行政控权

行政控权（通用5篇）

篇1：行政控权

“控权论”与“公共权力说”产生的经济学基础-两大法系行政法治理论经济学渊源之比较

一、引言

十七至十九世纪是资产阶级夺取并巩固政权，发展资本主义的时期。在这一时期，资产阶级尚未摆脱封建统治阴影的笼罩，深感丧失自由和财产的恐惧。在政治上，资产阶级仍要坚持与封建主阶级进行斗争，以肃清封建残余，防止封建复辟;在哲学上，资产阶级要以“天赋人权”和“人民主权”学说驳斥“君权神授”的神话，以迷惑无产阶级，巩固其自身的统治地位;在经济学上，资产阶级则必须以代表资产阶级利益的，以经济自由主义为核心内容的古典政治经济学理论取代维护封建主阶级利益的，以国家干预主义为宗旨的重商主义学说。总之，资产阶级要求取消一切不利于资本主义发展的限制措施和政策，论证并实现经济自由，促进资本主义经济的迅速发展。人们深信“最好的政府，最少的管理”。这使得在自由竞争资本主义时期，各国无不围绕“行政权力”构建本国的行政法制度。在这一历史背景下，行政法作为规范和控制行政权的法得以产生，并且英美法系国家形成了“控权论”1，而“公共权力说”则在大陆法系国家诞生。本文拟以西方经济学为视角，阐释“控权论”与“公共权力说”产生的历史必然性以及它们演进的轨迹，以触摸西方行政法治理论的历史脉络，挖掘其更深层次的发展规律。

二、从重商主义到英国古典政治经济学――传统“控权论”的产生

作为一种行政法治理论，“控权论”流行于英美法系国家的行政法学界，并影响到包括我国在内的许多国家的行政法理论。该论认为，行政法是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说，行政法是行政程序法，是有关立法机关对行政机关的委任立法等进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，以及通过立法和判例建立起来的要求行政机关遵守的程序规则。行政法是控权法，是立法机关和司法机关用来控制行政权，防止行政权滥用和行政专横，防止行政权侵犯立法权和司法权，以及当行政权被滥用时予以补救，从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其享有的行政权，对公民及其享有权利并不具有固有的优越性。2总之，“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”3“控权论”的.产生有其法制基础、政治基础和哲学基础，也有其经济学基础。我们认为，“控权论”产生的经济学基础这一问题至少应包括两个方面的内容：一是经济学理论为“控权论”提供了怎样的思想基础。对此，行政法学界已经取得了共识。学者们普遍认为，以亚当。斯密为代表的古典政治经济学所推崇的经济自由主义思想促进了“控权论”的产生。4第二个方面是为什么“控权论”能够在英国产生，而“公共权力说”则只能在法国产生，在经济学理论上能否对此做出合理的解释。对此，学者们亦有所认识。例如李娟博士在《行政法控权理论研究》一书中指出，“控权论”在英国，而没有在法国产生的原因在于“各国国情和资本主义发展程度的差异，法国古典政治经济学具有不同于英国古典政治经济学的若干特点。”5但在该书中，对这一问题的探讨却并未深入和系统。我们认为，只有对英国封建社会晚期以及资本主义社会早期的社会经济状况和经济学说的产生、发展历程有一个全面而准确的把握，才能深刻认识“控权论”产生的经济学基础。

西方经济学是从重商主义(Mercantilism)开始的。6马克思曾断言：“对现代生产方式的最早的理论探讨即是重商主义。”7重商主义产生于西欧封建制度解体和资本主义生产方式产生的初期，而这一时期也正是资本原始积累最为重要的时期。由于长期以来的封建割据限制了商业资本的活动，威胁着商业交易的安全，因此商业资本家坚决支持国王加强力量，消除割据，建立强有力的中央集权国家，以保证商业活动能够在国内市场上顺利进行，并使他们能够以封建国家的武装力量为后盾建立殖民地，以加快资本原始积累的步伐。同时，国王为了维持其封建专制统治，日益需要大量货币，因而也关心加强商业资本的力量。这使

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篇2：行政控权

【关键词】传统法文化 法治 权力控制 法治国家

中国历史上治国的方式是多种多样的,归纳起来有人治、法治两种类别。无论人治还是法治,都是对权力的有效驾驭,以保证统治阶级的统治。法家“法治”思想在中国治国史上的时间极其短暂,只有秦朝以法家的思想为指导治理国家,此后法家的思想被屏蔽在儒家文化之中,儒家的人治文化一直占主导地位,封建统治阶级治国一直倡导外儒内法,把法家的思想儒家化,最终是儒法融合,礼法合一,实现中国历史上思想和文化的“大一统”。

传统权力控制――治吏与法治国家

历史上,中国是一个讲人治、重视吏治、强调治吏的国家。治吏在中国古代社会中占有非常重要的地位。以律治吏、惩治官吏、控制权力是中国政治法律传统的核心。吏治的成功与否,直接涉及社会的稳定与和谐,关系到政权的巩固。最初的惩治官吏的贪污法出现在夏朝,《左传?昭公十四年》引《夏书》说:“昏墨贼杀,皋陶之刑也”。“墨”就是官吏贪污的罪名,犯者重刑。商朝专门制定治吏的行政法规,对卿士,要求忠于职守;对沉湎酒色、玩忽职守者,要给予行政处分或者刑事处罚。周朝制定《吕刑》,把官吏的贪污作为“五过之疵”之一,给予惩罚。此后历朝各代都有自己治官约吏的法律和制度,大都侧重于对官吏的贪腐、失职、擅权进行治理和惩罚,并对官吏进行定期考课、监督、举报,使之奉公守法、为君尽责;违者,一律严加惩处。治吏是中国古代法律的一个重要特色,治国先治吏,清朝康熙皇帝曾说:“治国莫大于惩贪”,雍正也说:“治天下,首在惩贪治吏”。

中国的治吏政治法律传统在于规范官吏权力、控制权力、防止权力的滥用。这与当代法治国家建设具有一定的相似性。依法治国,建设法治国家关键在于治权。治权的实质是治官治吏,依法行政。两者的目的都是防止权力的滥用。法治对于权力约束的规定性,应当说在一定程度上与中国法文化传统治吏具有一定的契合性,中国的治吏传统对于厉行法治是有所裨益的。但是,中国的传统治吏不是法治国家建设意义中的权力控制。首先,两者的主体不同。中国治吏的主体是皇帝,皇帝有至高无上的地位和权威,拥有立法权、行政权和司法权,皇权高于一切。法治中权力控制的主体是人民,人民通过直接选举或者间接选举,选举、弹劾、罢免官员,人民的这种权利是受法律保护的。中国治吏的“吏”不包括最高权力拥有者――皇帝,皇帝是统治者、支配者,既拥有权力,又享有权利。官吏是被支配者,处于服从的地位。法治中的权力控制所要控制的是一切权力和权力享有者、使用者。因为权力具有极大的能量和诱惑力,拥有权力是社会地位、身份和荣誉的象征,是无形的财富和资本,与权力相伴是无上的荣耀,具有难以抗拒的魔力。孟德斯鸠说过,“一切有权力的人都容易滥用权力,它是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”① 其次,两者的控制方式不同。中国治吏主要采用人治方式,即使运用了法律,法律也仅仅是一个工具。几千年形成的基于性善的“人治”治理传统,影响久远。儒家创始人孔子认为“仁”就是最大的善,透露出他性本善的倾向。西汉董仲舒继承孔孟人性善的观点,创造了“性三品”学说。他说,“名性,不以上,不以下,以其中名之。”②他认为,圣人之性是天生的善性,斗筲之性是天生的恶性,都是不可以改变的,因此都不可以叫做性,只有中民之性,可以叫做性,中民之性可以为善,也可以为恶,关键在于教化。上品之人先天就有“仁、义、礼、智、信”的完美人性,所以天生就是统治者,享有法律上的特权。大多数人是中品之人,是五种道德不完全的人,可以受教化而走向善。传统的性善论文化,使我们无法摆脱人治传统的羁绊。法治国家中的权力控制采用的是民主和法治的方式,涉及民主、法治和宪政理念与制度的设计,它与人治理念是对立的。法治国家的建设就是克服人性的弱点,把权力牢牢控制在法律的框架内,使之沿着法治的轨道理性前进。对各级官吏,要坚决从法律和制度上去约束和监督他们,一改人治的传统做法。

法治理念的传承

中国历史上没有近现代意义上的“法治”,但却有自己的“法治”传统。中国传统中的“法治”是“以法治国”意义上的“法治”,中国古代就已使用过“法治”这一语词,在法家学派中,管子首先提出“以法治国”的观点。他说:“威不两措,政不二门,以法治国,则举措而已”③。西汉刘安在《淮南子》有“知法治所由生,则应时而变;不知法治之源,虽循古,终乱。”④此处“法制”与“法治”的含义应当是相通的,其对“法治”的理解不过是以法治国,举措而已也。

韩非在以法治国观点的基础上,提出了自己的观点,强调法的重要性,他说,“国无常强,无常弱。奉法者强,则国强。奉法者弱,则国弱。”他强调法与国家的关系,告诫君主治理国家,必须严格推行法治。中国以法治国的“法治”传统理论,有别于中国当代法治国家建设中的“法治”。但以法治国的传统学说,包含着我们可以吸收利用的因子,“完备法制”、“法律平等”、“强国富民”等内容值得我们继承,它们与当代法治具有一定程度的契合。

依法治国,建立法治国家,首先要区分两种“法治”观念。中国传统有“法治”、“法制”,但它不同于西方近代的“法治”,是貌合神离。传统的“法治”严格说是“人治”下的“法治”,它没有近代法治孕育的土壤,既没有民主政治,也没有宪政制度,而只有制度化的种种特权,如“请”、“八议”、“官当”的特权法律。西方近代的“法治”是内生型的,他有民主和宪政的基础,有法律至上的理念,有分权和司法独立的治国理念。相比之下,中国古代的这些以法治国思想,不是现代意义上的法治,我们对此必须有清醒的认识。人治在中国具有最悠久的历史,在这样一个人治传统积淀深厚的国家,进行法治建设的难度可想而知。这需要几代人的努力,需要我们不断根除传统人治的理念。

法治国家建设的关键

建设法治国家是党的十五大提出的宏伟目标,是我们国家和社会前进的目标,是社会发展的必然趋势,需要全体社会成员共同参与和努力。建设法治国家关键是依法行政,对权力依法控制。法律对权力的控制,包括依法赋予权力、权力行使、权力关系明确和权力相互监督制约等规范。没有对权力的有效控制,没有法律至上的理念,法治就毫无意义。法治必须治权,对权力依法约束,保障权力的依法获得与依法运作。

法治国家的权力控制手段。权力控制手段有很多,不仅包括法律手段,还包括道德、宗教信仰、纪律、政策、习惯、行政命令等。法律是相对有效的控制手段,人类社会的法治文明历程已经证明了这一规律。我们知道,在民主和法治社会中,每一个权力的具体行使都有法律依据。权力是可以分解,也是必须被分解的,各个具体权力必须由人民委托其信赖的个人或者组织来行使,受托人或代表人代表人民行使权力,他们行使权力的行为是否是忠诚于人民,符合人民的意志,这都需要法律来记载和表明人民的愿望与意志,需要法律作为受托者行为的根据,需要法律作为检验权力行使是否正当的标准,需要法律作为权力约束的手段。邓小平说过,我们“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⑤法律具有其他手段不具有的公开性、明确性、强制性、稳定性和普适性等特点,但这并不意味着有了法律,就等于对权力有了良好控制,还需要加强制度建设,发挥法律在法治化的社会状态中对权力的控制效用。要严格按照法律规定,确定立法机关、行政机关和司法机关之间的分工和制约关系,使之制度化、法律化;要使国家权力的内容、行使的范围、运作的方式、都有明确的法律加以规定,从而充分实现其权力控制功能。

法治国家权力控制方式。权力控制的方式有很多,概括起来有集权与分权两种方式,过度的集权和分权都不利于对权力的控制。孟德斯鸠认为,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了”。然而在社会实践中,把握集权与分权的度,或者适当的平衡点,常常出现两难境况:或过度强调集中,形成专制集权;或过度强调分散,出现无政府主义。如何保障权力的适度集中与分散,约束权力,保障权力在正常的轨道上行驶,这是需要不断探索的课题。我国的法治国家建设必须处理好中央与地方的关系,既要民主又要集中;处理好各权力机关间的关系,对各权力机关中的“一把手”,实行监督和权力制约;关键部门和重要领域的决策权、执行权和监督权必须分离,使其权力受到法律的控制、制约和监督,一切权力在阳光下行使。要让那些代表人民行使权力的人掌好权、用好权,根除腐败,对人民负责。这一切就必须依靠法律和制度的力量。(作者单位:许昌学院法政学院;本文系许昌学院科研基金项目,项目编号:2008027)

注释

①[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),北京:商务印书馆,2004年,第184页。

②《春秋繁露?深督名号》

③《管子?明法》

④《淮南子卷十三??论训》

篇3：论控权与政府责任

柏拉图最早提出把法与权官的从属关系和国运兴衰相提并论, 显然, 他的法律至上的理论里有控权思想。亚里土多德在柏拉图法律形式合理性的基础上, 深入到法律本身的正义性问题。他所界定的法治的条件不仅为已成立的法律获得普遍的服从, 即良法统治观。西赛罗说得更直接——权力从属于法律, 他道出了控权的真谛。

近代思想家们不仅在理论上将控权思想发扬光大, 同时在制度设计方面也各自勾勒出了相应的程序蓝图, 为政治活动提供了可操作的模式。英国法哲学家詹姆士·哈林顿设想的共和国模式就是法律的绝对统治。洛克以自然法观为基础, 以保护个人自由权利为核心, 论证了以法律约束政治权力滥用的必要性, 得出了要保护个人自由权利不能不限制政治权力的结论。孟德斯鸠提出的为后来的政治、法学界所熟知的“三权分立与制衡”体制, 成为以后西方各共和政体的直接理论基础。

现代法治思想更多地关注行政自由裁量权的监控。随着国家经济职能的扩大, 自由权本位向福利权本位过渡, 行政管理领域中的自由裁量已成为客观需要。这就突破了19世纪末英国宪法学家戴雪所恪守的严格意义上的法治观。当代社会的发展使得自由裁量权既已客观存在, 且有日益扩张的势头。明智的做法是建立有效的制度规范它, 以防范它的不正当行使。1959年国际法学家会议《德里宣言》对法治理论做了一次历史性的总结, 从立法、行政和司法角度提出了现代法治的三项原则, 其中强调的一点就是要制止行政权的滥用。

二、行政控权的必要性

一个国家由谁来掌握统治权, 政权机构如何组织, 权力如何分配和制约, 按照什么规则来运转和行使, 社会各种力量通过什么方式和途径来参与政治等等问题, 构成了这个国家的权力结构。其中, 行政权是一种重要的统治, 国家对社会生活的规划和调控绝大部分都是通过行政权的行使来实施的, 所以, 行政权是国家权力中最需要控制的权力。

首先, 这是由我国行政权的特点所决定的, 立法是法治的前提, 立法权从理论上讲由人民掌握, 它不具有直接与公民接触的特点, 因此不会把对立法权的控制作为法治的核心。行政权的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权利义务关系, 必然会影响到公民个人的合法权益, 为此, 必须建立一套规则, 对行政权力的取得、运用等加以控制, 使之更符合公民、法人的合法利益和公共利益, 这类规则显然只能是法律。

其次, 控权是我国推进法治进程的需要, 中国实行的是政府推进型法治, 它是在党的领导下, 由人大和“一府两院”统一实施的。政府在社会生活中的地位非常重要, 对社会生活的规划和调控相当程度上均由其实施, 法治原则要求对制止行政权的滥用提供法律保障, 法治不承认任何专断的权力, 无论这种权力作为立法权还是行政权, 在法治看来, 立法权和行政权一样都是由法律直接授予的。因此, 它受法律的限制。

第三, 控权是树立法律权威的需要。实行法治, 需要法律有极大的权威, 得到全社会的服从和一体遵守。法律与权力的关系, 是同法律与权利、自由的关系具有同等意义的问题。法律不能与权力分离, 权力是法治的前提和根本条件之一, 这已是法治史上的事实。对于法治来说, 最重要的是权力依赖于法律, 受制于法律;权力最终通过法律受托于人民, 权力具有形式化的法律形态及权力受法律引导、约束等。因此, 要树立法律权威, 使法律得到全社会一体的遵守, 就必须使各种国家政权机关不超出法律的范围。

三、以责控权:政府责任实现的必然要求

早在17世纪的英国, 完全意义上的法治思想已经萌生。法治是以人们主体意识的高扬和对专制政体的否定为前提的。在法治状态下, 自由、平等、安全和财产神圣不可侵犯, 这就必然要求控制政府权力。“法的统治”主要是针对政府而言的, 法治的本来意义就是规范和控制政府权力, 行政权有限是法治的核心内容。宪政, 即法治和控权, 其基本特征就是对国家权力的法律控制。

公众和政府委托代理关系能否存续取决于政府责任履行的充分程度, 如果政府的代理行为背离公共责任的轨道, 公众就有权收回所交付的权力, 政府就失去了存在的合法根基。可见, 政府责任是规约政府权力的原生型力量, 不仅决定着权力运行方向, 而且对权力具有约束、规范、明示、预防和保护等功能。权力作为一种控制性和支配性力量, 既可能产生积极作用也可能产生消极作用, 既可能是一种建设性资源, 也可能是一种破坏性力量。要使权力朝着积极的目标发挥作用, 就必须对权力进行制约和控制, 保证权力的正确作用方向。政府权力与责任说到底皆是由个体人来具体承担的, 政府的自利性也是通过政府官员所执掌的垄断性权力实现的。因此, 权力控制本质上是对权力执行主体的行使权力行为的制约和限制。“政府作为人们满足特定需求的组织, 不可能是全员性参与的, 而只须由部分人来完成, 这也为产生同等权利主体的不平等身份埋下了伏笔。”政府官员的特殊身份必然伴随着特殊的利益要求, 作为公共权力的行使主体, 如不对其权力加以制约和控制, 必然会使其垄断性权力异化为政府及其官员谋取部门利益和个人私利的工具, 背离政府对社会公众负责的初衷。行政中屡生的腐败行为、寻租行为和政府“形象工程”、“政绩工程”的出现等, 都是政府权力异化的结果。所以, 没有制约的权力必然导致腐败, 政府权力控制是政府有效履行其责任的先决条件。责任包含了对权力的性质及其行使范围的明确规定, 使权力边界明晰化、规范化、合法化, 权力一旦越出合法的边界, 否定性责任后果即是权力越界的代价, 这可谓是责任对权力异化的预防功能。责任制约权力是对权力的确认和保护, 权力没有责任的约束必然走向放任和腐败, 造成权力的任性和民众不信任权力的恶性循环, 其结果是人们要么无限地受权力奴役, 要么不加选择地抵制一切权力。责任对权力的制约还表现为, 一旦权力超越了责任边界, 义务责任就变成了违法责任和消极责任, 构成对权力越界行为的惩罚, 须通过法律的强制性对权力行使主体进行心理警戒和行为校正, 以保证权力的正当性与合法性。

参考文献

[1]哈林顿.大洋国[M].何新, 译.商务印书馆, 1983:37.

篇4：行政控权

关键词：控权模式；行政程序；行政程序控权

中图分类号：Ｄ９２２．１１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－００３１－０４

收稿日期：２０１１－０６－１４

作者简介：左娟（１９８０—），女，河北河间人，解放军信息工程大学人文社科系管理学教研室讲师，硕士，研究方向为行政管理理论与实践。

基金项目：本文系国家社科基金项目“政治程序建设研究”的阶段性成果，项目编号：０４ＢＺＺ００８。

一、研究背景

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［１］（ｐ１５４）孟德斯鸠在《论法的精神》中的论述已成为人们对权力认识的一条公理。千百年来，权力控制一直是西方政治法律关注的焦点之一。从历史上看，１９世纪以前的权力控制主要采取严格规则模式，注重实体控权的制度建设；１９世纪以后，社会随机性事务愈来愈多，面对合法外衣下日趋膨胀的权力专横和滥用，传统的规则主义控权模式随着“行政国家”现象的产生而面临危机，“从摇篮到坟墓”的广泛公共服务的提供必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以摆脱法律对行政权僵硬的无效率的控制。而行政程序能够为行政权力的行使设定严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定在事先设计好的公正而民主的程序中进行，使行政行为在其形成过程中即受到严格的监督，从而实现有效的控权。鉴于上述原因，西方很多国家逐渐认识到以行政程序控制行政权的重要性，相继调整其控权模式，在传统控权模式的基础上开始重视程序的控权功能，并逐步建立了行政程序法律制度。

在我国，伴随着经济的快速增长和改革开放的逐步深入，以国家力量为后盾的行政权力在运行过程中也出现了行政权力滥用现象，这不仅给国家造成了一定的经济损失，侵犯了公民的合法权益，而且使政府的公信力受到了损害。从某种程度上说，单纯地依靠传统控权模式已很难形成强有力的制约机制和有效的监督机制，而行政程序控权的作用和价值在社会主义法制建设过程中则日益凸显出来。２００４年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》把行政程序法制建设作为全面推进依法行政的重要举措，围绕着“程序正当”这个核心和“高效便民”这个依法行政的基本要求，依照行政权运行的内在逻辑要求，对依法行政各个环节的行政程序制度逐一加以完善和发展。［２］（ｐ２０７）党的十七大报告指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责。”［３］因此，探讨行政程序控权不仅能够在理论上为控制行政权的滥用提供一种有效的手段，而且在实践中对依法行政、建设社会主义法治国家也具有积极的意义。

二、传统控权模式的主要内容及其局限

传统控权模式对于防止政府权力的腐败和滥用，保障人民的权利和自由发挥了重要的、不可为其他模式所完全替代的作用。随着历史的发展和２０世纪中叶以来世界各国社会、政治、经济、文化的巨大变化，传统控权模式越来越显示出其局限性和弊端。

⒈实体控权模式。实体控权模式就是指通过制定详细的实体规则来控制行政权。主要表现为通过法律规范严格限制行政权力的范围和限度，这是一种事前预防机制。美国法理学家博登海默说：“法律的主要职能之一是界定和限制公私权力。哪里由法律在统治着，哪里就用规则的形式来刹住权力的无限制行使，这种规则把掌权者束缚在一定的行为方向中。”［４］（ｐ１４８－１５３）法律控制主要包括以下两方面内容：一是在通过法律授予行政机关行政权时，明确界定行政权力的范围，对行政权的行使设定边界，将行政行为限定在法律设定的边界以内；二是通过法律明确界定政府权力的限度，行政权力通常只限于法律所明定，几乎不允许行政机关享有任何自由裁量权。

在２０世纪以前，社会、经济事务相对简单，政府管理的领域相对狭窄，法律可以对权力的范围作出明确的界定，可以不赋予或几乎不赋予政府以任何自由裁量权，该模式在当时对行政权力的滥用起到了积极的制约作用。但是，２０世纪以后，随着社会、经济的迅速发展和市场失灵的出现，行政权力不得不介入人们的社会经济生活，而且作用的领域越来越宽，管理的事务越来越复杂。在这种情况下，法律不可能对行政机关要处理的各种事务和在处理过程中可能发生的各种情况事前都预计到，从而对其要实施的每一种行为都确定具体的规则并予以明确的规范，法律不能不给行政权力的行使留下广泛的自由裁量空间。同时，实体控权模式并不能完全解决行政权滥用的问题，因为在实体规则外行政权的行使依然要靠公务员的“良心”来保证。因此，实体控权模式所设计的通过实体法规定严格限制行政权力的范围和限度的做法自２０世纪中叶以后就很难行得通，必须通过制度创新弥补其缺陷和漏洞。

⒉分权控权模式。分权控权模式主要是指实行“分权”制度，构建以“权力制约权力”的控权模式。由于行政权力使用不当有导致腐败和滥用的趋势，而导致权力腐败和滥用的最重要条件是集权。因此，要根治权力的腐败和滥用，最好的药方就是“分权”：将立法权、行政权、司法权分授予不同的国家机关，使之相互制约和平衡，从而保持一种权力均衡态势，防止行政权力随意扩张和任意行使，保障人民的权利和自由。

“以权力制约权力”，从其思想渊源和实质来看，是建立在“三权分立”、“分权制衡”政治体制和权力结构基础上的一种权力制约模式，比较符合权力控制的真实内涵，也是一种有效的权力制约模式。但是，此模式对权力制约的思考着眼于以权力约束权力本身，试图通过强制性的权力来限制易被滥用的权力，然而，在权力者利益一致的情况下，这种权力制约模式往往会成为愚弄人民群众的政治把戏，其在对权力进行制约时没有给公民权利留下足够的空间，没有考虑到公众参与机制问题。此外，该模式的侧重点在于通过限权否定专制，不在于对权力的规范、引导，不利于行政效率的提高。作为分权控制模式主要内容的司法审查制度虽然发挥着积极的作用，但却难以进行事前的预防性控制，行政相对人通常只能在其合法权益已经受到行政行为侵害和损失已经造成的情况下才能请求法院救济。而且弥补行政相对人受到的损害需要以国家财政资金来支付受害人的赔偿金。从这个意义上看，作为事后监督的司法审查是需要付出高成本代价的。因此，我们需要创建一种成本较为低廉，能够对行政权实行事先监督，从源头上防止行政滥权、侵权行为发生的控权模式，而行政程序就是这种新的控权模式。

⒊监督控权模式。监督控权模式的基本内容是通过健全和完善各种监督体系，诸如立法机关的监督、司法监督、行政监督（监察、审计）、党纪监督、舆论监督、各民主党派以及社会团体的监督、广大人民群众的监督等等，发挥各监督体系对权力行使的制约作用。这一系列监督主要分为外部监督和内部监督两种模式。

从广义上讲，监督也是一种制约，外部监督系统的主要功能是从权力主体的外部对权力主体的行为全过程进行监察、检察、督导，对其错误进行校正，对违法违纪现象进行惩治。在现阶段，各种监督体系在控制权力过程中起着很重要的作用。但是，尽管监督控权模式强调对行政行为全过程的监督，而对于权力主体来讲它仍是一种来自外部的力量，大多表现为对权力腐化行为已经发生后的事后惩治，而不是事先的控制和约束，事实上的监督往往比较滞后。此外，监督系统是通过对各权力主体的外部监督来发挥作用的，这种外部监督必须形成制度化、经常化和有效化，否则，便起不到制约作用。目前，我国的内部监督在体制上也存在缺陷，如在行政机关内部监督体系中设置在政府内部的行政监察机关，受本级政府和上一级监察机关的双重领导，监察业务以上级监察机关领导为主。在双重领导体制下，上级监督下级容易，下级监督上级难，严重制约了监督的控权效能。

三、行政程序控权相较于传统控权模式的优势

行政程序控权与传统控权模式相比，最重要的区别在于：传统控权模式主要着眼于控制授予政府权力的范围，程序控权更注重于规范政府权力的行使。就控权方式而言，传统模式注重的是实体控制，程序控权则更注重程序控制；就控权的手段而言，传统模式强调的是以权力控制权力，程序控权则更强调以权利控制权力；就控权的时机而言，传统模式重视的是事前、事后控权，程序控权则更重视事中控权。具体来说，其优势主要有以下几个方面：

⒈有利于充分发挥行政权的积极作用。传统控权模式所基于的理念是“公权力是必要的恶”，只看到公权力可能为“恶”的一面，而没有看到公权力也可以为“善”的一面。因此，法律在对政府授权时，立法者眼睛只盯着权力的范围和限度，将政府权力限制在尽可能狭窄的范围和尽可能没有自由裁量的限度。这样，政府权力有限，公权力为“恶”的机会是少了，但是，严格的、僵硬的限权、控权会把政府为“善”的手脚也束缚住了，使政府无法对现代社会、经济事务进行管理，无法维护现代社会、经济运行所必要的秩序，无法保护消费者和各种弱势群体的利益，无法保护人类可持续发展所需要的生活、生态环境。［５］而以行政程序为主要环节架构的现代控权模式不是把着眼点放在政府权力本身，而是更注重公权力行使的方式和程序。法律不仅赋予政府管理现代社会、经济事务的必要的范围和限度以明确的权限，而且赋予政府以应对未来各种具体情况或突发事件的广泛的自由裁量权。但是，政府无论是行使法定权限还是行使自由裁量权，都必须遵守公开、公正、公平的行政程序。这样，政府既可以放开手脚为“善”，发挥政府在现代社会中应该发挥特别是只能由政府发挥的作用；同时，又可以有效防止政府在行使权力过程中为“恶”，抑制其腐败和滥用权力的可能性。

⒉有利于充分调动行政相对人参与行政行为的积极性。传统的实体控权模式以及分权控权模式的侧重点是限制行政权力的范围，一般不考虑行政相对人的参与问题，而行政程序的主要特征之一是为公民提供广泛参与行政活动的机会。这种参与既非代议式的参与，亦非司法监督中的有限参与（必须是利益受损的当事人），而是公民直接作用于行政过程，决定行政政策的取向以及具体行政行为的结果。行政相对人通过参与实现公民权利对政府公权力的监督、制约，其效力和效果要远远大于“以权力制约权力”的机制。这是因为：其一，由于行政相对人与政府实施的行政行为（如提高物价、征用土地、拆迁房屋、罚款吊照等）有切身利害关系，故有着为一般国家机关和公职人员所不具有的极大的参与积极性；其二，由于公众参与与舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法或滥用权力者形成一种无形的威慑力；其三，公众参与的行政程序使公民对政府公权力的控制由几年一次的投票选举变成了每日每时的日常监督。几年一次的投票选举实际上是公民把自己的权利一次性地转交给了代议机关和政府，在投票之后几年的时间里代表自己去处置自己的权益；而每日每时的日常监督则是公民把自己的权利一直掌握在自己的手中，随时随地由自己和政府一道去处置自己的权益；其四，公众参与的行政程序可以为政府提供一个廉价的纠错机制，像听证会、论证会等程序不仅可以及时发现行政行为的违法和不当，促使其及时纠正，而且可以因程序的公正性对公权力的腐败和滥用形成威慑力。除此之外，对于行政机关因认识局限、考虑不周等原因造成的行为瑕疵，在广大公众的参与下也能得到及时发现和及时处置，不至于导致重大的损害后果的出现。从此意义上讲，行政程序建立了一种“行政权——公民权”的互动与制约机制，有效地限制了行政权行使中的恣意。

⒊有利于提高行政效率。在传统控权模式下，政府所遵奉的原则是尽量少管事，少干预，“管事最少的政府是最好的政府”，而不追求为公众服务的质量和效率。这样，官僚主义和衙门作风就与政府形影相随。这种官僚主义和衙门作风在农业社会也许还能为人们所容忍，因为在一般情况下它不至于导致特别大的社会损害和社会灾难。但是，人类进入工业社会和信息社会以后，政府的官僚主义和衙门作风就很难再为人们所容忍，因为它往往会导致重大社会损害乃至社会灾难。例如行政审批拖延耽搁，就可能使投资者失去市场，造成惨重的经济损失；像“非典”、恐怖袭击一类突发公共事件的处置拖延耽搁，就可能使千百万人失去生命，造成重大社会灾难。

而公正合理的行政程序是克服官僚主义和拖拉作风的主要途径，也是实现行政效率的有力保障。主要体现在以下几方面：首先，现代行政程序所要求的法定程序是立法者为行政主体选择的尽可能科学合理的程序，去除了不必要的繁文缛节，减少了不必要的人力、物力和时间的耗费。它可以使资源根据事情的轻重得到合理的分配和利用。例如：行政处罚根据行政相对人违法行为情节的轻重和行政机关作出处罚决定和执行处罚决定的实际需要，立法者分别为之设定了简易程序、普通程序和听证程序三种不同的程序，这种设计避免了不分具体情况而适用一样的程序所带来的资源浪费和低效率，它既有利于保障公正，又有利于保障效率。［６］（ｐ１０１）其次，从行政程序的具体制度看，也有利于保证行政权力主体选择效率最优的手段。例如：时效制度对行政行为实施的各个环节作出了时间上的明确限制，超出时效即构成违法，由此发挥着督促行政主体在法定时限内完成相应行为的作用，可以有效地防止行政拖延和行政推诿，提高行政效率。再次，现代行政程序通过引导行政相对人依法办事，鼓励他们自觉地参与和配合行政管理行为，可以减少行政行为的阻力和障碍，促进行政相对人对行政行为的认同和自觉履行，有效地提高行政效率。

⒋有利于避免事后监督造成的损失。行政程序相对于传统控权模式而言，其最重要的优势就是尽可能将行政违法、行政侵权消除在萌芽状态，使相应的行政行为可能给行政相对人和社会公众造成的损失得以避免。现代行政程序的重要内容之一就是要求实行对国家行政权力的事先监督与事后监督并举，预防性监督与追惩性监督并重。而传统控权模式中的司法审查是事后监督和事后救济制度，行政相对人的权益只有在已经受到行政主体的侵犯以后才有请求司法审查的原告资格。而行政行为只有在已经导致了行政相对人权益被侵犯以后才可达到接受法院司法审查的“成熟”程度。因此，尽管这种事后监督程序对于追究违法行政主体的责任，对受到违法行政侵害的行政相对人予以救济是有重要意义的，但其弊端也是明显的。如果人们能够设计一种制度，使违法行政在尚未实施前即被阻止，这样的制度就会优于事后的审查监督制度。而这样的制度就是行政程序制度。实际上，它在２０世纪甚至更早就已经被人们发明和设计出来了（广泛应用则是在２０世纪中叶以后）。这是因为行政程序实际上是行政职权行使过程的事前制约机制，它对行政主体行使职权的每个环节都加以预先规范并贯穿于过程始终。行政程序既是行政主体行使行政职权的过程中必须遵循的原则，同时也是行政主体在行使职权过程中必须承担的义务。行政程序所独具的这种事前规范性、过程制约性和义务性构成了对行政主体的一种强力约束，约束其实施行政行为的方式、手段、步骤及其过程。通过这种约束，可以有效地防止滥用职权，最大限度地减少行政行为过程以及结果的违法。

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（责任编辑：高静）

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篇5：当代中国行政控权理论的理性选择

关键词：控权理论；红灯理论；绿灯理论；行政权力

中图分类号：Ｄ９２２．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００９３－０４

收稿日期：２０１０－１２－１３

作者简介：叶富林（１９８６—），男，广东广州人，中山大学法学院宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向为行政法学。

一、西方传统行政法控权理论

西方传统行政法控权理论虽然产生于自由资本主义时期，但是，不同国家在不同的法治理念和社会背景下呈现出不同的发展过程和形态。本文以法国和英国的行政法理论为例进行分析。

（一）法国行政法控权理论

法国有“行政法母国”之称，其行政法的发展独具特色。法国人对三权分立思想的理解非常独特，“分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，就是行政机关和司法机关的互相独立”。［１］（ｐ５５１）认为行政机关不能行使司法权，司法机关也不能行使行政权；行政纠纷应由行政机关审理，司法机关即普通法院不能干涉，否则便是司法权代替行政权。“不同于其他国家的分权，法国的三权分立不仅是为了限制王权，同时也是为了限制司法权”。［２］（ｐ３６）法国借助发达的公私法传统形成了司法行政二元体制。法国建立的行政法体系具有两面性：一方面它偏重于行政机关公共权力的维护，另一方面它又强调行政权力的行使应限制在法律的范围内，从而使其行政法对行政权力的授权与拘束各占其半。［３］这里我们可以看到限制国王封建专制的控权痕迹。

法国的行政法院限制政府行政权力、保护公民权利是通过行政系统建立的行政审判制度来实现的。行政诉讼最初由行政官员受理逐步发展成为由独立于行政官员的行政法官受理的行政审判模式，因此，行政审判机关从处于行政机关的依附性地位发展成为具有独立地位的行政法院组织。所以，法国的控权模式是通过行政系统内部的制约机制建立起规范行政权力的行政法院模式，不同于英美的三权分立的普通法院模式。

（二）英国行政法控权理论

英国行政法控权理论的发展深受戴雪法治思想的影响。法律面前人人平等，“大凡一切阶级均受命于普通法律，而普通法律复在普通法院执行。当法律主治用在此项旨意时，凡一切意思之含有官吏可不受治于普通法律及普通法院者皆被摒除”。［４］（ｐ２４４－２４５）因此，他并不承认英国存在如法国一样的所谓的行政法。“行政法”的存在是违背了法治原则，政府官员不应该享有特别的行政法院审理的特权。在当代，红灯理论的集大成者韦德对法治理论给予了极高的评价：英国宪法是建立在法律的治理原则基础之上的，但该原则得到最广泛应用的是在行政法领域；尽管法律的治理原则是公认的英国的宪法的基石，但该原则表现得最为活跃的却还是行政法领域。［５］（ｐ２１４）

红灯理论认为，法律必须由议会制定，行政权的行使必须获得法律的授权并由法院审查确保行政机关在法律的范围内活动。因此，英国行政法的核心是议会主权至上和越权无效原则。红灯理论把行政法看作是控制权力、保护个人权利和自由的法。如施瓦茨认为：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，他设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”［６］（ｐ１）韦德认为：“行政法的最初目的就是保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府胡作非为，以保护公民。”［７］（ｐ５）从以上内容可以看出，英国行政法控权包括两个基本要素：一是行政机关严格按照议会制定的法律执行；二是法院对行政机关的行为进行审查以使受害人得到救济。

英国行政法是以议会立法、司法审查为中心的控权机制，这也是红灯理论的核心内容，这种控权模式也被称为正当程序模式。

（三）传统控权理论的内涵和特征

从法国和英国传统控权理论的发展可以窥见大陆法系国家和英美法系国家在控制行政权力传统理论方面的差异。但二者都有相同的目的，即控制行政权力，保护公民个人权利。

斯图尔特将两大法系的传统控权理论称为“传送带模式”。立法机关通过制定规则、标准授权行政机关权力，以指引行政权力的行使，并且司法审查必须对行政机关的行为进行审查。［８］（ｐ８－９）有学者将传统行政法控权理论的核心归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。［９］并且归纳了传统行政法控权理论的基本特征：一是行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利；二是行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的；三是行政权的范围必须受到严格限制，其管理只限于国防、外交、财政、治安等少数领域，最大可能地排斥自由裁量权；四是行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求——“无法律则无行政”，这个要求非常严格，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。［１０］

从以上的论述可知，早期行政法的发展深受民法思维的影响，政府被当做是擬制的个人，和公民个人处于平等的地位。传统的行政法控权理论本质是一种制约政府权力的消极机制。

二、现代行政权行使的特点及控权理论的发展

（一）现代行政权行使的特点

“一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经能够超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能，其中很多职能带有行业管理的性质……政府必须从事那些对于促进个人在体能、智能和精神方面的福利，以及国家物质繁荣所必需的事务。”［１１］（ｐ３８）在上述社会背景下，现代行政出现了新的特点：

第一，公民权利的实现越来越依赖政府的积极行政。在经济迅速发展的同时，大量的社会问题如教育、失业、交通、环境污染等不断出现，消极无为的控权理论无法适应社会的发展。因此，行政机关积极采取措施保护环境以提高环境质量，依法管理教育以提高教育水平成为了政府的义务。由政府提供帮助的“特许权”转变成为了公民的权利，政府必须建立社会保障体系以使失业者、丧失劳动能力者等弱势群体的最低物质生活得到保证。如果没有政府的积极行政，公民的这些权利很难通过市场或其他途径得到实现和保障。

第二，政府行政权力渗透到社会经济的各个领域，深刻影响着人们的衣食住行。“行政官员做出的决定影响着从摇篮之前到进入坟墓之后的我们。健康与人道事务部部长在开发有关政府资助堕胎的管理计划时，会影响甚至决定我们是否出生。县级福利官员做出的有关我们母亲享有产前医疗保健、收入援助或食品券的决定，州的卫生计划机关作出的有关产后特别保健设施的设置的决定，会对我们生命开始所需的物质与精神资源产生关键性的影响。”［１２］（ｐ１３－１４）一个守法的公民可能一辈子都不会和法院产生联系，但他每天的生活都会受到行政活动的影响。

第三，伴随着行政权力的扩张，行使宽泛的自由裁量权成为必然的选择，因此，行政权力对公民权利侵犯的潜在威胁也随之增大。为了尽可能以正确的、合乎目的的方式灵活地适应个案的具体情况以及政府和行政机关的政治决策，立法机关应或多或少地放弃对行政机关的约束，有时只需规定调整的目标，或者只规定特定的行为方式。［１３］（ｐ３６０）行政权力影响范围的扩大必然会增加侵犯公民权利的机会，行政行为的单向性及其效力很容易使公民的权利受到侵害。在法律范围内，行政机关对裁量权有很大的判断余地，裁量空间的错误判断会使公民既定的权利受到影响，并且由于法院一般不审查行使裁量权的适当性行为，公民权利一旦受到侵害很难获得救济。

（二）控权理论的发展

在现代行政下，传统的行政法控权理论陷入了两难境地：一方面，行政权力的扩张已经成为了一个不容否认的事实，另一方面，通过执行议会法律和司法审查对行政权力的控制显得越来越无力。在这种情况下，英美一些学者提出了绿灯理论。①绿灯理论在对待行政权力的态度上是宽容的，希望政府积极发挥行政权力的作用，参与社会经济事务的管理，为社会提供越来越好的服务和福利。绿灯理论比红灯理论先进的地方在于希望通过议会的授权立法，并且行使宽泛的自由裁量权，将政府的效能发挥出来，满足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通过司法审查控制行政权力的思维并没有改变。绿灯理论的目的是通过行政程序中公民的参与以及加大对行政政策的审查，实现对行政权力的控制。因此，无论是规范主义的红灯理论还是功能主义的绿灯理论，都主张控制政府权力以保护公民的个人权利。这对中国目前的行政控权有很大的借鉴意义。

三、目前中国行政权行使存在的问题及控权理论的理性选择

（一）目前中国行政权行使存在的问题

当前，一些行政机关人员依法行政的意识不够强，法治观念淡薄，“权大于法”的观念，“以权压法”的做法仍然比较严重。由于公民的维权意识不强，习惯逆来顺受，执法人员又高高在上，加上“官官相护”，使得某些执法人员粗暴执法，滥用职权，在行政执法活动中，乱执法、执法谋利等问题时有发生。甚至一些地方政府行政机关对法院审理案件施加压力，影响法院司法审查作用的发挥，这无疑也助长了行政权力的违法行使。一些行政机关违法决策、随意决策等现象仍然存在，缺乏科学民主决策程序。政府政务公开程度不够，缺乏社会和群众监督，为腐败滋生提供了温床。目前存在的一些行政程序主要是由行政部门自行设定的，而出于部门保护的需要，这些行政程序成为了行政机关的办事手续并不能对行政权力构成制约。行政程序的缺失难以防止行政权力的滥用。近年来，行政权力缺乏控制严重侵犯了公民的合法权益，例如拆迁引发的自焚问题，②就与拆迁程序不透明、信息不公开以及民意诉求渠道不畅有很大的关系，这些问题严重地影响着社会的稳定。

（二）对西方控权理论的理性选择

⒈规则控制和司法控制。上述问题的存在，促使人们思考如何规范政府行政权力依法行使、正确行使、认真行使，以更好地保护公民权利。因此，如何借鉴西方的控权理论探索中国的控权模式或方法成为了当代行政法的主题。本文的目标并不在于立论，而在于吸收西方控权理论的合理因子，结合目前中国的行政特点和问题，找出中国行政控权的有效途径。从实践来看，规则控制和司法控制收效并不明显，都不是理想的途径。

第一，规则控制。规则控制要求行政機关依法行政。依法行政就是行政机关严格按照全国人大及其常委会制定的法律行使权力，超越法律范围的行为无效，“无法律既无行政”。从立法体制看，行政机关拥有很大的立法权。行政法规、行政规章都是对于法律的执行，都是对法律的具体化，这使行政机关拥有很大的解释空间，甚至有时会改变法律立法的意图和初衷。规则控制在当代行政控权中的苍白无力已经被西方的实践所证明，这一点在中国也不例外。规则控制必不可少，但不是行政控权的理想方式。

第二，司法控制。司法控制即通过法院审查行政机关的行为而使其控制在法律的范围内。通过司法审查控制行政权力的缺陷在于：一是司法审查作为司法权力具有事后性。司法审查的对象是一个业已成就的行政行为，是对行政权力的事后监督，且遵循不告不理原则，是一种被动的、消极的监督行为。因此，司法审查不能主动发挥控制行政权的作用。这也是西方司法审查存在的缺陷。二是司法机关只能审查行政行为的合法性问题，对于由于行使自由裁量权而引起的合理性问题不予审查。而且司法机关在确认行政行为违法之后却不能代替行政机关行使职能。比如行政机关在确认学校不予颁发学位证书的行为违法之后却不能代替学校向学生颁发学位证书，因此仍然存在执行难的问题。三是独立的司法权是保证司法审查发挥独立作用的关键。由独立的司法来控制政府的权力是法治国家的追求，也是目前中国司法体制改革的目标。从现实情况来看，行政机关影响司法机关审理案件的情况时常发生，原告败诉的案件居多，司法审查的公正性和权威性受到质疑。四是随着现代行政的发展，行政管理的专业性、技术性不断加强，法官不是专业的行政人员，很难把握行政机关自由裁量权行使的合理性。可见，通过司法审查控制行政权力的行使并不是一个明智的选择。

⒉程序控制。从以上分析可知，规则控制和司法控制并不能很好地起到控制政府行政权力的目的。笔者认为，程序控制是目前比较理想的控权方式。

程序控制“从行政行为过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，行政主体的适用技术是以正当程序下的行政决定为特征的，权力的正当行使是通过行政相对人的介入和行政主体共同行为来达到的，更强调了相对人的积极参与”。［１４］（ｐ１２４）程序规则是指行政机关在行使行政权力、作出行政行为的过程中必须遵循的步骤、顺序、方式和时限等。程序控制使行政决定必须按照正当程序做出，而且注重当事人的积极参与，行政权力的行使更符合民主的要求。实际上，程序控制就是将议会立法的民主程序放到了行政决策的过程之中。如果行政机关为所有受行政决定影响之利益提供了论坛，就可能通过协商达成可以成为所有人普遍接受的妥协，因此也就是对立法过程的一种复制。［１５］（ｐ６４）

社会事务纷繁复杂，无论立法机关多么努力也难以制定出完备详细的实体规则。程序控制能够弥补规则控制的缺陷，权力行使的时间、空间以及相对人参与通过正当程序来实现，能够防止权力行使的恣意妄为，从而解决权力的失控问题。“因为人性是易于错误的，及可能因偏见或特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，故为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法的规制，按程序法系实体法所发展出来的工具，用以创造团体意识及尊重人性尊严，使人民预见、预测政府行为所受之约束，减少裁量行为之错误，而精神地实现实体法。”［１６］（ｐ６）由于程序规则是预先设定的，任何人都不可能通过自由裁量而减少某一项程序，程序的形式性使得程序控制适应不同时空的事务和人，更加符合现代行政国家的需要，使得人们能够监督行政权力的行使过程。行政程序一经设定，行政法律关系一旦确定，行政机关就只能按照行政程序规定的方式、方法和步骤去做，否则就要承担程序方面的责任。行政程序的意义在于：一是促进政府行政权力行使的公开化和行政方式的民主化；二是限制政府权力行使的恣意性，防止行政越权滥用，维护公民权益；三是使政府决策更能反映民意，接受人民的监督，预防腐败问题。

程序控制的方式有听证、通知、说明理由、回避等。政府行政决策的过程应当对社会公开进行，接受社会的监督；听证权能使公民积极参与政府决策过程，对政府的决策进行质证，并将自己的意见反馈到政府的决定中，从而能够有效地保护自己的合法权益不受侵害。回避制度、告知制度都可以从程序上对行政权进行限制，以防止行政权力的滥用。从我国目前的实践来看，回避制度、告知制度的落实问题并不大，但对于听证和说明理由制度的实践效果并不理想。听证的范围比较窄，目前只限于行政处罚和价格等方面，对于行政法规、规章及其他重要的，影响相关公民权益的政策都没有听证的权利，这不能不说是一种缺憾。执法人员没有正确的行政理念，往往不管相对人的意见而直接做出行政强制等行政行为，严重侵害相对人的权益，这些都是目前行政程序存在的问题。由于行政程序不完善或缺失而引起的社会问题越来越严重，如拆迁问题。姜明安认为，在拆迁过程中，如果对程序稍作改动就不至于发生像自焚这样的悲剧。比如政府作出拆迁决定，公民如果不服可以到法院去告，由法院裁决。在法院裁决之前政府部门不得强拆。马怀德认为，一方面政府官员对单行法有着规避的天然冲动和能力，另一方面，基本的程序法原则没有统一的程序规定而被搁置，越来越多的问题表明，《行政程序法》的出台已经迫在眉睫。［１７］

笔者认为，程序法中应该包括行政程序基本原则、行政活动程序、行政立法程序和行政裁决程序。因此，要加快建立体现民主公开、公正和权力制约原则的行政程序制度，如情报公开制度、告知制度、咨询制度、回避制度、合議制度、说明理由制度、职能分离制度等，特别是要完善听证制度。西方法治国家的经验表明，听证程序是行政程序的核心内容，在行政决策中引入听证程序，能够有效地减少错误决策和腐败现象。

在行政程序中应该规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。严格决策责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。推进政务公开，是规范权力运行、方便群众监督、有效防止腐败、提供高效便民服务的有效措施。同时，应通过行政程序促进行政人员行使权力的规范化，促进行政服务理念变革，防止行政权力滥用，规范行政行为，以达到保护公民权利的目的。

行政权力的扩张已经成为当今社会发展的趋势，对行政权力的控制已成为法学界的共识。处于社会转型的中国，行政权力的滥用很容易激化社会矛盾，近几年来发生的重大社会事件更说明了这一点。如何在行政权力积极履行职能的同时确保权力在法治的轨道上行使不被滥用、不侵犯公民的合法权益，是一个值得认真探索的问题。作为法治后发国家，我们应积极学习并借鉴西方行政法控权理论的合理因素，结合本国国情特点，探索一条适合本国的行政控权途径，即在规则控制和司法控制的基础上引入程序控制，以更好地达到控制行政权力、保障公民权利的目的，这也是本文的出发点和归宿。

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［１７］《行政程序法》难产２５年背后：权力不愿自缚手脚［ＥＢ／ＯＬ］．中国新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｇｎ／ｎｅｗｓ，２０１０－１１－０９．

（责任编辑：王秀艳）

Ｔｈｅ Ｒａｔｉｏｎａｌ Ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｏｗｅｒ Ｃｏｎｔｒｏｌ

ｉｎ Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ｃｈｉｎａ

Ｙｅ Ｆｕｌｉｎ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ Ｗｅｓｔｅｒｎ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｏｗｅｒ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ ｉｓ ｃｈａｎｇｉｎｇ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｗｉｔｈ ｔｉｍｅｓ．ＦｒｏｍＲｅｄ ｌｉｇｈｔ ｔｈｅｏｒｙ ｔｏ ｇｒｅｅｎ ｌｉｇｈｔ ｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｅ ｃｈａｎｇｅ ｒｅｆｌｅｃｔｓ ｔｈｅ Ｗｅｓｔｅｒｎ ａｔｔｉｔｕｄｅ ｉｎ ｄｅａｌｉｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｏｗｅｒ，ｂｕｔ ｔｈｅ ｐｏｉｎｔ ｏｆ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｏｗｅｒ ｈａｓ ｎｏｔ ｃｈａｎｇｅｄ． Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ ｅｘｐａｎｓｉｏｎ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ ｉｎ ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ，ｔｈｅ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｔｈｒｅａｔｓ ａｎｄ ｖｉｏｌａｔｉｏｎｓ ａｇａｉｎｓｔ ｃｉｖｉｌ ｒｉｇｈｔｓ ａｒｅ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ．Ｔｈｅ ａｂｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ ｈａｓ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｖｉｏｌａｔｅｄ ｔｈｅ ｃｉｖｉｌ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ａｆｆｅｃｔｅｄ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．Ｔｈｅ ｐｅｏｐｌｅ ｓｈｏｕｌｄ ｌｅａｒｎ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｃｏｎｔｅｎｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｗｅｓｔｅｒｎ ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｏｗｅｒ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ，ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ ｗｉｔｈ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｅｘｐｌｏｒｉｎｇ ｗａｙｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ，ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｓ ａｎ ｉｄｅａｌ ｗａｙ．