基于网络治理的城市社会化减灾模式研究

2022-11-09

一、引言

联合国明确提出21世纪全球减灾的重点在城市, 这意味着城市减灾能力将是制约城市可持续发展的关键因素。我国政府高度重视城市防灾减灾, 多年来减灾投入平均以15.3%的速度大幅增加, 显著高于GDP的增长速度, 从而大大增强了我国城市综合减灾能力。

然而近年来受全球气候变化和复杂经济社会活动影响, 产生了如极端洪旱、雨雪冰冻等诸多新型灾害, 使得当前我国城市防灾减灾体系出现了新的问题, 表现为对新形势下城市减灾管理复杂性缺乏认识、城市减灾与应急中出现的资源浪费与资源不足共存等现象, 导致了我国城市减灾过程中出现的“应急失灵”问题。

这一问题的根本性解决意味着必须改变以往依赖政府组织单方努力的状态, 需要集合全社会多方参与力量, 提高城市抵御综合灾害的能力, 建设“韧性城市”[1]。

二、城市减灾应急研究的进展

围绕城市减灾与应对这一热点问题, 国内外学者从多个角度开展了广泛且卓有成效的研究。史培军、游志斌[2,3,4,5]等系统研究了城市综合灾害风险管理模式, 提出完善我国救灾体系的主要方向, 即由灾后经验型向战略规划型转变、由分割粗放型向共享集约型转变、由环节断裂型向全流程控制型转变、由政府包办型向全民参与型转变、由区域封闭型向国际合作型转变。具体来讲, 当前城市减灾与应急理论的研究体现出以下两个特点:

(1) 理论研究从自然科学逐步转向管理学、社会学等交叉学科研究, 对研究问题的认知从初期单纯的技术系统转变为复杂的社会技术系统。国外学者们利用空间遥感技术重点研究了城市灾害损失评估及气候变化背景下的适应性策略制定问题, 同时从经济、管理等多学科角度, 探讨了综合减灾能力的形成问题, 指出亟须更新城市减灾理念, 推动城市减灾体系进一步完善。

国内学者们则提出要将综合减灾纳入常态化的城市公共管理, 详细阐述了新时期多样化的城市灾害及其发展趋势, 指出防灾减灾是城市公共治理的组成部分, 并从治理理论和管理学的角度提出应理顺政府、市场、社会三域的关系, 实现减灾主体的多元化和减灾手段的多样化, 注意协调各方利益, 从而推进城市综合减灾体系改革。

(2) 城市减灾与应急理论的研究向着系统化、精细化发展。近年来城市减灾与应急管理的研究由于目标和内涵的一致性, 进行了广泛的交叉科学研究。国外学者们提出了AA-PP-RR模式、STAIR、多Agent等理论和概念模型, 研究发现组织文化、资源和基础设施条件是影响减灾应急表现的重要因素。国内学者基于市场失灵、政府失灵, 提出了志愿失灵问题, 阐述了志愿失灵的理论逻辑和治理机制, 分析了社会力量在应急管理中的积极作用, 提出构建以政府为主导, 多主体共同参与, 实现政府-社会有效互动的治理体系。

三、基于网络治理的城市社会化减灾模式构建

网络治理理论是诞生于当前全球互联时代的一种新的研究范式, 主要讨论现代企业网络组织的结构形态、互动关系和管理模式等问题, 并已成为近年来持续的研究热点之一。网络治理理论的研究重点则是探讨企业在网络中的行为及网络集体行动的相关制度性安排。

网络组织描述的是一种跨组织的集合, 是“一个有选择的、持久的和结构化的自治企业 (包括非营利组织) 的集合”, 为适应复杂多变环境, 这些企业通常“以暗含 (implicit) 或开放式 (open-ended) 契约等在内的社会性联结”为基础进行生产和服务, 并重视协调和维护交易[6]。

虽然网络治理与城市减灾应急的研究对象存在一定差异, 但都要求服务于一个内涵一致的目标, 此外两类研究均提出应做出适当的制度性安排使得多个自治主体共同参与治理活动, 形成协同合作的网络治理结构, 从而实现组织间的有效合作, 因此网络治理理论与社会化减灾的理念本质上是一致的。

在此基础上, 本文提出城市社会化减灾网络的概念。所谓城市社会化减灾网络是指通过正式和非正式联结方式, 构建一个包括政府、企业、社会组织及公众在内的, 以动态协同为基本特征的网络型治理结构。

由于三类减灾主体的行为特征及相互关系更为复杂, 城市社会化减灾网络的核心问题是怎样将复杂多样的治理主体有效组织起来, 发挥协同优势, 从而增强城市综合减灾能力, 提高城市减灾与应急效率。具体来说, 政府作为传统的减灾主体, 肩负着强制性的法律和公共责任, 但由于行政层级的固有约束, 政府减灾应急的成本较高。

而企业越来越重视社会责任的履行, 同时社会组织作为一种补充型的公共服务主体快速发展, 这两类社会主体更为灵活, 反应也更为迅捷。

从参与主体间的交互关系上看, 政府与社会组织间更接近一种非对称性依赖关系, 政府能够提供必要的信息和支持, 社会组织则能够以更为高效的措施对灾害事件做出及时反应;而企业则能够在通过市场化手段, 通过资金、技术及专有设备等方式帮助政府、社会组织提高减灾应急效率, 更接近一种合作关系。

基于上述分析, 本文提出基于网络治理的城市社会化减灾模式。从时间维度上看, 城市减灾应急具有明显的过程性特征, 一般将城市减灾应急分为灾前、灾中、灾后三个阶段。

(1) 灾前阶段。根据大量的城市减灾应急实践, 可以发现良好的灾前准备能够有效降低城市减灾应急响应时间。

因此当灾害事件未发生时, 政府、企业、社会组织乃至公众需要建立起减灾准备网络, 储备必要的减灾应急资源, 进行必要的减灾应急演练, 并通过购买服务等正式或非正式契约建立稳定的合作关系, 形成系统化应对能力。

(2) 灾中阶段。由于灾害事件的发展极为复杂, 尤其是在城市这一人口稠密的特定地域, 灾害事件容易发生转化, 引发一系列次生灾害事件, 形成所谓的“灾害链”。特别地, 若城市社会化减灾网络中的各参与主体缺乏协调, 不但无法实现有效的应急响应, 甚至会加剧灾害影响。因此在这一阶段, 应构建起减灾响应网络, 由政府主体统一领导和协调城市减灾应急响应活动, 建立完善的减灾应急响应协调机制, 灵活制定相关工作流程。

(3) 灾后阶段。这一阶段主要涉及到灾后基础设施、受灾企业及其他相关组织的恢复重建工作, 其中需要对大量的人力、物资、资金等资源进行协调配置, 以保证经济社会尽快实现常态化有序运转。而通过构建政府、企业、社会组织等多类减灾主体在内的灾后恢复网络, 需要充分考虑企业、NGO等社会主体减灾应急能力的多样化特征, 建立起行之有效的合作机制, 最大程度发挥各类减灾主体的能力, 使得灾后恢复重建效率得到本质提升, 增强城市系统韧性, 以更好应对不可预知的未来。

四、结论与对策

在此基础上, 本文可以对城市减灾应急工作提出以下政策建议:

(1) 重新定义政府在城市减灾应急中的重要作用。在广州内涝、北京暴雨等近年来城市减灾应急实践中, 以企业、NGO等为代表的多元社会主体积极参与, 并发挥着不可替代的重要作用, 因此承担主导性作用的政府应转变思想, 将企业、NGO等多类组织纳入统一考量范畴, 从网络治理视角定义政府的新角色。

(2) 重视城市减灾应急的过程性特征, 构建高效的多元主体协同机制。以往我国城市减灾应急中普遍重“抗”轻“防”, 对于城市减灾应急工作的过程性认识不足, 难以适应当前迅速变化的城市灾害新形势, 因此应尝试建立系统的、一体化的城市减灾应急管理平台, 以便对各类应急资源等进行合理调配, 从而实现政府、企业、NGO等多元主体间的高效协同和动态合作, 提高城市减灾应急的效率, 最大限度减轻灾害影响。

然而当前城市减灾应急的外部环境高度复杂, 城市多样化灾害的预警、风险评估等技术仍不成熟, “政府-社会”二元结构下多元参与主体间的关系也难以准确量化。本文研究偏重理论探讨, 有待在具体的城市减灾应急实践中检验和完善。

摘要：本文针对城市社会化减灾的相关问题进行了讨论。系统分析了近年来城市防灾减灾相关研究的最新进展, 借鉴网络治理理论, 重点思考和构建面向复杂灾害形势的、全过程的城市社会化减灾模式, 为建设“韧性城市”提供新的理论构想和策略建议。

关键词：社会化减灾,网络治理,协同,韧性城市