基于精准扶贫视角下的农民专业合作社发展研究

2022-09-10

自2013年11月习近平总书记在湘西考察首次提出精准扶贫以来, 精准扶贫目前已成为我国打响“到2020年, 确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”这一脱贫攻坚战的基本方针和主要抓手。而如何通过精准扶贫体制机制的创新, 构建农村贫困人口脱贫致富的长效机制, 则成为能否打赢这次脱贫攻坚战的关键。

农民专业合作社作为弱势群体联合成立的互助性经济组织, 因其制度安排天然具有益贫性的组织特征, 一直以来被认为是市场经济条件下贫困户脱贫的理想载体[1]。在此次精准扶贫工作中, 国家更是对其寄予厚望, 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出:“加强农民合作社培育, 发挥其对贫困人口的组织和带动作用, 强化其与贫困户的利益联结机制。”因此, 对照国家当前精准扶贫要求, 深入分析当前农民专业合作社发展过程中存在的问题并提出对策, 充分发挥农民专业合作社在精准扶贫中的作用, 具有重要的现实意义。

1 农民专业合作社在精准扶贫中的作用

1.1 有助于精准识别贫困人口

精准识别贫困人口是精准扶贫的基础。按照国家统计局以人均消费支出或人均收入低于2 800元作为贫困标准来衡量, 目前我国仍有7千多万农村贫困人口, 且以“插花型”状态分布在广大的农村地区。由于我国目前缺乏所有农户可靠的消费支出和收入数据, 贫困人口的识别和建档立卡采取在名额控制下通过民主评议的方式进行, 但这种民主评议的方式容易导致贫困人口识别错误, 恶意或过失排斥贫困人口情况时有发生。据汪三贵等的典型调查和国务院扶贫办的随机抽查, 按民主评议的建档立卡贫困人口和按消费支出及收入估计的贫困人口的重合度仅约为50%, 这意味着有相当一部分收入和消费支出低于贫困线的人因没有建档立卡而得不到有效支持[2], 这对精准扶贫构成巨大挑战。

目前我国农民专业合作社的一个典型特点就是基于血缘、地缘关系建立, 其地域跨度很小, 活动范围狭窄, 多以村为单位, 主要在乡 (镇) 范围里组建和运行[3]。以笔者所在市为例1, 66.7%的合作社的社员主要来自同一个村, 跨村的只有24.4%, 跨乡 (镇) 进行的仅有6.7%, 跨县的则更少, 不足3%。因此, 这种基于熟人社会建立和运行的农民专业合作社社员之间彼此相互了解、知根知底, 这无疑能大大提升贫困人口识别效率。

1.2 提高扶贫资金的使用效率

精准扶贫就是要提高财政扶贫资金的使用效率, 将有限的扶贫资金用到刀刃上, 充分保障贫困人口的权利, 切实使贫困人口脱贫。一直以来, 扶贫资金的使用是反贫困中的一大问题。扶贫资金若像撒胡椒面般以救济或福利形式发放给农民, 起不到“造血”的功能, 反而要面临非贫困户、非贫困区域“搭便车”的情况, 甚至存在扶贫资金被“乡村精英”占有, 而真正的贫困户反而被剥夺扶贫资金分享的资格的情况, 以致大量出现“关系保”、“维稳保”等现象。在伴随扶贫项目来安排扶贫资金时, 往往出现采取一刀切地要求扶贫资金只能用于建档立卡贫困户, 这样会严重影响了扶贫资金的使用效果。因为受贫困户能力所限, 很多扶贫开发项目贫困户干不了或不愿意干, 则会出现扶贫资金不能使用的情况;另一方面很多种植大户有很好的具有带动作用的产业项目, 因其不属于建档立卡贫困户而不能获取扶贫资金的支持, 使得扶贫资金不能物尽其用, 充分发挥扶贫作用。

通过将国家财政扶贫资金直接对接合作社, 将资金交由合作社统一管理使用, 作为自助的合作经济组织, 农民专业合作社通过将自身资源和扶贫资金有效结合, 为贫困户提供资金支撑、技术培训、保险保障等服务, 从而带动贫困户发展, 可以最大限度地提高扶贫资金的使用效率。

1.3 提高精准扶贫脱贫成效

精准扶贫的目的就是要使目前7千多万贫困人口到2020年全部脱贫, 并且要保证扶贫成果真实可靠, 具有可持续性。农民专业合作社通过将贫困户吸纳入社, 为其提供低价或免费提供生产资料, 无偿提供生产技能技术指导和培训、保底农产品销售价格, 提供二次利润返还等服务, 可以有效地提高贫困户收入。同时农民专业合作社作为“民管、民办、民受益”的合作经济组织, 为贫困户提供了平等参与公共事务讨论和决策的平台。贫困户通过参与合作社的管理体会到自身尊严和人与人之间的平等, 逐步增强参与社会合作和竞争的自信心, 转变思想, 激发潜能, 为持续脱贫、持续发展提供可能。

2 精准扶贫视角下的农民专业合作社存在问题分析

2.1 相当数量农民专业合作社有意排斥贫困户

农民专业合作社本是广大弱势农民为了维护自身利益而自愿联合起来的合作经济组织, 贫困户作为弱势群体中最弱势的部分, 更加有必要也有权利加入农民专业合作社。但因受自身素质及根深蒂固的小农意识的影响, 贫困户往往市场经济意识和法律意识淡薄, 过分注重个人利益和眼前利益, 导致其在合作过程中诚信度、配合度不够, 违反合作社运行、管理原则的行为时有发生, 给合作社制度化、规范化管理带来巨大挑战。因此, 一些合作社通过提高入社门槛, 如需要入社农户与合作社的交易额达到一定数量或是缴纳一定金额认缴合作社股份等, 将相当数量的贫困户排斥在合作社之外。贫困户作为精准扶贫的对象, 却被排斥于农民专业合作社之外, 这严重制约了农民专业合作社在精准扶贫中的作用。

2.2 相当数量农民专业合作社的治理结构不利于贫困户

合作社中最为重要的益贫机制主要依赖于“民办、民管、民受益”的治理结构。目前我国农民专业合作社从章程上看这类合作社不少, 但实际上真正按此运行的很少。当前我国农村农民分化严重, 政治、经济或文化资源往往掌握在属于“农村精英”的富裕农民手中, 而贫困户则往往依靠耕种几亩地获取经济收入, 掌握的其他社会资源非常少。这种农民分化现象使得农民专业合作社的发展呈现“强者牵头、弱者参与”的现象, 合作社的设立和发展主要依赖产销大户、村干部等能人, 因此, 农民专业合作社在运营过程中势必会以这些主导人利益为重, 贫困户乃至其他普通农户则只能享受微弱利益或较少合作社服务。胡连认为农民专业合作社对农户收入增长的促进作用受农户人均资产影响, 人均资产高的农户收入相比贫困户收入增长更多[4]。同时“一人一票“的控制方式也让位于所占股份较多、与合作社交易额较大的管理模式。自我服务和民主管理是农民专业合作社的基本原则, 但受合作社性质异化影响, 不能充分发挥其益贫性的机制, 难以保障贫困户的利益, 这对农民专业合作社为其精准扶贫作用的发挥构成巨大挑战。

2.3 多数农民专业合作社可持续发展能力弱不利于贫困户持续脱贫

精准扶贫的其中一项原则就是要求提高扶贫成效, 切实提高扶贫成果可持续性, 农民专业合作社的持续健康发展是贫困户持续脱贫的重要保障。虽然目前我国农民专业合作社发展较快, 截止到2015年10月底, 我国农民专业合作社数量达到147.9万家, 共有社员9 997万户, 覆盖了全国41.7%的农户[5]。但多数合作社主要为社员提供生产资料、技术指导等服务, 较少涉及加工、运销、储藏等服务, 产业链条短, 导致其抗风险能力较弱。此外, 受缺乏先进的人才和管理理念, 资金困难等瓶颈的制约, 很容易使得合作社在市场经济浪潮中生命力不强, 出现“合作合作, 第一年合作, 第二年红火, 第三年散伙”的情况。据计算, 各地的农民专业合作社平均寿命不足2.5年, 还有相当数量的有名无实的空壳子、空招牌[6]。农民专业合作社若不能持续健康发展就有可能使得加入合作社的贫困户脱贫之后又返贫, 为贫困户的持续脱贫埋下隐患。

3 精准扶贫背景下的农民专业合作社发展对策

3.1 积极组织发动贫困户加入农民专业合作社

培育发展农民专业合作社作为我国精准扶贫方略之一, 应尽可能多地组织贫困户加入农民专业合作社。针对贫困户缺乏资金入股合作社的情况, 一是鼓励合作社积极承担起社会扶贫的责任。如河北衡水芍药村农民专业合作社采取“8+2”模式来扶贫, 在合作社中每十户农户结一组, 其中八户为相对富裕农户, 两户为贫困户, 贫困户不投资, 但其权益与其他社员一致, 可参与合作社的分红;也可以鼓励合作社拿出一定的公积金为贫困户配股、捐股, 破除其无资金入社的困境;充分利用当前农民专业合作社发展的信用合作功能, 优先为贫困户提供低息贷款。二是创新农民专业合作社的组建方式, 尝试贫困户以扶贫资金、承包土地经营权、住房财产权、集体资产产权等折价入股入社。三是可将扶持农民专业合作社发展的国家财政资金量化为贫困户的入社股金。

另外针对贫困户普遍对农民专业合作社认识不深, 综合素质较低的情况, 一是宣传发动, 对贫困户加强农民专业合作社基本知识的宣传, 让其充分认识到农民专业合作社的益贫性特点, 最终促进其增收的新兴农业经营主体。二是教育培训, 通过系统专门的培训训练, 转变贫困户思想观念, 提升贫困户素质, 使其具备较强的市场经济意识和契约精神, 以促使更多贫困户加入农民专业合作社。

3.2 改进农民专业合作社的治理结构, 提升贫困户在合作社中的参与度

“理想类型”合作社的治理结构, 其效率或特殊性在于所有合作社社员都是合作社的主人, 都是投资者、管理者和受益者, 贫困户社员亦不例外。因此, “理想类型”合作社的治理结构可以使贫困户直接受益, 通过将贫困户的利益跟合作社的长远发展捆绑在一起, 可以充分调动他们参与合作的积极性, 不断提升自身的合作自治能力, 从而实现权利救济和权利扶贫的目标。鉴于当前农民专业合作社的主要资源由少部分农村精英所掌控, 为防止合作社成为少数人攫取利润的工具, 应注重培养和选拔具有合作社精神、有强烈社会责任感的企业家, 同时加强对合作社带头人乃至管理层包括物质层面和精神层面的激励与制约, 以减少合作社的异化。其次加强政府对合作社的指导, 指导督促合作社建立健全社员大会、理事会、监事会等组织机构, 在合作社运营过程中监督合作社的重大事务要召开社员大会, 由全体成员讨论、采取“一人一票”的方式进行表决, 尊重贫困户的话语权, 切实推进农民专业合作社的治理结构走向规范化, 提升贫困户在合作社中的参与度, 尊重贫困户的权利与意愿, 逐步增强其自信心, 对帮助其脱贫具有重大的意义。

3.3 加大政府支持力度, 扶持合作社发展壮大

农民专业合作社只有实现持续健康发展, 加入合作社的贫困户的脱贫才具有可持续性。目前大部分合作社处于初期发展阶段, 因此仍需政府加大力度引导和支持其发展。在鼓励合作社创办的过程中, 政府应加强指导农户依托当地特色产业创办合作社;注重培养和引进高素质合作社经营管理人才, 如加强对现有合作社带头人在经营管理能力方面的教育培训, 鼓励大专院校、科研院所培养一批合作社发展需要的管理人才, 也可效仿大学生村官制度, 由政府给予一部分补贴鼓励合作社招聘大学生, 充分挖掘农村在异乡取得一定成功的、具有一定市场经营管理理念和风险意识的能人回乡创办合作社, 同时充分利用当前精准扶贫结对帮扶单位引进的智力;创新金融信贷支持方式, 如适时推进合作社开展信用合作, 探索以政府财政投入作为担保基金, 银行机构提供贷款, 保险公司对贷款本金提供保证保险的“政银保“农业贷款模式;加大财政扶持力度, 相应扶持资金应随财政收入的增加而增加。同时应注意, 在当前国家大力实施精准扶贫的背景下, 政府支持发展农民专业合作社的有关政策应适当对承担扶贫任务的合作社有所倾斜, 并创新各类扶持资源的使用方法, 切实构建合作社与贫困户的利益联结机制, 以合作社带动贫困户脱贫致富, 并具有可持续性。

摘要：农民专业合作社在精准扶贫中可以发挥精准识别贫困人口、提高精准脱贫成效以及提高扶贫资金使用率的作用, 是精准扶贫的理想载体。本文基于精准扶贫视角分析了当前我国农民专业合作社发展中存在的问题, 并提出针对精准扶贫动因下的农民专业合作社的发展对策。

关键词：精准扶贫,农民专业合作社,益贫性