浅谈我国改革开放新阶段公务员队伍的规模与范围

2023-01-18

一、世界各国对公务员范围的界定

当今的世界是一个日益链接紧密的整体。在讨论我国的公务员规模与范围的问题之前, 通过与世界其他各国的横向比较, 分析出其合理部分, 对于我国的公务员队伍的改革是有一定的借鉴意义的。

第一种是“小范围型”的代表———英国。英国的公务员队伍的特点是“政务官”与“事务官”的区别。其中的事务官就是我们通常所说的公务员。因此英国的公务员仅指中央政府系统非选举产生和非政治任命的事务官 (业务类工作人员) 。第二种是以美国为代表的“中等范围型”。美国的公务员指在联邦政府、州政府和以及地方政府工作的各级官员、情报人员、科技人员、医务人员、秘书、打字员、办事员、司机、勤杂人员以及教师、警察、消防人员、邮政人员、外交驻外人员等, 而军人 (不包括军队中的文职人员) 及在政党、民间团体等非政府机构里工作的人员都不是公务员。第三种是以法国为代表的“大范围型”。其显著特点是把从中央到地方的所有公职人员全部纳入公务员范围内。包括从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。其中法国官员也同样分成政务类和事务类, 其中只有事务类官员, 包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构 (如学校、医院等) 编制内正式担任专职工作的工作人员属于公务员。

二、我国公务员范围

界定我国公务员的范围首先需要了解我国于2006年正式开始实施的《公务员法》中对于公务员的准确表述是什么。在《公务员法实施方案》的附件里明确规定了公务员的范围:“下列机关除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围: (1) 中国共产党各级机关; (2) 各级人民代表大会及其常务委员会机关; (3) 各级行政机关; (4) 中国人民政治协商会议各级委员会机关; (5) 各级审判机关; (6) 各级检察机关; (7) 各民主党派和工商联的各级机关。”通过将我国《公务员法》中对于公务员的定义与世界各国的公务员定义相比较我们发现:双方在一些方面上具有一定的相似性, 但是根本上却还是有本质区别的。

首先不同于英国的文官制, 我国的公务员范围相比较来说更为宽泛。最为显著的区别是我国的公务员队伍中包括了政党机关的公务员, 而英国的文官制中由于实行的是政务官与事务官的分离, 因此政党机关的工作人员并不属于公务员。其次与中等范围型的美国的区别在于我国的公务员队伍中并不包含机关的工勤人员, 以及不存在以医务人员为主“医务公务员”和以教师为主“教育公务员”。最后与以法国为代表的“大范围型”的区别在于我国的公务员范围只局限于各级机关的工作人员, 而公共事业管理方面的人员并未纳入公务员队伍。

我国是社会主义国家, 就国家性质而言与其他国家有本质区别, 因此从我国社会主义国家性质出发, 建立了具有中国特色的社会主义公务员制度。第一, 不搞“政治中立”。中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。第二, 坚持党管干部。新公务员法第四条明确规定坚持党管干部原则。中国共产党是领导各项事业的核心力量, 公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。第三, 不搞“两官分途”, 我国公务员制度没有一“政务官”与“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家, 不搞多党轮流执政, 所以不存在政务官与事务官的截然分别。第四, 坚持服务于民的宗旨。做人民公仆, 为人民办事, 对人民负责, 受人民监督。这是中国公务员最根本的行为准则。

三、我国公务员规模与范围问题的反思

(一) 规模问题

20世纪90年代中期以来, 官民比问题一直是社会各界高度关注的热点问题。比较普遍的观点和印象仍是中国的官员规模过大。但是事实上官民比的大小所衡量的标准是一个底线问题, 所以单纯的通过数据比对并不能说明问题。问题的核心并不是在于这个官民比到底是应该“大”还是“小”, 而是在于在我国现阶段国情下我国官民比的底线究竟在哪里。即在一个国家 (地区) , 作为测度政府规模最为直观、直接的指标, 公务员占总人口的比例多少为宜?通过查阅相关文献, 对世界各国“公务员占人口比例”的比较分析我们大致可以得出这样的一个结论:其中, 以美国 (2002, 3.25%) 、德国 (2002, 4.82%) 、英国 (3.20%) 为代表的部分经济发达国家的比例均超过了3%;而部分经济处于转型期的国家如俄罗斯、波兰、捷克等, 这个比例则是维持在2%以上;而以埃及 (1.4%) 、巴西 (1.95%) 为代表的部分发展中国家的公务员占总人口比例则介乎于1%到2%之间。目前中国在国家整体层次上, 公务员的总量为1200万左右, 虽然规模总量在缓慢增长, 但是“公务员占总人口的比例”始终控制在1%以内;在各层级的地方政府, 公务员规模总量的发展趋势与“整体”层次基本一致, 在省、市政府, 这一比例接近1%, 在县、乡基层政府这一比例要低得多。因此, 数据表明:中国公务员规模总量并不大, 其占总人口的比例也处在一个合理的区间内。即使加上借调人员、退休补差人员、临时人员和行政事业混编等各类“暗含”人员, 总体规模也不大可能突破1%, 至少不是较大规模地突破1%。这样横向与世界各国相比较而言我国公务员占总人口的比例基本上控制在接近1%的这样一个水平上。因此, 中国的公务员规模总量不大, 其占总人口的比例, 也是符合公务员规模配置的一般规律 (不小于l%) , 并不是舆论界所批评的那样不合理和臃肿。

(二) 范围问题

1.党委机关、民主党派机关、政协机关以及社会团体机关工作人员纳入公务员范围是否合理。将上述人员纳入公务员范畴进行调整, 一方面, 淡化和模糊了国家与社会的应有界限, 确认并加剧了党政不分、政社不分的异常局面, 与建设“小政府—大社会”宪政国家的理念是相悖的。另一方面, 我国宪法规定, 我国的行政体制为行政首长负责制, 但因为我国每一层级政府都有与之相对应的一级党委机关, 因此导致实际上的最高决策者是省委书记、市委书记、县委书记等, 而且省长、市长、县长等行政首长都无一不兼任同级党委的第一副书记, 这就导致了权责不一的现象。这必然会带来一系列问题, 影响公务员制度优势性的发挥和体现。

2.法官、检察官列入公务员行列是否影响司法公正。《公务员法》将法官和检察官也纳入了公务员行列。这一点是有损害司法公信力、有悖于法治精神的嫌疑。法治精神是要求实现司法独立, 以确保司法公正。而要实现司法独立, 就必须确保司法机关在人、财、物等方面的自主权, 尽可能地避免来自其他机关和个人的干涉。

3.是否应当将教师、医务人员纳入公务员队伍。《公务员法》中规定了7个方面的公务员范围, 但是相比较西方发达国家。我国并没有将以教师与医务人员为代表公共事业服务部门的工作组成人员纳入公务员范围, 即我国的公务员队伍中并没有设置“医务公务员”和“教育公务员”。作为与广大群众切身利益联系最为紧密的公共服务部门, 其工作人员并没有作为国家公务员的身份来进行工作与服务。一方面, 不利于国家统筹协调管理, 难以整体提高我国公共服务质量。另一方面, 作为其中的工作人员由于并不属于国家公务员范围, 因此这类群体的合法权益的维护与基本保障的实施具有很难的操作性, 这样不利于调动其工作积极性, 无法使其更好地投入到公共服务中去。

四、结语

(一) 树立正确的改革方向

就上文而言, 我国的公务员占总人口的比例与世界各国的横向比较来说是处在一个比较小的规模上, 只看到公务员队伍人数的绝对数字而忽视同我国庞大人口基数相比的公务员队伍的相对数字, 这样得出的结论是缺乏科学依据的。改革的中心不应该放在单纯比较官民比这一问题, 而是应该从公务员制度内部着眼。我们的判断是我国的公务员制度改革遇到阻碍, 而桎梏并不是单纯的“臃肿”问题。这也就说明了自建国以来我国所进行的6次大规模的政府机构改革仍然无法走出精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈。深化政府体制改革需要解决的绝不是“浅表”的数量问题。我们需要从制度本身内部入手当前应该做的, 不再是简单地压缩人员, 而是调整机构改革的指导思路, 加大对各级各类政府机构、人员内部结构优化的力度, 比如花大力气解决副职问题、三多三少 (即各种经济管理部门的人员比较多, 政工干部比较多, 从事机关内部服务的所谓后勤干部和公勤人员比较多, 而从事财税、社会保障和各种权利保障工作的人员少) 等问题。

(二) 明确具体的改革方法

(1) 明确区分中央公务员和地方公务员, 适当地增加中央公务员的数量。中央政府与地方各级政府在事权上的进一步划分, 特别是随着“职责同构”的瓦解, 中央政府有必要通过在地方设立自己的直属分支机构 (类似于地方上的国税) 的办法来直接实现自己依法承担的职责。这样, 就需要把公务员划分为中央公务员和地方公务员两类, 相应增加中央公务员的数量。 (2) 进一步推动事业单位的分类管理改革首先还是要明确事业单位的职能定位, 从而在对事业单位准确定位的基础上进行整合分类。可以尝试在关系国计民生的方面进行改革, 例如设置“教育公务员”, 将教师纳入国家公务员队伍中进行统一管理, 从而进一步提高我国的国民教育水平。而将中介服务类、生产经营类事业单位进行市场化改革, 实行转企改制。 (3) 改革分管型副职的设置模式。我国现阶段公务员队伍存在的普遍问题是机关领导职位过多、副职过剩。造成这一问题的主要原因在于我国是分管型副职模式, 副职在培养干部、晋升职务与决策执行上担任分管与制约之职。因此下一步改革, 应当积极推动中国分管型副职设置模式向辅佐型副职模式改革, 从而真正减少副职数量。

摘要：改革开放已经过去36个年头, 中国也进入了深化改革的深水区, 面对进一步深化改革的新阶段以及面临的新问题。本文将从公务员队伍的规模与范围入手, 浅谈我国改革开放新阶段公务员队伍的合理规模与范围以及改革的方向。

关键词：规模,范围,改革方向