专委会的职能

2024-04-20

专委会的职能（共6篇）

篇1：专委会的职能

着力发挥政协专委会的职能作用

寿光市政协主席王茂兴

专委会，是在政协常委会和主席会议领导下的工作机构，在政协履行职能中发挥着重要作用；专委会工作，是政协工作的重要组成部分，是政协工作的基础。新世纪新阶段，发挥好专委会的作用，是人民政协面临的一项重大课题。

（一）创新理念，不断增强做好专委会工作的责任感。责任使人自重、使人自强、使人高尚，是履行职责的动力之源。要强化责任意识，增强做好专委会工作的主动性，始终保持务实创新的工作作风，始终保持高效快捷的工作节奏，始终保持干事创业的蓬勃激情，在履行职能中干出新水平、创出新业绩。要认真学习实践科学发展观等一系列重大理论成果，牢固树立执政为民的理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为开展工作的出发点和落脚点，时刻关心群众冷暖，倾听群众呼声，反映群众意愿，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要坚持把政协作为自己为党、为人民工作的大舞台，从各自专委会的特点出发，不断创新理论、丰富知识，总结经验，拓展领域，通过实践的砺炼，使自己思想上更加清醒、政治上更加坚定、作风上更加务实，把做好专委会工作的强烈责任感转化成推动工作落实的具体行动，使专委会工作更具有生机和活力。我们寿光政协各专委会在学中干，在干中学，主动作为，务实奉献，工作富有特色。

(二)创新实践，不断提高专委会议政建言的成效。要始终坚持不断强化中心意识和大局观念，切实做到顺时而谋，适势而为，把履行职能的主要精力放在对经济社会的发展趋势和全局的把握上，放在对改革发展稳定深层次矛盾的分析上，放在党委、政府关注的大事要事和事关改革发展稳定的热点难点问题的对策研究上。保持经济平稳较快发展是今年经济工作的首要任务，也是政协履行职能、服务大局的主攻方向。我们寿光政协各专委会，牢牢把握保持“经济平稳较快发展”的首要任务，着重围绕自主创新、生态环保、工业转型、农业升级、三产繁荣、招商引资等中心工作，开展调研视察活动，建有用之言、献务实之策、办利

民之事；牢牢把握“以人为本、履职为民”的核心理念，做理顺情绪、化解矛盾的工作，积极开展送科技、送医药、送文化下乡服务活动，走访委员听取民意，为基层群众排忧解难，搞好服务；牢牢把握“推动政协工作创新发展”的工作目标，积极探索做好新形势下政协工作的新途径、新方法，努力开创人民政协事业蓬勃发展的新局面。

（三）创新形式，不断提高专委会民主监督的实效。委员是政协工作的主体，是专委会开展工作的有生力量。要把发挥委员主体作用作为专委会开展工作的平台，尊重委员的首创精神，维护委员的民主权利，用事业凝聚委员，用实践锻炼委员，用机制激励委员，让委员人尽其才、才尽其用、用尽其能。我们寿光政协各专委会，不断丰富活动内容，改进活动方式，增强对委员的吸引力，使专委会“专家多、大家多、名家多”的优势得到充分发挥；始终坚持民主协商、平等议事的原则，充分尊重委员的建设性意见和合理化要求，注重委员参政议政的成果转化，不断激发委员参政议政的热情；努力帮助委员解决履行职责中的问题，使广大委员能够心情舒畅、积极主动地参与到政协工作中来，逐步建立起了有利于发挥委员主体作用的长效机制，努力把专委会工作提高到一个新水平，不断推进人民政协事业在新的起点上实现新发展。

篇2：专委会的职能

机关妇委会组织作为党和政府联系妇女群众的最基层组织，起着桥梁和纽带的作用。履行着代表和维护妇女权益、推进男女平等；教育、引导广大妇女增强自尊、自信、自立、自强的精神；全面提高素质，促进妇女人才成长；为妇女儿童服务，加强与社会各界的联系，协调、推动社会各界为妇女儿童办实事等职能。肩负着团结带领机关妇女积极投身于全面建设小康社会和促进三个文明建设协调发展的历史使命。因此，妇委会职能作用发挥的如何，直接影响着本单位妇女群众的根本利益和特殊利益能否维护好；制约着妇女们充分发挥半边天的作用，干好本职工作，影响着本单位全局工作的发展。长期以来，妇委会在为服务大局、服务妇女、带领妇女投身现代化建设和构建和谐社会环境中作了大量的工作，取得了一定的成绩。但是，面对新形势的要求，妇委会工作还存在着诸多的不适应：一是运用新的理论指导妇女工作新的实践、解决实际问题的能力不强。二是党和政府、单位领导联系妇女群众桥梁、纽带作用没有充分发挥。三是依法维护妇女群众利益的工作做的不够，致使妇女的一些利益受到侵害，不能有效地依法得到保护。四是社会、领导层对妇委会的重视、认可程度与其承担的组织职能不适应，使妇委会的工作得不到足够的重视和支持，创新工作难。这些问题都程度不同的影响着妇委会职能作用的发挥。因此，要做好妇委会工作必须寻找到发挥职能的最佳途径。我认为有以下几点：

第一、加强自身学习能力建设，注重思想理论水平的提高。面对新的形势、新的任务，我们的思想观念、工作方式、知识能力等方面存在着许多不适应的地方。要求我们结合新的需求、结合新的实际、要用新的知识去解决新的问题，就必须把学习能力的建设放在首位。一要更新知识理念。在飞速发展的知识经济和信息社会时代，新知识、新理念日新月异的促进着社会的快速发展和妇女工作的变化。要做好妇委会工作，首先从思想认识上要强化“四个意识”，即：大局意识、服务意识、创新意识、求实意识，掌握新理念。其次要加强业务知识的学习，要学习有关妇女发展、妇女工作的政策、法规，掌握新知识，提高自身的理论水平和业务水平。二要增强创新思维能力。理论素养是从事妇女工作者的基本素养，思维能力决定着工作的创新能力。我们要不断地探索和把握妇女工作的规律以及群众工作的规律和时代特点，在日常的工作中，不断创新妇女工作的思路和方法，才能实现工作的新突破。三要增强解决实际问题的能力，学习的目的在于运用，要通过学习来解决妇女群众迫切需要解决的现实问题，科学地分析本单位妇女工作中存在的新情况、新问题，拿出解决问题的途径和办法，提供给单位领导，切实为妇女群众服好务。

第二、加强做好群众工作。机关妇委会是党开展妇女工作最基层的组织，要真正做到急党政所急，应妇女所需，尽妇委会所能，就要有过硬地为妇女群众服务的能力，妇委会工作者必须加强自身为群众工作能力的建设。一是加强宣传教育能力。要把党的路线、方针、政策及单位整体工作的目标任务宣传到妇女群众中去，平时注意马克思主义妇女观和男女平等国策的宣传，还要做好关于妇女发展和妇女工作有关法律、法规政策的宣传教育，通过宣传教育，组织动员妇女群众自学地投身于社会主义现代化建设的伟大实践中去，做好本职工作，为本单位各项工作的全面发展贡献力量。二是增强表达民意的能力。表达本单位妇女群众的心声是妇委会的重要职能，要通过各种方式了解和掌握妇女群众的意见、呼声，把妇女群众最关心的问题和最急需解决的问题及意见和建议向单位领导及时反映，并敦促他们认真解决，为妇女群众办几件实事，使妇委会真正成为妇女群众的“娘家人”和贴心人。三是增强组织协调能力。妇委会既是妇女群众了解党的政策和本单位工作的重要途径，又是单位领导了解妇女问题和妇女工作状况的重要渠道，妇委会要经常认真研究分析本单位妇女工作的问题，努力学习和掌握群众工作、社会工作的方法和技能，积极主动的工作，要向单位领导多汇报、多沟通、多交流，争取他们对妇委会工作的重视和支持，依靠领导的支持，以有效有益的活动为载体，利用“三八”节等节日，发动群众参与形式多样的活动，把妇女群众广泛凝聚、吸收到活动中来，既能丰富单位的群众文化生活，又增强妇委会的凝聚力、亲合力，又可使妇委会的工作生机勃勃、充满活力。四是增强调查研究能力。要围绕党和政府及本单位的中心工作，围绕妇女群众迫切需要解决的重大问题，经常深入妇女群众中去，多交流、多谈心。搞调查研究、分析问题、研究问题，拿出解决问题的办法和对策，提供给单位领导，使问题得到解决。

第三、加强服务能力。服务大局、服务群众是妇委会工作职能的根本所在，是必须坚持的基本原则。妇委会要始终把自己的工作放到党和政府及本单位的工作大局中去思考、去设计、去行动，围绕中心工作，找准妇委会工作的切入点，自觉地呼应中心融入大局，使妇委会工作真正成为党政工作、本单位工作的重要内容。同时，要把代表妇女愿望、实现妇女利益、维护妇女权益作为一切妇女工作的出发点和落脚点，不断拓宽服务领域，增强服务功能，提高服务水平。第四、加强教育引导能力。社会的发展需要以和谐为基础，以和谐为条件。妇委会要充分发挥其在促进家庭和睦、推动社会和谐中的特殊作用，努力做好妇女群众的思想政策工作，教育引导妇女正确理解和处理好个人利益和集体利益、眼前利益和长远利益的关系，正确处理夫妻关系、家庭关系、邻里关系，使妇女群众心情舒畅、身心健康，推动家庭和睦稳定和社会祥和安宁。要在妇女群众中宣传创业精神，弘扬创业文化，营造创业氛围，激发创业热情，鼓励他们发扬“四自精神”和爱岗敬业、无私奉献的精神，最广泛、最充分地调动她们的积极性和创造性。积极参与“巾帼建功”、“五好文明家庭”创建活动，使本单位妇女群众能够做到在单位高效率、高质量、高水平地做好各项工作，是一个政治坚定、思想过硬、业务精通、作风扎实的业务骨干。在家庭是一个尊老爱幼、勤劳贤惠的好妻子、好媳妇、好母亲。总之，要搞好妇委会工作，首先要热爱妇女工作，热爱了才会投入，投入了就会能回报，我们只有真正地热爱她就会扑下身子去干，就会把副业当正业当事业，倾心付出真情投入，就会得到各级组织的理解和支持，就会出成绩，就会使妇委会的职能作用得到最佳发挥。对妇女工作的几点建议：

1、建议县上领导能够利用一些机会，向各单位的主要领导要求一下，重视妇女儿童工作，给予多方面的支持。

篇3：专委会的职能

一、学校实际上扮演了什么样的角色

1.主宰的角色

《指导意见》规定, “建立家长委员会, 要发挥学校主导作用”, 该意见明确规定了学校在家委会建立过程中应发挥主导作用。由于家委会在我国还处于初步发展阶段, 家委会的相关研究还不健全, 因此其主体地位遭到了误解:有的学校认为家委会应该是学校的附属品, 家委会应听从学校的指挥;有的学校的家委会由德育主任或班主任负责, 家委会完全成了学校的二级单位;有的学校的家委会形同虚设;有的学校将家委会变成了自己的公关单位;有的学校则将家委会变成了学校的义工、收费员或者替罪羊;有的学校把家委会变成自己的传声筒。诸如此类的做法看似发挥了学校的主导作用, 但实际是对主导作用的误解。

主导不等于主宰。家委会是全体家长的代表、是群众性自治组织、是学校联系广大学生家长的桥梁和纽带。家委会是群众性自治组织, 是独立于学校和班级而存在的, 因此, 家委会的组建、运行、职能的发挥主要应当由家委会自己来行使。家委会应该做什么、不应该做什么、如何行使职能不是学校决定的, 而是教育行政部门的相关规定决定的。虽然家长委员会在我国出现的时间比较短, 还处在初步发展的阶段, 还不能像美国家委会的运作那样成熟, 但是学校应当指导家委会在教育行政部门规定的职能范围内实现独立自治。学校主导作用的发挥应建立在对家委会正确定位的基础上, 放手让家委会独立开展工作, 不能盲目主宰家委会的命运。

2.包办代替的角色

教育部《指导意见》明确规定:“学校组织家长, 按照一定的民主程序, 本着公正、公平、公开的原则, 在自愿的基础上选举出能代表全体家长意愿的在校学生家长组成家长委员会。特别要选好家长委员会的牵头人。要从实际出发, 确定家长委员会的规模、成员分工。”《指导意见》要求, “家长委员会成员应具有正确教育观念, 掌握科学的教育方法, 热心学校教育工作, 富有奉献精神, 有一定的组织管理和协调能力, 善于听取意见、办事公道、责任心强, 能赢得广大家长的信赖。”但是, 在有些学校, 家委会的组成是由各班家长自愿报名或各班班主任、校长为了照顾班级、学校的利益而自行选取, 这样的做法都是不合程序的。一方面导致家长的选举权和被选举权被践踏, 另一方面不能反映全体家长的意愿, 同时也不能确保家委会职能的充分发挥。

《指导意见》明确规定, 家长委员会有参与学校管理、参与教育工作、沟通学校与家庭的基本职责。家委会对“对学校工作计划和重要决策, 特别是事关学生和家长切身利益的事项”应提出意见和建议, “对学校开展的教育教学活动进行监督”, 但是有些学校剥夺了家委会的相关权利, 不给家委会提供参与学校管理的机会, 相反却代替家委会行使权利。

《指导意见》还明确指出, 家委会应“发挥家长的专业优势, 为学校教育教学活动提供支持。发挥家长的资源优势, 为学生开展校外活动提供教育资源和志愿服务。发挥家长自我教育的优势, 交流宣传正确的教育理念和科学的教育方法”。许多学校目前还不能充分认识到家委会的重要性, 还在代替家委会开展工作, 例如学校或班主任指派某位家长到学校做讲座、代替家委会组织实践活动等, 这样的做法导致家委会潜在的资源得不到充分地调动和发挥, 浪费了巨大的家庭资源和社会资源, 导致家委会的职能不能得以充分发挥。

3.放任自流的角色

教育部《指导意见》明确规定:“建立家长委员会, 要发挥学校主导作用, 落实学校组织责任, 纳入学校日常管理工作;要尊重家长意愿, 充分听取家长意见, 调动家长的积极性和创造性;要根据学校发展状况和家长实际情况, 采取灵活多样的组织方式, 确保家长委员会工作取得实效”, “学校要为家长委员会开展工作提供必要的条件”。《指导意见》对学校的主导作用进行了明确规定。但是在实际中, 有的学校举办家委会只是一种噱头, 空有其名, 家委会只存在于工作报告中, 只将家委会当作学校的点缀或者形象工程, 有的学校只组建家委会而缺乏有效的指导, 有的学校并没有将家委会纳入学校管理制度, 有的学校指定一名家委会主席由其自行组建家委会, 有的家委会虽然成立但更新较慢, 有的学校鼓励家委会组织社会实践活动却缺乏有效的指导。诸如此类的做法都是学校主导作用不到位的体现。

二、学校应该扮演什么角色

1.方向的引领者

尽管《指导意见》明确规定家委会具有“参与学校管理、参与教育工作、沟通学校与家庭”三种职能, 但是因为家委会本身主体性较差, 应有的职能理解不到位, 导致在现实中缺位或被越位。为确保家委会职能的发挥, 学校首先应加强方向引领, 保证家委会朝正确的方向运行。这就要求:

首先, 家委会职能的发挥需要营造一种良好的氛围, 学校应与社区、教育主管部门等加强联系, 加大宣传力度, 形成重视家委会、重视学校教育和家庭教育合作的社会氛围。

其次, 在家委会职能行使过程中, 学校应是方向的引领者, 应明确自身身份, 确保家委会的主体地位, 保障家委会参与学校教育的权利, 保证家委会按正确的方向行使职能。

再次, 保证教育性。家委会和学校教育的工作方向是一致的, 都是为了更好地促进青少年学生的教育。家委会虽然由家长组成, 但是也属于教育组织, 其组织活动应体现教育组织最根本的特性———教育性, 只有家委会组织的一切活动都指向促进青少年学生的发展, 它才能发挥最大的教育作用。

“干预性是教育的第一内涵。干预加上关怀足以使任何人与人之间的活动成为教育。但只有加上策略性, 才有可靠的好教育。系统性则是把好的教育制度化了。简言之, 教育就是一种干预, 是一种关怀性的、策略性的和系统性的干预。”因此, 并不是家委会组织的任何形式的活动都可以成为教育, 都能保证教育性。笔者注意到, 有的家委会通过某些户外组织, 每周末都组织学生爬山、采摘, 这种做法明显带有盈利的性质;有的家委会热衷于举行各种家庭聚餐, 一味地追求吃吃喝喝;有的家委会热衷于与学校联合组织大型主题活动, 活动轰轰烈烈, 但是收效甚微……诸如此类的做法, 都是对青少年学生成长和发展的“干预”, 但是这种“干预”仅仅在关怀大人的意愿、学校的意愿, 而缺乏对青少年学生的关怀, 是“去教育性的”, 因此在一定程度上对学生的发展带来了干扰, 这都是忽略教育性的做法。没有教育性的家委会是“伪家委会”, 促进孩子最大化的发展才是家委会的最终目标, 因此, 学校应保证家委会的教育性, 应采取恰当的措施指导家委会根据不同阶段学生发展的需要, 有目的、有计划、有组织地开展活动, 以促进青少年学生实现更好的发展。

2.教育的指导者

目前, 我国的家委会还存在教育素质差、人员构成单一、分工模糊、成员稳定性差等问题。为了更好地促进家委会职能的行使, 学校应扮演好指导者的角色。

首先, 学校应唤起家长参与学校教育的热情和责任感。《指导意见》要求班主任应“充分认识建立家长委员会的重要意义”, “把家长委员会作为建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度的重要内容”。尽管教育的发展、学生的成长、班级的培养需要家长组成家长委员会, 但是由于我国学生家长的民主意识还比较淡薄, 家长行使参与学校教育权利的意识比较欠缺, 因此一方面班主任应加大教育法律法规的解读, 从法律的角度唤醒家长民主参与学校教育的意识;另一方面班主任应加大教育宣传力度, 通过向家长宣传我国的教育方针、我国教育发展的新形势、青少年发展的规律, 让家长充分认识家长参与学校教育、学校管理的重要性, 从思想上唤起他们参与班级管理的责任感, 激起他们参与学校教育和班级教育的自觉行为。

其次, 学校应指导家委会的构成实现优化组合。在家委会人员构成上, 学校要在充分尊重家长意愿的基础上, 按照一定的民主程序, 本着公正、公平、公开的原则, 在自愿的基础上, 照顾到不同行业、不同年龄、不同学历、不同性别、不同水平等因素, 面向所有家长, 选举出能代表全体家长意愿的在校学生家长组成家长委员会, 真正调动家长的积极性和创造性, 发挥每位家长的资源优势, 为班级教育教学活动提供最大合力。

再次, 要充分发挥家委会的作用, 学校必须对家委会的成员包括所有的家长进行教育方面的专业指导, 促进家长教育素质的提高, 切实提高家长教育孩子的水平。

目前, 在家委会的实施过程中, 家委会对班级教育工作产生的作用并不都是积极的, 有些家委会在配合班级工作时也产生了消极的作用。究其原因, 主要是一些家委会成员教育素养太低、缺乏有效的指导。家长要想更好地发挥作用, 只有热情是不够的, 必须提高教育专业理论。同时, 我国大部分家委会对学校教育的参与还停留在低、中层次的参与上, 如:参加家长会、开放日、学生作业展览、家长联系本、家访、举办家长讲堂、帮助制作教具、开展校外活动等。但是深层参与即参与学校管理还比较少, 学校一方面应提供条件保证家委会参与学校管理的权利, 另一方面还应通过各种培训提高家委会的专业性, 熟悉学校教育的规律, 为更好地发挥家委会的职能奠定基础。

3.合作者

促进学生的健康成长是学校和家庭的共同目标, 学生的成长离不开家庭和学校教育的配合。《指导意见》中对家委会的基本职责、家委会的组建、家委会如何发挥支持学校工作的积极作用提出了指导性意见;同时对如何保障家长委员会开展工作提出了指导意见。从意见中可以看出家委会与学校教育、班级教育之间应是平等合作的伙伴关系。但是, 由于教师本身有着一种衍生的控制权、家长知识的相对缺少等等一些因素, 家长参与学校教育有时只能处于参与的边缘, 仅充当校外沟通者的角色, 并没有成为辅助学校教育的资源, 甚至极少扮演校内参与咨询者与管理者的角色。

符号互动理论认为, 一方的反应取决于另一方所说所做的程度, 相互依赖则成为互动的中心。家委会职能的发挥有赖于学校和家委会双方的共同努力。无论国内还是国外的研究都发现, 大多数家长起初并不会主动参与到学校教育的过程中, 但普遍乐于支持学校的工作。美国教育协会的研究表明, 学校教师和管理人员对家长参与的态度是影响双方合作效果的关键性因素。因此要想发挥家委会的最大职能, 学校方面必须明确自己学习者的角色, 以平等、交流、学习的姿态与家长们相互交流、相互合作, 以便真正发挥家校配合的最佳效果。

4.服务者

为促进家委会职能的行使, 学校还应扮演好服务者的角色, 首先, 应将家委会纳入学校日常管理工作, 为家委会职能行使奠定组织基础;其次, 学校要为家委会参与学校管理、参与教育工作、转达家长对学校的愿望提供各种机会和条件。

5.学习者

首先, 随着时代的发展, 教育在不断变化, 教育对象也在不断发生变化, 学校作为促进家委会发展的主导力量, 学校领导、班主任、教师应不断学习先进的教育理论知识, 学习现代学校管理知识, 不断提高自己的教育素养, 以便更好地促进家委会职能的发挥。

其次, 家委会职能行使的过程实质是家校合作的过程。在学校和家委会的互动中, 要更深刻地了解社会、家庭对学校教育的期望, 以及家长对学校教育的要求和教师的职责, 更全面地掌握学生的状况, 反思学校的教育理念、教学态度和教育行为, 从而推动学校教育的改革与发展。因此, 在这个意义上, 学校也应当是一个学习者。

参考文献

[1]邹强.国外家校合作问题研究及其启示[J].教学与管理, 2011 (4) .

[2]田文华, 齐秀梅.家长参与学校教育:英美等国的经验与启示[J].全球教育展望, 2004 (8) .

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[5]教育部关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见[EB/OL] (.2012-02-17) [2012-09-28].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/ht-mlfiles/moe/A06_zcwj/201203/131868.html.

[6]刘庆昌.论教育性——关于“教育是什么”新探索[J].当代教育科学, 2006 (15) .

[7]缪建东.家庭教育社会学[M].南京:南京师范大学出版社, 1999.

篇4：专委会的职能

关键词:中央立法;村委会职能;问题

中图分类号:D920.2 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0095-05

对于被动进入现代化的中国农村而言,法治目标的实现将更多依赖建构性努力。这一过程中,立法无疑具有特殊的地位和价值。[1]辩证地看,如同其他实践一样,法律也是一种不断完善的实践,虽然可能因其缺陷而失效,甚至于根本失效,但它却绝不是荒唐的玩笑。[2]作为由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的行为规范,法律必须具备某些固定的品质:态度恒定、前后一致、切合实际、语义明确等。如果立法者对事物性质的判断不能保持恒定;对某些关系的确认前后矛盾;对权利、义务以及职责的设置脱离实际或者条文的措辞容易引人误解,那么法律就不可能达到规范实践的预期,立法者甚至可能造就一个法律越多而秩序越少的世界。在农村法制建设中,中央立法中的村委会职能规定是规范村委会日常行为的重要依据,理论上,更应该具备以上法的品质,但事实不然。在十七届三中全会召开、并通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之际,我们将法律文本分析过程中发现的问题列举如下,但有意将问题的对策留给诸位方家,以推动正在进行的《村组法》及相关法律的修改活动。

一、由职能规定所反映的村委会性质在不同立法中不能保持恒定

目前,研究中的主流观点认为,文本制度中村委会虽是群众自治组织,但实践运作中,村委会是“准行政机构”或者“基层政府的派出机构”。然而,在我们看来,村委会性质的矛盾不仅存在于文本制度与现实运作之间,也存在于不同的文本制度里。

例如,现行《宪法》第111条规定,村委会是基层群众自治组织,它的任务是“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”由此可以认为,村委会是“办理本地区公共事务和公益事业”的自治组织。在各类立法中,村委会这方面的性质主要通过诸如:调解村民纠纷、实施民主管理、建立并维护村庄内各种公益设施、开展精神文明建设等职能体现。另一方面,《村组法》尽管也规定了村委会的群众性自治组织性质,但同时规定村委会应该协助乡镇人民政府开展工作,据此,村委会是“协助基层人民政府开展工作”的自治组织。为了具体列明村委会应该如何协助基层人民政府开展工作,不同法律从不同的角度规定了多种需要村委会协助的事宜:例如,协助搞好治安工作、协助教育、帮助和监督被依法剥夺政治权利的村民、协助租赁房屋的安全防范、进行法制宣传教育和治安管理工作、协助政府实施义务教育以及防治血吸虫工作、协助开展有关艾滋病的宣传和防治工作等等。

值得注意的是,按照《宪法》的规定,“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”对于这句话,一般的理解应该是,其他法律应该在《宪法》业已界定的村委会的性质以及职能的范围内,对村委会与基层政权的关系进行界定。而且,《宪法》以外的其他法律也仅能够就两者的关系立法,不应涉及村委会的职能设定。如果这种理解具有合理性,那么,《村组法》关于村委会应当协助乡镇政府开展工作的规定就有违宪之嫌。因为,如前所述,《宪法》并没有赋予《村组法》增加村委会的职能的权力。这进而引发一个较为重要的问题:村委会能否依据《宪法》以上的规定,提出认为《村组法》中关于“应该协助基层人民政府开展工作”的条文违宪的诉求,籍以不履行协助行政的职能,并推翻其他立法中关于村委会协助政府工作以及直接实施行政性职能的种种规定?我们认为,如果严格按照《宪法》的规定办事,认定《村组法》中关于村委会应协助乡镇人民政府开展工作是违宪的规定就不无理由——尽管这样的认定在当前环境中不可能发生,也不宜发生。

然而,再从另一些立法的职能规定上看,村委会的性质与上述两种描述又有所不同,类似于能够独立作出行政行为的组织。这些职能主要体现《民法通则》16和17条关于未成年人及精神病人监护人的规定中。依照法律条文,村委会具有依法审查监护人资格、在存在争议的多个当事人之间指定监护人、以及担任未成年人及精神病人监护人的职能。在这些场合,村委会所作出的行为事实上具备了与民政部门完全相同的权力,是典型的行政行为。

由此可见,不同立法中的职能规定所反映的村委会性质是不一致的,最终使村委会的性质莫衷一是。

二、指导及协助关系不仅仅存在于乡、镇政府与村委会之间

按照《村组法》规定,乡镇政府指导村委实施村民自治,村委会协助乡镇政府开展行政工作。但通观中央立法,村委会需要协助开展工作的部门远远超出乡、镇政府的范畴。

例如,《未成年人保护法》第48条规定,居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。在这一规定中,所谓“有关部门”就不一定是指基层人民政府或其所属部门。实践中,基于职务之需而涉及未成年人犯罪预防以及教育、挽救工作的部门可能包括教育单位、监狱行政部门、弱势群体保护组织以及慈善机构等。《文物保护法实施条例》第12条规定,文物保护单位有使用单位的,使用单位应当设立群众性文物保护组织;没有使用单位的,文物保护单位所在地的村民委员会或者居民委员会可以设立群众性文物保护组织。文物行政主管部门应当对群众性文物保护组织的活动给予指导和支持。在上述规定中,协助和指导关系也可能存在于村委会以及各级文物保护关系中,并不特定是乡、镇政府所设的文物保护办公室与村委会之间。

还例如,《义务教育法》第13条规定,县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学,帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难,采取措施防止适龄儿童、少年辍学。居民委员会和村民委员会协助政府做好工作,督促适龄儿童、少年入学。这里“协助政府做好工作”就有明显的超出乡、镇人民政府的范围,蕴含各级政府在内。又如,《血吸虫防治条例》第五条规定“血吸虫病防治地区村民委员会、居民委员会应当协助地方各级人民政府及其有关部门开展血吸虫病防治的宣传教育,组织村民、居民参与血吸虫病防治工作”,中的“各级人民政府”,以及《艾滋病防治条例》第6条规定的“居民委员会和村民委员会应当协助地方各级人民政府和政府有关部门开展有关艾滋病防治的法律、法规、政策和知识的宣传教育,发展有关艾滋病防治的公益事业,做好艾滋病防治工作”,中的“各级人民政府和有关部门”,都囊括了一切层级的政府及其下属部门。

此外,在《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引起的矛盾和纠纷的通知》的通知中第1条规定,各地区、各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度,妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷…………充分发挥各单位、居民委员会、村民委员会和工会、共青团、妇联等组织的作用,努力把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。从这个规定中,我们可以看出,村委会有化解和协助化解非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的职能,其协助对象也是极具广泛性的“各地区、各部门”。

村委会协助对象在立法中泛化,反映不同部门对这一组织的无限需求,这与村委会有限的资源及能力之间形成鲜明的对比,也产生严重的冲突。

三、某些职能设置没有考虑村委会适格性问题

村委会只有具备履行某种职能的资格及能力时,才能胜任于这种职能,由此,法律在规定村委会职能时就产生适格性问题。所谓不适格是指考虑其能力、权限以及性质等因素,由村委会执行某项工作不合理的情形。由中央立法所规定的村委会职能中,我们认为不适格的情形包括:

(一)《民法通则》第16、17条的规定

在民事制度中,监护是对得不到亲权保护的未成年人和精神病人,设定专人以管理和保护其人身权利和财产利益的法律制度。[3]按照《民法通则》第16条,未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。第17条规定,无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人,由下列人员担任监护人:(一)配偶;(二)父母;(三)成年子女;(四)其他近亲属;(五)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的,由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第一款规定的监护人的,由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会村民委员会或者民政部门担任监护人。

由上可知,未成年人以及无民事行为能力、限制民事行为能力的精神病人在得不到亲权和近亲属监护的情况下,关系密切的其他亲属、朋友可以作为监护人,但须获得未成年人父母所在单位、精神病人所在单位或者居委会、村委会的同意。对担任监护人有争议的,由包括住所地村委会在内的上述主体在近亲属中指定;对指定不服的可以提出诉讼,没有前述监护人的,由村委会等基层组织或者民政部门担任监护人。我们认为,这样的规定是不完善的。

首先,在“关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任”的情况下,最终能否如愿获得监护权,还须取决于被监护人住所地的村委会是否同意的规定欠缺严谨。因为,从法律条文的内容看,立法者的意图可能是:在以上特殊民事主体得不到近亲属或者亲权监护,并且基于其固有缺陷,没有足够能力去考察那些自愿承担监护工作者的实际能力的前提下,为使其生活获得最佳维护,立法赋予另一个主体对申请者的某些主要方面,诸如财产状况、人品素质等因素进行必要评价与估量以作出最优选择。就出发点而言,应该说这种立法意图是可取的,尤其是当申请者和被监护人同属一个村委会时,村委会申请人以及被监护人的情况都较为熟悉,村委会的介入和评价将十分有利于保护被监护人的权益。但问题在于,假设被监护人和申请人不在同一村委会,那么,有权对申请者进行以上考察的村委会,究竟应是被监护人所在地的村委会较为适合,还是申请者所在的村委会更加可靠?毫无疑问,后者必然较之于前者更了解申请人的具体状况,尤其是人品素质方面的问题,因此,法律将这种审查权赋予前者就显得不适格。在我们看来,更严谨的做法应该是,区分不同情形,对于被监护人和申请人分处异地的监护申请,应由被监护人住所地的村委会根据申请者住所地村委会或民政部门的考察意见作出同意或者不同意的决定,而不是由其直接对异地申请人行使考察权。同时,在申请被拒绝的情况下,申请人如有异议,以上立法没有赋予申请人提出异议的权利,这就等于使申请人失去了依法获得申诉及救济的途径,换句话说,村委会同意或者不同意的态度成为终极有效的决定。我们认为,立法赋予村委会的权力显然过大。

此外,在实践中还可能出现的情况是:当有两个或两个以上的申请人同时提出监护要求时,村委会的工作就是在申请人之间作出选择。此时有两个值得注意的方面:其一,村委会作为民间自治组织,是否有作出这种甑别性选择的技能?这是村委会的能力问题。其二,村委会应该依据什么标准作出决定?这是判断标准依据问题。如果这些问题在立法中不能明确,那么,村委会在实施这一职能时就不能避免争议,其实施效果也不能保证公允。

其次,在监护人就监护产生争议时,由村委会指定监护人的规定也是值得商榷的。一方面如前所述,村委会可能不具有考察和判定特定民事主体有或没有监护能力以及监护能力强弱的技能,这样一来,即使村委会对争议的审查或者对监护人的指定没有遭到当事人异议,也可能存在事实上的不得当。

另一方面,在监护制度实施的过程中,监护人的工作主要是代理被监护人实施法律行为,保护被监护人的人身、财产以及其他合法权益;保护被监护人的身体健康;对被监护人进行管理和教育;代理被监护人进行诉讼活动等[3],所以,主流观点认为监护权对监护人而言是“有权利之名而无权利之实”。如果有关当事人对监护权的争议是相互推诿,《民法通则》将监护义务的设定权赋予村委会,即是允许一个民事主体对另一民事主体设定一项沉重或甚是历时较长的义务,这种规定对于非自愿承受监护义务当事人是不合理的。再者,如果争议的多方当事人不在同一村委会管辖的范围内,村委会就有可能作出有利于本村村民的指定,或者直接将监护义务科以另一村村民,从而造成不公平。而且,理论上被指定的另一村的村民亦可能不服从,甚至联合其所在村的村委会进行抵制,因为,依《村组法》规定,各村村委会都有维护本村村民合法权利和利益的义务,这种局面必然使得监护关系混乱不堪,对被监护人造成损害。

(二)《继承法》23条的规定

继承是发生在近亲属之间的、转移死者遗留财产的法律现象。[4]在被继承人死亡的事实发生后,继承人尽快展开继承活动是促进民事法律关系依法产生、变更、消灭的重要手段,因此,通知有继承权的民事主体行使权利在继承中显得非常必要。依据《继承法》第23条规定,继承开始后,知道被继承人死亡的继承人应当及时通知其他继承人和遗嘱执行人。继承人中无人知道被继承人死亡或者知道被继承人死亡而不能通知的,由被继承人生前所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会负责通知。由上可见,在所有继承人都不知道或者知道被继承人死亡的而由于种种原因不能履行通知义务时,(在农村)由村委会履行通知义务。

过往农村人口流动量不大,被继承人死亡,继承人等不知情的其死亡事实的情况甚少,要求村委会依照上述法律规定履行通知义务的情形也并不多见。所以,即使有这样的法定职能,村委会也不一定就因此而增加工作量或在实施中陷入困局。但是,应该看到,近年以来,由于农村外出务工人员数量逐年增多,留守农村者自然或意外死亡的消息不能及时被家人、亲戚了解的事实经常发生;同时,外出务工者也可能在不为其住所地村委会以及亲属知悉的情况下自然或以外死亡。在这些情形下,村委会原本不经常发生的职能就可能频繁地出现,以上规定的不适当之处也逐渐体现:

首先,从《继承法》23条的内容来看,法律共规定两个主体对被继承人死亡的事实负有通知义务,一是知情的继承人;另一是村委会,但对两者的要求不同。继承人所承担的通知义务以知情为基础,不知情的可以免于履行。知情然而客观上存在不能通知情形的,也可以免于履行。然而对于村委会,法律规定,假如出现继承人不知情或者通知不能的情况下,不管村委会是否也存在通知不能的情形都有义务通知。言则,在立法者的意念中,村委会的通知职能是必须的,不以知道被继承人死亡的事实为基础,也不考虑客观上是否有可能。这样,规定本身显得过于绝对,对村委会尤其过分苛刻。

事实上,村委会有可能基于以下两种情况而对被继承人的死亡不知情。例如,按照《村组法》的规定,村委会不一定依照自然村设立,一个村委会可能管理几个不同的自然村。对于某些偏僻自然村中,村民死亡的事实,村委会及其成员不一定能够及时知道。另外一些偌大村,村委会管理范围过大,同样的情形也可能出现。又例如,民事主体可能在住所地之外的其他地方死亡,村委会对这些事实也不一定能够了解。由此可见,客观上,村委会履行通知义务也是以知情为前提的。当然,村委会即使知道被继承人死亡的事实,也可能出现一些客观情况而导致通知不能或者延迟。例如交通、通讯等等因素的阻隔。

此外,如果说,在被继承人死亡的事实客观存在后,法律为村委会设置以上职能的初衷是为了及时开展继承活动,以尽快“结束以被继承人为中心的民事法律关系”的话,那么,为了能够很好地实现以上目标,同样是对于被继承人死亡的事实,究竟谁负有及时通知村委会的义务?

其次,除了知道被继承人死亡的事实之外,在履行通知义务时,村委会还以知道遗属执行人及确切的继承人究竟是谁及他们的联系方式为基础。在遗属继承中,继承人的范围是由被继承人依据其意志决定,遗嘱的内容就只有相对有限的人才知道,或者甚至除被继承人之外没有其他人知道。按照现行立法的规定,村委会显然不具备了解被继承人遗属的权力,进而不可能知悉继承人的范围以及遗属执行人的具体情况,因此,法律要求村委会履行以上职能是没有根据的。

(三)其他规定中的不适格问题

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第8条关于健全维护农民工权益的保障机制的规定,也出现村委会职能不适格情况。该条指出,农民工户籍所在地的村民委员会,在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时,应及时通知农民工,并通过适当方式行使民主权利。在我们看来,假如现有法律没有关于村委会必须保证外出务工者行使权利的强制性规定;而且外出务工者没有法定义务,也没有可能必须向其户籍所在地的村委会报告其工作地点以及变动情况或者联系方式的话,那么,要求村委会履行上述职能就是不切实际的。类似的规定还表现在《基本农田保护条例》中,该条例第21条规定,农村集体经济组织或者村民委员会具有定期评定基本农田地力等级的权力。基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的,在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。基本农田地力等级的评定应该建立在对农田地力信息大量收集的基础之上,由此而涉及的地力测量与探测、评价工作,也是村委会能力所不及。

四、因文字表达问题而产生的内容歧义

确定性是法律具有的另一必备要素之一。作为人们不断重复的行为规则,应该语义明确,易于理解,如果法律没有确定性则其难于被重复适用,从而也难以保障法的稳定与安全。以此为标准,我们发现,规定村委会职能的法律条文,由于确定性不足,在操作上经常引起争议。典型的例如《乡村医生从业管理条例》第32条规定,乡、镇人民政府以及村民委员会应当为乡村医生开展工作和学习提供条件,保证乡村医生接受培训和继续教育。那么,究竟应该由乡、镇政府还是村委会为乡村医生提供接受培训和继续教育?村委会为乡村医生提供工作和学习条件、保证乡村医生接受培训和继续教育的程度以及标准如何界定?如果这些问题在立法上不明确,村委会的这一职能就不可能摆脱不确定状态。

在立法中,还有一些法律条文由于文字表达不精确,容易产生歧义。例如,在《禁止使用童工规定》第3条规定,不满16周岁的未成年人的父母或者其他监护人应当保护其身心健康,保障其接受义务教育的权利,不得允许其被用人单位非法招用。不满16周岁的未成年人的父母或者其他监护人允许其被用人单位非法招用的,所在地的乡(镇)人民政府、城市街道办事处以及村民委员会、居民委员会应当给予批评教育。在我们看来,以上条文的内容之一便是:用人单位不得使用16周岁以下的童工,在农村,村委会对违反规定,同意用人单位招用其未满16周岁未成年人的父母和监护人应该予以批评。但是行文中“不得允许其被用人单位非法招用”的表述,似乎暗示了16周岁以下的未成年人还有被用人单位“合法招用”的情形,而且这种情形是为法律允许的,村委会对于可能存在的“合法招用”亦无需批评教育未成年人的父母或者监护人。这显然和立法者的初衷矛盾,因为该法第2条同时规定,国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位或者个体工商户均不得招用不满16周岁的未成年人。从这一原则性规定来看,就不存在合法以及非法使用童工问题。

参考文献:

[1] 钱颖坤.当代中国立法的社会背景分析[M]//周旺生.立法研究.第4卷.北京:法律出版社,2006:3.

[2] 德沃金.法律帝国[M].北京:中国大百科全书出版社,1996:40.

[3] 刘心稳.中国民法学研究述评[M].北京:中国政法大学出版社,1999:100.