传统行政文化对行政改革的影响

2022-09-11

1 引言

我国是有着五千年优秀传统文化的国家, 文化底蕴比任何一个国家都要深厚, 研究者们从未放弃中国文化下的政府制度改革的研究, 在20世纪末, 西方文化思潮占主要流派的时期, 很多学者对中国的传统行政文化抱着全盘否定的态度进行批判, 但是随着西方所谓的自由民主暴露出了原来面孔后, 研究者开始重新反思中国传统行政文化中的优点, 开始寻找中国传统文化的精华所在。

本研究基于此, 以我国的行政改革为目标, 试图找出中国传统行政文化对行政改革的影响, 找出负面及其正面的影响, 试图留其精华、去其糟粕。

2 我国行政文化的特点

2.1 我国传统的行政文化

学者们认为, 中国传统的行政文化的主体内容分为两个方面:行政思想文化和行政制度文化。思想层面包括无为而治、德政、礼治、法治以及为政用人等思想。制度文化包括机构设置、财政管理、监察制度、管理制度等方面。

对于传统行政文化的内容上, 很多学者进行了深入的研究。认为传统行政文化负面影响的学者认为, 中国传统行政文化对分化排斥, 崇尚一统的思想, 还有认为中国传统的行政文化带有封闭不开放的特点, 重视经验不重视结构设计, 对法治的重视程度不够, 各种制度不透明等。中国传统行政文化的特点的研究中, 从负面角度论述的学者较多, 主要是对中国传统文化的不自信以及过度的崇尚西方文化所致, 不过传统文化除了负面影响, 也有合理优秀的部分, 毕竟一个文化流传了上千年是有其存在的理由的, 不过需要我们去理性地辨析。

近年来有学者开始对中国传统行政文化的积极方面开始探讨, 其中中国传统行政文化中的自律性是不需要过多进行讨论的优点, 其次是东方文化中固有的集体主义也是近年来管理学中国经常讨论的团队概念不谋而合, 再就是传统行政文化中的权变思想, 是当代中国行政改革需要借鉴的地方。我国传统文化中的缺乏法制的观点从另一个角度其实也是传统行政文化中的人本主义的一种体现。

传统行政文化的负面影响主要在于以下几个方面:人情政治的出现, 传统行政文化中的心理结构的问题导致了行政文化中对权威的敬畏以及对人情的重视, 导致了中国长期的人情政治的问题;排他主义, 中国传统行政文化中的封闭性导致了传统的行政体系的排他的问题;任人唯亲, 中国传统文化的家族理念造成了行政制度中的重视亲族的体现以及问题;官本位思想, 传统的行政文化中的权利距离的问题导致了“官大一级压死人”等明显的官本位思想的出现。这些问题的消极影响是很明显的, 也是现在实际在我过社会存在的, 这些问题在中国的土壤上很难很快地消亡, 并且在长时间内会影响我国的政府行政活动。主要的表现在于延缓了政府新观念的出现、阻碍了政府制度的改变等, 造成了崇尚人治以及排斥法制等严重问题。

但是, 就像硬币的两面性一样, 传统的行政文化对现代行政有着消极方面的影响的同时, 也会存在一定的积极影响, 很多学者开始转为利用传统文化的新形势下开始新的开始。也就是说, 我们需要具体问题具体分析, 将传统行政文化区分成不同的类型后详细进行分析。主要的积极影响在于:崇尚忠于职守, 对职责的重视使得我国传统行政文化中崇尚职守;对清廉的追求, 虽然传统行政文化中有很多对金钱的追求, 但是正统的文化中却处处显示出对清廉的要求;民本位思想, 自古以来, 我国传统行政文化中有大量的案例来说明文化中的追求是以民为本的追求;最后是最重要的传统行政文化的根基, 也就是中庸之道, 与西方社会行政文化不同, 我国传统行政文化的差别是对与错的一种界限的模糊, 在大是大非面前有强烈的正反的是非概念, 但是在很多不是很重要的情况下, 中国传统行政文化中带有强烈的和稀泥的概念, 这也就是传统文化中的中庸之道的概念, 这种文化在新的世界文化中已经开始形成一种趋势。

2.2 我国当代行政文化的变化趋势

中国行政文化更多的是伦理型文化的转型, 也就是说, 我国的行政文化必然会受到德治传统的影响。具体来说, 中国行政文化对人内在特别重视, 具有以人为中心的交际关系以及以人为中心的权威的服从表现。此外, 中国行政文化具有封闭与排他的特征, 且带有较浓的官本位色彩和形式主义明显等特征。也正是这些特征都将成为困扰和阻碍行政改革与发展的重要文化因素。

有学者将转型期我国行政文化的特征归纳为六个方面:一, 对社会变革和发展的适应性和容纳不同性质文化的开放性;二, 行政文化的中心由“政治挂帅”转向以经济建设;三, 中国行政文化开始出现法理型的特点;四, 不同性质的行政文化并存且冲突越演越烈;五, 新的行政文化受传统的行政文化传统影响依旧较大;六, 在快速发展的社会、经济和文化中, 行政文化的整合开始出现各种问题, 价值混乱、信念危机、规范失灵、本位主义等现象, 使得行政文化在一定程度上功能减弱。

由于受到社会急剧变革的巨大冲击, 且多元性行政文化的存在, 又受到旧传统文化根深蒂固的影响, 使得行政文化的发展受到各种阻碍, 但是社会变革对行政文化提出了更高的要求, 使得当前行政文化创新面临以下各方面的挑战:首先是价值观念混乱, 主导价值弱化, 信念出现危机;其次, 由于规范失灵所产生的反向行政文化负面影响严重;再次, 地方本位主义畸形行政文化抬头值得警惕;最后, 社会行政文化与主体行政文化的摩擦对立, 制约着政府权威的合法性。

随着这些转型机制的切入, 势必会对行政文化的目标取向产生影响。中国传统行政文化转型的目标可以概括为:首先, 必须以“政治挂帅”转向以经济为中心, 由集权转向参与式;其次, 由一般性转向专业性, 由人治型转向法治型;其三, 从全能型转向分化型并由领导型转向服务型;其四, 从松散型转向效能型;由封闭式转向开放式;最后, 由依附型转向自主型;由保守型转向进取型。

3 我国行政改革的问题

3.1 我国行政改革的内容

中国行政改革所包括的内容相当广泛, 包括各级政府的法定职能、机构设置、人员编制、财政制度等。对于行政改革所遇到的问题的原因, 大致可以总结为以下几方面原因:

第一, “精干、廉洁高效并充满活力”作为政府改革目标本身难以具体量化, 造成了改革目标的并不清晰明确。第二, 行政改革是在现有的政治和法律体制内开展的。势必会存在各种阻碍。比如:受到资源的限制。比如:行政改革涉及的制度缺失。第三, 行政体制不健全缺乏科学性。如, 行政体制中权力配置不科学、政府结构方面不合理等。这些研究的结论给行政改革困境地提出了诸多新思路新想法。然而, 从现有的研究仍难以摆脱传统研究视角——“整体视角”的逻辑, 即把“政府”宽泛地视为一个主体。特别是, 在众多关于我国政府转型与行政文化改革的文献中, 存在着将行政改革困境的原因宽泛归结为“体制障碍论”的倾向, 而“关于政府内部运作过程和机制的研究存在着明显空白”。

3.2 我国行政改革的要求

中国行政的研究的主线是对改革政策的研究, 政府的一系列的政策是改革的重要的起因和结果。这些政策对行政改革提供了主导性的框架, 这些框架包括以下几个大的方面:行政改革前的环境是什么样的, 其中有政治环境和经济环境;行政改革的影响因素有哪些, 哪些因素是决定性因素;行政改革的标准是什么, 其中的权值是什么。

我国的行政改革的中心是中层的改革, 这也是现代中国所面临的重大问题, 行政改革意味着当行政制度的改变会带来比不改革要更大的收益时, 才会着手设计新的行政制度以及与相应团体进行各种博弈, 主要是权力的博弈, 进而是确定要实施的方案。

具体来言, 我国行政改革的具体要求有如下的体现:

在一般情况下, 在行政体制改革中, 改革的发起者、推动者以及执行者是一体的, 所以政府的作用非常大, 政府有着设计制度、调动资源、推动改革以及协调各种利益群体关系的重要作用。所以要尽量避免所谓的改革“内在悖论”的出现, 也就是改革的主体和客体的重叠现象的出现。但是这也是行政体制改革的最大问题之所在, 也就决定了我国行政改革的要求。

第一, 行政改革的组织和制度的变迁要在现有结构中进行;第二, 改革的变迁必须依赖于现存的路径;第三, 改革制度的制定者和执行者必须要受到制度变革的制约。

由于我国人口多, 地域广, 所以在改革上具有渐进性的特点, 所以很多政策多为阶段性的推进, 主要是时间和空间上的推进, 包括时间上的分阶段进行, 以及空间上的地方试验。如果在局部或是时间上出现了问题, 还有可能补救并且总结出各种经验。这种方法论是务实的方法, 从珠江三角洲的成功到自贸区的普及, 都是时间及空间的渐进过程。

造成这种渐进过程的原因有以下几点:第一, 这个过程的重要组成是模仿, 当试验开始初见成效时, 具有类似情况的其他地区立刻就开始类似的变革, 第二, 我国现有的行政体系也会造成很大的竞争的存在, 当类似的地区有了相应成效时, 其他地区会面临很大压力, 这样中央政府就可以在这种模仿和竞争中发现问题, 选择正确的变革措施。

3.3 传统行政文化对行政改革的影响

传统行政文化的正面影响主要是忠于职守、民本位以及清廉中庸之道。这些正面的思想主要在以下几个方面对我国的行政改革有一定的影响:

改革一旦发起, 必须要有忠于职守的中级人员来执行并且反馈, 传统文化中对忠的概念与西方文化中的功利思想不同, 忠于人民、忠于党以及忠于国家的概念是从传统文化中流传下来的, 会降低我国行政改革中的人员流失所带来的损失。

廉政建设一直是我国行政改革的重中之重, 传统行政文化中的腐败与廉洁的两面性造成了传统文化的一种悖论, 即追求廉洁但很难实现, 不过廉洁文化是我国传统行政文化的中心, 所以在行政改革中可以善于利用这一点, 通过降低廉洁的成本来对政府改革产生正面的影响。合理的薪酬制度, 合理的工作保障等都是可以将廉洁成本降低的方法。

民本位思想, 这个也是政府行政改革的目标以及追求, 我国传统文化中的“当官不给民做主, 不如回家卖红薯”等传统故事也印证了传统文化中的一种追求, 但是和廉洁一样, 也是我国传统行政文化中的悖论, 这样的思想只能通过各种制度来约束, 降低民本位的成本来提高政府改革的有效性。

中庸之道是我国传统行政文化中独特的一点, 这一点决定了我国传统行政改革与其他国家的不同, 对错界限的模糊使得行政改革的道路更加广泛, 对也是对, 错也是一种试错方式, 只要是对我国行政改革有影响就是可以去做的, 就像是我国的社会主义特色一样, 所有的事情, 所的改革都是前人所没有做的, 西方的理论以及经验, 在我国的土壤中不一定是正确的, 如何加快改革的步伐, 对错界限的模糊是一个重要的方向。