关于“有限数量国标”中危险品运输条件豁免性规定的研究

1.“有限数量国标”的法律效力

《GB28644.2-2012危险货物有限数量及包装要求》

这两个国标 (以下简称为“有限数量国标”) 于2012年7月31日公布, 2012年12月1日起实施。该国标由中华人民共和国国家交通运输部提出, 由国家质量监督检验检验总局和国家标准化管理委员会联合发布。国家法律赋予了国家标准的法律效力。

《中华人民共和国标准化法》:

第十四条强制性标准, 必须执行。不符合强制性标准的产品, 禁止生产、销售和进口。推荐性标准, 国家鼓励企业自愿采用。

在“有限数量国标”中, 为了确保安全运输, 符合“有限数量”运输的条件比较严格, 必须同时满足下列5个条件, 才能按照有限数量运输, 获得“有限数量国标”的允许的豁免:

a) 产品在“有限数量国标”的列表中

b) 要运输的数量满足“有限数量国标”的限量

c) 产品的包装材料、包装程序等符合“有限数量国标”的要求

d) 产品的标记符合“有限数量国标”的要求

e) 产品的运输单证符合“有限数量国标”的要求

“有限数量国标”前言曰:“本标准与联合国《关于危险货物运输的建议书规章范本》 (第十六修订版) 第3部分:“危险货物一览表、特殊规定和例外”中的第3.2章“危险货物一览表” (第1栏~第5栏和第7栏a) 和第3.4章的技术内容一致。”《规章范本》 (俗称“大橘皮书”) 是联合国各成员国政府及联合国有关机构涉及危险货物运输和立法的基础和指南。《规章范本》全文可见:

《关于危险货物运输的建议书规章范本》 (第十六修订版)

http://www.unece.org/hk/trans/danger/publi/unrec/rev16/16files_c.html

“有限数量国标”的制定吸收、转化了联合国《规章范本》对有限数量运输和例外数量运输的相应规定。“有限数量标准”的实施在很大程度上促进了小件危险货物的运输, 在保证安全的前提下, 提高运输效率, 降低运输成本, 减轻运输企业负担, 增加运输效益。

“有限数量国标”是通过将国际标准 (《关于危险货物运输的建议书规章范本》) 转化成国家强制标准来实现的, 是中国作为联合国常任理事国的典型的、积极采用国际标准的行为, 是中国政府践行《中华人民共和国标准化法》和国际义务的现实写照:《中华人民共和国标准化法》:

第四条国家鼓励积极采用国际标准。

2.法律文本的协调性

在实际工作中, 目前不少人对国家法律法规关于危险化学品的的各种规定尚有些困惑。我国当前规范危险品运输的法律法规主主要有下列两个:

《中华人民共和国邮政法实施细则》 (1990年11月12日国务院院令第65号发布, 自发布之日起施行)

第三十三条

(快递) 禁止寄递或者在邮件内夹带下列物品:

(三) 爆炸性、易燃性、腐蚀性、放射性、毒性等危险物品;

《危险化学品安全管理条例》 (已经2011年2月16日国务院第1144次常务会议修订通过, 现将修订后的《危险化学品安全管理条例例》公布, 自2011年12月1日起施行) :

第四十六条通过道路运输危险化学品的, 托运人应当委托依依法取得危险货物道路运输许可的企业承运。

第六条对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安安全监督管理的有关部门 (以下统称负有危险化学品安全监督管理理职责的部门) , 依照下列规定履行职责:

(三) 质量监督检验检疫部门负责核发危险化学品及其包装物物、容器 (不包括储存危险化学品的固定式大型储罐, 下同) 生产企企业的工业产品生产许可证, 并依法对其产品质量实施监督, 负责责对进出口危险化学品及其包装实施检验。

(五) 交通运输主管部门负责危险化学品道路运输、水路运输的的许可以及运输工具的安全管理, 对危险化学品水路运输安全实施施监督, 负责危险化学品道路运输企业、水路运输企业驾驶人员、船船员、装卸管理人员、押运人员、申报人员、集装箱装箱现场检查员员的资格认定。

(八) 邮政管理部门负责依法查处寄递危险化学品的行为。

“有限数量国标”其实上是对上述两个法律法规中所特定要求求的“有适当身份的承运人”的豁免。

“有限数量国标”的第9章“豁免”:“以有限数量运输危险货物物时, 无须适用《规章范本》1.4中的安全规定和《规章范本》7.2.4中中, 对公路运输、铁路运输、和内河运输的安全规定。”

现将豁免的《规章范本》中的1.4相关文本录于此:

联合国《关于危险货物运输的建议书规章范本》 (第十六修订版)

1.4.1一般规定

1.4.1.1所有从事危险货物运输的人, 均须考虑与他们的责任相称的运输危险货物的安全要求。

1.4.1.2发货人只能将危险货物交给有适当身份的承运人。

1.4.1.3转运场地, 如机场仓库、铁路货运编组站和其它临时存放地点, 应有适当的安全保证、照明, 并在可能的情况下禁止一般公众进入。

1.4.2安全培训 (略)

1.4.3对有严重后果的危险货物的规定 (略) (通常指, “散货”是指以便携式容器或散装货箱运输的数量在3, 000千克或3, 000升以上的货物)

豁免的“第1.4.1.2发货人只能将危险货物交给有适当身份的承运人”, 对于我们讨论的问题最有相关性。豁免此条, 意味着:以有限数量运输时, 发运人交付给承运人时, 就不必只能将危险货物交给有适当身份的承运人, 也就是说, 对承运人的适当身份, 就不必严格限制。在现实操作上, 托运人可以交给“交通运输主管部门认定的有危险品运输资质的卡车公司”, 也可以是快递, 甚至个人。

本质上讲, 以危险货物有限数量或者例外数量运输时, 可以按照普通货物来运输, 但作业人员培训和危险货物分类依然按危险货物规定执行 (即后面的豁免条款所规定的) 。

“有限数量国标”的前言说:“本标准的第5章、第6章、第7.1章和第9章为强制性的, 其余为推荐性的。”第9章是推荐性的, 可以理解为, 法规不强制这种“豁免” (“只能”将危险货物交给有适当身份的承运人) --企业可以自主选定不豁免这个安全要求, 从而将有限数量危险品的运输仍然交给“有适当身份的承运人”。当然, 企业自愿选定“有适当身份的承运人”, 这是一种相对比较高标准的要求, 在现实操作中, 成本比较高的, 当然安全性比较高, 这是国家政府部门平衡各种需求的一种现实考量的表现, 并非宣示“有限数量国标”的无效或者不具备法律约束力。

《中华人民共和国邮政法实施细则》 (1990) 、《危险化学品安全管理条例》 (2011) 和“有限数量国标”, 都是国务院及其部门颁布的法规, 在法律效力上是同等的, 是互为补充关系, 都是旨在规范危险品的行业行为, 加强监管, 不存在谁更优先于谁的问题和争辩。

“有限数量国标”的起草者, 正是中华人民共和国国家交通运输部, 而国家交通运输部, 正是《危险化学品安全管理条例》所赋予的“负责危险化学品道路运输、水路运输的许可以及运输工具的安全管理”职能管理部门。它制定的有限数量国标, 就是为了精确规范“危险化学品道路运输”, 单独针对《危险化学品安全管理条例》所没有明确规范的、数量较少、危险性较低、公众危害性可控的危险化学品运输, 免除其常规运输等条件限制, 将国际标准国内化, 从而促进生产力和经济运行效率的提高。

前述两个法规, 规范的是一般原则, 为了保障公众安全;而“有限数量国标”, 则是前两者一般原则下, 专门针对特定的对象——小数量危险品的规范。从立法时间上, 由于晚于前两者, 是对前两者的细化、完善、与可操作化;从立法精神上, 它规范的是前两者中数量较小、危害性较低的危险化学品, 是基于前两者的安全原则之上、一种促进经济效率的、更加细化的法规, 并不存在根本意义上的冲突与抵触, 属于法律体系的进一步完善、细化、协调、提高操作性的表现, 而非制造冲突。

如果仅仅以《邮政法实施细则》、《危险化学品安全管理条例》的字面表述来理解“有限数量国标”, 这无疑是否定了这个国标的存在意义和法律效力, 等于人为否定国家的权威, 拒绝执行法律, 擅自宣布政府颁布法律文件的无效, 而没有人或组织有权这样, 除非根据《宪法》和《立法法》的规定, 由全国人大公布新的法律或国务院制定新的行政法规明确加以废止。

本文以“有限数量国标”来代指开头所述的两个国标, 是因为有限数量和例外数量两标准的结构大体一致, 且两者主要技术内容与联合国《关于危险货物运输的建议书规章范本》 (第十六修订版) 一致, 因此没有详述例外数量的具体问题, 可以同理推之。不同的是, “例外数量”的豁免程度大于“有限数量”, 但包装要求比“有限数量”更为严格。

结论:

1.《GB28644.2-2012危险货物有限数量及包装要求》是国家标准, 是中华人民共和国国家交通运输部制定的行政法规, 是具有法律效力的。

2.以有限数量运输危险货物时, 《GB28644.2-2012危险货物有限数量及包装要求》、, 非强制性地豁免了联合国“《规章范本》”中的安全规定, 尤其豁免了“发货人只能将危险货物交给有适当身份的承运人”这样的规定。因此可以认定, 不必 (当然也不禁止) 只能僵化地按照“发货人只能将危险货物交给有适当身份的承运人”执行。在这种情况下, 企业可以根据“有限数量国标”自主选择其认为合适的运输方式, 例如, 可以交由快递来递送。

3.《GB28644.2-2012危险货物有限数量及包装要求》与《中华人民共和国邮政法实施细则》 (1990) 、《危险化学品安全管理条例》 (2011) 不存在冲突。在国家统一的法律体系下, 针对同一管理对象, 彼此互为补充关系。