《矿业权出让制度改革方案》解读

《矿业权出让制度改革方案》解读（共8篇）

篇1：《矿业权出让制度改革方案》解读

《矿业权出让制度改革方案》解读

中办、国办印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《方案》），《方案》出台的背景是什么？改革的基本原则和主要内容有那些？就这些问题，记者近日采访了国土资源部矿产开发管理司司长姚华军。

坚持三大改革原则

“矿产资源属于国家所有，维护国家所有者权益，必须切实完善以矿业权出让制度为重要内容的矿产资源有偿使用制度。”关于此次改革的背景，姚华军说：“中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，完善矿产资源有偿使用制度和矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。制定《方案》是中央确定的2016年重要改革任务之一。”

姚华军指出，针对市场竞争不充分、有偿使用不到位、制度体系不完善等问题，改革矿业权出让制度，是实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变，促进矿产资源配置公平公正，提升配置效率，同时更好发挥政府作用的迫切需要；是切实维护国家所有者权益，完善矿产资源有偿使用制度必然要求；是健全矿业权市场制度体系，坚持标本兼治，堵塞制度漏洞，解决矿产资源开发领域突出问题关键举措。改革坚持三大原则：

一是坚持市场竞争取向，遵循矿业发展规律。充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步扩大市场竞争出让范围，鼓励各类投资公平、平等参与竞争，激发市场活力；充分考虑矿业高风险、长周期和基础产业等特点，促进矿业绿色、健康、可持续发展。

二是坚持更好发挥政府作用，确保矿产资源安全。按照“放管服”要求，调整矿业权审批权限，创新监管服务方式。加强事关国家经济、能源和国防安全的战略性矿产调控，保障能源和重要矿产资源安全。坚持依法行政，推进信息公开、程序公正、竞争公平，加强社会监督。

三是坚持保障国家所有者权益，维护矿业权人合法权益。明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系，实现矿业权出让制度改革与矿产资源权益金制度改革的有机衔接，做好新旧制度的平稳过渡，减轻企业负担，推动供给侧结构性改革，切实维护矿业权人合法权益。

把握五方面改革重点

“此次改革，重点是全面推进矿业权竞争性出让、严格限制协议出让、改革出让收益管理、创新矿业权经济调节机制、下放审批权限等5个方面。”姚华军说。

在完善矿业权竞争出让制度方面，强调尽量减少申请在先、协议出让等行政方式配置资源，充分发挥市场配置资源的决定性作用，全面推进矿业权竞争性出让。

在严格限制矿业权协议出让方面，规定从严协议出让管理，建立协议出让基准价制度，完善国家财政出资探矿权管理，强调一般不得协议出让矿业权，特殊情形通过试点不断完善。

在改革矿业权出让收益管理方面，规定矿业权出让收益可按分期缴纳。对探矿权，取得勘查许可证时首次缴纳金额不低于一定比例，其余部分在转为采矿权后按缴纳。

在创新矿业权经济调节机制方面，强调充分利用经济手段遏制“圈而不探”现象，全面调整探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制。在调整下放矿业权审批权限方面，坚持积极稳妥、试点先行，在下放矿业权审批权限同时，强化出让事前、事中、事后监管服务。

进一步扩大市场竞争出让范围

“适应社会主义市场经济要求，多年来，国土资源部不断修改完善相关制度，积极引入和扩大市场竞争方式，深入推进矿业权出让制度改革，推动矿业市场持续健康发展。”姚华军指出。

目前，除协议出让等特殊情形外，对其他矿业权出让，按找矿风险分为高风险、低风险、无风险三类矿产，并对不同的矿产实行分类分方式出让。第一类，高风险矿产的勘查空白区或虽进行过勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域可以采取申请在先方式出让探矿权；第二类，低风险矿产及高风险矿产经勘查形成的矿产地，要求以招标拍卖挂牌方式出让探矿权；第三类，砂石黏土等无风险矿产不需设置探矿权，直接以招标拍卖挂牌方式出让采矿权。

姚华军指出，此次改革针对市场竞争不充分问题，为避免人为技术判断，造成自由裁量权过大而引发风险，按照“竞争出让是惯例，非竞争出让是例外”思路，除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。同时，强调尊重矿业发展规律，做好矿业权出让前期准备工作，明确矿业权出让条件，扩大出让区块各类地质资料和勘查成果公开范围，减少信息不对称。

严格限制协议出让范围

“《方案》提出要严格限制矿业权协议出让，协议出让范围较以往发生了很大改变。”姚华军介绍说，协议出让是针对一些特殊情形通过协议方式定向出让矿业权的方式。多年来，国土资源部不断完善制度，从严限制协议出让范围，持续规范协议出让程序。目前，有5种情形允许协议方式出让。即：国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地、省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目、为列入国家专项的老矿山寻找接替资源的找矿项目、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域、已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的情形。

“为防止以协议出让行政配置资源的方式带来不公平、不平等竞争以及由此产生的相关风险，考虑历史条件的变化等因素，《方案》强调进一步严控协议出让范围，将5种情形调整减少为2种情形，即国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。除此之外，其他情形一律不予协议出让。”姚华军说。《方案》同时强调，进一步规范协议出让程序、加强事后管控：协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示；以协议出让方式取得的矿业权，10年内原则上不得转让。

充分发挥经济手段的调节作用

“矿业权使用费的征收方式和征收标准已近20年未进行调整，亟待改革创新矿业权经济调节机制。”姚华军介绍说，《方案》遵循：低费率起步，充分保障矿业权人的合理勘查开发的工作需求；累进制调整，遏制矿业权人“跑马圈地”和长期“圈而不探的行为的原则，提出建立累进动态的探矿权占用费制度。根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，适时调整采矿权占用费和最低勘查投入标准。

姚华军介绍，遵循矿业发展规律，减轻企业尤其是勘查企业的负担，避免出现矿业权人还未取得收益就要缴一大笔费用，前期负担过重等问题，《方案》提出改革矿业权出让收益管理。对于探矿权，取得勘查许可证时，首次仅缴纳一定比例，其余部分可以在转为采矿权后在采矿权有效期内继续缴纳；找到矿的在转为采矿权后缴纳其余部分。

进一步下放矿业权审批权限 “此次改革，对部和省两级矿业权审批权限划分也作了相应调整。”姚华军说，矿产资源法及其配套法规确立了探矿权部、省两级审批，采矿权部、省、市、县四级审批的基本格局。随后审批权限多次调整。按照现行规定，国土资源部负责审批油气、放射性矿产等7种矿产的探矿权采矿权，22种矿产超过一定面积或勘查投入的探矿权，以及23种矿产资源储量规模大中型以上的采矿权。此次改革，按照“放管服”和合理划分中央、地方权限等有关要求，为方便相对人，提高审批效率，降低管理成本，进一步下放了部分矿种矿业权审批权限，将当前规定由部一级负责的煤成（层）气的探矿权交由省级负责，采矿权调整为部省两级分级审批；将部、省分级审批的煤、铁、金、铜等22个矿种的探矿权全部下放省级国土资源主管部门审批；将部、省分级审批的银、锰、铅、锌等13个矿种的采矿权全部下放省级国土资源主管部门审批。

姚华军介绍，改革后国土资源部保留石油、天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权、采矿权审批，保留资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾共11种矿产的采矿权审批。

关于此次改革事前事中事后监管的措施，姚华军指出，监管包括从出让到开发利用全流程的监督管理。《方案》提出，强化出让事前管控，落实矿产资源规划分区管理制度；严格出让交易监管，全面实行探矿权、采矿权竞争性出让、协议出让、延续、变更、转让、保留、注销等信息公开公示制度；加强配号监管服务，完善全国矿业权统一配号系统监管功能；改革矿业权人监管方式，全面实行矿业权人勘查开采信息公示制度等四个方面的监管措施。

积极稳妥推进改革试点

此次改革将通过试点先行的方式推进，对此，姚华军指出，矿业权出让制度改革涉及矿业权出让方式、出让收益、审批权限等重大政策和利益调整。为了积极稳妥推进改革，为矿产资源相关法律法规修改积累经验，《方案》选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展试点。

“在试点地区的选区上，主要考虑：一是与相关改革的衔接。矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的一部分，福建、江西、贵州是我国设立的首批国家生态文明改革试验区，在三省试点，有利于地方政府统筹推进相关改革试点工作。二是选择矿产资源丰富的省份开展试点。山西是煤炭资源大省，又是国家资源型经济转型综合配套改革试验省，国土资源部煤层气矿业权审批制度改革试点省；新疆是油气资源丰富自治区，又是国务院确定的油气勘查开采改革试点；湖北是磷矿、铁矿、铜矿的资源富集区，还是页岩气资源丰富的省份。同时，6个省（区）从地域分布上也有一定的代表性。”姚华军说。

关于改革的进度安排，姚华军指出，2017年启动试点工作；2018年在继续试点、总结经验的基础上，出台和修改完善相关规范性文件；在总结评估试点工作的基础上，2019年在全国推广实施。对于试点地区以外的其他省份，当前的主要任务是认真学习领会矿业权出让制度改革的精神，为全面实施提前做好各项前期准备工作。

篇2：《矿业权出让制度改革方案》解读

户籍制度改革，这4类人将受益

公安部要求，紧紧抓住重要领域和关键环节，强化重点推进。

突出重点群体，以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体为重点，逐一研究落户政策，逐一提出解决方案。突出重点地区，各地特别是大城市和东部地区城镇要在准确把握城市定位的基础上，因地制宜制定落户政策，积极探索实施分区域分阶段落户。

户籍人口占比低的城市，要加快提高户籍人口比重。突出重点领域，推动有关部门抓紧出台相关配套政策，特别是要将农民的户口变动与“三权”脱钩，调动农民进城落户的积极性。

重点解决这些人的落户问题

对于人们普遍关心的特大城市、大城市的户籍政策，公安部副部长黄明在部署会上表示，要抓紧建立完善积分落户制度，坚持以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，重点解决在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口落户问题。

户籍统计要注意三条原则

关于开展户籍统计问题，黄明表示公要特别要注意三条原则：

一、这些人是不是已经在城镇实际居住、生活、学习。

二、是不是在城镇就业的。

三、有没有享受城镇基础设施和教育、就业、医疗、养老、住房保障等基本公共服务，实现与城镇原有居民同等待遇。

实事求是反映户籍人口城镇化率

公安部还要求明确统计标准，实事求是反映户籍人口城镇化率。在新增城镇户籍人口的统计工作中，根据其在城镇实际居住生活、就业、享受与城镇原有居民同等待遇等情况，认真进行甄别核实。把握落户原则，充分尊重群众自主定居意愿，分类实施，有序推进。加强监督检查，及时研究解决遇到的实际问题，加强跟踪问责。

不管何原因致无户口，都要及时落户

公安部副部长黄明表示，公安机关将进一步做好户籍制度改革的基础工作。抓紧实施居住证制度，积极会同有关部门抓紧制定修订具体实施办法，研究制定管理规则，建立完善信息系统，推进部门信息共享。

着力解决无户口人员问题，各地要进一步摸清底数，认真核实办理。不管无户口人员问题是哪个年代、什么原因产生的，都要及时办理落户，同时健全制度防止产生新的无户口问题。

延伸阅读

国务院办公厅日前印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，提出要全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。这些无户口人员将因此受益：

1、不符合计划生育政策的无户口人员

政策外生育、非婚生育的.无户口人员，本人或者其监护人可以凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记。申请随父落户的非婚生育无户口人员，需一并提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

2、未办理《出生医学证明》的无户口人员

在助产机构内出生的无户口人员，本人或者其监护人可以向该助产机构申领《出生医学证明》;在助产机构外出生的无户口人员，本人或者其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，向拟落户地县级卫生计生行政部门委托机构申领《出生医学证明》。无户口人员或者其监护人凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，申请办理常住户口登记。

3、未办理收养手续的事实收养无户口人员

未办理收养登记的事实收养无户口人员，当事人可以向民政部门申请按照规定办理收养登记，凭申领的《收养登记证》、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。4月1日《关于修改<中华人民共和国收养法>的决定》施行前，国内公民私自收养子女未办理收养登记的，当事人可以按照规定向公证机构申请办理事实收养公证，经公安机关调查核实尚未办理户口登记的，可以凭事实收养公证书、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。

4、被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员

被人民法院依法宣告失踪或者宣告死亡后重新出现的人员，本人或者其监护人可以凭人民法院撤销宣告失踪(死亡)的生效判决书，申请恢复常住户口登记。

5、农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员

农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，经公安机关调查核实未在其他地方落户的，可以在原户口注销地申请恢复常住户口登记。恢复常住户口登记后，符合现居住地落户条件的，可以办理户口迁移登记。

6、户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员

户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，可以向签发地公安机关申请补领、换领户口迁移证件，凭补领、换领的户口迁移证件的办理户口迁移登记。不符合迁入地现行户口迁移政策的大中专院校毕业生，可以在原籍户口所在地申请恢复常住户口登记，其他人员可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记。

7、我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员

我国公民与外国人、无国籍人在国内非婚生育、未取得其他国家国籍的无户口人员，本人或者其具有我国国籍的监护人可以凭《出生医学证明》、父母的非婚生育说明、我国公民一方的居民户口簿，申请办理常住户口登记。未办理《出生医学证明》的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

8、其他无户口人员

篇3：《矿业权出让制度改革方案》解读

《实施方案》总共分为三个部分, 第一部分是总体要求, 包括指导思想、基本原则和总体目标;第二部分是主要任务和进度安排, 包括5 个方面共15 条具体政策措施;第三部分是加强组织领导。

一、坚定方向, 深刻领会《实施方案》的总体要求

考试招生制度是国家基本教育制度, 是人才培养的枢纽环节, 关系到国家发展大计, 关系每一个家庭的切身利益, 关系每个青少年学生前途命运。2014 年1 月, 我省启动了深化考试招生制度改革方案的研制工作, 我们突出问题导向, 把握改革重点, 深入总结实践经验, 广泛听取社会各界意见, 充分论证, 历时一年多, 前后十六次易其稿, 先后经省政府常务会议、省委全面深化改革领导小组审议通过, 报教育部核准备案。可以说, 《实施方案》的出台, 凝聚了各方智慧。

这次深化考试招生制度改革的总体定位是促进公平, 科学选才。在坚持统一高考制度的前提下, 着力解决社会反映强烈的突出问题, 更好地促进学生健康成长, 更好地科学选拔各类人才, 更好地维护社会公平。基本原则是“四个坚持”:一是坚持育人为本, 遵循教育规律, 把促进学生健康成长和全面而有个性的发展作为改革的出发点和落脚点, 坚持正确育人导向, 深入推进素质教育;二是坚持公平第一, 确保公平公正, 着力完善规则, 切实保障考试招生机会公平、程序公开、结果公正;三是坚持科学高效, 提高选拔水平, 增加高校和学生选择权, 促进科学选才, 确保考试招生工作有序实施;四是坚持统筹谋划, 积极稳妥推进。

这次深化考试招生制度改革的目标是:2017 年起实施考试招生制度综合改革, 到2020 年基本建立现代教育考试招生制度, 形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式, 健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制, 构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”。

二、深刻理解, 准确把握《实施方案》主要任务和措施

这次改革的主要任务有五个方面, 都提出了明确的时间表和路线图。

1.关于改进招生计划分配方式。主要是针对区域间高等教育入学机会差距、农村学生上重点高校人数偏少问题以及中小学招生择校过热等问题, 通过宏观调控和专项计划, 进一步促进机会公平。

第一, 改进和完善高校招生计划编制。2015 年4 月出台《海南省普通高等院校招生计划编制实施办法》。

第二, 增加农村学生上重点高校人数。这次改革主要采取两项倾斜政策:一是落实国家农村贫困地区定向招生专项计划和农村学生单独招生专项计划, 由重点高校面向贫困地区定向招生和面向农村学生单独招生。二是深入实施地方重点高校招收农村学生专项计划。力争到2017 年使贫困地区农村学生进入重点高校人数明显增加, 并形成长效机制, 让更多农家子弟有实现梦想和人生出彩的机会。

第三, 完善中小学招生办法破解择校难题。这次改革的重点:一是推进九年义务教育均衡发展, 完善义务教育免试就近入学的具体办法, 试行学区制和九年一贯对口招生。二是继续完善高中阶段学校考试招生相关政策。不断完善基于初中学业水平考试成绩为依据、结合综合素质评价情况招生录取的方式。逐步提高优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的比例。三是进一步落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的政策措施。

2.关于改革考试形式和内容。主要目的是发挥考试招生在引导素质教育、促进学生全面发展和健康成长中的重要作用, 使考试的形式和内容更加科学、更加符合人才培养和选拔规律。

第一, 完善普通高中学业水平考试。这次改革的重点是进一步提高考试的权威性、科学性和公信力。一是学业水平考试范围覆盖国家规定的所有学习科目, 引导学生认真学习每门课程, 避免严重偏科。二是学业水平考试由省教育厅按国家课程标准和考试要求统一管理, 确保考试安全有序、成绩真实可信。三是学业水平考试分为不计入高校录取总成绩的合格性考试 (14 个学科) 和计入高校录取总成绩的等级性考试 (6 个学科, 力争从2020 年秋季入学的高一新生开始增加为7 个学科, 即增加信息技术和通用技术科目合卷) 。学生根据自己的学习兴趣和高校招生的要求, 自主选择3 个科目参加等级性考试, 科目一经选定, 不可更改。积极创造条件, 待条件成熟后, 为学生提供同一考试科目参加2 次等级性考试和变更等级性考试选择科目的机会。

第二, 规范高中学生综合素质评价。这次改革的重点, 一是建立规范的学生综合素质档案, 客观记录学生成长过程中的突出表现, 注重社会责任感、创新精神和实践能力。二是严格程序, 强化监督, 确保公开透明, 保证内容真实准确。三是省教育厅制定综合素质评价基本要求, 学校组织实施。

第三, 加快推进高等职业教育分类考试。一是高等职业院校考试招生与普通高校相对分开, 实行“文化素质+ 职业技能测试”评价方式, 为学生接受高等教育提供多样化入学形式。高等职业院校可根据自身办学特色, 自主确定录取标准和方式。参加高等职业分类招考并被确认录取的考生可不再参加高考。二是中职学校毕业生报考高等职业院校, 参加文化基础与职业技能相结合的测试;普通高中毕业生报考高等职业院校, 参加职业适应性测试, 文化素质成绩使用高中学业水平考试成绩, 参考综合素质评价。三是保留学生通过统一高考进入高等职业院校的通道, 但要逐步减少此类招生比例。

3.关于改革招生录取机制。主要是从人民群众普遍关心的热点难点问题入手, 紧紧围绕招生公平和科学选才, 进一步完善招生录取的规则。

第一, 减少和规范考试加分。一是2015 年起取消体育、艺术等特长生加分项目 (我省取消国家制定的5 项鼓励性加分, 保留6 项扶持性加分) , 逐步将高考加分的激励导向功能转移至学生综合素质评价之中, 学生特长可客观记入综合素质档案, 供高校录取时参考。二是重点减少地方性加分项目, 地方性高考加分项目原则上只适用于本地所属高校在当地招生 (取消我省制定的1 项鼓励性加分, 保留3 项扶持性加分) 。三是确有必要保留的加分项目, 应合理设置加分分值, 降低过高的分值。四是加强考生加分资格审核, 严格认定程序, 做好公开公示, 强化监督管理。

第二, 改进录取方式。一是继续实行高考成绩发布后填报志愿的方式。二是创造条件逐步取消学校招生录取批次。2017 年起将本科第一批和本科第二批合并录取;从2020 年起, 录取批次仅设本科批次和专科批次。取消录取批次后, 学生填报志愿时, 本科不再分批次填报;学校录取时, 在考生志愿填报范围内择优录取, 解决社会和考生简单用录取批次划分和评价不同类型高校的问题。三是继续完善平行志愿投档和录取, 增加学生和学校的双向选择机会。

第三, 完善高校招生选拔机制。一是高校要将涉及考试招生的相关事项, 包括标准、条件和程序等内容, 在招生章程中详细列明并提前向社会公布。二是加强学校招生委员会建设, 在制定学校招生计划、确定招生政策和规则、决定招生重大事项等方面充分发挥招生委员会作用。三是高校可通过聘请社会监督员巡视学校测试、录取现场等方式, 对招生工作实施第三方监督。四是建立考试录取申诉机制, 及时回应处理各种问题。五是建立招生问责制, 2015 年起由校长签发录取通知书, 对录取结果负责。

第四, 拓宽社会成员终身学习通道。进一步推进三个方面的改革:一是扩大社会成员接受多样化教育机会, 中等职业学校可实行注册入学, 成人高等学历教育实行弹性学制、宽进严出。二是为残疾人等特殊群体参加考试提供服务。三是探索建立多种形式学习成果的认定转换制度, 试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换, 实现多种学习渠道、学习方式、学习过程的相互衔接, 构建人才成长“立交桥”。

4.关于改革监督管理机制。多年来, 高校招生工作总体上得到考生、家长和社会的普遍认可, 但也仍然存在违规招生等问题。这次改革主要是通过完善制度、信息公开、加强监管等一系列措施, 堵塞漏洞, 保障考试招生公平公正。

第一, 加强招生信息公开。阳光是最好的防腐剂, 信息公开是治理违规招生的强有力手段。一是深入实施高校招生“阳光工程”。二是进一步扩大信息公开的内容, 及时公开招生政策、招生资格、招生章程、招生计划、考生资格、录取程序、录取结果、咨询及申诉渠道、重大事件违规处理结果、录取新生复查结果等信息。三是进一步扩大信息公开的范围, 畅通信息公开渠道, 接受考生、学校和社会的监督。

第二, 加强制度保障。一是健全政府部门协作机制, 强化教育考试安全管理制度建设, 构建科学、规范的考试安全体系。二是健全诚信制度, 加强考生诚信教育和诚信档案管理。

第三, 加大违规查处力度。重点强调两项措施:一是加强考试招生全程监督。二是严肃查处违法违规行为。对考试招生中的违法违规行为发现一起、查处一起、公开一起, 严格追究当事人及相关人员责任。

5.关于启动高考综合改革试点。考虑到高考改革的重要性、复杂性, 按照统筹规划、试点先行、分步实施、有序推进的原则, 2014 年秋季学期起教育部在上海市、浙江省开展了高考综合改革试点, 2016 年2 月教育部又将北京、天津、山东和海南4 个省市作为第二批高考综合改革试点。

第一, 改革考试科目设置。一是从2017 年秋季入学的高一新生开始, 本省统一高考科目为语文、数学、外语3 个科目, 不分文理, 每科原始分满分150 分, 以转换后的标准分呈现考生成绩。外语科目提供2 次考试机会, 普通高中学生在修业期间可参加两次外语考试, 选择其中较好的一次成绩计入高校录取总成绩。二是增强高考与高中学习的关联度, 考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3 个科目成绩和高中学业水平考试3 个科目成绩组成。三是计入录取总成绩的学业水平考试科目, 由考生根据报考高校要求和自身特长, 在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。

第二, 改革招生录取机制。探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制 (“两依据、一参考”) 。高校要根据自身办学定位和专业培养目标, 研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法, 并提前2 年向社会公布。按照“三年早知道”的要求, 2017 年6 月底前, 我省将《海南省深化普通高等学校考试招生制度综合改革实施方案》报教育部核准备案并适时向社会公布。

三、积极稳妥, 认真抓好《实施方案》的组织实施

篇4：土地出让金制度如何改革？

自1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一宗土地50年的使用权，到1988年，《宪法》增加了“土地使用权可以依法转让”，土地使用权出让的制度才在中国大陆基本确立。

1989年，国务院和财政部先后出台了土地使用权出让收入的管理办法，要求其全额上缴财政，“其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门”，“实行收支两条线方式管理”，两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

与此同时，中央财政占财政总收入的比重却急速下降。1994年，为了化解危机，分税制改革大幕拉开。作为中央与地方博弈的结果之一：土地出让收入自此全部划归地方所有，而中央财政与地方财政的收入之比，也逐渐从1993年的3：7上升至6：4。

“从这个时候起，我们开始鼓励地方发展房地产、兴建各种开发区。上世纪末、本世纪初，上海还办了一批蓝印户口：你买房子，我给你户口，类似这样的政策很多。当时的目的是推动中国的城镇化进程、推动中国的城市发展。”杜猛说，在此后20多年的城镇化进程中，土地出让收入总额逐年上涨，渐渐成为了地方政府的“第二财政”。

“‘费’是给特权准备的”

在杜猛看来，土地出让金支持了地方基础设施建设的开展和民生水平的提高，对于当代中国的经济发展功不可没。但不可否认的是，由于缺乏严谨的收费依据和管理规范，在各地的实际操作中，土地出让金收取和支出的随意性极大。“确实存在问题，到了该调整的时候了。”

“学过税法的人都了解，税是给政权准备的，因为合法政权的维护，必须要解决养军队、养警察、维护公共设施，维护政府的正常运营，必须要收税。可是费不一样，费是给特权准备的。但是目前，在土地领域，费反而成了第二税，甚至从数量上，比税要多得多。”既然是“费”不是“税”，而又没有相关的法律规定，那么土地出让金怎么收、用到哪些领域，随意性就很强。这样一来，各个地方政府“因地制宜”将土地出让金花到它们认为最重要的领域，也有其自身的道理。

同时，还是由于土地出让金是“费”不是“税”，其收入和支出自然不必经过同级人大的监督审核，种种因素综合导致了目前土地出让金“体外循环”、“难以监管”的局面。

“这种情况下，土地出让金怎么管？我认为就应该和土地税合并，撤销土地出让金。”杜猛毫不犹豫地说。

“地方政府不愿意让利”

土地领域的“税费合并”喊了20多年，到现在也不见实际进展，阻力之大，不言而喻。

“三亚市当年请我们去做征地制度改革的设计，我们提出：应该以农民为主体，进入土地一级市场，采取市场调节的方法。比如这块地有5个人要买，那就竞价呗。这个时候，土地的出让人就不是政府，而是农民了。”孔祥智告诉《经济》记者，方案一经提出，当时三亚市国土资源局的一个副局长就强烈反对。“他说，‘你们这样设计，还要我们干什么？’我说，‘你们要制定规划，另外，还可以针对交易收税’。”

后来，孔祥智的团队通过国土资源部，把三亚市列为国家征地制度改革的试点，“试点文件到了海南省，就被省政府驳回来了。省里说，‘我们不试点’。”

实际上，十七届三中全会通过的《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》，已经勾勒出了征地制度改革的轮廓，其主要观点与孔祥智的团队若干年前为三亚市做的设计方案不谋而合。

“每年中央一号文件都在喊，‘创造条件让农民进入土地一级市场’。如果真的能做到市场定价，那根本就不存在农民和国家讨价还价的问题了，也不会再有农民去上访了。”不过，孔祥智深知，如此一改，地方政府的收入必然会大幅减少。也正是由于“很多地方政府不愿意让利”，2008年提出的改革雏形，迟迟没有落地。“但是，现在来看，我们已经进入‘新常态’了，经济发展速度就要降下来，地方政府还能再用原来的方式生财吗？是到了改革的时候。”

篇5：矿业权协议出让指南 整合

一、协议出让的条件

1、协议出让采矿权，应当符合矿产资源规划和矿业权设置方案（不得低于设置方案面积的85%）。矿产资源规划和矿业权设置方案未经批准或者备案，不得批准探矿权、采矿权协议出让申请。

2、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域不得超过原采矿权面积25%，超过原采矿权面积25%，确需协议出让的，必须通过省厅组织的矿产勘查开发专家专题论证。

二、协议出让的审批程序（已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域的）

1、企业申请；

2、县局组织有关科室现场查看；

3、上报局党组研究；

4、企业委托、县局同意资质单位实地核查、编制扩界储量简测报告；

5、县局出具意见报送市局；

6、采矿权人持市级国土资源主管部门出具的书面意见，向省厅提出协议出让申请。

7、省国土资源厅在“全国矿业权出让转让公示公开系统”进行为期不少于7个工作日的公示，经公示无异议方予批准。

8、矿业权协议出让申请批准后，矿业权申请人持协议出让批准文件，依法向登记管理机关申办矿业权登记，所需材料如下：

（一）划定矿区范围材料及组卷顺序

1、市（县、区）局及初审责任表及书面初审意见；

2、划定矿区范围申请表；

3、划定矿区范围申请报告；

4、申请人法人营业执照或企业名称核准登记书复印件（验原件）；

5、地质报告和储量审批备案文件；

6、有效期内的勘查许可证复印件；

7、若为竞争方式出让的，附采矿权出让合同，成交确认书，已缴价款票据的复印件；

8、矿区范围图；

9、1：5万矿山地理位置图；

10、划定矿区电子表格软盘；

11、法规规定的其他资料。

（二）采矿登记（变更）材料及组卷顺序

1、市（县、区）局初审责任表；

2、采矿权变更登记申请书；

3、矿山概况说明（包括历次采矿登记情况及动用储量情况，保有可采储量情况及储量计算依据，对资源开发利用的计划等）；

4、县区局对保有储量情况的确认材料；

5、矿产资源储量备案文件；

6、矿区范围图或井上下对照图；

7、营业执照影印件（验原件）；

8、安全生产合格证影印件或基建证、煤炭生产许可证复印件（验原件）；

9、矿产资源补偿费缴纳证明；

10、矿山地质环境保护治理材料及保证金缴纳证明；

11、《土地复垦方案》及其评审备案表；

12、原采矿许可证正、副本；

13、规定的其他材料。

注：

1、变更矿区范围的应提交相应的地质报告和储量审批备案文件，矿产资源开发利用方案（含审查意见及安监部门出具的安全章节的审查意见），环境影响评价报告或环保部门出具的建设项目环境影响登记表(含批文)，矿山地质

环境保护与综合治理方案及其备案登记表；

三、申请协议出让（含申请扩界）相关资料

1、企业协议出让申请；

2、采矿权申请范围核查表（附测量资质单位证书复印件）；

3、矿山扩界报告及评审备案文件；

4、有矿山开采设计资质单位编写的拟扩大开采范围不足以或不宜单独另设矿业权的论证报告。

5、县（市）级国土资源主管部门出具的书面意见。

四、注意事项

篇6：《矿业权出让制度改革方案》解读

一是探索适合矿业特点的差别化土地管理政策。根据国家国土资源部和山西省人民政府签署的《关于创新矿业用地管理机制的合作协议》精神，结合转型综改试验区建设要求，科学编制土地整治规划，统筹矿业用地整合与利用;创新用地计划管理模式，推动矿业存量土地整合利用。

二是深化城乡建设用地增减挂钩试点。依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，以增减挂钩周转指标的形式实现城乡建设用地置换。

三是深化露天采矿用地改革试点。改变过去的露天采矿“批地—采矿—复垦—撂荒”用地方式，建立“占地—采矿—复垦—还地”新模式，对依法取得露天开采矿产资源的企业，在五年内能复垦为耕地或恢复土地原农业用途的采掘场用地，采取办理临时用地手续的方式，解决露天采矿用地问题，露天采矿用地不再占用新增计划指标。

四是深化工矿废弃地复垦调整利用试点。在矿业存量土地整合利用试点的基础上，国土资源部同意山西省扩大复垦调整利用试点，将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，增加耕地指标，置换城镇建设、基础设施建设等重点工程用地，拓展更大的用地空间。

五是探索推进土地审批、耕地占补平衡、重点转型项目用地保障、未利用地审批和农村土地管理制度等5项改革。

篇7：新课改背景下高考改革方案的解读

一、新课改后的高考方案

我国大陆地区高校招生考试制度改革的目标和方向在《2003—2007年教育振兴行动计划》中已经明确指出:建立以国家统一考试录取为主, 与多元化考试和多样化选拔录取相结合, 高校更加自主自律、政府宏观指导、社会有效监督的具有中国特色的现代高校招生考试制度。这也是国家对高考制度改革蓝图的一个基本描述和定位。目前, 我国大陆地区高考方案主要有以下几种。

1.“3+X”方案

“3”———语文、数学、外语, 这是每个考生必考的科目。“X”由高校根据本校层次、特点的要求, 从物理、化学、生物、历史、地理、政治六科中, 或从文科综合、理科综合、文理综合、专科综合中自行确定一门或几门考试科目, 考生根据自己的志愿, 参加高校所确定的科目考试。此方案是目前全国应用地区最广、最成熟的、人们最为普遍接受的。目前应用省份有:北京市、天津市、重庆市、河北省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、安徽省、福建省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区、西藏自治区。

2.“3+X+1”方案

该考试方案应用省份主要为山东省与浙江省, 以山东省为例, 其高考方案实施如下:

“3”指语文、数学、外语三个科目。“X”指文科综合或理科综合。文科综合包括政治、历史、地理三个科目的必修内容和部分选修内容;理科综合包括物理、化学、生物三个科目的必修内容和部分选修内容。报考文史类、文科艺术类的考生必须参加文科综合的考试, 报考理工农医类、理科艺术类、体育类的考生必须参加理科的综合考试。“1”指基本能力, 内容涉及高中课程的技术、体育与健康、艺术、综合实践等以及运用所学知识解决生活和社会实际问题的能力。所有考生都必须参加基本能力考试。各科考试分值为语文、数学、外语各占150分, 文、理科综合占240分, “基本能力”测试卷面100分, 将成绩的60%计入高考总分, 高考总分750分。

从2012年起实行普通本科与高职分类考试。主要模式:高考一:普通本科入学考试。面向所有考生, 为本科院校选拔人才同时也为高职院校选拔人才提供有效考试成绩, 继续执行全国招生政策, 统一命题、统一组织考试, 结合学业水平考试和综合素质评价择优录取。高考二:高职入学考试。整合中职对口升高职考试和普通高中升高职考试, 重点面向中等职业学校招生, 也面向普通高中招生, 为高职院校选拔人才。实行省自定政策, 统一命题、统一考试、分别录取[1]。

3.“3+1”方案

2011年上海高考采用“3+1+X”模式———即主科:语文、数学、外语 (含听力) 共三门, 加一门文理副科, 从政治、历史、地理, 以及物理、化学、生命科学等6个科目中选考1门;另外, 还考一门“X”, 即“综合能力测试”。为减轻高中学生的课业负担和考试压力, 上海市2012年将取消统一高考科目设置中的“综合能力测试”。本科类别的考试科目设定为“3+1”。“3”———三门基础课程即语文、数学、英语 (含听力) , “1”———选修科 (物理、化学、生命科学、政治、历史、地理等6个科目中选一门) , 各门科目满分为150分, 总分为600分。高职 (专科) 类别的考试科目定位“3”门, 即语文、数学、外语 (含听力) 。各门科目满分为150分, 总分为450分[2]。

上海高考取消综合科目是鉴于高中学业水平考试已经比较系统考察了高中学生综合知识掌握情况。在取消1门科目后, 从2012年起高考时间将从两天半缩减为两天, 从而有利于减轻高考期间上海全市交通、食品卫生、考场周边环境要求、考生和家长心里负担等方面的压力。

4.“3+学业水平测试+综合素质测评”方案

江苏省自2008年开始实行“3+学业水平测试+综合素质测评”考试方案。该方案一出台, 就饱受人们争议。“3”———语文、数学、外语, 语文160分 (文科160+40分加试题) 、数学160分 (理科160+40分加试题) 、外语120分, 满分480分。“综合素质测评”包括道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作、运动与健康、审美与表现等六个方面。

“学业水平测试”科目为政治、历史、地理、物理、化学、生物、信息7科。考生报考科类分为文科类、理科类、艺术类、体育类四类, 报考艺术类、体育类的考生可以兼报文科类或理科类。考生在高考报名时根据自己拟参加的专业加试情况确定报考科类。文科类或理科类考生设选修测试科目两门, 必修测试科目五门。文科类考生选修测试科目除必考历史科目外, 可在政治、地理、化学、生物四门中再选择一门。理科类考生选修测试科目除必考物理科目外, 可在政治、地理、化学、生物四门中再选择一门。七门学业水平测试科目中, 考生选定的两门选修测试科目之外的五门为必修测试科目。艺术类、体育类考生除必须参加全部七门科目学业水平测试外, 还需参加艺术或体育专业测试。如兼报文科类或理科类, 应按文科类或理科类考生的相关要求确定学业水平测试科目;如不兼报文科类或理科类, 七门学业水平测试可均选择必修测试科目。学业水平测试选修科目成绩当年有效, 必修科目成绩从应届高考之年算起三年有效。

学业水平测试必修科目的成绩以等级 (A、B、C、D) 表示, 学业水平测试选修科目的成绩以等级 (A+、A、B+、B、C、D) 表示, 信息技术成绩以合格、不合格表示, 参加高考志愿填报条件为:学业水平必修成绩+信息技术+综合素质测评成绩, 经常表述为:4c+1合格。语文、数学、英语以分数表示, 学生高考成绩以“语数外总分+政策加分+选修2科等级”表示。政策加分其中包含学业水平测试必修科目有1个A加1分, 4个A加5分[3]。

5.“3+综合”方案

该方案目前在山西省和广东省试行, 以山西为例, 其高考的具体方案实施如下:

2011年, 山西省的高考方案从“3+X”改为“3+综合”, 建立多元评价体系, 即“普通高中学业水平考试制度”、“学生综合发展报告制度”与“高校招生考试制度”三者相结合。

第一, 考试科目。“3”指语数外, 数学分文科数学和理科数学。“综合”指文科综合能力测试和理科综合能力测试。高考改为两天“四场”, 需考语文 (150分) 、数学 (150分) 、英语 (150分) 、综合, 其中理科综合包括“物理 (110分) 、化学 (100分) 、生物 (90分) ”, 文科综合包括“政治、历史、地理 (每科100分) ”, 共300分。

第二, 实行普通高中学生综合发展报告制度。普通高中学生综合发展报告制度是山西省普通高中新课程实验的重要内容, 由高中学校真实客观地记录所有高中学生高中三年发展状况和综合素质, 包括学生的基础信息、学分修习记录、综合实践活动项目实施情况、学业水平考试成绩、学生特长及发展的标志性成果、身体素质发展状况、基础素养评价、成长评价、成长自述、学校三年总评和附录等11个方面。

山西省将普通高中学生综合发展报告信息纳入普通高校招生选拔评价体系。招生录取时, 应届普通高中毕业生的学业水平考试成绩、综合素质评价等高中学生综合发展报告内容均以全省统一的电子档案形式提供给高校, 鼓励普通高校在招生录取时, 对学业水平考试成绩优秀、综合素质全面的普通高中应届毕业生在同等条件下优先录取[4]。

二、高考改革实践的基本特点

从以上各省、市高考方案的新探索来看, 体现出以下几方面显著特点。

1. 考试内容方面的特点

第一, 坚持考试科目中“3”的基础地位, 即语文、数学、外语。同时, 在稳定国家统一考试科目设置的基础上, 不断尝试考试内容改革, 力图体现新课程理念, 注重基础, 突出能力, 强调理论与实际的联系。

第二, 针对高中课程方案中选修课程的安排, 高考相应地增加了选考内容, 如海南和宁夏高考试卷设置了15%左右的选考内容, 广西和山东则设置了30%的选考内容, 这样有利于学校、教师和学生重视选修课, 避免选修课的设置流于形式。

第三, 科目设置赋予学生一定的选择权。如江苏省学业水平测试选修科目学生可以自由选择;浙江省将文理科考试科目分为三类, 在第一类的自选模块中, 考生从“语文、数学、外语、政治、历史、地理、物理、化学、生物”九个科目的十八个测试题中自主选择六个题目作答。

2. 评价体系方面的特点

第一, 在评价内容上, 各省市在评价体系方面开始力图建立多元、科学的评价体系。评价内容不仅仅局限于统一考试科目, 一方面将普通高中学业水平考试 (会考) 与高校招生考试制度有机结合, 引导学生全面发展, 避免偏科现象。另一方面, 注重学生综合素质评价。在综合素质评价一项中, 各省市方案中的具体规定有所差异, 但是大都包括公民道德素养、学习态度与能力、实践与创新、交流与合作、运动与健康、审美与表现等六个方面。

第二, 在评价结果呈现形式上, 各省市除了采用传统的分数形式外, 在具体方案中采取了以等级形式呈现学生学业水平测试结果, 以写实性文字、实证材料呈现综合素质评价结果等多种呈现形式。但不可否认, 评价结果中对学生起决定性作用的仍然是高考笔试成绩。

3. 招生录取方式方面的特点

各省市都在积极探索将普通高校统一招生考试、普通高中学业水平考试、综合素质评价、招生学校测试相结合的多元化选拔办法。

第一, 推进高水平大学的自主招生。在以高考成绩为主要依据的前提下, 有自主招生权的高校可以自主规定学业水平考试成绩及综合素质评价结果的使用, 自主选拔部分优秀考生。

第二, 根据不同层次、不同类型、不同特点高校的要求, 分层次、分类别地设置录取条件和制定录取方法。如广东省建立了分层分类的录取模式, 按照普通高校的办学层次, 根据普通高中学业水平考试成绩, 分科类设置普通高校专业录取资格。还有的地区明确规定了免费师范生、保送生等针对不同学生的录取办法、标准和原则。

第三, 平行志愿的实行给学生创造多元、公正的平台。按照高考分数优先, 遵循考生自愿的原则, 对于提前报考及本科各批次院校的考生可以填报三个平行志愿, 对于报考专科各批次学院的考生则可以填报五个平行志愿。这无疑降低了学生填报志愿时的风险与压力, 充分体现了以学生为本、公开公正的原则。

总的来看, 各省市的高考改革方案都充分体现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中有关高考改革的精神实质。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》为各省市进一步指明了高考改革实践的方向:将逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度, 克服“一考定终身”的弊端。

三、现阶段高考改革存在的问题

目前为止, 我国大陆地区基本上形成了以国家统一考试为主、单独考试为辅、保送生和自主招生为补充的高考招生考试制度。高考改革的价值目标总是指向保障公平、提高效率, 但是不可否认, 在高考改革实践的探索中还存在诸多问题。

第一, 高考分数在录取中仍是决定性因素, 无法真正实现“择优选才”的目标。现今各省市高考改革方案中, 无论是增加的学业水平测试或是综合素质评价或其他评价, 都只是在一定程度上减轻了学生在统考科目上的压力。综合素质等评价大多只是作为高考录取时的参考, 而非决定性因素, 这就导致多元化的评价体系虽然出发点是为了减轻学生压力、引导学生的全面发展, 但在实际中发挥的作用却是非常有限的[5]。因此, 对考生来讲, 起决定性作用的仍然是高考笔试成绩, 仍是以分数论英雄。

第二, 自主招生改革在未能完全实现促进素质教育扩大高校办学自主权和培养创造性人才的政策目标的同时, 却带来了新的教育不公平[6]。截至2011年, 自主招生试点学校已扩至80所, 且以联盟的形式联合招考。但对于自主招生特别是联考的质疑声始终不曾停歇。自主招生的根本目的应该是高校招到与自己办学理念一致的学生, 学生找到与自己发展目标一致的学校, 使原本的高考体制中无法选拔出来的特色学生得到接受高等教育的机会。但实际上, 经过自主招生选拔预录取和加分的学生大多数与高考录取的高分学生重叠, 因此如何确保自主考试不是加重考生负担的“小高考”, 如何确保教育公平农村学生如何避免被边缘化, 这些都将是自主招生考试改革在继续探索中面临的难题。

第三, 高考地区歧视, 区域招生计划配额不公平[7]。我国幅员辽阔, 人口众多, 这不可避免地导致了区域间文化发展、教育程度以及高校数量和布局的不平衡, 高校在编制分省招生计划时或因受到计划主管的控制或因自身生源取向不同, 使得在文化教育较发达、毕业生就业环境较理想、高校数量多、布点集中的地方招生计划多, 升学比例大。反之, 文化教育欠发达、高校数量少的地区由于招生计划较少使学生升学比例就小得多。因此, 有些区域间录取分数线相差悬殊, 导致考生不得不接受高等教育的不公平, 也导致了高考移民的产生。

第四, 由于缺少有关考试法律法规的约束和社会监督机制, 出现考试舞弊以及各种高考选拔腐败现象。高考舞弊行为之所以屡禁不止, 渐趋严重, 一个重要原因就是相关的法律法规还不够健全, 处罚太轻。

第五, 与高校自主招生相关的诚信制度、自律意识、政府及社会监督机制没有建立和完善, 从而使高校自主招生面临着公平性、公正性的巨大挑战。同时, 高考还存在程序复杂、效率低、成本高等问题[8]。

尽管现行的改革实践中高考还存在诸多问题, 但高考作为一种相对公平、公正、公开的选拔考试制度, 在大多数国民的心中, 仍具有至高无上的权威性, 并且目前也尚未有能替代高考的可行性方案, 高考制度还具有较强的生命力, 因此现行的高考制度需要在改革中不断完善、发展。

参考文献

[1]2011—2015年山东省普通高校招生制度改革实施方案.http://wenku.baidu.com/view/9ecd3f215901020207409c14, html, 2011-09-20.

[2]张炯强, 焦苇.上海市教委发布上海高考政策调整方案.新民晚报, 2011-09-21.

[3]江苏省高考考试政策.http://wenku.baidu.com/view/6addad82e53a580216fcfec1.html, 2011-09-20.

[4]山西:2011年普通高等学校招生考试改革方案 (试行) .http://gaokao.chsi.com.cn/gkxx/ss/201104/20110426/190569023, html, 2011-09-20.

[5]闫守轩, 韩玲玲.从高考改革新方案透视高中文理分科.教育学术月刊, 2011 (2) .

[6]任训学.新课改背景下高考改革的价值取向:公平还是效率.湖北大学学报 (哲学社会科学版) , 2011 (2) .

[7]邹继良.高考招生制度的不公平性因素及修正对策.教育探索, 2001 (8) .

篇8：我国土地出让金的弊端与改革

1. 我国房地产现状

最近一个时期以来, 房地产行业成为我国经济领域备受关注的一个产业, 公众、企业、政府三方长期不能找到一个均衡点。因此, 寻找公众、企业和政府在房地产市场中的突破点, 建立房地产行业本身的可持续发展, 是我国在未来一个时期内的重要任务之一。

目前, 我国的房价大都已经大大偏离了价值规律作用的正常范围, 特别是几个一线城市, 其房价已经接近“天价”。据中国指数局统计2010年6月排名, 我国排名前20位的城市均价均超过8500元/m2;到2010年年底, 全国100个城市的均价已超过这个数字, 北京、上海等一线城市的最高房价更是达到了6位数。更严峻的是, 我国房价的这种上涨形势已经波及二线城市, 例如浙江省一地级市, 一年多的时间内房价就从4000多元/m2迅速提高到近8000元/m2。

因此, 对房市的宏观调控被提到政府的议事日程。2010年1月10日, 国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》, 紧接着4月17日又下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》, 2011年1月26日, 国务院常务会议又研究部署了进一步做好房地产市场调控工作。地方政府也积极响应调控政策, 甚至不惜以极具计划经济色彩的行政指令来干预和调控房地产市场的发展。令人意外的是, 这一轮号称“史上最严厉”的宏观调控并没有达到预期的效果。2010年全年商品房销售面积增长了10.1%, 销售额增长了18.3%。

作为调控房价的一个重要内容, 土地出让金在推动房价抬高方面的弊端已经越来越受到普遍关注和抨击, 早期提出的物业税呼声渐高, 公众亟待寻求一个能够改变房价现状的更优化的土地政策。

2. 土地出让金的肇始和发展

城市市区的土地属国家所有, 而国有土地使用权的出让由各地方政府进行管理。土地财政是一些地方政府依靠出让土地使用权的相关收入来维持地方财政支出, 一般认为土地财政包括两部分:一部分是与土地相关的税收收入;另一部分是非税收收入, 如土地出让收入等, 这部分收入纳入地方政府性基金预算管理, 属于预算外收入。土地财政收入除包含上述两部分外, 还包括一部分隐性收入, 如各地方政府通过成立的投融资平台以土地资产获得的抵押收入。目前, 地方政府主要看重的是土地出让金, 出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十, 少数地方甚至超过预算内收入。

土地出让金是若干年期的土地使用权价格, 实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。对企业而言, 一次集中交纳若干年地租, 意味着取得土地时需要一次性预支未来利润。由此不难判断:所谓土地出让金, 实质上是一种依靠透支社会的未来收益, 谋取眼前利益的发展方式, 形象地说就是“寅吃卯粮”。形成土地出让金制度的原因, 可以分为以下几点:

一是财税体制不合理, 地方政府的财力与事权不匹配。1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类, 其中中央收人占据了税收收入的大头。1993年中央和地方的财政收入占全部财政收人的比重分别为22%和78%, 而到1994年这一比重分别变为55.7%和44.3%。与分税制改革前相比, 地方财政收入下降了30%。在财政收人下降的同时, 地方政府所要承担的事权并没有相应减少, 这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费, 财政收支平衡很难维持, 土地出让金就成了众多地方政府预算外收入的主要渠道。

我国现行的制度安排中, 出让金收入大部分归地方政府享有, 这是地方政府偏爱出让金的内在动力。土地出让金最早源于1987年全归地方的“土地使用费”, 1988年改为中央与地方五五分成的“土地使用税”。1989年先是变为中央与地方四六分成, 后将中央比例降为32%, 1992年改为中央分享比例仅为5%的土地出让金。地方政府对土地出让金具有绝对控制权和处分权, 无论是出于地方政府为公拓展融资渠道进行地方发展建设, 还是执政者出于私心借土地出让金为政绩增添亮色, 都给地方政府带来极大好处。这样的激励作用促使地方政府不断卖地取得收入。

二是出让金收入不计入财政预算内, 得到地方政府的偏爱。地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并用作财政支出。地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金大部分组成。近年来, 随着中央政府收费的管理越来越规范, 行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下, 土地出让所得的收入则变得越来越重要, 甚至发展到举足轻重的地位。因而在地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候, 地方政府大多向预算外发展, 预算外资金不受权力机关的制约, 便于政府灵活操控, 受到地方政府的偏爱。

三是地方政府的政绩考核。公共选择理论认为, 政府只是一个抽象概念, 现实中的政府由政府中的政治家和官员组成, 他们作为具有基本行为动机的理性经济人同样会追求个人利益最大化。近年来, 我国正处于城市化和工业化快速发展时期, 经济增长仍是地方政府的工作重点, 政绩考核倾向于GDP、财政收入等经济指标。在现行土地批租制度下, 地方政府往往出于个人政绩的考虑, 在任期内有偿出让土地, 一次性收取未来50~70年的收益, 透支未来的土地收入进行城市建设、发展经济。为了获得更多的资金来源, 地方政府开始追逐房地产开发利益, 伴随着房价的一再飙升, 地方政府的土地出让收益也是水涨船高, 从而造成“房价涨——土地出让金涨——房价再涨”的恶性循环, 但最终的承担者还是购房的人们。土地出让金最初取之于民用之于民的政治目标开始偏离, 演变成为地方政府和房地产开发商从人民口袋里吸钱的工具。

3. 土地出让金的利弊分析

2009年, 全国土地出让金高达1.6万亿元, 占当年地方财政收入的48.8%。最近, 由国家统计局数据计算得出, 如果将土地出让金计入土地出让金收入, 2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元, 约占GDP的32%。

国家统计局数据显示, 10年来, 各地土地出让金收入增长迅速。2001年, 全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年, 该比例已上升为48.8%, 有几年该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入, 患上“土地依赖症”, 土地财政愈演愈烈, 对之利弊的争论也愈来愈激烈。

在中国, 近十几年来形成了土地财政和土地金融, 这期间中国城市建设突飞猛进, 缘由之一就是地方政府通过经营城镇土地, 积聚了大量建设资金, 带来城市经济飞速发展, 市民生活质量不断提高, 还带动了周边农村经济的转型与发展, 吸引了大量外地农民进城务工, 其正面效应不容否定。但问题也由此而生, 土地出让金制度下的土地财政缺陷不容忽视。

第一, 土地财政恶化了国民收入分配, 抑制了民间投资。有研究提出, 本世纪初中国政府的各种收入加起来, 已占GDP的30%以上, 达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高, 一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢, 另一方面抑制了社会投资。由于土地收入大多集中用于城市建设, 虽然城市经济发展带动周边农村经济的转型和发展, 但城乡差距和和地区差距不仅没有缩小, 反而扩大了——二者发展的速度和规模不匹配。

第二, 大规模拆建、征用土地, 既造成土地浪费, 也带来农民失业。表面上看, 它推动了中国工业化、城市化进程, 但实际上制造出一批无资产贫民, 降低了人民生活水平, 成为社会持续发展的极大障碍。

第三, 推高房价, 加剧城市居民购房难度。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地出让金政策导致土地价格的上涨, 开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者, 房价由此而攀升。土地出让金正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因之一。房价过高已经成为我国一个非常突出的社会问题。

第四, 积累财政、金融风险。近些年, 地方政府通过抵押土地来获得银行的贷款已成为常态, 对银行而言, 用土地作抵押的贷款都视为优质贷款。随着金融系统债权规模不断扩大, 由此可能造成的不利影响也越来越大, 一旦地方政府出现财政困难, 将导致银行产生大量呆坏账。在一定程度上, “土地财政”套牢了国家金融体系, 直接影响着国家的金融安全。

总的来看, 在中国工业化、城市化的进程中, 土地财政曾发挥过积极作用。但随着改革的深入, 土地出让金制度下的土地财政弊端也越来越突出, 已成为今后中国可持续发展的障碍。

4. 解决土地出让金问题的改革

要解决土地出让金问题, 不仅要从制度上解决现行土地出让制度存在的问题, 更应关注地方政府自身的财政经营水平, 提升地方政府的理财能力, 才能从根本上走出土地财政的困境。改革可从以下几个方面进行:

第一, 改进地方政府的人事考核制度。在政绩考核上改变GDP和财政收入至上的考核体制, 建立以人为本, 综合考虑经济增长率、社会保障率、居民收人增长率、社会治安、人口失业率等诸多指标在内的综合政绩考核体系。改变不适合的财政制度以及人事机制, 让政府的职能真正回归到服务于国民, 而不是垄断多种资源、与民争利。

第二, 将征收土地出让金改为征收物业税。“物业税”一词自2003年10月中共中央十六届三中全会文件首次提出。征收物业税可以熨平房价的大起大落;还可以让地方政府更有远见, 而不是只考虑当届政绩, 可以很好地避免政府因土地出让金而导致的腐败事件;要注意保持市场化的基本原则, 随经济的增长物业税的征税基数也应同步提高, 保证地方政府有一个可靠可持续的税源。

第三, 打破地方政府对土地的垄断。地方政府拥有对土地的垄断权是造成土地财政特殊现象的最根本原因。要真正解决土地出让金造成的问题, 应改变这种垄断。政府应考虑慢慢放开农村的集体用地进入整个土地市场参与竞争, 而不是一直维持二元经济结构。

5. 总结

本文通过梳理我国土地出让金制度的产生和发展, 结合房地产和地方政府押抵土地融资现状, 对土地出让金进行利弊分析, 并找出土地出让金弊端的内在原因, 得出土地出让金政策需要改革的结论, 最后提出相应的建议。结合国外土地财政进行对比, 通过国外土地财政现行政策和改革进程的研究, 对我国土地财政改革提出具体建议是今后的研究方向。

参考文献

[1]刘江.政府和谐治理与“土地财政”的根治.农村经济, 2007 (10) :91-92.

[2]汪利娜.我国土地财政的不可持续性.经济研究参考, 2009 (42) :12-13.

[3]张维宸.“土地财政”再思考.中国土地, 2011 (3) :17-18.