基于农民工市民化的金融服务研究

基于农民工市民化的金融服务研究（共6篇）

篇1：基于农民工市民化的金融服务研究

基于农民工市民化的金融服务研究

【摘要】农民工市民化的过程中，面临着金融机构服务网点不足、金融服务品种单一和金融服务宣传力度不够等问题。解决这些问题，金融服务必须健全和完善金融业的法律法规和政策、完善金融组织体系建设、加强金融服务产品创新、加大金融知识宣传和普及的力度以及加强金融服务风险管理，从不同层面解决制约农民工金融服务需求的因素。

【关键词】金融需求 金融服务 农民工市民化

农民工市民化是现阶段在农村劳动力向城市流动过程中产生的一种社会现象，农民到市民的转变，不仅能够实现农民收入的增加和生活的改善，也有利于城市的发展。因此，为农民工提供全面的服务和优质的生活环境是政府做好民生工作的重要内容之一，其中，通过改善面向农民工的金融环境以提供全方位和高层次的金融服务是当前的一项紧迫任务。

农民工市民化的内涵

农民工市民化是农民原有生活方式、身份地位、价值观念以及工作方式等全面融入城市，进而向城市市民转化的一个社会过程。这一过程包含着四个层次：一是非正规劳动力市场上从事农业生产的农民工到正规劳动力市场上非农产业工人的转变，即产业的转换;二是居住地点从农村社区到城市社区的转变，即地域的转换;三是实现了农村户口到城市户口的转变，即户口性质和社会身份的转变;四是实现了固有思维方式、社会组织形态、生活观念、生活习惯和道德水平等的转变，即思想文化的转换。

农民工市民化是一个受社会、经济及体制等各种因素制约和影响的具有渐进性和历史阶段性的复杂社会过程。渐进性体现在从传统意义的农民到现代化的市

民的实现需要一系列制度的变革、农民自身的学习和完善，需要经历相关利益群体的长期博弈而完成;历史阶段性体现在农民工作为传统和现代转型中的社会特殊过渡性群体，必然随着工业化和城市化的完成而实现转换和终结这一进程。农民工市民化的金融服务需求及现实问题

伴随金融市场的发展、金融知识的普及以及农民工现实生活需要，农民工产生了以下几个方面的金融需求：一是汇兑需求，由于针对农民工的汇兑结算服务的不健全、商业金融机构网点撤并以及农村信用社电子汇兑系统的不完善等原因导致农民工的金融服务缺失;二是保险需求，农民工的工作充满了预期收入不确定等风险，同时又缺乏针对伤病和失业等完善的社会保障，因此，需要保额较高、程序简化和服务渠道畅通的保险产品;三是贷款需求，农民工由于收入不稳定、流动性强而导致资信难以保证以及无法满足金融机构盈利需求，使得其贷款需求无法实现，因此，需要金融机构提供快捷方便、成本低又能够规避风险的小额融资;四是投资理财需求，具有较强存钱储蓄意识的农民工在市民化转变的过程中，也逐步通过不断接触投资信息而具有了一些投资意识，因此，需要得到全面的金融理财信息和咨询服务。而在农民工市民化过程中，现实中的金融服务存在以下几个方面的问题：

第一，金融机构服务网点不足，金融服务品种单一。目前，大量金融机构相继撤并偏远和落后地区的银行基层网点，纷纷涌向发达城市和地区，这使得农民工无法得到方便的现代化金融服务，从而不得不采取现金交易的笨拙方式。即使是联系最为密切的农村信用合作社，也因其单一的结算方式、狭窄的资金划转渠道而不能充分满足农民工在市民化过程中金融服务需求。同时，目前针对农民工多层次的专项金融服务品种比较匮乏，农民工不能充分接触消费信贷、金融理财和银行卡等业务，而只是局限于储蓄以及汇兑等传统业务。

第二，金融服务创新意识和能力薄弱。现代经济条件下，由知识、人力资本和新思想所构成的经济增长因素决定的经济发展模式不断转型升级，因此，金融方式、金融产品、金融服务以及金融机构必然要求随之进行创新，其不仅要满足高端客户全方位的理财需求，而且要满足农民工等大量低端客户的金融服务级别需求，以适应和推动现代经济发展和转型的要求。

第三，金融服务宣传力度不够。农民工作为社会经济中的一个特殊群体，由于流动性强、信息不畅以及理财意识淡薄等原因，其不能充分接触和享受金融服务，同时由于金融机构缺乏针对农民工长久性、实用性和系统性的金融知识宣传，加之对农民工信用意识淡薄和支付能力有限等的错误认识，也使得农民工对金融服务的认知意愿缺失。

改善农民工市民化过程中金融服务的对策

健全和完善金融业的法律法规和政策。完善的金融法律法规和扶持政策，既是对相关利益者的尊重，也是对相关利益者特别是对农民工等弱势群体的保护。当前，需要从以下几方面进行金融制度的完善和创新：一是加强信用立法。通过立法构建社会信用体系，要充分发挥其在打击失信者、保护守信者利益方面的积极作用，将农民工等弱势群体的个人信息融入社会信用体系中，为其金融服务的需求提供法律保障。二是以金融法律的形式明确金融机构的社会责任。在金融法律法规中，应该明确金融机构从事金融服务的具体质量要求、普遍服务条款以及禁止歧视性服务等规定。三是以金融政策与财税政策相结合的方式建立针对农民工等弱势群体的金融服务长效机制。通过担保、利息补贴和税收减免等财政扶持政策和高营业税及所得税等税收扶持政策，形成税务、财政、劳保和金融部门的相互协作，以实现对农民工提供金融服务的长效机制。最后，明确小额信贷机构在金融领域中的法律地位。

完善金融组织体系建设，加强金融服务产品创新。完善金融组织体系，一是引入高端银行制度，通过高端金融市场充分竞争的实现，在有效应对国外金融机构竞争、降低金融经济活动风险的同时，使金融市场的力量和资源向农民工所在的中低端市场进行挖掘和延伸。二是引入商业性小额贷款公司、金融互助组织、村镇银行等具有扶贫性质的低端客户市场的竞争者，通过引入市场化竞争，在优化资金配置的同时，也相对有利于形成针对农民工等弱势群体的合理的市场价格。

与此同时，积极进行金融机构的技术创新和业务创新，实现“长尾效应”。一是实现农民工金融服务需求从零售到批发的转变;二是通过技术创新摊平银行业务成本，大力研发针对农民工的电话银行、银行卡服务以及ATM自助服务等业务品牌;三是积极力促农民工对电子金融工具服务的需求，农民工的金融服务需求基本上都是电子金融工具比较擅长的存取款和汇款，通过实现传统金融服务需求的转变，大大提高金融服务的效率和银行业务增长。

建设社会信用体系，加强金融服务风险管理。农民工作为弱势群体必须依靠金融机构的贷款机制，而贷款机制的有效运行需要有良好的信用体系。一是要在信用立法的基础上，建立针对农民工的信用担保体系，实行权益和动产质押等灵活多样的担保形式，从多渠道和多层面解决农民工贷款难的问题。二是加大个人征信体系和征信数据库的建设力度，将农民工的信贷信息、个人基本信息以及个人信用状况通过数据库实现社会公开，为相关金融机构为其提供金融服务提供信息支持和保证。

同时，为了减少农民工金融服务的后顾之忧，必须加强金融服务的风险管理。一是政府要积极发挥总体协调的主导作用，通过采取金融政策、财政政策和保险政策的配合，对农民工进行补贴、转移支付以增强其抗风险和偿付能力。二是通

过建立法律约束机制，增加农民工贷款违约成本以减少风险隐患。三是建立金融机构扶持农民工创业的贷款风险补偿机制。

加大金融知识宣传和普及的力度。由于很少有机会接触金融产品和金融服务，使得农民工的金融需求长期停留在较低水平，因此，金融机构应该积极承担其金融知识宣传和普及的义务，提高农民工的金融服务消费意识和水平。一是将金融知识普及纳入农民工职业技能培训的内容范畴，并在农民工集中地区进行经常性的义务宣传;二是金融机构要积极宣传资金汇兑等传统金融业务和金融理财等新兴金融业务，使农民工能够更好地享受高效和便利的现代金融服务。结语

农民工的金融服务需求得到最大限度的满足，对于金融机构和金融业自身良性发展、维护弱势群体金融服务权益、稳定社会的同时提高社会经济效益都具有深远的意义。但是不可否认，农民工市民化的转变过程中，其金融服务需求的满足面临着思想观念、市场竞争机制、技术支持和制度安排等方面的问题。因此，解决金融服务的问题，关键在于从制度构建、信用体系、组织体系和金融创新等微观和宏观的角度入手，不断完善市场竞争机制，从而使社会各个阶层在构建和谐社会的过程中都能享受到金融发展带来的实惠。

篇2：基于农民工市民化的金融服务研究

韩俊

[摘要]农民工是我国现代化建设的重要力量，农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。缩小城乡之间公共服务水平的差距，确保农民工共享改革发展成果，需要加快建立健全均等化基本公共服务制度。

[关键词]农民工市场化；公共服务；社会保障；户籍制度改革

[中图分类号] C91 [文献标识码] A

农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的组成部分，是我国现代化建设的重要力量。2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，新生代农民工已成为农民工的主体。农民工队伍的产生和壮大，为加快工业化和城镇化进程，改变城乡二元结构作出了巨大的贡献。进一步做好新时期的农民工工作，确保农民工共享改革发展成果，迫切需要以吸纳农民工进城定居、稳步推进农民工市民化为方向，推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变，逐步实现农民工在就业居住地平等享有各项基本公共服务，加快建立健全符合国情的均等化基本公共服务制度。

一、推进农民工市民化的现实基础与重大意义

（一）推进农民工市民化的现实基础

1.农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。一是完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。根据国家统计局有关数据，将近一半的农村劳动力已在二三产业实现就业。二是举家外出的农民工已经占到一定比例。据国家统计局资料，举家外出的农民工数量不断增长，2009年达到3279万人，占外出农民工的20.8%。三是农民工外出就业趋于长期化。国务院发展研究中心课题组开展的问卷调查表明，2010年，农民工外出打工的年数平均7.01年，56.7%的人累计外出打工年数为5年以上，28.6%的人累计外出打工年数为10年以上。四是农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。国务院发展研究中心课题组开展的问卷调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年，其中40.7%的人在当前城市5年以上，18%的人为10年以上。

2.新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈。上世纪60、70年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市，心理已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，渴望市民身份认同、待遇平等及融入城市，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。

（二）推进农民工市民化的重大意义

世界各国现代化进程中最基本的人口变动特征是农民进城转变为产业工人和市民。从国际比较角度看，我国农村劳动力转移道路具有三个鲜明的特征：一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业，鼓励农民工就近就地转移，引导农民工外出务工就业，扶持农民工创业，在确保农民工获得相对稳定就业机会的基础上稳步推进城镇化进程。二是“保障地权”。坚持依法保障农民的土地承包经营权，让农民既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动、进退有据，不会既失业又失地，确保在农业不衰退、农村不凋蔽、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化进程。三是“渐进转移”。坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市。20世纪80年代逐步消除农民“离土”的限制，允许农民“离土不离乡，进厂不进城”；90年代逐步消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工；进入新世纪，逐步放宽对农民工在城镇落户定居的限制，确保农村人口转移和城镇化有序推进。今后一、二十年，我国农村人口转移将进入“以技能提升促就业，以公共服务均等促定居”的阶段，农民工市民化将进入关键时期。推进农民工市民化的重大现实意义在于：

1.这是从根本上解决好“三农”问题的需要。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。

2.这是推进城镇化健康发展的需要。从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入“城镇常住人口”。按照这一口径计算，目前，每4个城镇常住人口中，就有1个是外来流动人口。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

3.这是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要。目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

4.这是加快产业结构优化升级的需要。农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。

5.这是促进社会和谐发展的需要。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。

总之，农民工市民化涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。这个问题驾驭得好，我国的现代化进程就可以比较顺利，处理不好也可能造成重大不稳定因素。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。必须进一步转变观念，站在全局和战略的高度，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化的进程中推进农民工市民化的重大意义。

二、二元公共服务制度是农民工市民化的主要障碍

长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。党的十六大以来，公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源逐步纳入公共财政支出范围。各级政府加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度都是前所未有的，农村社会事业得到快速发展。尽管如此，目前城乡之间基本公共服务水平仍存很大差距。

在快速城镇化背景下，现行公共服务体制存在的最突出的问题是，农民工尽管在城镇就业和居住，有的已经实现了举家迁移，但他们的户口还是农业户口，还不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇。从制度安排上说，户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。长期以来，在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍改革为手段，试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇。但是，一次户改的牵涉面广，成本高，障碍多。实际上这也成为了户籍制度改革难以深入推进并饱受社会诟病的原因。这样，在城镇化进程加快的背景下，原有的城乡二元结构非但没有打破，反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变。

（一）城镇公共服务没有普遍地、均等地惠及流动人口

目前，城镇公共服务的覆盖范围仍有很大的局限性。一是许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加，农民工同住子女的教育需求也日益增长，但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。二是农民工不能平等享受公共卫生服务。农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。三是农民工参加城镇养老、医疗等社会保险还存在比较突出的问题。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但截至2011年6月底，农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。四是农民工住房未纳入城镇住房保障体系。目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。

（二）公共财政体制不适应公共服务均等化的要求

我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务；以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会等。在人口流动性增强的背景下，流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出，无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。

（三）各地及不同人群社会保障体系呈现“碎片化”

各种社会保障统筹层次低，地区分割严重，流转衔接机制不健全。社保体系的碎片化，特别是养老和医疗保障体系的碎片化，造成劳动力市场分割，严重影响人口的流动性。我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同，政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户，更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策，但整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。

（四）正规社会保险制度的高费率，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行

企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单

一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解劳动真的社会风险，促进社会消费的扩大。

（五）与公共服务体制相对应的相关制度改革进展缓慢

我国劳动力的流动性在逐步提高。但是，劳动力市场依然是分割的，除劳动保护程度最低的农民工外，其他类型劳动力也往往受制于各种制约，很难正常流动。跨地区、跨部门尤其是不同身份（公务员、事业单位、企业职工）劳动力的流动更是多有阻隔。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇，一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等、同工不同酬。

目前城乡和区域分置的公共服务体系，与相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。

三、以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工，要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。

（一）以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利

输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农民工随迁子女学前三年教育；全面实行农民工随迁子女基本在输入地、基本在全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，城镇公办中小学要全部对农民工随迁子女开放，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；全面实行农民工随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。

（二）以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务

合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务。加强农民工聚居地环境卫生和疾病预防控制工作力度。依法保障农民工职业健康权益，建立职业病防治专项基金，实施农民工职业病防治行动计划，落实用人单位的主体责任，从源头上预防控制职业危害。将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目。加强基层计划生育网络建设，健全实有人口信息化管理体系，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，完善流动人口计划生育服务管理全国“一盘棋”机制，推进农民工计划生育基本公共服务均等化。

（三）以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大农民工社会保障覆盖面

建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农民工工资收入低的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施。完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法。完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇。整合经办管理资源，提高对农民工的社保服务水平。扩大农民工参保覆盖面，力争到“十二五”期末实现社会保险对农民工群体的广覆盖，“十三五”期末实现全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。

（四）以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件

将农民工住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并将在城镇稳定就业的农民工纳入公共租赁住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障性住房建设运营，引导农民工集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，保障缴存住房公积金农民工提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购合适的商品房和居住集体宿舍等多种方式解决住房问题，并逐步将居住陋屋（地下室、棚户区、工棚等）的农民工迁至宜居房屋居住。

（五）以推进户籍管理制度改革为重点，吸纳农民工进城落户定居

尽快实行流动人口居住证制度，使农民工及其随迁亲属在务工经商地依法进行居住登记，享受规定的各项基本公共服务。把农民工信息纳入统一的流动人口信息综合数据库和共享平台。积极稳妥推进户籍管理制度改革，放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。保障农民工土地权益，不得强制收回在城镇落户的农民工宅基地和承包地。健全土地承包经营权登记制度，建立统一的农民不动产登记制度，制定农村宅基地流转管理办法，积极推进农村集体经济组织产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地（林地、草地）和宅基地的流转或退出机制。

（六）以合理划分中央与地方公共服务支出责任为重点，加快建立保障公共服务均等化的财政体制

推进农民工平等享受公共服务，必须划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。主要是通过增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制订和制度建设相结合，最终实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。从中央财政讲，要围绕推进基本公共服务均等化进程，进一步加大对地方的一般性转移支付，尤其是财力性转移支付。中央对地方的一般性转移支付，要考虑地方外来人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。

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篇3：基于农民工市民化的金融服务研究

关键词：市民化意愿,市民化能力,指标体系,测度模型,农民工

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进农民工市民化,逐步把符合条件的农民工转为城镇居民。推进农民工市民化是我国新型城镇化的重大任务,是我国经济社会持续健康发展的重大选择,是我国实现现代化必须解决的重大问题。因此,没有农民工的市民化,也就没有城镇化的实现。改革开放以来,我国城镇化发展很快,但总体来看,城镇化质量不高,突出表现为农民工市民化滞后。中国社会科学院研究表明,目前我国农民工市民化程度综合指数仅有40.7%。1本文尝试构建农民工市民化进程测度模型,并利用全国性的调研数据对当前我国农民工市民化进程进行测度。

一、文献综述

对农民工市民化程度的定量研究主要分为三类。第一类以城镇化率为基准。杨英强以该方法测算2010年我国农民工市民化率为18.9%。〔１〕杨玉敬也采用了同样的方法,认为河南省农民工市民化率为河南省的城镇化率乘以18.9%。〔２〕第二类是以反映市民化程度的指标体系为基础,构建衡量市民化水平的线性模型。沈映春、王泽强等基于北京市农民工的居住条件、经济条件、社会融入、政治参与和心理适应五个维度的市民化水平,建立了北京市农民工市民化程度评价指标体系,通过赋权重的方法构建线性的市民化水平衡量模型,得出北京市农民工市民化程度总体上已达到48.2%的水平。〔３〕第三类是以反映市民化程度的指标体系为基础,构建衡量市民化水平的非线性模型,主要有徐建玲提出的C-D函数衡量方法以及后来学者的改进。徐建玲设H表示市民化进程指标,A表示外部制度因素的影响,I表示市民化意愿,C表示市民化能力,则可以得到农民工市民化程度的函数为:H =AIαCβ,A>0,0≤I≤1,0≤C≤1。〔４〕刘传江、程建林沿用并简化了徐建玲的测量函数,直接假设公式中α=β=0.5,他们的区别主要在于将农民工的个体指标加入到了测度市民化程度的指标体系中,个体指标具体包括个人素质、收入水平、城市中居住时间、自我认同和四者的几何平均数。〔５〕张建丽等提出了农民工市民化进程公式:H=AIαCβ,她对徐建玲的农民工市民化测度函数的修正体现在以外部环境代替了制度因素,外部环境又具体细化为制度环境和市民对新生代农民工的社会认同与接纳两个方面。〔６〕在市民化意愿和市民化能力方面的处理上,区别于刘传江、程建林的是,不是采用二元变量对意愿、能力进行衡量,而是采用了一系列的指标,在此基础上提取主成分做极差标准化处理来衡量。此外,周密等需求可识别的Biprobit模型,分别建立了市民化需求和供给的联合模型,测度出了案例地区新生代农民工市民化程度。〔７〕

综上所述,既有文献为本文奠定了基础,但也有不足:第一、实证、定量研究较少,特别是对于市民化程度的衡量。第二、市民化能力的衡量不科学。在现有的研究中对市民化能力的考察主要采用农民工的工资收入来衡量,工资收入的数据虽然比较好获取,但是不够科学全面。当前虽然新生代农民工工资可能和上代农民工相比较低,但是他们工资增长和能力提升都很快,有些农民工可能通过家人资助等其它方式已经在城镇买了房子,现阶段在城市买房子能显著体现其市民化的能力。第三、测度农民工市民化的指标体系不够全面。现有的研究主要把农民工市民化指标分为外部制度因素、自身的意愿和能力三大类,并运用C-D函数进行测度。这种测度方法的关键在于构建科学、全面的指标体系,但已有的研究成果中,指标体系还有待完善。第四、缺乏对全国总体水平和各地区的比较分析。

本文采用与市民化能力密切相关的指标(工资收入、工资涨幅、消费水平、房子面积、能承受的住房价格)进行综合分析,对市民化能力的衡量更为全面,能更好地揭示农民工市民化的能力。本文对C-D函数进行改进,加入了全要素指标,如教育和对政府政策的态度等,使农民工市民化衡量的指标体系更加完善。基于全国29个省(区、市)4275份调查问卷,衡量各地区市民化的水平,并找出其中的差异和影响因素,从而更好地推进全国各地有计划、有区别地实现农民工市民化。

二、农民工市民化进程测度指标体系的构建

1.教育水平指标的界定

教育对市民化进程有着积极的推动作用。黄锟、 杨萍萍、 陈前虎等学者研究表明, 教育对市民化意愿和市民化能力有着显著的贡献作用。〔８～１０〕在现有的研究中, 只有刘传江把教育列入了市民化的衡量体系中, 但是他们只是把教育作为影响农民工个人素质的一个指标。 由于教育具有正外部性, 其对于各个指标均有显著的提升作用, 而不是只影响一个指标, 所以应作为全要素加入测量模型。

2.市民化意愿指标的界定

农民工市民化意愿的指标相对较好获取,现有研究也主要集中于此。黄锟、杨萍萍、陈前虎等对于市民化意愿的测度是以二元变量来衡量的,张兴龙、夏显力等采用的是5个等级来衡量的。〔１１〕本文采用5个等级的Likert量表法来衡量,这样能更准确地衡量中间部分人群,中间人群正是政策制度可以作为的部分,政府应该予以重视。中间人群是指政策利好就倾向于市民化,政策对他们不利就倾向回农村的这部分人。

3.市民化能力指标的界定

对于市民化能力,已有研究基本都是以收入水平的比重来衡量的,这有失偏颇。因为对于年轻一代的农民工来说,可能起步较差,但是其上升速度快、空间大,而且调查发现很多新生代农民工在家庭的帮助下,其市民化能力大为提高。所以,这里不仅考察农民工的工资水平,而且加入了农民工的工资增长幅度、消费水平和住房因素。住房因素具体又包括住房面积和对房价的承受能力两个方面。对于上述的5个指标采用Likert量表法,用1~5个程度衡量。然后对这5个指标进行综合分析,得出农民工市民化的能力。

三、农民工市民化进程测度实证研究

1.模型构建

在农民工市民化进程中, 既有农民工不可控制的制度因素, 也有与农民工自身密切相关的因素。由于受条件限制, 对于政策制度因素中,无市民对政策的满意程度数据, 所以以下分析中假定政府政策制度是中性的, 短时间内没有显著影响。 据此, 在前文对各指标论证的基础之上提出如下模型:

其中,H表示市民化进程,E表示教育指标水平,I表示市民化意愿,C表示市民化能力。通过层次分析法(AnalyticHierarchyProcess)确定各指标的权重为:α=0.3,β１=0.4,β２=0.1,β３=0.2,因此H=EI０．３C１０.4 C２０.1 C３０.2 。

2.市民化进程测度指标体系量化说明

结合课题组的调研结果,考虑到数据的可获得性和准确性,在对市民化的能力进行考察时,选取了农民工月收入水平/市民月收入水平(C１)、农民工月消费开支/市民月消费开支(C２)、农民工住房面积/市民住房面积(C３)3个指标。

(1)全要素指标:教育(E)

根据第六次全国人口普查的结果,统计了15~69岁各个学历的人口比重情况,对于不同学历赋予不同的权重值。未上学赋值为1,小学为2,初中为3,高中及职高为4,由于大学专科以上包含了大学本科、硕士、博士研究生等,所以赋值为7。然后按照各学历人口比重加总,得到各地区农民工的权重得分,再除以全国的平均权重得分,得到了教育水平指标值,即其中Ei表示第i个地区的农民工教育水平指标,pｉｊ表示第i个地区农民工j层次学历人数比重,qｊ表示全国城市市民j层次学历人数比重,rｊ表示第j层次学历对应学历的权重,rｊ=1,2,3,4,7。

(2)市民化意愿指标(I)

对于农民工的市民化愿望采取了一点都不想、不太想、一般、想、很想5个层次来衡量,由于现阶段政策、制度的制约和市民化能力的制约,只有“很想”的部分才能真正表示有市民化的意愿。那些 “想”和 “一般”的人群则可以通过政策制度和提供更好的公共服务来提升其市民化意愿,比如加大教育投入,增进农民工和市民之间的社会交往,保障农民工的人身、工作等合法权益等。

(3)收入水平指标(C１)

把农民工的月收入水平划分为1000~2000元,2000~3000元,3000~4000元,4000~5000元,5000元以上5个水平,分别赋值为1~5,计算出各个层次收入人群的比重,然后加总权重,得到每个地区的收入权重得分。然后根据2012年全国统计年鉴,找到全国城市居民的平均年度收入水平S, (这里只考察了城市居民,没有考察镇上的居民数据,因为这次调研的农民工都在城市)将其按照划分的5个层次对应的区间进行标准化处理。标准化过程为:

α表示区间长度,这里为1000,Ci表示第i个地区被调查农民工月平均收入,int表示取整函数。

C１ｉ表示第i个地区的农民工收入水平指标,pｉｊ表示第i个地区农民工j层次收入人数比重,rｊ表示第j层次收入对应的权重,rｊ=1,2,3,4,5。

(4)消费水平指标(C２)

把农民工的每月消费水平划分为500元以内,500~1000元,1000~1500元,2000元以上5个水平,分别赋值为1~5,计算出各个层次收入人群的比重,然后加总权重,得到每个地区的消费权重得分。然后据2012年全国统计年鉴,找到全国城市居民的各个收入层次的年度现金消费水平,(农民工在城市主要为现金消费,因此这里只考察现金消费水平),求得全国的权重得分,用每个地区的消费权重得分除以全国的平均权重得分,得到消费水平指标值:

C２ｉ表示第i个地区的农民工消费水平指标,pｉｊ表示第i个地区农民工j层次消费水平人数比重,qｊ表示全国城市居民j层次消费水平人数比重,rｊ表示第j层次消费水平对应的权重,rｊ=1,2,3,4,5。

(5)住房面积指标(C３)

把农民工的住房面积划分为8平方以内、9~12平方、13~16平方、17~19平方、20平方以上5个水平,分别赋值为1、2、3、4、7 (由于城市居民住房面积层次很多,而农民工主要集中在20平方以内,所以20平方以上就以7表示,和前面的区分开)。根据第六次全国人口普查的结果,找到各个城市不同住房面积的人数,计算各层次的比重,将其按照划分的5个层次,赋予相对应的权重,然后计算住房面积指标。

C３ｉ表示第i个地区的农民工住房水平指标,pｉｊ表示第i个地区农民工j层次住房面积人数比重,qｉｊ表示第i个地区城市居民j层次住房人数比重,rｊ表示第j层次住房面积对应的权重,rｊ=1,2,3,4,7。

3.实证结果分析

本文在对全国22个省、4个直辖市和3个自治区的4275名农民工实地调研的基础上,通过对各个地区农民工市民化进程的各个指标进行计算和测度,得出各个地区市民化的进程水平,具体结果如表2所示。

(1)教育指标分析

教育指标平均较高,全国农民工教育指标平均水平为0.84,而且各地区分布较为平均,极差为0.42,方差为0.0069,这主要是由于国家大力发展教育事业,新生代农民工普遍受到了较为平等的九年义务教育服务。但从调研结果也可以看出,农民工的教育水平主要集中在义务教育能覆盖到的初中阶段,总体的水平还有待提高。

(2)意愿指标分析

意愿指标平均水平为0.37,而且各地区分布不平均,极差达到0.69,方差为0.0195,农民工市民化意愿平均水平不高。之所以出现这种情况,主要是由于农民工长期处于 “经济拉拢、社会排斥”的城市边缘,他们在为城市发展创造了大量财富的同时,却由于户籍制度等因素无法在就业机会、薪资水平、社会保障、权益保护等方面享有和城镇居民相同的待遇,这使得他们虽然长期在城市工作、生活,却很难产生一种城市主人翁意识。因此,需要进一步加强相关政策的研究与制定,调动农民工市民化的积极性。

(3)能力指标分析

收入指标平均水平为0.73,各地区分布极不平均,极差达到0.84,方差为0.276,这种地区分布不均主要是由地区间的经济发展水平差异造成的。值得注意的是,全国各个地区的收入指标水平和其经济发展水平呈反相关,即经济发展水平越高的北上广等东部地区,其收入指标水平越低。这是因为经济发展水平越高的地区,区域内城市居民和农民工的收入分配差距就越大,相对于城市居民的高平均收入水平,农民工的收入水平就更低。以北京和新疆为例,两地的农民工收入权重得分分别为2.94和2.93,而两地的城市居民平均收入水平分别为6.29和3.19,几乎相差了一倍,这直接导致两地农民工收入指标水平相差了45.3%。这就揭示了在推进农民工市民化的过程中,要注重收入分配的公平性。

农民工的消费水平指标平均水平达到了0.90,一方面显示农民工消费能力旺盛,和市民的消费能力相近,这也是推进城镇化、市民化、扩大内需、促进国民经济发展的微观机理;另一方面农民工的消费水平高也表现出其在城市生活的成本压力,因为农民工的消费大多是刚性支出,住房、食品消费、子女教育是主要部分。随着经济的不断发展,这部分支出的数量会只增不减。这就说明推进农民工市民化的过程中,在增加农民工消费能力的同时,还要分担市民化的成本。

农民工的住房水平指标最低,全国平均水平为0.32,方差为0.007。由此可见,在全国大部分地区,和城镇居民相比,农民工的住房条件普遍还是比较差的。这一方面是由于房地产市场的急剧膨胀导致城市房价不断攀升,大部分农民工微薄的收入在支付基本的生活开销之后,已无力负担昂贵的房价;另一方面由于二元城乡户籍制度的限制,农民工无法以城市居民的身份享有政府廉租房、公租房、住房公积金等住房保障项目。

(4)全国农民工市民化程度分析

全国农民工市民化的平均水平为42.02%,各地差距较大,进度不一。市民化程度最高的是重庆市,已经达到了57.08%,最低的是山西省,只有28.54%,后者的农民工市民化水平只有前者的一半。总体来看,造成这种差距的主要因素在于意愿指标和收入水平指标,当这两个指标中任何一个水平较低时,该地区市民化的总体程度就比较低。从各个指标来看,市民化的意愿指标水平落后于市民化的能力指标水平,这说明引导市民化过程中,要注重农民工的社会心理需求,关注他们享受的社会服务水平和质量,减少差异、排斥,使农民工更好地融入城市。

按照诺瑟姆的城市化进程理论,世界各国城市化的历史过程大多表现为 “S” 型,即由慢到快、由快到慢,直至停滞不前的曲线发展过程。农民工市民化的历史进程也与这种 “S”型吻合。我国经济正处于高速发展时期,农村涌现出的大量农业剩余劳动力会向城市非农产业转移,并对产业发展形成 “推动效应”;工业的突飞猛进则造就了大量的就业机会,城市丰富的物质精神生活吸引着农民的涌入,从而形成城市化和农民工市民化的 “拉动效应”。正是由于这两种力量的相互作用,城市化和农民工市民化将步入一个高速发展的时期。

四、结论及对策

现阶段我国农民工数量庞大且不断增长,农民工市民化能有效促进消费、扩大内需,市民化与我国的经济发展是相互促进的,因而推进农民工市民化是十分必要和有意义的。构建评价农民工市民化的指标体系以及评价模型,为我国有序推进农业转移人口市民化进程的测度提供了参考。从以上分析可以看出,我国农民工市民化水平不高,且地区差异较大,农民工市民化任重而道远,国家应通过改革户籍制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等,给农民工市民化创造条件,提供保障。具体来说,应该从以下几方面着手:

1.加大教育投入力度,提升农民工市民化意愿和能力

教育水平作为测度市民化程度的全要素指标,对农民工市民化进程有着双重影响。政府应通过加大教育投入力度,为农民工提供同等的受教育机会和教育服务水平,尤其要注重九年义务教育无法覆盖到的职业技术教育和高等教育领域,引导农民工注重自身素质的提高,重视自身及其子女的教育,实现其在生存职业、社会身份、素质修养以及行为意识等方面向市民的转化。

2.打破户籍制度约束,提升农民工市民化意愿

调研数据显示,全国农民工市民化的意愿指标水平只有0.37,有很大的提升空间。大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口,但由于户籍制度的约束,并没有获得城镇居民的认可和制度上的保障,无法在就业、医疗、住房等领域享受和城镇居民同等的待遇,也无法长期在城市稳定就业和居住、生活,实际上处于半城镇化状态,不仅影响农业转移人口的合法权益,而且影响社会阶层和谐与城镇化质量。政府应通过户籍制度改革逐渐打破城乡二元结构,以优质、平等的社会保障制度促进收入分配的公平,提高农民工所享受的公共服务水平,吸引农民工扎根城市,自内而外融入城市生活,从而实现真正的城乡一体化。

3.改革住房制度,提升农民工市民化能力

篇4：基于农民工市民化的金融服务研究

[关键词]农民工市民化；大城市公共服务效率；DEA-Tobit方法

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）01-0013-06

Abstract：There exist wasting of resources and putting too much in the public service of 11 counties of Beijing by calculating the changes in fiscal expenditure efficiency for supporting the public service of education and medical treatment of rural migrant workers by Beijing government， and the spending efficiency of 11 counties can be improved 10%～85%. The results of taking DEA-Tobit model to analyze the influencing factors show that the efficiency of public service will fall when the economic development reaches at a certain stage and the government reaches at a certain size. A modest increase of population size will have a positive effect on the efficiency； giving the treatment of the urbanization of rural migrant workers will not bring too much pressure on urban finance， on the contrary， it will help the urban government improve their public finance efficiency.

Key words：the urbanization of rural migrant workers； the efficiency of public service in metropolis； DEA-Tobit model

一、问题的提出

外来常住人口①市民化是优化经济结构、促进发展方式转变的重要途径，是新型城镇化的重要议题。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》， 要求适应推进新型城镇化需要，有序推进农业转移人口市民化，但对大城市和特大城市，《意见》持谨慎态度，提出合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模[1]。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中提出，抓紧实施户籍制度改革，建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本[2]。

劳动与社会保障部等（2013）研究认为，农民工市民化是公共服务均等化的过程，农民工应平等享有与城镇居民同等质量的子女教育、居住、医疗、养老保险和文化生活等公共服务[3]。在这样的市民化福利政策激励下，外来常住人口是否会大规模选择定居城市，城市财政压力是否过大，公共服务供给能否负担呢？2003年郑州市放宽户籍的措施吸引了大量外来人口，后因不堪重负而被迫部分叫停[4]。10年之后，这一困境会有改观吗？这正是不少大城市和特大城市担忧的问题。

外来常住人口市民化真的会给大城市带来公共服务供给和财政压力吗？在城市扩张和财政紧张的双重约束下，公共财政如何改变效率以应对压力？实践上，北京、上海、杭州等不少城市早已试点向农民工提供部分公共服务，如子女义务教育、医疗服务等。

二、文献综述

农民工市民化的文献主要集中在户籍制度改革、宅基地置换、政策支持、成本分担和经济增长贡献等方面[5-10]，研究如何降低、调整农民工转为新市民的条件，但忽视了城市政府改善公共服务效率的潜力。孙文凯、白重恩、谢沛初检验2003—2006年我国大中城市户籍制度改革效果，发现其在引导农民工流动方面的作用有限，农民工流动仍然主要受经济条件和自身条件的影响[11]。这一结论给我们的重要启示是，农民工市民化从农民自身而言是遵从现实客观条件的，并不因为城市为其提供公共服务就会盲目涌入城市。国务院发展研究中心课题组研究表明，市民化人口每年新增1000万人可提高经济增长速度约1个百分点，拉动城市消费、投资，缓解出口压力，促进服务业发展[12]。胡秋阳利用CGE模型模拟了农民工市民化对浙江经济增长和经济结构的改善效应，其在居民收入提高、消费和内需增长以及产业结构升级的良性运转等方面具有协同效应和积极影响[13]。

政府支出效率是各国公共财政的一个关键问题。在发达经济体和转型国家，不断增大的老龄化支出和税收竞争双重压力使得财政负担沉重，新兴市场国家随着富裕程度的提高，对公共服务的需求增长也很快（即瓦格纳效应），近年来更由于金融危机影响，政府被迫压缩预算，节约开支，提高支出效率几乎成为避免税收负担过重、挤出公共服务的唯一途径[14]。考察政府效率的研究主要是运用教育入学率、婴儿死亡率等与社会经济相关的政府支出指标度量[15]。David和Annette为国际货币基金组织提交的报告，是涵盖国家较多的一份研究，评价了114个国家1980—2006年教育和医疗部门的公共支出效率，发现各国公共部门绩效和效率随时间发展有所提高，在政府的责任心强、人口密度较高的地方（规模收益高），教育部门的绩效会更高；但令人惊讶的是，GDP越高教育部门公共支出效率却越低，这意味着市民对教育投入“物超所值”的边际收益不断降低[16]。

城市层面的研究不多。Loikkanen和Susiluoto评价了1994—2002年芬兰353个城市的基本公共服务供给效率，发现城市间的效率差异较大，南部的小城市效率最高，北部的边缘城市效率最低，大城市效率则参差不齐。人口众多、高失业率、区位边远、高收入和从周边城市购买公共服务是影响效率的负面因素，壮年工人（35～49岁）比例较高、教育水平较高、城市结构紧凑、从私人部门购买公共服务等是正面因素[17]。Afonso和Fernandes评价了葡萄牙城市政府的财政支出效率，认为公共支出保持不变时，效率仍能大大提高，受教育水平、人均购买力、地理区位等是重要影响因素[18]。王德祥和张权计算我国126个城市的公共支出效率，认为同等支出条件下，通过改善组织管理、优化支出规模及结构，公共服务供给水平可提高约64%[19]。

归结现有研究，有关农民工市民化的文献并不关注大城市财政负担和财政支出效率问题，有关财政支出效率的文献，不涉及城市内部结构的效率比较问题，更不涉及外来人口迁入对城市公共服务效率的影响。大城市为进城农民工提供公共服务既保障了他们的福利，又符合大城市自身发展需要，研究农民工市民化对大城市公共服务效率的影响甚有必要。

三、测算方法、决策单元和指标选择

（一）测算方法

测度公共服务效率主要有三类方法：一是用产出指标衡量公共部门绩效（public service performance，PSP），二是用单一指标的投入-产出率衡量公共部门效率（PSE），三是用数据包络分析（DEA）度量与前沿面相关的效率。仅用产出指标虽然能够反映公共服务的供应水平，但难以看出公共部门的投入产出效率。使用单一指标虽能测算效率，却太过粗略。因而国内外学者更多采用DEA方法评价比较各个公共部门效率的前沿面，同时结合Tobit模型考察影响效率的各种因素。

DEA方法是一种运用数学规划模型处理分析数据的方法，近年来学者们将其推广至公共部门，将公共服务的多项投入和多项产出数据进行处理，评价公共部门的运行效率是否达到最佳。模型受数据内在关系决定，无需设定生产函数，无需人为设定各变量权重，无量纲性具有公平客观性。Tobit模型可用来分析影响公共支出效率的因素及力度。鉴于Tobit模型的多重共线性和内生性严重，需要用单变量和多元回归分析，并运用固定和随机效应以及GMM（高斯混合模型）系统做函数估计。

公共财政支出的总体效率被称为综合效率，可以分解为纯技术效率和规模效率。数学公式是综合效率=纯技术效率*规模效率。其中，纯技术效率衡量投入产出的资源配置是否达到最佳效率，对政府或公共部门而言，主要是指组织层面的投入成本最低或产出最大，此为最佳效率；规模效率反映要素投入规模是否合理，若投入过大则容易资源浪费，若投入过少、规模不足，则难以获得规模效应。

（二）决策单元

以北京市16个区县为决策单元，对比评价各区县公共支出效率。2010年，北京原东城区合并原崇文区，原西城区合并原宣武区，组成东城区和西城区。2010年以前的数据由合并前两个区县加总得到。区县类型的划分依据《北京市主体功能区规划》和北京市统计年鉴，共分为四类功能区域。其中，东城区和西城区为首都核心区；朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区为城市功能拓展区；房山区、通州区、顺义区、大兴区和昌平区为城市发展新区，是首都推进新型城市化的重要着力区；门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县为生态涵养发展区。

（三）指标选择

自2004年9月起，北京市开始为农民工提供子女免费义务教育和参加基本医保及工伤保险政策。2012年北京又将在京稳定就业的200万农民工纳入养老社会保险覆盖范围。鉴于国家统计局自2007年调整了财政支出分类，加之农民工对政策的反应滞后期，同时为比较城市内部各区域的差异，我们选取并收集北京市16个区县2007—2012年教育和医疗数据来评价公共服务效率。采用财政支出的人均教育支出（以下简称教育投入）和人均医疗卫生支出（以下简称医疗投入）作为公共服务投入指标；每千人拥有医院病床数（以下简称病床数）作为衡量医疗服务产出的指标，中小学生师比（以下简称生师比）作为衡量教育产出的指标（受数据限制，我们不考虑教育质量的不平等问题，同时假定农民工在城市充分就业），这二者作为公共服务的产出指标。限于篇幅，我们仅列出了2012年教育和医疗公共投入和产出数据（见表1）

四、北京市各区县公共服务效率

表2的计算结果表明，2007—2012年北京市公共服务综合效率呈下降态势：

2007—2010年由0.71逐步下降到0.662，2011年回升到0.694，2012年下降到0.56。2009年的金融危机可能是造成农民工返乡和财力紧张的影响因素之一。规模效率逐年提高，由2007年的0.876上升到2011年的0.934，各年平均值达0.901，说明公共服务投入量的整体规模效率已达到较优；纯技术效率则由2007年的0.807下降到2012年的0.739，各年平均值为0.76，说明投入产出的资源配置水平仍待进一步提升。丰台区和海淀区在这5个年份均达到效率最优，东城区、西城区、丰台区、海淀区4个城区纯技术效率值均达到1。综合效率和技术效率高于平均值的区县仅有西城区、海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区、昌平区、顺义区和门头沟区①。

五、Tobit因素分析

总体效率下降并不意味着为农民工提供市民化的公共服务会降低投入支出效率，还需要具体分析影响因素。影响公共服务效率的因素主要有经济发展水平、政府规模和人口规模，三者对于投入产出效率的影响均有正反两个方面。经济发展水平高的地区，居民纳税较多，对公共服务需求较高，要求有更好的监督机制；政府财政资金充裕，有更加充足的资金投入，政府公共服务效率较高。当经济发展达到更高水平时，居民对公共服务的需求得到满足，所需付出的时间、精力等监督成本相对更高，政府公务人员在较高工资收入待遇下也不再勤力工作，服务效率会有所下降。政府规模扩大在公共部门较少时会提高公共服务效率，有利于部门分工和加强监督，规模扩大到一定程度后会出现机构臃肿、人浮于事现象，公共服务效率下降。人口规模与公共服务效率呈“倒U”曲线关系，一定范围内人口密度增加，会带来规模收益增加，人均公共服务成本降低，有助于提高公共服务效率。人口规模过大产生拥挤效应，或过小，都会降低公共服务效率。

Tobit模型结果显示（见表3），2007—2012年，用行政管理费用表示政府规模的系数为-0.000149，说明政府规模每减少0.149，公共服务效率会降低1%。用人均GDP代表经济发展水平的系数为-0.0000087，说明各区县的经济发展水平对公共服务效率的影响为负。这一结果与部分学者的研究吻合，高收入地区的居民不太关注监督控制政府支出（De Borger和K. Kerstens，1996），出现政府膨胀、成本增加、效率恶化[15]。北京市人口密度与效率值同方向变动，人口密度系数0.0000183，表明每单位面积增加万分之1.83人，公共服务效率增加1%。但人口密度最高的老城区东城区和西城区，人口密度较低的生态涵养发展区门头沟区等，规模效率明显偏低。

根据2010年第六次人口普查，79.5%的人口集中在朝阳、海淀、丰台、大兴、通州和昌平等城市功能拓展区和城市发展新区，另据北京市人力社保局统计，82.2%的农民工分布在这些区域。2012年底，这些区域的人口密度在6000～8000人/平方公里，属于规模收益递增的合理范围。结合公共服务效率最高的地区均在城市功能拓展区或功能新区的计量结果，可以得出这样的结论：即使在北京这样的超大城市，外来农民工进入城市有助于提高城市公共服务效率，城市有能力为其提供相应福利待遇。

六、公共服务效率的改进

改进公共服务效率的方法包括两类：一是保证现有产出不变，压缩投入；二是增加投入，使产出达到效率最优。仍以北京市各区县为例，为保证公共服务效率，可以量化出需要增加或减少的财政投入。

（一） 减少公共投入

可以应用投入导向型模型来计算需要减少的公共服务投入。投入导向型模型是假定产出不变，要达到最优效率而需的各项投入目标。由于2012年效率值较低，本文就以效率居中的2011年为例计算投入改进。2011年丰台区、海淀区、昌平区综合效率值为1，东城区和西城区次之，分别为0.92和0.917。以效率值1设定前沿标准，采用DEAP2.1软件计算其他各区达到效率前沿时需要减少的投入量（见表4）。表4表明，11个区县存在投入过量和资源浪费。教育投入方面差距较小的有石景山区、通州区和门头沟区，与目标值差距在10%以内，房山区、朝阳区和大兴区差距在20%～40%，差距较大的是顺义区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县，差距在50%～70%。医疗投入差距较小的为石景山区（3.74%）和门头沟区6.53%，朝阳区、通州区和大兴区差距在30%～33%，房山区差距为53.3%，顺义区、怀柔区、平谷区、密云县和延庆县差距均在60%以上，最高接近85%，差距最大。相对来说，教育投入比医疗投入差距要小，更有效率，这与各地方政府对教育的重视程度有关。

然而，这种缩减公共投入的做法与人口增长和现代化生活水平的实际需要并不相符，且这种比较也只是北京市内各个区县的比较，有一定片面性。如据此缩减教育和医疗公共支出，可能会给民众带来损失，难以被市民接受。

（二） 增加公共服务产出

这类激励手段只需增加产出，如教育方面更高的生师比，或更多的医院病床数等等。限于数据收集和质量衡量的困难，我们仅以产出数量说明。采用产出导向型模型计算需要增加的产出数量，产出数量应当增加到如表5的目标值。

教育产出方面差距较小的有石景山区、通州区和房山区，与目标值差距在10%以内，朝阳区紧随其后，为12.89%，顺义区、大兴区和门头沟区差距在27%～40%；差距较大的是怀柔区、平谷区、密云县和延庆县，差距在50%～70%。医疗产出差距较小的有石景山区（1.67%）、门头沟区（6.42%）和房山区（8.64%），朝阳区相对较小，为12.94%；顺义区、大兴区和密云县差距在30%～40%；怀柔区、平谷区和延庆县差距较大，在50.6%～65%以上；通州区差距最大，为129.66%。教育产出差距与医疗产出差距基本持平。

产出增加到表5时，投入也需相应增加，增长目标值见表6。表6显示，要想实现产出达到理想目标值，顺义、怀柔、密云、延庆还需增加教育投入，增长百分比为16%～27.6%。与教育投入相比，医疗投入需要增加更大幅度。实际值与目标值差距较小的有门头沟区（0.05%）、朝阳区（5.39%）、大兴区13.84%；通州区和平谷区差距为30%～40%；房山区、顺义区、怀柔区、密云县和延庆县差距较大，为50.6%～78%。

七、总结

本文利用DEA两阶段法从教育和医疗的视角评价了北京市的公共服务效率，结合Tobit模型分析了影响公共服务效率的影响因素。

1.2007—2012年北京市各区县公共服务综合效率呈下降态势，11个区县存在投入过量和资源浪费。教育投入效率好于医疗投入效率。纯技术效率相对不足，规模效率较优，且效率最高的地区均在城市功能拓展区或功能新区。

2.总体效率下降并不意味着为农民工提供市民化的公共服务会降低财政支出效率。对影响因素进行Tobit分析可见，北京市在经济发展已经达到较高水平，政府达到一定规模后，人口规模对公共服务效率有着负向影响，而在人口规模仍处收益递增阶段的朝阳、海淀、丰台、大兴、通州和昌平等城市功能拓展区和城市发展新区，人口规模则对公共服务效率有正向影响。

3.投入导向型模型的计算结果表明，要想达到最优效率，11个区县需要减少10%～85%的教育和医疗投入。考虑到缩减公共投入的做法不符合人口增长和现代化生活水平的实际需要，还需计算产出导向型的效率改进，若要实现效率最优，需要增加产出10%～130%，同时相应增加0.05%～78%的投入。

大城市对农民工市民化仍有诸多控制，正在修改完善的新型城镇化发展规划，也提出对特大城市和大城市的农民工合理设定和逐步放宽落户条件，逐步转为城镇居民。这固然是出于城市公共服务供给的考虑，但却忽视了人口就业和居住、流动规律以及大城市建设发展要求，也逃避了改进公共服务效率的重任。

受数据限制，本文未考虑其他类型的公共服务，仅对北京市各区县教育和医疗公共服务效率进行对比，也较难收集到具体的农民工随迁子女教育和就医情况，所选指标也仅以数量计量，这样的衡量相对机械。很有可能生师比提高，即一个老师对应的学生人数增加，老师要付出更多精力，导致对学生的教育辅导不足。如果病床数增加，医护人员更为忙碌，反而使单个病人的服务受损。同时，本文仅从公共服务供给角度考虑农民工市民化的政府支出效率，没有全面考察农民工市民化后带来的经济发展和财政收入增长效应，以及为城市提供人口红利、推动城市可持续发展等长久效应。未来研究仍应进一步强化数据收集处理，并扩大到更多的城市和地区作对比分析。

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篇5：中国农民工市民化问题研究

摘要：在中国经济发展的过程中，农民工起到了重要的作用，随着城市化的不断发展，农民工市民化也成为不可逆转的趋势。本文阐述了农民工市民化的概念及其现实意义，通过分析我国农民工市民化面临的难题，从而提出了促进农民工市民化的重要举措。

关键词：农民工、市民化、现实意义、户籍制度、社会保障体系

城市化为我国农村和城市社会、经济带来巨大效益的同时也冲击了部分群体的生活，城市务工的农民就是其中之一。随着城市社会和经济的发展，农民工市民化这一社会事件悄然而生。农民工市民化是伴随着我国城市化快速发展必然出现的一个过程。

一、农民工市民化的概念

对于农民工一次含义的阐述，2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定,农民工是指户籍仍在农村,进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者,是我国经济社会转型时期出现的特殊概念。可见,农民工是工作、生活在城市,但没有城市户口和身份的特殊人群。随着经济的发展、社会的进步、国家公共政策的创新与实施，农民工必将融入城市社会，真正成为城市的工人阶级，与城市居民享有同样的待遇。市民化是一个社会学术语，部分学者认为，农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份地位、价值观、社会权利及生活方式等方面向市民转化，实现城市文明的社会转变过程；也有学者认为，市民化是指作为一种职业的农民和作为一种社会身份的农民在向市民转变进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。

二、推进农民工市民化的现实意义

1、农民工市民化是解决农民工问题的现实途径。

改革开放以来,大量农民涌入城市成为农民工。他们为城市的发展做出了巨大的贡献。农村劳动力已成为城市工人的重要组成部分。然而,与他们的付出不成正比的是他们的工资要远远低于城镇居民。他们的医疗、社保等问题仍被排斥在城市之外。同工不同酬的问题仍然很严峻。拖欠农民工工资现象也是屡见不鲜。面对这些困难,只有实现农民工市民化,提高农民工知识文化水平以及技能水平,切实维护农民工合法权益。享有城镇居民的养老、医疗等社会保障才能从根本上解决农民工的现实困境。

2、推进农民工市民化有利于扩大消费

随着世界经济全球化的加深，国际市场风险的加剧，各国外贸出口的难度加大，我国也相应的转变政策。国民经济的增长由原来的投资、出口转变为投资、消费、出口三驾马车。其中消费的重要对象就是农村的消费。然而，由于进程打工的农民，他们主要的目的是增加收入，他们在城市从事的又是工资水平较低的工作。即使是 1

这样的工作却仍然不具有一定的稳定性。最重要的是他们不享有城镇居民的教育、养老、医疗等社会保障。这就决定了他们往往会吝于消费。他们每天只会进行必要的支出，消费水平低下。据2010年国务院发展研究中心课题组研究显示，2007年农民工消费的倾向仅为35.91%，比同期城镇居民消费倾向要低40多个百分点。如果实现农民工市民化,增加他们的收入,解决他们的养老等一系列社会保障问题,那么随着收入水平的提高,农民工也会相应的增加消费投入。又由于教育、医疗等后顾之忧的解决,会进一步增强他们消费的倾向,逐步接近并达到城镇居民的消费水平。因此说,城镇化将成为内需增长的强劲动力。

3、推进农民工市民化有利于缩小城乡收入差距

在城镇化过程中，人口和社会生产力不断由农村向城镇聚集，带动城镇社会分工不断深化，产业体系不断健全，创造出大量非农就业岗位。这将吸引劳动力从边际生产率很低的农业部门转移到非农部门，减少部门之间边际劳动生产率的差别，从而逐渐缩小乃至消除城乡收入差距。目前，由于城乡二元结构尚未破除，农民工不能与城镇职工平等享受劳动权益保护和公共服务，其工资增长和地位提升还面临制度性障碍。解决这个问题必须使农民工享有与城镇职工同等的工资待遇、劳动权益，并且有机会通过教育、培训、升迁等途径向社会上层流动，依靠职业、社会地位的改变带动收入增长。

4、推进农民工市民化有利于推动农业农村发展

农村劳动力不完全转移将使农业处于兼业化经营状态，对农业生产会产生消极影响。在中国部分地区，随着农户非农活动增多，农地利用呈现粗放经营的趋势，耕地利用水平不断降低。因此，推进农民工市民化，并建立完善的农村土地流转市场和承包经营权退出机制，耕地资源就可以向专业农户集中，从而改变农地经营细碎化的状况，提高农业的土地利用率和劳动生产率。农民向城镇集中还能避免村庄过度膨胀，有助于集约利用城镇公共基础设施，推进城乡公共服务均等化。

三、推进农民工市民化面临的难题

1、城乡二元分割的户籍制度及由户籍制度衍生的其他制度的阻碍我国自上世纪５０年代开始实行的以户籍管理制度为标志的城乡分割制度，这是农民流动的最大的制度成本和城市化适应的最大障碍。户籍制核心一是属地管理．二是身份管理。中国社会改革开放以来，尽管对人口流动的限制在不断地放宽，但对身份管理没有改变。农民有了进城就业的权利，但农民不能在城市生根，由户籍制衍生的其它一系列政策和制度。如教育制度、保障制度、医疗制度等形成了农民工融人城市社会的制度性障碍。这种制度性障碍在农民工身上就表现为现实身份与制度身份的错位。可以说，实际上农民工通过自身的努力，他们已经由农民转变为工人，由从事纯体力的劳动到从事脑力和体力相结合的劳动。即农民工实际上已经扮演了城市人的角色。角色是指社会规定的用以表现社会地位的模式化行为，角色是身份的具体体现，是社会地位的外显形式。通常的情况下，角色转换与身份的转换具有一致性，但这一过程在农民工身上发生了变化，出现了角色与身份相分离的情况。从扮演角色的角度讲，农民工已经成为工人，但就身份而言，他们仍然未被现行户籍制度认可，仍然未被城市居民所认同。造成农民工现实身份与制度身份

转换的2、社会排斥加大了农民工市民化的难度

农民工进入城镇后在很多方面会与城市原住居民产生竞争关系，城镇既得利益集团可能通过各种形式施加压力，反对给予农民工与城镇居民同等的待遇，农民工很容易被边缘化。此外，由于生活习惯、文化差异、利益冲突等方面的原因，城市原住居民还对农民工存在多方面排斥，导致他们难以真正融入城市。政治排斥方面，农民工不能与城市居民享有同等的公民权利，经常被排斥在政治参与活动之外，处于政治体制的边缘，利益诉求渠道不通畅。居住模式方面，农民工主要居住在用人单位提供的宿舍或工棚、城乡结合部的乡村和在乡村的自建聚居区，与城市原住居民之间存在很大差距，导致老市民与农民工之间的隔离。社会支持方面，农民工的社交网络仍然没有突破以血缘、地缘为纽带的传统网络边界，社会支持网络缺乏，推动农民工与城市原住居民之间的社会融合难度很大。

3、文化与素质的差异，使他们很难融入市民社会。

社会群体的文化是在长期的共同生活中形成的。农民工和市民虽然长期生活在一个城市里，但他们有着各自的文化体系。不同的生活方式和思维习惯使他们产生一定的隔阂。这种隔阂有进一步引起了相互间的不信任。本地人不信任外来人，他们认为是这些农民工带来了社会的不稳定导致了城市环境的恶化。外地人对本地人也抱有一定的成见。他们觉得城里人没有人情味，觉得他们不好接触，总是高高在上。不像农村人热情好客，表里如一。这些都造成进城农民很难融入市民文化之中。加之城市居民对农民工群体的歧视，使他们对城市居民更加敬而远之。要想推进市民化进程，就要不断加速农民与市民文化的融合。改变对农民工的偏见，给他们一个热情的欢迎，使农民能够有尊严的在城市中工作生活。市民化推进的另一个障碍就是素质上的差异。由于素质不高，他们只得从事工资低、环境差的工作，这样严重限制了他们的发展。而且随着科技的发展和新兴产业的兴起，社会对劳动力的素质也提出了越来越高的要求。

四、推进农民工市民化的途径

1、改革现行户籍制度。

户集制度是农民工市民化的根本性障碍。我国的二元体制是以城乡分割的户籍制度为基础和核心的，与之息息相关的就业制度、社会保障制度等加深了农民工与市民之间的距离，如果不加以改革会危及广大农民工的权益，改革现行户籍制度势在必行，户籍制度改革也是我国经济社会发展的必然趋势。推进现行户籍制度的改革必须全面破除二元户籍管理的制度壁垒，取消农业户口、非农业户口性质，“户别”不再区分农业、非农业，建立全国统一的户籍登记制度。只有改革现行户籍制度，降低准入门槛，才能真正实现农民工身份与职业的双重转变，使更多的农民转为市民。

2、完善社会保障体系

在农民工的社会保障方面，一是要加强对城市用人单位的监管，改革农民工劳动合同制度，保证农民工的参保率。要以养老保障为重点，全面推动农民工的社会

保障体系建设。探索建立适合农民工收人水平、就业特点的农民工基本养老保险制度，如缴费费率低，覆盖面广，养老金待遇水平总体低于城镇职工基本养老保险而高于农村养老保险，建立农民工个人终身保险账号，形成全国统一的信息化网络，政府投入按人头定额补助，计人农民工养老账户；在管理和运作方面，既要适应农民工全国流动，又要方便企业和农民工办理参保缴费手续。二是鼓励农民工中断工作期间封存养老保险账户，简化养老保险关系转移手续，对农民工养老保险实行全国统筹，打破地区间的隔离。为农民工养老保险的接续创造必要的客观条件，促使农民工达到缴费年限，避免退保现象的发生。

3、实现教育权利公平

农民工子女入学问题是新生代农民工融入城市的重要条件。因此，解决农民工子女教育问题，是促进农民工市民化的重要举措。在未来相当长的一段时期内，政府应该出台并贯彻相关政策，加强流人地公办学校对农民工子女的容纳能力，消除因户籍问题引起的入学歧视。同时，也应鼓励和支持民工子弟学校的发展，提供必要的资金与政策扶持，满足农民工子女的多层次就学需求。另外，解决学籍问题，逐步允许在居住地办理学籍，建立全国统一的学籍管理系统。最后，要从社会文化、校园文化等多个方面切人，减少直至消除农民工子女在入学资格与入学过程中的各类歧视。

4、推动城市“廉租房”和经济适用房建设

一直以来，我国城市住房较为紧张，兴建“廉租房”、经济适用房，是解决城市低收入群体住房问题的重要举措。农民工作为城市低收人群体的构成部分，向流动性强、暂居城市的农民工提供大量的廉租房，允许新生代农民工购买经济适用房，鼓励收入较高的农民工在所在城市购买商品房。农民工住房问题的解决，不仅有利于对新生代农民工实施有效的管理，而且大大提高了新生代农民工定居城市的可能性，对农民工的市民化将会起到非常关键的作用。

5、加强对农民工的教育培训

首先对农村职业教育进行改革，由重视学历教育转到以培训服务应用为主的教育上来，增加职业技能教育的内容，以使劳动力各有所得，各取所需。其次，大力发展农村劳动力的继续教育，提高已有职教中心的利用率，有计划、有重点、分步骤的对农村劳动力进行转岗培训，同时有效利用远程网络教育，学习国内外先进科技知识，从而增强农民进城务工的技能。另外，要加大农民工职业技能的培训。由政府公共财政提供支持以减少农民工的投入成本。各级政府应把农民工的教育培训纳入议事日程，制定农民工培训的计划，并编制好相关预算；城市的职教、成教机构应实行灵活多样的办学理念，把农民工的教育培训作为一项重要的内容；企事业单位应该把农民工技能培训纳入培训范围，与市民同等对待，统筹安排。

6、为新生代农民工市民化创造良好的社会环境。

要加大农民工对城市发展作出贡献的宣传力度，营造他们融入城市社会发展大趋势的社会氛围；要进行社会平等观念的宣传教育，一方面引导新生代农民工与城市居民相互沟通、消除隔阂、和谐共处；另一方面引导市民调整心态，积极主动地与新生代农民工进行社会交往和人际互动，从而增强新生代农民工对城市的认同和

归宿感。

农民工市民化不仅符合我国的城市化和现代化的建设要求，而且对于农民工问题、三农问题的解决也有促进作用。目前，虽然农民工市民化困难重重，但这个趋势是构建和谐社会，实现现代化的必然选择。城市化是社会不断向前发展的结果，也是人类社会迈向现代化的必经阶段。总之，在和谐社会的构建中，农民工问题是一个绕不开的坎，而农民工的市民化又是一个必然趋势。因此，只有高度重视，并着力解决和处理好农民工市民化的问题，才能实现我国社会的和谐发展。

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篇6：基于农民工市民化的金融服务研究

【摘 要】党的十八大提出要走新型城镇化道路，要从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，“人”是新型城镇化的主体和核心，“促进约1亿农业转移人口落户城镇”，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。同时对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。

【关键词】新型城镇化；农民工；市民化；户籍

党的第十八次全国代表大会报告中提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，“人”是新型城镇化的主体和核心，与以往城镇化重在追求土地的城镇化有着本质区别。2013年末，全国大陆总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万人，城镇化率为53.73%，比上年末提高1.16个百分点。清华大学中国经济数据中心调查数据显示，中国户籍城镇化率非常低，仅为27.6%。农民人户分离现象严重。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，核心和本质就是着重解决人口的城镇化问题。其中，促进约1亿农业转移人口落户城镇，首先需要推动户籍制度改革，可以根据不同规模的城镇进行差别落户。其次为解决农民工市民化成本分摊问题，构建多层、多样的政府、企业、个人多元分担模式。最后为暂不落户或无法落户的农业转移人口建立居住证制度。

一、我国户籍制度的变迁

1958年1月，我国第一个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布，该条例第一次以立法的形式确定了公民由农村迁往城市必须达到相应条件或得到迁入凭证。二十年后，《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》由公安部、粮食部、国家人事局联合颁布，对于高级专业技术人才的“农转非”在指标约束上进行了放宽。改革开放35年，我国的经济发展迅速，各项改革不断深入。当跨入21世纪，我国政府将城乡户籍制度改革的权限下放到了最了解当地农民情况的地方政府，城镇户籍制度的改革参考当地的经济、人口、人员流动等的实际情况，因地制宜地进行。同时，城镇户籍制度从指标约束控制改变为准入条件制，根据不同地方的情况，准入条件也在不断的改变和降低。

2014年3月，国务院总理李克强作了2014年《政府工作报告》，在2014年重点工作中李克强总理提出要推进以人为核心的新型城镇化，明确了我国新型城镇化道路的本质和工作目标。促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，成为政府需要着重解决的“三个1亿人”问题。而“人”的城镇化的提出也将农业转移人口落户的问题提上日程。

二、现有户籍制度下农民工市民化制约因素分析

1.农民人户分离现象普遍，农民工难求社会福利

2013年，我国城镇化率达到53.73%，而户籍城镇化率则徘徊在30%左右。我国的二元社会结构使得城乡隔离情况突出，以户籍制度为代表的二元社会制度导致持“农业”和“非农”户口的公民享有不同的制度体系。越来越多的农民为了发展、生计等各种原因进城工作，这些农民所在的地域变了，职业变了，但是无法进行身份转移，不能彻底市民化的农民就成了城市里的“农民工”。这些“农民工”相比城市居民，一方面，他们无法享受城市户口上附着的众多社会福利，包括低保、住房、教育、医疗、生活必需品的供应等保障。另一方面，由于这类人群普遍学历不高，在城市中的谋生以打零工为主，就业制度、劳动力市场的不平等、歧视性的就业环境和匮乏的就业信息对于这些“农民工”都是不公平的。一纸户口将这些为城市建设做出贡献的农民变成了城市边缘人，难以得到基本的社会福利保障。

2.农民工市民化成本高，政府动力小

农民工市民化的成本较高，政府财政能力有限制约了地方政府对于户籍改革的力度和速度。城镇化建设长期以来被认为是放大了的公共福利事业，一方面现有的公共服务和城市基础设施不能满足人民生活和经济发展的需要，另一方面政府财政也不堪重负。

农民工市民化的成本是指使现有农民工将身份、地位、价值观、权利、生活等全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。通过构建农民工市民化的社会成本模型，采用市辖区的城市生活、教育、社会保障、城市住房、基础设施的人均成本5个指标，在分地区、分类型的基础上测算出了全国43个城市的农民工市民化的社会成本：东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元和9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为 6万元和 5万元。

3.2/3农业户籍人口不愿转为非农户口

2014年4月11日，《中国青年报》刊登了清华大学社会科学学院院长李强教授主持的中国城镇化大规模入户抽样调查数据。调查显示，和过去人们期望变成非农户口、“吃商品粮”的情况不同，目前持农业户籍的人，近2/3的人表示不愿意转为非农户籍。因为拥有农村户口就可以保留农村的土地和宅基地。尽管政策上中小城镇的户籍早已放开，但由于就业机会少，流动人口没有去落户的动力。调查还显示，大学毕业生也出现不愿转户籍的现象。其中，80后的大学毕业生有30%的人不转户籍，而90后大学毕业生中不转户籍的达到51.9%。高房价、高生活成本、子女教育等一系列问题使得在二元社会保障制度下的农业户籍人口把户籍上附着的土地作为自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情况下，守住土地成为农业人口的第一选择。

三、解决农民工市民化户籍问题的途径

1.健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策

推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序原则。要采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。对于人口达到500万以上的特大城市，如北上广，主要在于落户规模和节奏的调整，积分制的阶梯式落户通道是相对合理的选择。对于人口在300-500万的大城市，既不能关死城门，堵住农民进城之路，也不能一步完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工逐步转为城镇居民。人口在100-300万的大城市，要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于小城市、县城和建制镇，则要敞开城门，让农民自由进城，当然也要以合法稳定就业和住所为前提条件。让农民能进得了城，能在城市发展，才能真正实现“人”的城镇化。

2.政府、企业、个人多渠道分担市民化成本

对于地方政府而言，农民工市民化不仅仅是为其办理户口迁入的行政手续那么简单。政府将面临的是农民工市民化带来教育、住房、养老、医疗等一系列的市民化成本支出压力，同时城镇公共资源是有限的，农民工市民化的成本如果无法合理分摊，政府财力有限，对于户籍改革的力度自然无法加大，那么新型城镇化的道路是无法可持续的发展下去的。我国需要构建多层、多样的政府、企业、个人多元市民化成本分摊模式。一方面，由政府主要负责公共服务方面的财政支出，政府要在“人”的城镇化的新形势下改变“钱跟户籍走”的老做法，让“钱跟人走”，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任。如：孩子跟着父母从苏北到苏南读书，该学生的教育财政支出就要拨给苏南，而不是户籍所在地苏北。另一方面，在社保支出方面，则需要主要由企业和个人共同分担。将看似较高的农民工市民化的成本通过构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制进行分摊，减轻政府财政负担，使政府在进行户籍改革时没有后顾之忧，进而加快地方政府对于户籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住证制度

解决农业转移人口落户问题是不能一蹴而就的，是需要过程的。对于未落户的农业转移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部门要建立相应的居住证制度。居住证制度中要明确在该地有合法稳定工作和住所却没有户口的流动人口在就业、教育、社会保障、住房等各方面能享受到公平的公共服务。截至2013年，深圳发放居住证已超过2000万张。2013年7月，《上海市居住证管理办法》开始实施，改变之前的A、B、C证的条件管理方式，采用新的积分管理办法。而一直实行工作居住证制度的北京也将在2014年全面推行居住证制度，拟为长期在北京工作又没有户口的人提供与北京市民同样的公共服务。居住证制度是户籍制度改革的基础配套制度，它必须与以往政府推出的暂住证制度有明确区分。政府要将管理职能转变为服务职能，明确居住证制度不再是政府进行人口管理和统计的手段，而是让更多公民能享受公平的社会资源、社会福利、社会保障的方式，也是农民户口迁入、改变户籍、落户城镇，真正实现农民工市民化的重要过渡。

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