中美中央与地方立法分权比较研究

2022-11-20

一、中央与地方立法分权的基础理论

在中央与地方立法分权模式选择方面, 随着各国中央与地方关系的发展, 中央与地方立法权配置也日益优化, 中央与地方立法分权的理论也不断丰富和发展。

在高度集权模式下, 中央立法权是国家最高立法权力, 一切立法权都为中央政权所有, 地方立法必须尊重和维护中央立法权。中央政权所制定的法律在全国范围内生效, 地方政府不具有立法权。

在有地方分权的集权模式下, 中央立法占主导和支配性地位, 地方立法权要接受中央的指导与监督。地方立法事项范围小, 被中央立法权控制, 以中国为代表的单一制国家往往采用此种模式。

在以地方分权为主, 中央集权为辅模式下, 国家立法权主要由地方政权行使, 中央政权的立法权受限。以美国为代表的联邦制国家多采用此模式, 中央权力来源于地方的让与。中央的立法权限于军事、外交、关税、货币制度等。其他涉及地方事务的立法权一般归地方所有。

还有一种划分为中央地方立法均权, 强调应当以权力的性质为对象, 重要的是中央与地方立法职能之间的分工与协调。

二、美国中央与地方立法分权探究

美国属于典型的中央与地方均权主义的立法模式, 这种模式是建立在“有限联邦政府论”的基础之上。在联邦制国家结构形式和自由主义传统等因素的影响下, 宪法规定联邦和州在各自领域内享有最高立法权, 地方权力来自宪法授予, 美国立法权纵向划分为:

美国联邦宪法第一条至第四条以明示的方式列举了联邦的立法权。联邦的立法权限可以划分为以下几类:国防和外交等方面的政治权力, 全国性经济事务及公共事业的管理, 向全国征税和资金调度的权力, 制定保护基本人权相关法律的权力, 上述权力引申出的相关权力。

美国在法律上并没有对州的权力进行特别规定, 美国州权的大小是根据联邦权力的大小而相应伸缩的。美国宪法第十条也明确了, 未赋予联邦的权力, 由各州保留或由人民行使。

三、中美中央与地方立法分权的比较

在美国, 中央与地方的立法分权被宪法明文规定, 地方的立法权有宪法的保障, 是一种“固有权”, 地方立法权由宪法授予, 不依附于中央立法权。而中国中央立法权占主导地位, 地方的立法权力来自于中央的授予, 可以被中央撤销或改变。

美国联邦与地方构成了一套双重的立法体系, 美国中央与地方立法各成体系, 我国的立法体制是一元、两级、多层次的立法体制。立法等级和效力位阶十分明晰, 高级别的立法权可以控制低级别的立法权。

美国中央立法和地方立法之间是一种分权制衡、竞争合作、互相协调的关系。而我国中央和地方立法之间的关系大体表现为一种领导与被领导的关系, 并不需要过多依赖于立法协调机制。

美国中央与地方的立法冲突由独立于两者之间的联邦最高法院以司法裁决的方式解决。而中国立法冲突的解决是一种体制内的解决方式, 通常由共同上一级裁决或共同协商处理, 不会交付第三方的司法机关裁决。

四、我国现行中央与地方立法分权体制的困境及对美国经验的反思与借鉴

(一) 人大立法系统的不足

从我国现实的立法分权现状而言, 我国中央立法在制度上的集权并没有被得到全面贯彻。法律上全国人大及常委会拥有最高的立法效力和立法权威, 在中央立法中占主导地位。但在立法实践中全国人大系统的立法能力十分有限。美国国会议员实质上遵循的是“精英化”的原则, 只有具备相应素质并竞选获胜才有议员资格。因此全国人大代表的职业化、专业化是重点改革方向。

(二) 部门本位立法

我国中央立法主要是靠国务院及组成部门实现的, 我国中央立法权逐步演化为政府分权和部门分权。而国务院的具体工作又是由各部门具体落实的, 使得中央政府的不同部门有不同的利益考量, 这种局面导致了“部门利益法制化”。美国中央立法之间、地方立法之间、中央与地方之间的立法矛盾是交由中立的第三方解决的, 即以司法途径解决。

(三) 地方立法的形式化

地方立法的困境是地方立法的形式化, 中央已有的规定被重复立法, 十分保守和被动, 这也是我国集权体制的必然结果之一。相较与美国成熟的地方立法体系, 地方立法的创造性缺失。究其根源, 在于美国的国家权力的划分体制, 不仅是立法权力, 美国的地方拥有广泛的财政和经济权力, 从根本上保证了地方的人力物力财力, 拥有充足的立法资源, 而且来自中央的强权与压力较小。

五、总结

如上所述可知, 我国中央与地方的立法分权在制度设计上属于中央集权为主, 地方分权为辅的模式。但实际上我国的立法分权体制在运行层面既没有做到充分的“集权”, 又没有做到必要的“分权”。有必要重新审视在我国现行的体制, 实现中央和地方立法分权关系的良性发展。

摘要：立法权是国家权力体系中的重要一环, 现代法治国家欲良好地实现政治职能和社会管理职能, 规范化与法治化的中央与地方立法分权必不可少。本文运用比较研究的方法, 以中央与地方立法分权理论为基础, 研究美国这一典型联邦制国家处理中央与地方关系的理论成果以及制度实践, 并与中国的立法分权制度相比较, 以期探索出一条符合国情的出路。

关键词：中央立法,地方立法,分权,集权