浅述我国公务员制度的发展

浅述我国公务员制度的发展（精选6篇）

篇1：浅述我国公务员制度的发展

浅述我国公务员制度的发展

内容摘要：当代中国公务员制度是在中国共产党的领导下，继承先前的干部人事制度中的优良传统，以原有的干部人事制度为基础，借鉴国外的经验的基础上建立起来，符合中国的国情，具有鲜明的中国特色。中国的公务员制度自改革开放后逐步发展起来，具有特色的原则和特点，对中国的发展意义重大。

关键词：

公务员制度

干部人事制度

改革开放 党管干部

一、公务员与公务员制度的介绍

公务员是现代国家的管理者，其素质的好坏、管理能力的强弱、管理水平的高低在很大程度上代表着一个国家的形象，也象征着一个国家及其政府的能力和水平。对公务员进行管理的制度就为公务员制度。英国最早在19世纪中后期建立公务员制度，此后，在100多年的发展历程中，公务员制度已经成为一个世界性的制度，在各国政府的管理中发挥着不可替代的作用。

公务员是代表政府对社会进行管理的群体，关于这一群体，各国有不同的称呼，其所指的范围也不同。英国的公务员群体统称为“文官”，指的是中央行政机关中非选举产生和非政治任命的常任官员，不包括政务官（首相、大臣、国务大臣、政务次官等）、企事业单位工作人员、地方自治机关人员和法官；在美国，联邦行政机关中的所有工作人员统称“政府雇员”，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员；在日本、法国等国，所有国家机关的工作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的范围，分为国家公务员和地方公务员；在原苏联、中国等社会主义国家，传统上把履行一定的公共管理职能，实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担的社会群体称为“国家干部”，改革开放以来，随着干部人事制度的改革和公务员制度的建立与发展，国家干部的概念逐步淡化，取而代之的则为“公务员”。总之，公务员的概念可以概括为“依法履行公职，实行编制管理，国家财政负担工资福利的工作人员”。

在理解公务员与制度的基础上，公务员制度的含义可以概括为近现代国家为对公务员进行科学管理而建立并运行的一套法规体系。公务员制度具有选拔配置、更新、监控、保障、开发和激励六种功能，这些功能的良好运行能更好地达到和实现公务员管理的目标。公务员制度的建立有利于国家政治和行政秩序的长期稳定，防止和避免政府的吏治腐败，同时，在政府机关选用人才方面为其提供一个全面系统的衡量标准，有利于政府管理水平和工作效率的提高，对于社会而言，公务员制度的实行为优秀人才提供了展示自我、实现自我的平台，促进了社会的公平，规范了政府为社会提供的公共服务。

二、当代中国公务员制度的建立与发展

当代公务员制度的建立是中国共产党为了符合时代的发展要求而采取的一种积极主动的行为，是对先前相对落后的干部人事管理制度的改革，是社会主义制度的自我完善。

（一）产生的历史背景

首先，经济体制改革是建立公务员制度的根本动力。马克思认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。十一届三中全会以后，我国工作重心逐渐从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”上来，1992年召开的十四大，首次明确提出建立社会主义市场经济体制，这一目标的不断推进也有力地加快社会各项事业的改革与进步。市场经济以公平竞争为基础，以法律为保障，视效率为生命，在计划经济体制下运行的国家行政机关的人事管理办法已经不适应，甚至阻碍了社会主义市场经济体制改革的进程，竞争择优机制的运用使公务员制度的建立成为中国推进经济体制改革的迫切要求。

此外，干部人事制度改革是实行国家公务员制度的直接原因。党和国家的工作重点转移后，原来的与计划经济体制相对应的干部人事制度越来越不适应经济社会的发展。第一，干部管理对象庞杂，缺乏科学的分类。自1949年以来，国家政府的工作人员、党务系统专职人员、群众团体的工作人员、国家企事业单位中的管理人员和各类专业技术人员统称为“国家干部”，“干部”的概念笼统庞杂、模糊不清；第二，管理权限过于集中，管人与管事相脱节。新中国成立以后，中国一直沿用在革命战争年代由党委部门统一管理干部的办法，各级党委直接管理各级干部，出现了人事管理权过多的集中于党委部门，这种状况一方面使上级党委部门负担过重，也阻碍了下级政府部门和企事业单位积极性和主动性的发挥，造成党政不分、政企不分；第三，管理方式陈旧单一，主要表现在人员的任用和培训方面；第四，管理制度不健全，管理缺乏法制。

（二）当代公务员制度的建立过程 当代中国公务员制度是在中国共产党的领导下，继承先前干部人事制度中的优良传统，吸收干部人事制度研究的新成果，借鉴国外公务员制度发展经验的基础上建立起来。

1、酝酿阶段（1978.12—1983）

1978年，第十一届三中全会胜利召开，中国共产党做出了改革开放的重大决定。随着改革开放政策的落实，中国的干部队伍本身发生了很大的变化。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中提出要大力开展干部人事制度改革，此后，政府和学术界展开对西方发达国家公务员制度的研究工作，并派出考察团赴国外学习先进经验，也邀请外国学者和官员来中国讲学。在对干部人事制度进行深刻反思和系统总结的基础上，我国将现有的国家干部队伍分解为中共各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和监察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。在1982年政府机构改革中，将国家人事局与国家劳动总局、国务院科级干部局、国家机构编制委员会合并，成立了劳动人事部。从1978年到1982年，中国在干部人事制度的改革和探索中取得了一些先进的成果。1981年十一届六中全会形成了干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”方针，1982年被正式写入党章；1982年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》明确提出领导干部到了一定年龄要离休退休，同年，国务院也颁发了《关于老干部离职休养制度的几项决定》，建立和实施了干部离休退休制度。

2、《国家公务员暂行条例》的起草及试点阶段（1984—1993）

党中央于1984年提出要搞好干部人事方面的立法工作，从1984年11月开始，中央组织部、劳动人事部组织力量着手研究起草《国家机关工作人员法》，1986年4月将其改名为《国家机关工作人员条例》，同年7月又将其改名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年根据邓小平同志的建议，中央成立了政治体制改革小组，下设干部人事制度改革专题组。专题组证据中央的指示精神和公务员制度的特点中国的实际情况，将《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月召开党的十三大提出，在中国建立和推行国家公务员制度。从1989年开始，首先在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局六个国务院部门进行实行公务员制度的试点工作。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号，发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起正式施行。《国家公务员暂行条例》的颁布和实施标志着公务员制度正式在我国建立起来。

3、从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》（1994—2006）

《国家公务员暂行条例》发布后，同年国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》作为制度推行的依据。1993年9月10日—14日，全国推行国家公务员制度和工资制度改革工作会议在北京召开，1993年10月1日，公务员实行新的工资制度；1994年1月11日，人事部印发《国家公务员职位分类工作实施办法》；1994年3月8日，人事部下发《国家公务员考核暂行规定》；1994年6月7日，人事部下发《国家公务员录用暂行规定》；1998年2月19日，人事部下发《关于建立国家公务员录用笔试公共科目与通用专业试题库的通知》；1998年7月23日，中组部、人事部联合下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》„„到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立。此后，国家公务员制度进入完善阶段。为了完善国家公务员制度，2000年11月10日，人事部下发《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》；2000年中央、国家机关公务员录用考试公共科目首次增加了《申论》，至此，中央国家机关公务员录用考试公共科目统一为《公共基础知识》、《行政职业能力倾向测试》、《申论》三科。2002年2月21日，人事部下发《国家公务员行为规范》；2002年5月，人事部下发《全国公务员学法用法和依法行政培训考试大纲（通用法律知识部分）》；2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》正式颁布，并于2006年1月1日起正式施行。《公务员法》是对《国家公务员暂行条例》的总结完善，是继续推进中国干部人事制度改革的必然要求，它的出台标志着中国公务员法律制度走向了成熟。

三、中国公务员制度的基本原则和特点

（一）基本原则

1、以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。马克思列宁主义揭示了人类社会的发展规律，具有强大的生命力和无可比拟的优越性。毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想是中国的三代领导人呕心沥血，将中国不同时代的不同国情与马克思主义的基本理论相结合而创立的，它们是一脉相承而与时俱进的马克思主义，公务员制度从现阶段的中国国情出发，与中国特色社会主义制度相适应，这就要求坚持以上述思想为指导，吸收改革的成果，继续完善公务员制度。

2、贯彻社会主义初级阶段的基本路线。党的基本路线为“以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则”，即“一个中心，两个基本点”。四项基本原则指坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。社会主义初级阶段的基本路线符合我国的实际情况，代表和反映了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都要坚持基本路线，公务员制度也必须坚持这条基本路线，这是公务员制度坚持正确的政治方向，建设高素质的公务员队伍的根本保证。

3、贯彻中国共产党的干部路线和方针。党的干部指党的各级领导领导机关的工作人员，以及由共产党党员出任的机关、团体、军队、企事业单位的领导人员和管理人员。党的干部是党的事业的骨干，是人民的的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，因此，要贯彻党的干部路线和方针。

4、坚持党管干部的原则。党管干部主要指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线和方针，严格按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效的管理和监督，包括考察，选拔，推荐、任用、监督等各个环节。党管干部的原则是巩固党的执政地位的一个重要保证，是党和国家干部管理制度的根本原则。公务员法是党的干部路线和方针的法律化、制度化，在具体制度中体现党对各类公务员的有效管理。

（二）特点

我国的公务员制度是在改革开放以后建立起来的，也是为了适应社会主义市场经济的发展而逐步建立和完善的，是具有中国特色的公务员制度，与其他国家的公务员制度相比，我国的公务员制度呈现出鲜明的特点。

1、公务员不搞“政治中立”。西方国家的公务员不参加各政党的政治性活动，保持政治中立；我国实行共产党领导下的多党合作与政治协商制度，在管理事务上，同中国共产党进行协商、共议大政，因此，公务员没有必要搞政治中立。我国对公务员的管理坚持“党管干部”的原则，从根本上说，它是我国人事制度中的根本原则。

2、我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。在我国，公务员是社会公共利益的执行者和维护者，是社会中一支特殊的政治力量，公务员的晋升和调任也要听取群众的意见，而西方国家的公务员队伍是一些具有单独利益的个体或利益集团的代言人。

3、坚持德才兼备的用人标准。在我国，公务员的考核坚持“德、能、勤、绩、廉”的标准，成为公务员管理中的一大特色。

4、公务员不搞“两官分途”，西方国家的政务官与政党共进退，事务官职务常任，只管推行政令，保持政治中立；我国不是多党制的国家，因此也没有政务与事务的区分。我国所有的公务员不论职位高低都是思想过硬、能力超强的人民的“勤务兵”。

四、公务员制度的构成

我国的公务员制度一直在不断地完善和发展，目前主要包括公务员的分类制度，即根据一定的标准对公务员的职位和品位作出相应的规定和划分；公务员的录用制度，介绍公务员的录用组织、录用要求和标准；公务员的考核制度，包括考核的原则、内容、等次和标准、以及考核的方法、程序和后续管理；公务员的职务任免制度，其中详细介绍了我国公务员的任职、免职、兼职和任期制；公务员的职务升降制度；公务员的奖励和纪律与惩戒制度，制定出相对完整和公平的赏罚标准；公务员的培训制度；公务员的交流与回避制度；公务员的薪酬制度，公务员的退出制度以及公务员的申诉控告制度等，这些制度严格按照《公务员法》和《中华人民共和国宪法》执行。

公务员制度是现代国家发展的时代产物，也是国家政治现代化进程的历史选择，它对一个国家和社会的发展与进步有极为重要的影响。作为一项对公务员队伍进行管理的制度，公务员制度有利于国家政治和行政秩序的长期稳定，有利于防止和避免政府的吏治腐败，也有利于政府为社会提供规范化的服务。我国正处于社会主义的初级阶段，各种制度都在不断的完善和发展之中，公务员制度也不例外，我们深切地希望我国的公务员队伍能真正为老百姓办好事、办实事、成为真正的为人民服务的社会管理者。

参考书目：

［1］《当代中国公务员制度》 薛立强、杨书文编著，天津大学出版社，2009年9月；

［2］《中国公务员制度》 吴春华、温志强主编，南开大学出版社，2008年8月； ［3］《公务员制度概论》 谭功荣编著，北京大学出版社，2007年9月； ［4］《中国公务员素质建设研究》 李和中、钱道赓等著，中国社会科学出版社，2008年11月；

［5］《当代中国政治制度》 浦兴祖主编，复旦大学出版社，1999年8月；

篇2：浅述我国公务员制度的发展

我国公务员制度的发展与展望

作者：刘 莹 杜晓丽

来源：《沿海企业与科技》2006年第02期

[摘 要]《公务员法》于2006年起正式实施，这是我国公务员制度发展史上的里程碑。文章深入分析了《公务员法》的创新之处与仍有待解决的问题，提出了创新是我国公务员制度的发展方向。

[关键词1公务员制度；公务员法；创新

[中图分类号]D630．3

篇3：浅述我国会计制度国际化发展趋势

一、我国会计制度的现状

广义的会计制度包括会计准则和会计制度, 还包括会计法律法规等。各国的会计环境不同, 有些国家只采用会计准则, 有些国家像法国等一些西方国家和改革开放前的中国, 只采用会计制度来规范会计工作, 形成了各有特色的会计制度。我们这里所分析的是广义的会计制度, 即以会计准则为核心内容的会计制度。

我国会计制度的变革是以改革开放为接点的。改革开放之前, 我国只采取了会计制度, 改革开放以后, 我国会计制度随着经济体制的改革发生了重大变革, 并制定了适合社会主义市场经济发展需要的会计准则。上世纪90年代初始, 我国在会计领域的改革又迈出更大一步。通过多年不断探索, 1992年11月30日以部长令形式正式发布了建国以来中国第l号会计准则《企业会计准则》, 2000年12月财政部公布了《企业会计制度》。

我国现行的会计制度遵循的是2000年12月财政部公布了《企业会计制度》, 其重要组成部分由会计核算一般规定、会计科目及运用、财务会计报告的编制等内容组成。新的会计制度打破了所有制和行业之间界限, 建立了全国统一的会计核算制度。同时, 《企业会计制度》不再分行业, 打破了过去分行业的会计制度, 具体核算办法体现了行业特点。

我国现行的会计准则发展同样经历了漫长的过程。上世纪80年代中后期, 中国会计学会年会七个研究组成立, “会计原则和会计基本理论研究组”就是其中一个。经过多年探究, 1991年11月26日财政部下发了《关于印发 (企业会计准则第1号——基本准则) (草案) 的通知》, 经过广泛征求各方意见研究讨论, 1992年11月30日以部长令形式正式发布了新中国成立以来中国第l号会计准则《企业会计准则》, 其准则于1993年7月1日起在全国正式实施。

《企业会计准则》实施后, 国家财政部即着手草拟制定具体会计准则, 经过三年多探究, 1996年完成了30多个具体会计准则征求意见稿。后于2001年先后修订、颁发了16项具体会计准则。随着我国经济体制改革的深入和发展, 国家对会计准则不断修改完善, 于2006年2月15日颁发38项具体准则形成企业会计准则体系。这些具体准则的制定颁布和实施, 可以说规范了中国会计实务的核算, 很大程度上提高了中国上市公司的会计信息质量和企业财务状况的透明度, 为企业经营机制的转换和证券市场的发展创造了有利的条件, 为国际间贸易往来和经济技术交流起到了积极作用。

二、我国会计制度与国际会计制度的差异

我国会计制度经过多年改革, 已逐步向国际会计惯例靠拢, 但仍有一定的差距。目前, 国际上一些实行会计准则的国家虽然由有关职业团体制定并发布会计准则, 但公司在实际执行中仍是根据会计准则自行制定公司内部会计科目体系, 进行会计核算, 即属于公司内部核算制度。我国目前将会计制度由企业自行制定的条件还相差甚远。随着我国会计科目体系的形成和逐步完善, 将来可能会形成由企业根据会计准则自行制定或者由中介机构制定会计制度。但目前因为准则和制度的差别在很多方面无法消除, 准则和制度有可能会长期并存, 从而成为中国特色会计的重要内容。

一般会计制度准则与特定的政治体制、经济体制、法律环境、文化环境有着密切关系。有鉴于此, 中国会计制度准则与国际会计准则必然存在较大差异。

首先, 会计准则形式存在差异。我国的会计准则正式条文比较简略, 而国际会计准则的正文比较详尽;国际会计准则设置不同的层次, 准则下还有准则的解释、技术公告、运用指南等, 中国会计准则还没有建立这种框架和层次。

其次, 会计准则内容存在差异。一是我国会计准则没有系统的概念框架, 而国际会计准则以及大多数国家在制定会计准则时均有一个概念框架作为基础。另外, 我国会计准则仅发布了企业会计基本准则和16项具体会计准则, 对于许多涉及业务没有制定准则。二是我国对于一些会计问题似乎没有严格的制度, 即中国会计准则针对衍生金融工具等已经普遍存在的经济活动或现象, 还没有出台明确的会计制度和准则。三是我国会计标准现在还处于“制度与准则并行”的阶段。

再次, 会计准则制定机制存在差异。我国的会计准则主要由财政部负责制定, 准则制定过程中的调研和征求意见范围比较有限, 制定过程透明度不够;国际会计准则有严格的制定程序、透明度要求, 如公开征求意见、委员会成员讨论、投票表决等, 制定过程中的各方意见、投票情况等都对外公布, 透明度较高。

三、我国会计制度国际化的发展趋势

为了适应日益发展的国际贸易经济, 我国会计制度准则国际化发展已经成为一种趋势。

我国会计制度准则国际化趋势的实践首先体现在1985年发布的外商投资企业会计制度。1992年发布的《企业会计准则》实现了我国会计模式由计划经济模式向市场经济会计模式的转换, 是中国会计准则国际化的一个里程碑。在随后制定的16项具体会计准则和会计制度的制定过程中, 我国会计制度的变革始终注意借鉴国际会计准则, 尽量实现与国际会计准则的充分协调。

随着经济全球一体化化的发展, 我国与世界其他国家的贸易往来越来越多。中国会计准则国际化趋势越发显得重要。2005年, 在基本准则和具体准则的征求意见稿完成之际, 我国相关专业人士与国际会计准则理事会多名理事和专家就中国会计准则与国际财务报告准则的趋同问题进行了全面深入研讨, 最终达成了共识。紧接着, 2005年11月8日, 中国财政部副部长、中国会计准则委员会秘书长与国际会计准则理事会主席签署了联合声明, 确认了中国会计准则与国际财务报告准则实现了实质性趋同。联合声明主要强调三个方面:一是中国将趋同作为会计准则制定工作的目标之一, 旨在使企业按照中国会计准则编制的财务报表与按照国际财务报告准则编制的财务报表相同, 趋同的具体方式由中国确定;二是确认了中国会计准则与国际财务报告准则只在关联方关系及其交易的披露、资产减值损失的转回、部分政府补助的会计处理等极少数问题上存在差异, 除此之外, 实现了与国际财务报告准则的趋同;三是国际会计准则理事会确认了中国特殊情况和环境下一些会计问题, 包括关联方关系及其交易的披露、公允价值计量问题和同一控制下的企业合并, 对于这些问题, 中国均可以对国际会计准则理事会寻求高质量的国际财务报告准则解决方案提供非常有用的帮助。

综上所述, 中国会计制度经过多年的发展, 在与国际会计准则协调方面已取得重大突破, 但与国际会计准则之间依然存在着一定差异。我们在实际工作中, 既要重视中国会计制度的国际化, 又要重视其本身所具有的中国特色, 求同存异在实践中更好的发挥其优势。

摘要：随着全球贸易经济的飞速发展, 会计制度国际化已成为世界各国普遍关注的问题。近年来, 我国经济高速发展, 进出口贸易非常活跃, 会计作为贸易交往的一种媒介, 国际化已成为其未来发展的必然趋势。尽管我国会计制度经过多年的改革和发展, 在与国际会计准则协调方面已取得重大突破, 但与国际会计准则之间依然存在着一定的差异, 其差异的产生有些是由中国特定的环境所决定的, 也有一些是由于国际会计准则本身存在的技术性问题所造成的。因此, 我们既要重视中国会计的国际化, 又要重视其本身所具有的中国特色。

篇4：浅述我国公务员制度的发展

中国共产党在长期的革命和社会主义建设中形成了独具特色的干部培养交流机制，随着公务员制度的建立和完善，通过探索、创新，适应中国国情的公务员交流制度逐步建立和形成。

（一）交流制度的建立

干部交流是我们党和国家的一项优良传统，也是干部管理工作的一项重要制度。早在1942年，当时的中央军委发出《关于干部交流的建议》，根据锻炼培养干部的需要，在军队内部实行有计划的干部交流。解放战争后期，基于建立人民民主共和国的现实需要，干部交流不再局限于军队内部，开始注重军队系统干部与地方党政干部之间的相互交流。

新中国成立后，党和国家十分重视干部交流工作，社会主义干部交流制度建设如火如荼。1962年，党中央作出《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的规定》，对干部交流制度提出全面系统的要求，县级以上的主要领导干部均要列入交流范围之内，在五至十年内实现干部交流一次。自此，干部交流开始向规范化、制度化的方向发展。

改革开放以来，干部交流作为干部人事制度改革的一项重要内容，继续得到积极推进并取得显著成效。1980年民政部、政府机关人事局和中央组织部制定了《关于干部调配工作的暂行规定》，这是新中国成立后第一个比较系统的有关干部调配工作的规范性文件，是我国几十年干部调配工作的经验总结。［1］1990年，为完善交流制度，进一步推进干部制度改革，中央作出《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，《决定》下发后，干部交流呈现出新的发展势头，规模逐步扩大，范围不断拓展，制度日臻完善。

（二）公务员交流制度的探索

1993年，在国务院颁布实施的《国家公务员暂行条例》中公务员交流作为一项单项制度，纳入公务员管理制度。其第十一章对公务员交流制度作出规定。《国家公务员暂行条例》规定第五十五条：“国家公务员实行交流制度。国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其他机关以及企业、事业单位的工作人员进行交流。交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。国家行政机关每年应当有一定比例的国家公务员进行交流。”第五十六条：“各级国家行政机关接受调任、转任和轮换的国家公务员，应当有相应的职位空缺。”第五十七条、五十八条、五十九条和第六十条分别对调任、转任、轮换和挂职锻炼作了规定。

《国家公务员暂行条例》发布实施以来的十多年，是我国建立和完善社会主义市场经济体制、深化干部人事制度改革取得成效最大的时期，我国的经济、政治、社会管理体制发生了巨大变化，人才为单位“所有”的旧制度被打破，个人“从一而终”的旧的择业观也发生了很大的变化，包括公务员在内的人才流动日益频繁。期间，党政领导干部交流的力度也明显加大。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，对进一步推进干部交流工作提出了明确的要求。党的十五大把“推进交流”与“扩大民主、完善考核、加强监督”并列，作為深化干部人事制度改革的重要措施之一，党政领导干部的交流成为干部人事制度改革的一项重要内容，也成为干部人事制度改革成果的一个亮点。为推进交流的规范化和制度化，中央组织部1999年下发的《党政领导干部交流工作暂行规定》，对干部交流工作作出全面规定。2000年，中央印发《深化干部人事制度改革纲要》，提出“推进党政领导干部交流工作”。在总结实践经验的基础上，2002年经修订后中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，作为党内法规，明确规定领导干部要有计划、有重点进行跨地区、跨部门交流。［2］

二、公务员交流制度的确立

2005年《中华人民共和国公务员法》颁布，在第十一章交流与回避中公务员交流制度被以法律形式固定下来。《中华人民共和国公务员法》中关于交流的规定第六十三条：“国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”第六十四条：“国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备……，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。”第六十五条：“公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。”第六十六条：“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。”第六十七条：“公务员应当服从机关的交流决定。公务员本人申请交流的，按照管理权限审批。”

继《中华人民共和国公务员法》颁布实施之后，为拓宽选人渠道，优化公务员队伍结构，规范公务员调任工作，根据公务员法和有关法律、法规，中共中央组织部于2008年2月29日颁布实施《公务员调任规定（试行）》，该规定共计五章二十二条，分别从总则、调任资格条件、调任程序、纪律与监督、附则五个部分对公务员调任加以规定。规定了调任必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺；调入中央机关、省级机关任职的，应当具有大学本科以上文化程度；调入市（地）级以下机关任职的，应当具有大学专科以上文化程度等。

党的十七大以来，全国干部交流力度不断加大，在促进区域协调发展、培养和锻炼干部、保持干部队伍朝气和活力、防范用人不正之风等方面发挥了重要作用。2007年、2008年，全国党政机关干部交流人数达63.3万人。截至2009年12月底，中央管理的干部实行交流任职的共307人次。其中中央、国家机关之间交流107人次，中央、国家机关交流到地方40人次；地方之间交流53人次，地方交流到中央、国家机关66人次，企业之间交流20人次。到2010年3月，有8个省区市纪委书记、12个省区组织部长进行了调整，全部由交流干部担任；31个省区市党委书记中有28人是交流干部，占90.3％；除5个民族自治区外，26个省市政府正职中有20人是交流干部，占76.9％；纪委书记中有19人是交流干部，占61.2％；组织部长中有24人是交流干部，占77.4％。各地各部门把县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员，以及在同一职位任职时间较长的领导干部作为交流的重点对象。对新提拔的地方纪检机关（监察部门）、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门的正职领导成员实行异地任职。2008年省级人大、政府、政协换届时，集中交流了法检“两长”26人，是历次换届交流法检“两长”最多的一次。与此同时，各地各部门采取多种方式，积极推进上下级机关干部交流：注重把缺乏艰苦环境锻炼的优秀中青年干部交流到条件艰苦、工作困难地方或急难险重任务中经受考验；把缺乏基层领导工作经历的机关干部，交流到基层和生产一线培养锻炼；根据交流的去向和本人的条件，分别实行提拔交流和平级交流，干部交流激励机制进一步建立健全。

各地各部门深入贯彻党的十七大精神，以改革创新精神不断推进干部交流工作，积累了丰富的经验。（一）要把干部交流纳入干部人事制度改革的总体部署来通盘考虑。（二）要树立从基层培养、人才在一线成长的用人导向。（三）要重点抓好权力部门和关键岗位领导干部的交流。特别是党政领导班子主要负责人，纪检监察、组织人事、公安、检察、审判机关主要负责人，负责资金、项目审批的重点部门、重点岗位干部的交流。（四）要有计划、有步骤地适时适度交流，实现领导班子动态稳定和结构优化。（五）要打破身份界限的限制。解决从基层和生产一线向各级党政领导机关交流难的问题，为党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍之间和部分条块之间的干部交流开辟通道，利于干部开阔眼界、创新思维，利于区域、单位、部门之间的优势互补。［3］

三、公务员交流制度的新亮点——公开遴选制度

近年来，随着公务员考录制度的强化，通过坚持凡进必考，优化了党政机关公务员队伍的学历结构、知识结构和年龄结构。但也出现了公务员队伍来源比较单一、经历比较简单、“三门”干部增多，具有基层工作经历的公务员比例减少等新的结构性矛盾。如果这种情况长期发展下去，就会造成公务员队伍来源结构的根本性缺陷，加大领导机关脱离基层、脱离群众、脱离实际的危险。调整优化党政机关公务员队伍的来源结构、经历结构成为迫切的政治任务，干部交流制度的继续创新成为时代新主题。

党的十七大和十七届四中全会明确提出，要注重从基层和生产一线选拔干部，大量选拔经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验、实践证明优秀、有培养前途的年轻干部，充实各级党政领导机关，强调要建立来自基层和生产一线党政领导干部培养的选拔链。《2010-2020深化干部人事制度改革规划纲要》要求，各地区、各部门要结合实际，制定具体办法，对培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流，逐步规范化和制度化。对一些重要岗位的领导干部，实行跨地区、跨部门交流。把干部交流同培养使用结合起来，形成正确的政策导向，引导干部向艰苦地区和艰苦岗位交流。妥善解决干部交流工作中的各种实际问题，完善配套政策。严肃干部交流工作纪律。制定和实施与西部大开发相配套的干部交流规划，有计划地选派西部地区的干部到中央、国家机关和东部经济发达地区挂职锻炼。2009年中组部出台《关于注重从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的意见》，提出上级党政机关要有计划地从下级机关公开遴选优秀公务员。公开遴选是上级党政机关面向下级机关选拔优秀公务员的一种重要方式。中组部部长李源潮在公务员法实施五周年座谈会上提出，要“完善从下级机关公开遴选领导机关公务员制度，建立领导机关和下级机关公务员双向交流任职制度，促进领导机关公务员来源结构和经历结构的优化”。这一系列要求为以公开遴选工作为代表的干部交流工作的开展指明了方向。

2010年初召开的全国行政机关公务员管理工作会议提出，要积极推进公开遴选工作，切实把那些政治素质好、工作实绩突出、具有丰富基层工作经验、与人民群众关系密切、群众公认的基层优秀公务员选拔到上级党政机关。会议认为，作为来自基层一线公务员培养选拔链中重要的一環，彰显“注重基层实践经验”的公开遴选制度，打开了基层公务员向上流动的通道，给那些长期工作在基层、安心做事的公务员提供了更为广阔的舞台，激发了他们工作的积极性和创造性，有利于培养复合型人才，有利于优化公务员队伍来源结构和经历结构。顺着会议精神的指引，公开遴选渐渐成为2010年度公务员管理工作中的一大亮点。

3月，宁夏回族自治区出台《宁夏回族自治区公开遴选办法（试行）》，规定除部分特殊职位外，自治区机关补充正科级以下（含正科级）职务层次、地级市机关补充主任科员以下（含主任科员）非领导职务层次公务员，一般都应采取从下级机关公开遴选的办法考选。2010年4月，重庆市启动市级机关公开遴选公务员试点工作。2010年5月，北京市首次面向区县公开遴选公务员。2010年6月，青海省印发《省、州（市、地）党政机关公开遴选公务员办法（试行）》，规定从2010年起，省、州（市、地）两级采取公开遴选的方式补充主任科员以下公务员，不再公开考录。

随着地方试点逐渐取得不俗的成效，国家公务员局开始在更高的层次对“公开遴选”试点工作发力。2010年8月，国家公务员局进行中央国家行政机关公开遴选试点。其宗旨直指贯彻落实《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》、《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》和《关于注重从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的意见》（中组发〔2009〕2号）精神，探索建立来自基层和生产一线公务员选拔培养链，进一步优化中央国家行政机关公务员队伍来源结构和经历结构，推进公务员转任工作，加强公务员队伍建设，国家公务员局决定在中央国家行政机关开展公开遴选试点工作，从省级以下机关遴选优秀公务员到中央国家行政机关工作。外交部、教育部、农业部、文化部、人口计生委、安全监管总局、法制办、测绘局、民航局、邮政局、食品药品监督管理局等11个部门参加，共拿出30个职位面向省级以下机关公开遴选，2000余人通过资格审查，参加考试。选拔基层公务员到中央部委任职，打通了公务员在各层级机关之间交流的渠道，使公务员转任制度更具规范性和科学性，公务员管理制度更显活力。公开遴选试点工作从中央到地方全面铺开。

实行党政领导干部交流，是加强干部管理的重要措施，也是深化干部人事制度改革的一项重要内容。我国的公务员交流取得了长足的发展，成绩喜人。随着公务员交流的深入，机关之间、机关与国有企事业单位直接实现了人才互通有无，能够及时进行人才补缺，从而完成工作需要；交流促进了机关人才资源的优化配置，畅通了上下层级公务员的流通渠道，极大地调动和鼓舞了公务员的工作积极性；缓解了区域经济发展不平衡的现状，加强了经济相对发达地区与欠发达地区密切联系，使发达地区干部的新观念、新思路、新经验和欠发达地区干部踏实苦干的好作风形成优势互补，促进了区域经济的共同发展；使公务员的综合能力和素质得到普遍提高，加强了公务员队伍的建设，提升了公务员队伍的战斗力和凝聚力；同时，对于克服官僚主义，防止队伍腐化，完善监督，加强廉政建设效果显著。交流制度的不断完善也体现了以人为本，建设和谐社会的根本理念，解决了公务员的实际生活困难，团结和稳定了公务员队伍。重视、关怀、爱护交流干部，妥善解决交流干部的住房、配偶及子女随调随迁等问题，有效地调动了交流干部干事创业的热情，体现出国家对公务员队伍的人文关怀。［4］

注释：

［1］方世荣，石佑启，徐银华，杨勇萍．中国公务员法通论［M］．武汉大学出版社，2009年：第230－231页。

［2］林弋．公务员法立法研究［M］．中国人事出版社、党建读物出版社，2006年：第295－297页。

［3］谭浩，李亚杰，董宏君．新华社，北京2010年3月16日。

［4］方世荣，石佑启，徐银华，杨勇萍．中国公务员法通论[M]．武汉大学出版社，2009年：第244－245页。

参考文献：

［1］《中华人民共和国公务员法注释与配套》［M］．中国法制出版社2011年版。

［2］杨士秋，王京清．公务员法配套政策法规文件汇编［M］．党建读物出版社、中国人事出版社2009年版。

［3］方世荣，石佑启，徐银华，杨勇萍．中国公务员法通论[M]．武汉大学出版社，2009年。

［4］林弋．公务员法立法研究［M］．中国人事出版社、党建读物出版社，2006年。

篇5：浅述我国公务员制度的发展

内容摘要：本文在简单回顾了我国建立和推行公务员制度的过程和现状的基础上，对比中外公务员制度，对中国公务员制度进行理论分析。主要从制度文本层面和实践层面分析了我国公务员制度的问题，包括：制度本身方面的公务员范围界定问题、考试制度、职位分类问题及考核问题等；实践层面的考试录用问题、管理体制问题、政治社会等消极因素的制约问题等。并在此基础上对问题的改善和解决提出一些初步的设想。

关键词：公务员制度 问题 完善 干部制度 政府雇员

自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度,至2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家公务员制度。

在实践方面，从中央国家机关开始，各级政府先后在“三定”的基础上进行了职位设置，制定了职位说明书，并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡；各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作，到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务“凡进必考”的原则。应该说，国家公务员制度已经在我国初步确立起来，也取得了巨大的成效，但是也逐渐暴露出一些问题。这些问题既有制度本身的问题，也有一些是由于各种经济社会政治条件的制约使制度在运做中出现变形、不到位等问题。；国家公务员制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。

一、中国体制下的公务员和各国公务员的界定与区别

世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员。

在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。

我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。

我国公务员干部体制采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。③干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员,接近于公职人员的范围。

相比其他国家，从英美等国的国家公务员制度建立过程，我们可以看出：实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和应有之义。公务员分为政务类和业务类，反映了当代人事管理一般规律的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管对公务员范围（外延）的界定有大（如法国、日本）、中（如美国、德国）、小（如英国）之分，但一般都将公务员分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（事务官）两类。将公务员分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常作法，也是实行公务员分类的前提条件，反映了人事管理的一般规律。

“„两官分途‟只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义”。把公务员划分为政务类与业务类有利于完善“党管干部”!和强化业务类公务员的日常管理；有利于改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等“家长制”现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为；有利于在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，业务类公务员的管理不断专业化。

二、中国公务员制度出现的问题

从1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家公务员制度法制化建设的要求。

我们虽然已有几十个国家公务员管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对公务员制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家公务员的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。公务员法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。

特别是经过了十几年的实践，《国家公务员暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在公务员具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。

改善这种状况首先要深刻认识到建立国家公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善公务员制度的基础。为此，今后我国国家公务员制度的完善必须在法

制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家公务员”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为经济方面，涉及政治方面的不多。国家公务员的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“工作人员”、“行政工作人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家公务员制度，将国家公务员的概念写入宪法，并明确国家公务员的法律地位以及国家行政机关与国家公务员之间的基本关系。以此提高国家公务员立法的效力，强调国家公务员制度的重要性，以加强对国家公务员的监督与保障。有些国家已经把有关公务员的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家公务员制度十几年具体实施过程认真总结与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定公务员聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的公务员法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家公务员法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家公务员制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。

三、中国公务员制度的急需完善

我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到以下几个方面：

（一）中国公务员制度的差异性发展

公务员制度是产生于西方的一种管理制度，它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成“政党分肥制”造成的政局动荡、官员腐败等一系列缺陷。因其在管理上代表着现代政治的发展方向，所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则，来提高我国行政管理的水平。正是因为这样，我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来，而是学习了它的一些优良的经验，抛弃那些不符合我国国情的内容。在西方的公务员制度不断变化的过程中，我们也在探索属于自己的管理模式。就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样，我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验，然后形成适应自己国情的新模式。

改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。

（二）公务员制度的中国化原则

我国公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度

必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。

一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。用考试代替原先的分配方式，这是新旧人事制度转变的首要内容。只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位，才能真正获取公务员的合法性基础。

公务员的选拔必须在平等、公正、公开是原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争，最后要择优录取。所以必须要坚持一下几个原则：

1、平等原则，公民在担任公职方面具有同等的权利和机会，只要拥有该职位应具有的知识和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性别、种族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影响。

2、公正公开原则，国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布，并且把考试和录用的过程向报考者公开，最终结果要公示。而且对于报考者对结果的异议，招考部门要做出回应和解答。要为报考者创造一个公开、透明、公正的考试与竞争环境。

3、竞争和择优原则，在报考的过程中，使报考者数量应超过录用人数，实行竞争淘汰制，依据考试成绩的高低，择优录用。第二，西方公务员制度的另一大特征是职业终身制。即公务员不同于政治任命人员，只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为，就要终身任职，不会伴随政党的更替而出现职位变动。在西方，公务员更多的是事务官员，职业的终身制对于国家运作的影响相对有限。但是在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。

第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。

第四，职位分类问题世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重“官本位”？

《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定“国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。

第五，考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作

性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了“优秀”者“轮流坐桩”，其余皆为“合格”的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务“必要时，可以进行民主评议或民意测验”外，一律采用了“上级+同事+自我”的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是“写评语”的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。

（三）中国公务员制度的制度化和法制化

尽管有着十几年的发展历程，我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化。西方公务员制度的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。

健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。

四、结语 国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”

当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。

我们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。”只有全方位推进政治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的顺利实施以及创新提供一个良好的外部环境。

此外，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高度的社会流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设都影响着国家公务员制度的实施。一定要认识到一项制度的实施与完善不是孤立的，而是在一定环境之下进行的，是与其他制度、其他因素相互联系、相互影响的。要解决国家公务员制度实施中的问题，决不能“头痛医头，脚痛医脚”，要进行制度外环境的优化和制度外其他制度的建立与完善。

参考文献：

篇6：浅述我国公务员制度的发展

摘要

公务员制度，又称为“文官制度”，是指对各级事务官员或文职人员进行管理的制度，包括公务员的考试、录用、考核、晋升、退休等。①现代公务员制度起始于西方，是在西方政治体制之下产生的文官管理制度。它基本原则包括：职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等，其中竞争性的考试录用、职位终身制和政治中立原则是西方公务员制度的核心原则。②它涵盖了公务员的选拔、管理、待遇、考核、退休各个方面，也涉及到了公务员的基本价值信念问题。

关键字：公务员 制度 问题

我国公务员制度的完善和发展

（一）中国公务员制度的差异性发展

改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。

（二）公务员制度的中国化原则

我国的公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须坚持四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。

我国公务员制度的特点

1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。

2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对

人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制

度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。

3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。

美国公务员制度的完善和发展

美国建国之后，长期实行政党“分肥制”，当时政府职位很少，都是政治任命。即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性。造成行政上的低效率；另一方面．官员的腐败也难以防范。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制度，排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而奠定了美国公务员制度的基础。

此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了政府人

事工作遵循的九条功绩原则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序做出重大改革。

从1993年到2000年。美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动。其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面，改革的目标主要有四条：一是由过程或程序导向转变为结果导向，政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率。二是由集中管理转变为授权管理，给予各部门管理者必要的人事决定权，使扁平化组织有更多的自主管理的职权。三是由刚性规则管理转变为弹性管理，在简化规则的基础上．联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性。四是由服从性管理转变为激励性管理，通过综合运用各种激励杠杆，而不是依靠强制服从的控制工具，使被管理者实现工作目标。

进入21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革。努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。

美国公务员制度经过100多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包括：公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。

美国公务员制度的特点

1．形成历史长，法规体系比较完善

美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。在威斯康星州，公务员管理主要执行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制订的具体规定。值得一提的是州人事部门的规定非常详细、非常全面，而且每年都要修改，这个规定也是规范人事行为、处理人事申诉的主要依据。

2．贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则

功绩制要求将官职向社会开放并建立公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考评、奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。

3．政务官和事务官分途而治

两者产生方式分别为竞选和考试．工作方式分别为任期制与常任制：政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制，不受党派影响，具有独立性。以威斯康星州为例，公务员队伍比较稳定，但也有流动，每年约有8％的公务员离开或进入公务员队伍。

4．公务员法定权利与义务的平衡

美国公务员既被政府赋予应有的权利，主要包括考试权、平等求职权等基本权利和政治权利、言论自由权、申诉权等；又必须履行其应尽的义务，主要是正直清廉、政治中立、遵守纪律、对国家忠诚、财产申报等。权利和义务之间保持平衡，杜绝滥用权力。

在美国，公务员权利可以通过公务员工会来维护，天涯的网友很喜欢以国家主人自居认为公务员是奴仆，因此可以随意辱骂，但在美国，如果你没有正当理由以及完整证据就随意辱骂政府公务员，政府公务员可以直接起诉你。最典型的是，在美国如果警察让你停下接受检查时，如果你不配合的话，那么警察是可以开枪的！

参考文献

[1]尼古拉斯.亨利：《公共行政学》，北京：华夏出版社2002年版。

[2]安东尼。唐斯：《官僚制内幕》，北京：中国人民大学出版社2006年版。