速度,尽快制定考试法,可先由国务院制订《高考条例》或《考务管理规则》。

建议之七：高考在考查知识的基础上应注重考查能力。坚持不懈地进行考试内容与形式的改革,在考查知识的基础上,应注重考能力。

篇6：对中国国企改革的思考 Leo

从国企改革的历程中，我们可以看到，国有企业改革实际上就是一场轰轰烈烈的拯救国企运动。国家要把国企从低效率高亏损的深渊中拯救出来。纵观整个改革过程，改革的主题无非是“搞活国企”。实而国家在这场改革中运用的手段，其实可以归结为“放权让利”四字。即让企业有机会享有部分利润，从而激励企业改善经营，提高业绩。国家放弃了对企业利润的独占，改为与企业共享利润。于此同时，国家对企业的控制全面从经营层面撤出，而赋予企业充分的自主经营权。这样做的目的都在于以一种权利和利益的刺激、激励企业。我觉得这场改革带有一种“私有化”的色彩。这场改革令企业可以自己把握自己的经营活动，自己有权利享有自己的经营利润。这么一来，国企的经营模式就越来越和私营企业靠拢了。毋庸置疑，国企改革取得了显著的成效。尽管现在在国有企业管理体制内仍然有诸多问题，我们还是不能否认国企改革的成绩，至少它真的把国企给救活了。

现在，关于国有企业改革的讨论仍然激烈。每年的两会里，都少不了对国企改革的探讨。的却，30年来的国企改革留下了一系列的问题，而且改革到了深水区，也遇到了不少阻力。然而纵观种种对改革的争论，我们可以看到，大多数的观点都聚焦在“如何进一步搞活国企”这个问题上。这个问题固然重要，而且应该得到足够的重视。但是，我觉得，在现今的阶段，在现今的历史条件下，国企改革的着眼点应该转变。我们除了关注怎么搞活国企之外，更应该回到一个本体论的问题——“国有”——上来。这是关乎国企为何而存在的问题。我觉得，我们现行应该更加关注国有企业的利益分配问题，关注国有企业的经营成果如何让全体国民共享。

如今，“搞活国企”已不应成为我们关注的唯一焦点。现在的历史环境已经和30年前完全不同了。30年前，国企严重亏损，没有活力，处在了崩溃的边缘，这时倾尽全力拯救国企不仅无可厚非，而且完全正确。当时国企面临的问题是生死存亡的问题。但是，30年后的今天，情况已经完全不同了。经过30年艰苦卓绝的改革，国企面临的形势大大改观。国企的经营状况有了很大的改善，实力也日益增强（至少一些大型垄断性国有企业是如此）。现在，生存问题已经不是一个迫切的问题了。我们应该关注另一些更加现实更加深层的问题。

国有企业的经营成果在社会共享的问题长期以来被人们所忽视。长期以来，我们只注重生产资料的国有化。或者更准确地说，是生产资料的非私有。我们习惯性地去关注生产资料的所有制形式，却很少去关注生产成果的分配问题。从历史的角度来看，公有制经济，特别是在工业领域的公有制经济，是通过铲除私有制的革命和改革活动建立起来的。然而，在很长的历史阶段，我们犯了“为公有制而公有制”、“为国有而国有”的观念性错误。事实上，公有制和国有化本身不是目的，只是达成目的的手段。从社会主义或共产主义理论的角度出发，公有或国有的最终目的在于消除剥削、消除不公平、全民自由发展。而公有制的最初出发点也就是要扭转发展资料、机遇和发展成果享有权被少数人独占的局面。所以，社会主义公有制不仅要体现在生产资料的全民共有，还要体现在共有资本的增值部分由全民共享。因为公有制指向的普遍公平和共同富裕。国有资本经营成果由全社会共享，这个并不是社会主义国家的专利，许多发达的资本主义国家也在做这个，而且要比我们做得还要好，这不能不引起我们的反思。因此，如果现在在国企改革的问题上还死死地盯着“搞好搞活”，就显得目光短浅了。

我觉得在国企经营成果共享这个方面，现在存在着两个问题。第一个是国企的利润如何分配的问题。另一个则是公益性领域的垄断企业如何增进公众福祉的问题。

我认为，国企在把利润奉献给社会这一点上做得不够。在改革开放之前，国企的所有利润都上缴国家。因此，在当时不存在国企让不让利于社会的问题。但是自从国企改革开始之后，这个问题也就出现了。国家让利给国企，国企有了一部分可以自己支配的利润。这样做的初衷是激励企业，促进企业改善业绩。这种做法无可厚非，在当时的历史条件下也值得提倡，同时成效也十分显著。但这里出现一个问题，企业的利润中，应该拿多少给国家，留多少给企业呢？在过去，我们只考虑了“给企业留多少利润可以最好地调动企业的积极性”，而忽视了“国企为国家上缴多少利润可以使国企的社会效益最大化”。所以现在，我们看到许多国企，至少是垄断行业中的大型国企，越做越大，利润越来越丰厚，但是上缴财政的比例却很小。这就相当于占据了公有的资源资本和最关键的行业，赚到的钱却不拿出来分。根据2007年出台的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，资源型国企上缴利润的10%，一般竞争性国企上缴5%。然而从数字上看，比起央企的巨额利润，这个比例未免太微不足道了。在很多发达的资本主义国家，国有企业的利润当中的1/3要上缴，在法国，利润上缴的比率更是达到了1/2。我认为，如果国民无法从国企的经营成果中分一杯羹，那么国企占据着丰富的资源和得天独厚的竞争地位，背后又有政权的支持，实际上就和官僚资本主义企业没有什么区别了。