我国公务员聘任制研究论文

摘要：公务员聘任制是不同于常任制、委任制的现代公共部门人力资源管理制度。作为首批试点地区之一，浦东新区将公务员聘任制作为政治体制改革的重要内容，在制度建设、职位设定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公务员聘任制改革仍需在边界设定、薪酬福利、权力授予、转换机制等方面进行深入的研究，以期构建符合现代公共行政理念的公务员制度。今天小编为大家精心挑选了关于《我国公务员聘任制研究论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

我国公务员聘任制研究论文 篇1：

建立与完善公务员职位聘任制：基于深圳实践的理论思考

公务员聘任制，是指国家机关根据工作需要，在机关规定的编制和工资经费限额内，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同的方式进行聘用的制度，合同期一般为1-5年。聘任制是与公务员委任制和选任制相对应的公务员任用办法。2007年，深圳市率先试行公务员聘任制度。深圳的实践初步表明，公务员聘任制对提升公务员系统的活力、提高政府管理绩效、完善公务员制度建设具有积极意义。正是由于深圳等地的示范效应，全国许多省市公务员管理部门对聘任制表现出了很高的热情。在中央政府没有强制性要求的情况下，许多省市已经着手推行公务员聘任制的试点工作。2012年3月19日《现代快报》报道，江苏省正在制定《江苏省聘任制公务员管理试点办法》（试行），湖北、湖南、四川等省也将在年内试点聘任制公务员制度。在没有中央政府细则文件的情况下，加之过去的试点区域也比较少、比较特殊（仅有深圳、上海两地），使得各地公务员聘任制试点面临诸多难题。破解这些难题，必须对已有的试点经验进行认真系统的总结，并借鉴西方经验，在中国社会的行政生态中对这一制度创新进行充分的理论探索。

公务员职位聘任制的源起：西方国家的实践与中国的探索

1.西方国家的实践。公务员管理中的聘任制主要来源于西方发达国家的文官制度改革。到20世纪70年代，美、英等国文官制度经过近百年的发展，取得了很大的成绩，但也逐渐暴露出很多问题。其一，文官制度中的专业化分工不断得到强化，职位分类越来越细。美国的职位分类从最初的5个职类职系发展到70年代22个职组、439个职系，这使得政府人事管理的规模越来越大，管理的效率越来越低，引起社会广泛的批评。其二，由于强调文官政治中立和永业性，使得文官系统的政治使命感下降，对外部的反应比较迟钝，政治系统和行政系统产生内部紧张。面对这些问题，美、英等国进行了大刀阔斧的改革，其中一项重要措施就是推行雇员制。从1978年起，美国卡特政府着手在两个层面进行人事制度改革。在联邦政府低层，对那些技术性、辅助性以及工作安排具有季节性的岗位，招聘临时性、季节性或者兼职雇员，采用类似于企业人力资源管理的合同管理方式。1985年，联邦政府临时雇员人数为42118名，1993年增长至十五万七千余名。1993年美国联邦机构的临时雇员占其雇员总数的6.8%，现在大概有145000-175000名临时雇员。在联邦政府高层，一些高级公务员也实行合同管理。他们需要与部门签订单独的合同，薪金与岗位重要性和业绩挂钩，他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。实行合同制的高级文官失去了文官体制的传统保护。从1979年起，英国撒切尔政府也实行了类似的改革。此后，文官制度的改革席卷了澳大利亚、新西兰等许多国家。

西方国家文官制度中引入雇员制，取得了许多成功的经验，也带来了一些新的问题。其主要经验在于：一是通过实行雇员制，产生了一定的鲶鱼效应。一些常任文官担心职位被“临时化”、“合同化”，开始改变过去的工作倦怠，增进对外部需求的反应速度，提升工作效率。二是常任文官的减少有效地控制了政府人事管理规模，使得政府的财政赤字大大削减。三是合同的运用，不仅减少了政府人力资源需求总量，而且有效地提高了人力资源的使用效率。因此，雇员制的运用得到了社会的广泛认可。但是，这一改革本身也带来很多争议：首先是公平性问题。面对同样或类似的工作岗位，永业性文官和合同制雇员，在同工同酬以及未来就业竞争中都存在不平等。其次，由于实行合同管理，出现滥用合同的现象，以及在聘任过程的徇私舞弊等新的人事腐败。

2.中国的探索。20世纪80年代初，农村社会发展缺乏具有管理经验的干部，需要从农村选拔。但是，直接从农村选拔，不符合当时的干部人事制度规定。于是，很多地区在乡镇实行干部聘任制，通过合同的方式进行管理。后来许多人员陆续转变为具有正式身份的国家干部。1993年，我国颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称“暂行条例”），公务员管理进入严格的法制轨道。“暂行条例”施行近十年后，一些地方为了激活公务员队伍的活力，提升公务员队伍的竞争力，尝试推行“政府雇员制”，雇员不具有公务员身份。2002年6月，吉林省率先推出《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，计划招聘金融、法律、高新技术等方面的专门人才，并将雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类。其后，无锡市、扬州市、武汉市、长沙市、珠海市等地纷纷效仿。作为政府人力资源管理创新的尝试，雇员制呈现出不同于传统人事管理的新特点：第一，从理论上看，试行雇员制具有重要价值，如果可行，应通过修订法律予以规定。但在实践中，在涉及人事管理纠纷时，确实很难依法进行处理。第二，雇员通常不占用所在单位的编制，在编制规模上是对政府人力资源的节约。但是，雇员的收入水平通常高于公务员，如吉林省规定雇员工资是公务员平均工资的2-15倍。这使得公共财政的负担相对加重。第三，雇员不具有公务员的法定地位，不具有行政职务。因而，雇员必须通过更加科学、合理的管理来完成本职工作，有利于提升工作的主动性和积极性，提高科学管理水平。但在实际从事管理活动时，缺乏管理权限和管理手段，也影响了工作职责的履行。第四，雇员制采用合同管理方式，通常的规定是每个聘任期为1-3年，连续聘任不得超过3个聘任期。这对打破公务员的“铁饭碗”，提高政府人力资源管理的活力起到了积极作用。但是，也存在诸如雇员工作中的短期行为以及聘用过程中的寻租行为等。将雇员制的优点保持下来，摒弃雇员制可能存在的问题，成为新的历史时期政府人事管理的重要课题。2005年，《中华人民共和国公务员法》（以下简称“公务员法”）颁布，并于2006年1月1日起实施。“公务员法”不同于“暂行条例”的一个重要之处是增加了“职位聘任”的规定，使得公务员职位聘任制度成为国家公务员管理的重要制度。2007年，原国家人事部决定在上海浦东和广东深圳开展公务员职位聘任制的试点。

深圳公务员职位聘任制的实践：经验与问题

1.深圳市的聘任制试点。深圳在2007年1月成为公务员职位聘任制的试点区域，在行政机关、事业单位等领域开始实行聘任制。2008年2月1日，深圳开始实施《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，对部分职位实行公务员聘任制，效果并不理想。但是經过2010年的大部制改革之后，其公务员分类管理制度的改革也迅速开展起来。在公务员分类管理的基础上，深圳市自2010年起，所有行政机关全部新增职位招收聘任制公务员。深圳市现有在职聘任制公务员共一千八百多名，对聘任制公务员的管理也逐渐步入正轨。

2.深圳的经验。为充分掌握深圳市公务员聘任制的实施情况，笔者于2011年10月在深圳进行实地调查。面向深圳市聘任制公务员个人发放了近150份问卷，实际回收问卷127份；面向聘任制公务员管理部门发放问卷40份，实际回收24份。在发放问卷的同时对4名在职公务员进行了访谈，包括深圳市人力资源与社会保障局公务员处工作人员、委任制公务员与聘任制公务员。对调查数据的分析表明，深圳市推行公务员职位聘任制试点取得了很大成效，但也暴露了不少问题。

深圳市实行公务员职位聘任制的主要成效可以概括为六条经验。其一，循序建立相应的政策法规体系是推进公务员聘任制的基本制度保障。在《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》的基础上，深圳市于 2010年颁布了《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》（试行）、《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》（试行）、《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，全面实行公务员分类管理改革，使得聘任制的实施有了更加可靠的政策基础。随后颁发的《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》、《关于印发深圳市行政机关聘任制公务员聘任合同等标准文本的通知》等文件，进一步规范了对聘任制公务员的管理，保障了用人机关和聘任制公务员的合法权益。其二，以聘任合同管理为核心。深圳市聘任制公务员实行合同管理。运用合同管理，即用人单位与聘任制公务员个人按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同。首次聘任的聘期一般为3年，续聘的聘期一般为5年，连续聘满10年则可签订无固定期限的合同，有效地保障了聘任制公务员个人的合法权利。但签订无固定期限合同并不意味着公务员从此就进了保险箱，可以高枕无忧。合同管理为聘任制公务员带来一定的职业危机感，对于违反规定或合同条款的公务员，用人单位仍然可以解除聘任。其三，分类管理是公务员聘任制的组织基础。2010年，深圳市按照职位的性质、特点和管理的需要，将全市行政机关公务员职位划为综合管理类、专业技术类与行政执法类。实行职位分类管理后，综合管理类公务员沿用传统的公务员管理模式，而专业技术类与行政执法类实行与行政职务级别脱钩的独立的职务序列。在此基础上，对行政机关的所有职位实行聘任制。其四，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。聘任制公务员参照社会中企业员工参保的方法参加社会基本养老保险，保险的缴交、待遇计发、接转以及管理与企业员工一样，从而实现了政府机关与其他社会机构在养老保险上的“并轨”。职业年金的运用，有效地补充了聘任制公务员仅仅参加社会基本养老保险而造成的与其他非聘任制公务员在退休待遇上的差距，让养老保险不再成为“不能出”的原因之一。其五，分层、分类、分阶段推行公务员职位聘任制，实现增量改革。在制度推行层面上，深圳的公务员职位聘任制采取“老人老办法，新人新办法”，即原来的公务员仍旧是委任制，而新录用的公务员实行聘任制；在制度推行类别上，深圳市对行政机关的公务员全面实行聘任制，而党群系统依照其工作性质依旧采取委任制；在制度推行阶段上，深圳市从2007年至今，主要分成两大阶段，经过五次聘任制公务员招录工作，随着聘任制度的逐步成熟，从在个别部门部分职位上的推行发展到整个政府行政机关采取聘任制，增量推进。其六，采用等同于委任制公务员的标准对聘任制公务员进行管理。依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，深圳市的聘任制公务员与委任制公务员在录用、考核、待遇、奖惩、晋升上都是一样的，有效避免了“同工不同酬”、“二等公民”等情况的产生。

3.深圳试点中出现的问题。其一，公务员聘任制度统一规定与管理标准缺失。《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》是2008年1月颁布实施的，早于国家的《聘任制公务员管理试点办法》。尽管深圳市后续颁布了不少政策规定，但总体上制度支撑还不够系统，法律与管理条例的缺失依旧是公务员职位聘任制在深圳实施中的一个软肋。其二，行政机关公务员聘任制“一刀切”。深圳市2010年以来将其行政机关新进的主任科员以下公务员都采用聘任制的形式过于笼统，不利于职位性质、职位发展的明晰，也不利于具体岗位真正找到合适的人才。此外，有部分职位，特别是专业性较强的职位和对学历要求较高的职位，鲜有人报考，难以招录到合适的人才，而有些综合性岗位竞争十分激烈。其三，合同管理力弱。在深圳市聘任制公务员管理实践中，虽然用人单位与个人签订了合同，但在日常管理中，合同发挥的作用依旧很小，甚至仅成为聘任制的一种流于形式的管理。其四，聘任制公务员培训、考核、监督、退出机制不健全。调查数据显示，聘任制公务员的培训主要停留在入职期间的岗前培训。深圳市在实践层面上对聘任制公务员的考核也仅仅是结合聘任合同与《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，考核的力度不够。公务员职位聘任制度的实施最终要达到的是建立一个更为灵活、富有弹性的公务员制度，使公务员队伍“能进能出”，真正实现人才在各个行业、领域的合理流动，做到人尽其才。

中国公务员职位聘任制的建立：路径、框架与问题

1.中国聘任制公务员制度建立的基本路径。在吸收深圳、上海试点经验的基础上，2011年1月28日，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发《聘任制公务员管理试点办法》（以下简称“试点办法”），标志着公务员职位聘任制初步建立。从“公务员法”到“试点办法”颁布实施，公务员职位聘任制的确立经过了三个阶段。第一阶段是通过公务员管理的根本法对公务员职位聘任制度进行基本界定。第二阶段是试点阶段。在“公务员法”实施一年后，考虑到两地的人力资源市场化发展程度，原国家人事部确定在上海浦东和广东深圳进行公务员聘任制的试点，希望通过试点总结经验，防止可能出现的失误。第三阶段是扩大试点阶段。在总结试点经验的基础上，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发“试点办法”，将“公务员法”对公务员聘任制的一般法律规定具体化为更具有可操作性的细则，进一步扩大试点范围。江苏、湖北、湖南、四川等省，纷纷宣布正在制订聘任制公务员管理的有关规定，争取2012年内试点公务员聘任制。未来的第四阶段将是在全国大面积试点的基础上进一步总结和完善。

2.公务员聘任制的制度框架。经过三个阶段，公务员职位聘任制的基本制度框架已经建立起来。（1）目标。“试点办法”在总则第1条对公务员职位聘任制的目标做了非常明确的界定，即要通过聘任制“拓宽选人渠道，健全用人机制”，从而达到增进机关人力资源管理的弹性与活力，提升政府管理效率，建设责任政府、效能政府的目的。（2）范围。聘任制公务员主要在专业性较强的职位和辅助性职位中聘用，这些职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面。由此可见，聘任制公务员不是公务员队伍的主体部分，不可能在大范围的职位中聘用。（3）聘任制公务员的管理原则。在聘任制公务员的管理上，依据合同管理的原则成为重要的管理原则。依据合同管理，意味着聘任制公务员不执行“公务员法”关于录用、考核、职务任免与职务升降、奖惩、培训与交流、工资福利等一系列规定。对于公务员管理部门和具体的用人单位而言，聘任制公务员管理是一个全新的课题。

3.推行公务员聘任制面临的问题。对于聘任制公务员管理，无论在制度设计还是在试点实践中，已经暴露出一些突出的问题，需要认真分析研究，寻求解决之道。（1）“试点办法”未做禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，有违推行公务员聘任制的初衷。推行公务员聘任制，本意是减少委任制公务员职数，增加公共人事系统的活力。如果允许聘任制公务员转任委任制公务员，实际上又从工作管理退回到身份管理。从深圳的实践看，虽然没有发生直接转任的问题，但是，因为法律没有进行禁止性规定，不能排除在其他地方试点实践时会利用这一政策漏洞。（2）“试点办法”未做限制连续聘任之规定，不符合实行公务员聘任制的基本精神。实行公务员聘任制的一个基本精神是强调竞争，反对职位垄断，因此，打破公务员职业终身制，让更多的公民参与到公务员职位竞争中来，才能实现推行聘任制的主旨。（3）“试点办法”未做禁止聘任制公务员转聘或升任职务之规定，有违依据合同进行管理的基本原则。聘任制公务员基于合同进行管理，对其“功绩”的肯定应按照合同规定之条款予以奖励，而不是如委任制公务员一样实行职务晋升。同样的道理，聘任制公务员也不应实行交流、转聘。（4）地方政府在推行聘任制时缺乏一系列可靠的技术标准，配套制度不完善。 “试点办法”在许多环节上的规定模糊，还缺乏一些必要而明确的规定。比如，在聘任制适用的具体范围上缺乏明确规定，也未对聘任制的编制规模进行规定；对除考试以外的直接聘任的基本程序和适用范围没有明确的规范。（5）过分提倡竞争可能带来负面影响。2010年以来，深圳市将大部分新增的公务员职位作为聘任制职位，旨在进一步鼓励竞争，激发活力。如果将大量的职位甚至是所有的职位都采用聘任制，将可能导致行政成本的增加和行政系统的不稳定。

公务员职位聘任制的完善：价值培养与制度创新

1.培养公民的核心价值。公务员职位聘任制能否真正完善，取决于人们用什么样的核心价值来创新这一制度。在中国目前所处的社会转型重要时刻，认真总结深圳的试点实践，充分考虑中国的政治生态，四种价值取向以及由此决定的制度设计将成为聘任制成败的决定性因素。

（1）提高全社会对公务员职业化的认同感。通过职业生涯教育，使人们在心理上能够将聘任制公务员与选任制公务员、委任制公务员平等看待，能够将公务员与诸如环卫工人等一切职业一样平等看待。随着人们认知水平的不断提高，人们将不再把公务员和终身制、“保险箱”、“铁饭碗”等概念联系在一起，而是像从事其他职业一样，不再企求雇主给予终身雇佣的承诺，可以在不同的职业间自由选择。

（2）形成尊重个人权利的良好社会氛围。个人权利强调的是聘任制公务员能够享有与任何行政机关缔结聘任合约、获得平等报酬的权利，在履行职责的过程中只是按照合约的规定决定自己的行动，而不是遵循长官意志或者屈从不正当的政治压力。一旦在个人权利受到威胁时，能够得到社会的广泛支持。要形成尊重个人权利价值的良好社会氛围，必须通过教育，破除传统行政系统中的家长式作风和等级观念，同时在救济制度的设计中给予充分体现。

（3）培育全社会的社会公平观念。如果允许聘任制公务员转任为委任制公务员，或者允许将聘任制岗位改设为委任制岗位，允许在岗的聘任制公务员与其他社会成员竞争，这对那些正准备通过考试获得公务员工作岗位的人来说，也是很不公平。此外，当发生人事纠纷时，面对公共权力机关，聘任制公务员处于弱势地位，应该在社会心理层面强化对他们的有效保护，并通过制度安排将这种“保护”予以实现。

（4）培育科学的效率观。在公务员制度中引入聘任制是基于效率价值。如果大多数职位（特别是那些与政策制定有关的职位）被归入聘任制，行政系统运行的稳定性和连续性将大打折扣，有可能使行政运行偏离正确的轨道。一旦行政系统没在“正确地做事”，提升政府的管理效率便是天方夜谭。

2.系统地进行制度创新，提升公务员聘任制的可行性。以正确的价值为导向，考察聘任制的可行性，应该系统地完善制度设计的各个环节，提供准确的操作标准和细则。（1）准确描述聘任制的使用范围。对“公务员法”规定的两类职位（专业性较强的职位和辅助性职位）进行具体工作描述，形成组织职位图，同时为每一个层级的公共系统规定好聘任制在总体编制中的职数。中央政府公务员管理部门通过对省、直辖市和副省级城市的授权完成聘任制的编制预算，确定聘任制编制规模的调整周期。完善这一管理环节，可以保证行政系统运行的稳定性和灵活性，有效提升公务员制度的效率，同时也可以维护公务员制度的传统优势，避免随意设立聘任制岗位，杜绝因人设事。（2）在聘任管理上，不仅要将考试流程具体化、标准化，还应将直接选聘流程具体化、标准化。除了做好信息公开，选聘流程中最主要的是要建立专家委员会，将用人机关的人事决定权交由没有利害关系的第三方来行使，以实现社会公平。（3）在聘任制内部管理上，应该增加禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，以保障所有社会成员在竞争委任制公务员时拥有公平权利。同时，应该规定聘任制公务员任职最长期限，保持聘任制公务员和委任制公务员应有的区别，持续提升公共系统的活力和效率。（4）应该建立完善的“人事争议仲裁制度”。“公务员法”第100条和“试点办法”第30条对人事仲裁只是做了原则规定，很不具体。应该根据“公务员法”和国家《人事争议处理暂行规定》，设立主体公正、程序公正、救济充分的人事争议仲裁制度，实现对聘任制公务员个人权利之保护。要保证仲裁主体公正，则必须由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表、法律专家以及民意代表组成人事争议仲裁委员会，并且不能由公务员主管部门的代表或者聘用机关的代表或者聘任制公务员的代表担任首席仲裁员。所谓程序公正，就是要在设立人事争议仲裁制度时，对仲裁申请书的送达、人事争议调解、仲裁决定形成中的意见采纳和讨论程序做出公正合理的规定，保障申请人特别是聘任制公务员受到公正对待。所谓救济充分则是要求当聘任制公务员不满意仲裁决定时，应该得到更广泛的司法救济，特别是要保证其有充分的资源向法院提起诉讼。当然，除了上述四个重点之外，完善公务员聘任制还有许多值得进一步思考的问题。随着社会文明程度的提高，这些问题将会逐步得到解决。

（摘自《江海学刊》2012年第4期。作者分别为南京大学政府管理学院副教授和南京大学政府管理学院硕士研究生。有删节）

【本栏责任编辑 赵婷宇】

作者：周建国 刘茜

我国公务员聘任制研究论文 篇2：

我国公务员聘任制改革的实践与思考

摘 要：公务员聘任制是不同于常任制、委任制的现代公共部门人力资源管理制度。作为首批试点地区之一，浦东新区将公务员聘任制作为政治体制改革的重要内容，在制度建设、职位设定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公务员聘任制改革仍需在边界设定、薪酬福利、权力授予、转换机制等方面进行深入的研究，以期构建符合现代公共行政理念的公务员制度。

关 键 词：公务员；聘任制；公共部门；人力资源管理制度

公务员聘任制度是现代公共行政人力资源管理制度的重要组成部分。2006年1月实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第95条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。2007年，广东省深圳市和上海市浦东新区开展了公务员聘任制试点工作。2011年，人社部印发了《关于聘任制公务员管理试点办法的通知》（人社部发[2011]14号），公务员聘任制试点工作的范围扩大至全国。时至今日，公务员聘任制改革已贯穿于全国各省市政府的行政改革报告中。然而，专家学者、社会公众对公务员聘任制改革还存在许多忧虑，比如“鲶鱼效应”不明显、滋生腐败、个人权利无法保障等等。作为首批公务员聘任制改革试点地区之一，上海市浦东新区在公务员聘任制度改革方面积累了一定的经验，深入分析其改革的主要做法和存在的问题，对进一步完善公务员聘任制度具有十分重要的意义。

一、公务员聘任制的界定及相关概念的辨析

在界定公务员聘任制这一概念时，我们经常联想到诸如雇员制、常任制、选任制、委任制、考任制等系列概念。如何辨别这些概念？它们之间有怎样的区别和联系？这是研究公务员聘任制改革的基本前提，对阐释公务员聘任制改革具有至关重要的作用。

常任制又称常任文官制，其最早来源于中国古代封建官僚制度。后在英国发展成为以韦伯的官僚制理论和威尔逊的公共行政理论为基础的现代官僚政治制度，成为了世界公认的最为完美、最具效率的现代公共行政人力资源管理制度，[1]其最明显的特征是永业性和稳定性。我国公务员制度是典型的常任制。公务员录用，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，即考任制，这是成为常任制公务员的唯一渠道。而公务员领导职务则实行选任制和委任制，前者是通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式；后者亦称任命制，与选任制相对应，是指由立法机关或其他任免机关经过考察直接任命产生行政领导的制度。与常任制不同，“雇员制”的概念最初来源于美国。在美国，公务员被统称为“政府雇员”，即指一切被政府雇用，不与总统共进退、无过失就可以长期任职的人。[2]在我国，公务员雇员制指的是“政府运用契约方式从社会上招聘工作人员并对之进行管理的一套人力资源管理制度的总和，这些雇员最显著的特征是不占用公务员编制。”[3]

公务员聘任制则是《公务员法》确立的一种公共行政人力资源管理补充制度，是公务员雇员制的成熟和正式形态。[4]《公务员法》第16章就“职位聘任”作了明确规定，允许“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。故此说，机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与拟聘人员签订聘任合同，让其受聘于专业性较强的职位和辅助性职位，并在任期之内享有行政编制，这样的受聘人员即为聘任制公务员。[5]公务员聘任制就是对聘任制公务员进行管理的一套制度总和，是我国公务员制度的一项创新和突破。与传统公务员、雇员制公务员相比，聘任制公务员有着自己独特的理论基础、价值取向、劳动关系、法律规范、运行方式、考核形式、薪酬待遇等（见表1）。

二、我国公务员聘任制改革在浦东新区的实践

（一）公务员聘任制在浦东新区实践的必要性和可行性

1.公务员聘任制改革是浦东新区经济社会快速发展的现实需要。作为改革开放排头兵和创新发展的先行者，浦东新区行政领域对高端专业人才需求尤为迫切。在金融、航运、城市规划等领域，一些职位需要具有特殊专业技术、经验或资历的人员，而这些人才，机关一时难以培养，有的也不适合通过机关自身培养。实行公务员聘任制就可以通过灵活的特殊政策，满足机关对高层次专业技术人才的需求。而对一些辅助性、事务性工作，聘任制公务员还可以降低机关用人成本，满足政府一些阶段性、项目性工作的用人需要。当然，把公务员聘任制作为公务员任用的补充形式，可以打破单一的用人方式，拓宽选人、用人的渠道，既可以吸引多样化的高技术、高技能人才，增强公务员制度的活力，促进公务员队伍的新陈代谢，实现公务员能上能下、能进能出；又可以引导公务员进行合理地流动和树立正确的职业观，改善公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质。

2.公务员聘任制改革是深化政府管理体制改革的重要内容。作为综合配套改革试验区，浦东新区要在政府管理体制这个关键领域和重点环节进行突破，探索建立充满活力的用人机制，提高政府的工作效率和服务水平。但是，随着开发、开放的推进，原来作出重要贡献的“小政府、大社会”行政构架也暴露出一些问题，比如队伍结构不尽合理、人员素质不尽精干、激励机制不够灵活、工作效率未尽发挥等等，这些都在一定程度上制约了政府城市社会管理的效能，需要通过创新思路、改革机制予以解决。实行公务员聘任制有利于改善公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质和专业化水平，达到增强活力、提高效率、降低成本、确保政府机关优质高效协调运行的目的，为推进综合配套改革提供保证。

3.国内外政府雇员制度为试行公务员聘任制提供了有益经验。20世纪70年代以来，西方国家政府为控制行政机构规模和人员数量、减少政府支出不断扩大与公共收入有限的矛盾、解决社会发展及公众对政府期望值与政府行政能力不匹配等问题，纷纷在一些岗位实行以聘任为核心的政府雇员制度。为探索吸引高层次、专门人才到政府机关工作，2002年，吉林省率先试行了政府雇员制；2003年，广东、海南、江苏、湖北、湖南等省也纷纷尝试政府雇员制。其实，早在2002年，浦东新区就已率先面向海外采取聘任制办法招聘首席规划师，哈佛大学吴越博士成为国内首位聘任制公务员。2004年初，浦东新区在公安系统试行文职雇员制度；2005年，浦东新区在事业单位新进人员中开展了人员派遣试点工作。这些实践与探索积累了有益的经验，为开展公务员聘任制试点工作奠定了基础。

（二）浦东公务员聘任制改革的基本经验

1.制定相应的配套制度。除《公务员法》中公务员聘任制的普适性要求和规定外，浦东新区还研究拟定了《浦东新区聘任制公务员管理试行办法》、《浦东新区聘任制公务员工资管理的试行意见》、《浦东新区聘任制公务员聘任合同书范本》等一系列配套文件，基本上形成了一套较为完整、具有可操作性的配套办法。在招聘方式上，原则上参照公务员考试录用程序，面向社会公开招聘。为了适应不同类型职位的特点，浦东新区在聘任制公务员录用上，一是突出专业测试比重，初始成绩中70%是测试应聘者运用理论、知识和方法分析解决实际问题的能力，30%是由招聘单位综合计算的履历成绩；二是引入包括心理测试、情景模拟、无领导小组讨论、“文件框”等现代人力资源评价技术；三是注重综合评估，评估小组由组织部门、用人单位、专业技术专家组成，适当扩大面试人选范围，一般按1：5的比例进入面试。在合同管理上，一是拟定了合同范本，明确了试点中合同期限一般不超过3年；二是明确职位及其职责要求，编写了职位说明书，明确职位承担的具体工作任务以及聘任制公务员在工作中的工作权限和责任。在聘任制公务员薪酬管理上，一是实行协议工资，参照相近行业、类似岗位和人员的市场薪酬水平以及机关相近岗位人员的收入水平，提出可供参考的职位薪酬，而最终薪酬的确定，则是根据拟聘任人选的具体情况协商确定；二是聘任制公务员实行绩效挂钩，按照“以岗定薪、责酬相符”的原则，突出业绩考核薪酬比重。

2.严格把握公务员聘任职位的范围。浦东新区在公安系统、事业单位、机关储备人才等领域推行公务员聘任制。根据《公务员法》的有关规定，有两类职位可以实行聘任制，一类是专业性较强的职位。其特点是对专业技术知识、专业技能要求很高。截至目前，浦东新区面向社会公开招聘了19人，职位范围涉及金融、财会、规划、资产管理、翻译等专业技术职位（见表2）。从职位类型看，浦东新区目前采用了两种模式：第一种是相当于单位领导的助理层面，直接对局领导负责，赋予较大的工作权限，配备相应的助理团队；第二种是内设部门助理层面，安排在处内工作，大多数职位属于这一层面。[6]另一类是辅助性职位。这部分职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如资料管理、文件管理、文字处理等。在招聘条件上，除了普通公务员应该具备的条件外，浦东新区还从专业、学位、年龄、工作经历、毕业院校以及各方面能力等对每个职位作出较高的要求（见表3），使得聘用者能够真正具有履职能力。而对于没有满足条件的职位，宁缺毋滥。如2008年发改委战略研究岗位，由于没有合适的应聘者，最终职位空缺。

表2 浦东新区聘任制公务员职位信息情况

[批次＼&人数＼&职位信息＼&第一批＼&6人＼&科学技术委员会主任助理、发改委金融规划和金融战略研究、城工委城市规划管理、建交委土地利用规划管理、社发局教育处教育综合规划、社发局教育处学前教育管理＼&第二批＼&1人＼&金融局办公室副主任＼&第三批＼&8人＼&经信委（航运办）高级研究员、经信委（航运办）高级项目管理师、商委总商务师、科委科技金融创新研究员、科委科技规划与政策研究员、陆家嘴管委会综合政策高级研究员、陆家嘴管委会航运服务、陆家嘴管委会航运服务＼&第四批＼&4人＼&商委主任特别助理、经信委（航运办）高级研究员、科委科技规划与政策研究员、区府办（外事办）高级译员＼&]

表3 浦东新区聘任制公务员职位报考条件

[类别＼&职位报考条件＼&毕业院校＼&要求国内外知名院校毕业，最好具有海外教育背景＼&学历＼&博士占2名，硕士及以上占15名，本科及以上占2名＼&毕业专业＼&要求金融、航运、经济类、管理类居多，还有包括英语、财会、土地管理、教育类等特殊专业＼&年龄＼&18周岁以上、45周岁以下＼&专业能力＼&要求具有CPA、CFA、ACCA、律师资格等国内外公认的专业资质、主持过重大课题、发表过具有影响力论文等＼&工作经历＼&绝大多数要求5年以上境外跨国公司、国际知名机构相关工作经历，还有部分职位要求6年、7年、10年相关工作经历，熟悉国家行政机关工作、上海地区相关法律法规＼&语言能力＼&要求CET-6以上，能熟练使用英语，但如口译则要求有较强的中英文文字及口头表达能力＼&综合能力＼&要求有沟通协调能力、团队协作精神、组织管理能力、综合分析问题能力、政策设计能力、文字写作能力、良好的职业道德等＼&]

3.在编制和工资经费限额内推行。聘任制与雇员制的最大区别在于，聘任制是在机构编制和工资经费限额内完成人员调整，其目的是提高效率、降低成本、增强活力的同时，能够确保机关优质、协调、高效运行，而不是变相地额外增加人员，额外增加经费，把一些不能胜任或不愿意做的工作剥离出来，交给另外的人去做，造成新的人员膨胀和人浮于事。当然，浦东新区对于专业性较强的紧缺性岗位，提供的待遇也较为优厚（相对于传统公务员）。如2002年浦东新区出资50万元年薪聘请了哈佛大学建筑规划学院吴越博士为首席规划师；2008年，浦东新区发改委提供40万元年薪招聘战略研究岗位。而相对于市场来说，浦东新区在工资经费限额内为聘任制公务员提供的薪酬待遇并不优厚。对于辅助性的职位，浦东新区为其应聘者提供的工资普遍较低，而应聘者也多为文化水平不高、工作经验较少的本地居民。

4.对聘任公务员严格依法管理。聘任制公务员是依据《公务员法》和聘任合同来管理的，依据《公务员法》管理在反映了聘任制与委任制公务员在管理上的共同点的同时，依据合同管理又表明了其在管理上的有所不同。从浦东新区的管理实践来看，聘任制公务员管理具有三个特点：一是实行分类管理。招录、培训、考核和薪酬都与委任制公务员不同，也不存在“科员——科长——处长”这样的传统职务晋升路径。二是采用契约管理，聘任制公务员通过《聘任合同书》的形式，根据岗位特点，聘任单位围绕工作项目来设计合同内容，详细规定岗位职责、服务约定、权利义务、工资福利、辞职辞退、争议处理等内容，使得聘任制公务员的权责义务非常清楚。三是机制比较灵活，待遇能高能低，人员能进能出。聘任制公务员的薪酬标准不再以身份、职务为依据，而是根据“以岗定薪、责酬相符”的原则，充分考虑同行业、同类岗位、同类人员的市场人才价格水平，实行协议工资制度，建立了一个开放、透明、弹性的动态调整机制；在薪酬结构设计中加大绩效工资比重，所有岗位绩效工资比重都在20%以上，其中部分职位达30%，并对其加强绩效考核，把目标完成情况作为考核的重点，对聘任制公务员的工作表现和业绩进行综合考评，将其与绩效工资、年终奖金直接挂钩，同时作为是否续聘的重要依据。[7]

三、对公务员聘任制改革实践的思考

从改革初衷来看，聘任制改革是把市场竞争机制引入公务员队伍，用聘任制激活常任制公务员，激发公务员工作的积极性，提高政府的行政效率，并在一定程度上对公务员的“官本位”意识和“能进不能出”的体制形成冲击，即“鲶鱼效应”。但是，在选择“鲶鱼”方面，不同地方选择了不同的实践路径，一种是把聘任制改革严格限定在特定的适用范围，侧重于把职位限定在高端专业技术领域，追求高、精、尖，而辅助性职位相对较少，最典型的就是浦东新区；而另一种则是将聘任制改革扩展到普遍的适用范围，就是采用分层、分类、阶段性循序渐进的增量改革策略，将所有新增的主任科员以下职位均实行公务员聘任制，追求全、普、广，以深圳最为典型。[8][9]那么，如何看待这两种实践路径？聘任制公务员的边界怎么划定、薪资福利权利如何保障、是否应该拥有行政权力、是否应该与委任制建立转换机制等？这一系列问题值得我们深入反思。

（一）公务员聘任制改革边界的划定

“边界”在本质上就是聘任制与常任制公务员的比例，或者说是聘任制公务员的定位问题，这一问题是公务员聘任制改革的根本性问题。从西方的实践来看，虽然几乎所有国家都是将公务员常任制与公务员聘任制有机结合在一起的，但是二者所占的比例却相差极大。比如在英国、德国行政机构中聘任合同比例达70%-80%，而美国只有约15%的比例，绝大多数仍然是常任制公务员。对公务员聘任制改革，西方很多学者都提出了尖锐批判，克瑞廷森教授通过对最早开展新公共管理改革国家进行跟踪的研究指出，改革并未解决福利国家现存问题、实现公共行政效率和民主化的目标，反而带来许多意想不到的新问题，比如治理能力下降、服务质量下降、腐败现象严重等。[10]索罗斯则直截了当地指出：“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内。”[11]那么，如何看待公务员聘任制改革在我国的实践及公务员聘任制在我国公务员制度中如何定位就成为摆在我们面前的关键问题。其实，《公务员法》已明确规定，公务员只是对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。也就是说，聘任制只是公务员制度的补充，处于辅助性、从属性地位。但从实践来看，当前部分地区大力推行雇员制、聘任制度普及化的实践能否成为主流还有待证明。同时，目前推行的行政体制改革使机关行政编制成为紧缺性资源，在满足机关高端专业岗位技术需求的情况下如何拓展低端辅助性岗位值得深入考虑。

（二）聘任制公务员薪资福利的确定

薪资福利是保障聘任制公务员权利的重要方面，也是目前争论最多的议题。机关现行的职级工资制是与公务员委任制和终身用人制相配套的，聘任制公务员的合同聘任制和聘期用人制同样需要有协议工资制与之相适应。《公务员法》规定：“聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定”。但是，在人社部发布的《关于聘任制公务员管理试点办法的通知》中并未对协议工资进行具体规定，仍然是仅仅强调聘任合同必须包括薪资待遇福利，这就给予了地方较大的自由裁量权。那么，作为保障和激励聘任制公务员的重要制度，协议工资能否体现岗位职责、效能激励和按劳分配的原则；工资待遇对聘任制公务员是否具有吸引力、凝聚力和发挥激励作用；目前单一的机关人事管理制度对应合同管理下的双轨制机关用人和分配制度，都将是一个严峻的考验。从地方管理实践看，目前，公务员聘任制出现的问题主要有两个：一个是地方聘任制的公务员待遇相差太大，另一个是聘任制与委任制的公务员工资相差太多，同工不同酬。这在浦东新区公务员聘任制改革中体现得尤其明显。笔者认为，工资福利差异在本质上是市场供求规律的体现，而无论是公务员聘任制还是公务员雇员制，其实是想引用市场竞争机制来引进合适的人才，提供公共服务。当然，差异化工资制可能损害了“鲶鱼效应”，但却体现了市场公平法则。“鲶鱼效应”其实只是一个美好设想，因为鲶鱼和沙丁鱼需要在同一水池中才能产生效应，而想让常任制公务员与聘任制公务员在不同环境下形成竞争是不现实的。

（三）聘任制公务员的行政权力

现在普遍反映的问题是，由于聘任制公务员没有行政权力，所以很多好的规划设计都被束之高阁。为了能够将那些好的建议落到实处，建议聘任制公务员应该拥有一定的行政权力。在笔者看来，解决这个问题的关键在于以下三个问题：一是在公务员职位中是否需要专业技术类职务？二是行政机关实施公务员聘任制的目的何在？三是方案的规划设计与执行是否可以混淆？以浦东新区为例，截至到目前，虽然公务员聘任职位不多，但并没有出现其他地方出现的类似问题。这也是浦东新区公务员聘任制中的辅助类职位很少的原因。从实践来看，公务员中确实存在需要掌握高端技术的专业人士，比如浦东新区的金融改革、地区规划、自贸区改革等等，这些专业职位的人才需求很难通过人才培养、公务员招聘、服务外包的方式予以满足。对专业人士的规划是否能够得到执行并非是公务员聘任制问题，而是政府行政体制问题。良好的政府行政体制需要专业人士的科学、前沿规划，而不是所谓“一把手政治”。所以，公务员聘任制的施行需要建立在科学的政府行政管理体制和综合的职位需求评估上，这或许是国家把公务员聘任制改革试点放在上海市浦东新区和深圳市的原因。

（四）聘任制公务员与常任制公务员的转换机制

在笔者看来，建立公务员聘任制与公务员常任制转换机制，既能够激发聘任制公务员的活力，又能够带来所谓的“鲶鱼效应”。关键的问题是，如何转换？众所周知，所谓公务员常任制，就是一旦考进了公务系统，如果没有重大过失，行政机关是不能辞退职员的，即“铁饭碗”。公务员聘任制则努力想打破这一体制，把“铁饭碗”变成“瓷饭碗”。但从现有法律来讲，“凡进必考”的制度并没有任何改变，聘任制公务员的补充性、辅助性地位仍然没有变化。那么，如何融合这两种体制呢？笔者认为，实现二者融合还需要顶层设计，需要从国家公务员录用制度着手，需要从打破公务员常任制这一基本制度方面做出努力。而在这方面，深圳市进行了有益的探索，比如说公务员职位分类管理制度、新录用公务员的聘任制度、聘任制度的期限选择等。但这些制度需要建立在两个前提下：一是科学规范的公务员绩效评估制度；二是公开、公正、公平的劳动争议仲裁制度。从本质上讲，公务员聘任制改革是一项系统性工程，需要与市场经济体制、政府职能转变、社会组织发展等工作配套进行，而不是招聘几位高端技术专业人员那么简单。

【参考文献】

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[2]刘俊生.公共人事管理比较分析[M].人民出版社，2001.3.

[3]闫志刚.政府雇员制、公务员聘任制改革：未来路在何方[J].行政管理改革，2012，（06）.

[5]苏礼和.公务员聘任制面临的困境及其对策分析[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009，（05）.

[6][7]吴惠萍.我国公务员职位聘任制试点改革研究：以浦东新区为例[D].华东师范大学硕士论文，2012.

[8]王祯祯.公务员聘任制改革的问题及出路[J].国家行政学院学报，2013，（02）.

[9]蔡东峻.深圳行政机关公务员分类管理改革探析[J].中共中央党校学报，2011，（08）.

[10]郭静.汤姆·克瑞廷森教授对“新公共管理”的评述及其他[J].政治学研究，2003，（03）.

[11]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，（01）.

（责任编辑：牟春野）

作者：张波

我国公务员聘任制研究论文 篇3：

我国公务员聘任制改革的困境与破解之道

摘要：我国公务员聘任制改革实践已历经近9年的时间。对这场势在必行的公共行政人事制度改革，人们关注热切、期望颇高，但其实际上进展有限、难题诸多。根据“价值-制度-环境”研究范式的剖析，聘任制在实践中遇到的问题主要是由于价值的扭曲、制度的缺失和环境的制约所造成的。要想突破困境，必须厘清聘任制兼具市场经济和民主政治的双重价值的本质，坚定聘任制的发展方向，不可异化为常任制。在这一前提下，新公共服务理论为聘任制的解困提供了有效路径：必须矫正对公务员这一身份和职业的认识，同时，配套改革的跟进必不可少，法律制度也有待进一步完善和细化。

关键词：公务员；聘任制改革；公共人事管理；法律制度；健全

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目“湖北省半城市化地区的公共治理研究”（20106216）阶段性成果。

作者简介：熊莉萍（1980-），女，湖北黄石人，湖北师范大学政法学院讲师，研究方向：公共政策。2006年出台的《公务员法》作为我国第一部规范公务员行为准则的法律，其亮点之一就是关于聘任制的有关规定。《公务员法》在第16章中专门规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。实行聘任制是公务员人事制度改革的大势所趋。这一制度设计和改革实践的初衷一方面是要打破公务员的“铁饭碗”、打破“终身制”，从制度上改变“能进不能出”“能上不能下”“干好干坏一个样”的弊端，打造进取有为的行政氛围、激发公务员的活力；另一方面就是要从社会中选拔优秀的人才进入到公务员队伍，弥补传统任用方式的缺陷。自2007年深圳和上海浦东作为人社部批准试点首批试水公务员聘任制以来，江苏、河南、福建、辽宁、湖北、贵州等多省都陆续推开了聘任制公务员的试点工作。然而，在实践中，关于聘任制公务员的争议却从未停止，“30万年薪” “全员聘任”“零淘汰”等话题既吸引了公众的关注，也拷问着公务员聘任制的效果与出路。

一、我国公务员聘任制改革的困境：理想与现实的差异

聘任制作为一种适应市场经济和民主政治要求的公务员任用制度，既体现了自由竞争的市场精神，也体现了民主公平的政治价值。我国社会主义市场经济体制已初步建成，政治体制和行政体制的改革也进入了攻坚时期，但二者依然存在着许多问题有待深化。此种过渡型行政生态环境一方面为公务员聘任制的改革与实践提供了有利的系统支持；另一方面也会使聘任制这种新生事物在发展过程中衍生出异质性、重叠性和形式主义的问题。

1身份认同的尴尬——“临时工”心态与高流失率。聘任制公务员的聘期是依据劳动合同确定的，通常是1-5年。若聘任合同解除或者终止，聘任人员不再具有聘任制公务员身份。这样的规定确实打破了公务员职业的“永业性”，却也极易造成聘任制公务员的“临时工”心态。聘任制公务员虽然也具有行政编制、也由国家财政负担工资福利、履行公职，在本质上与其他任用方式产生的公务员并无差别，但是在依靠职务和级别传递政令、指示的层级制政府中，没有行政级别、任用管理方式的与众不同、人数的小众化，一方面使得他们与委任制公务员有明显的差异，在单位中显得另类，与他人工作配合不顺畅；另一方面，更令他们担忧的是聘期满后去向不明，职业前景不明朗。任期的短期性和聘任制的身份是一把双刃剑。在传统的行政组织和行政文化中，聘任制公务员既难被他人视为同类，也因此难以获得自身的认可。

2晋升渠道的割裂——“官本位”思想与“鲶鱼僵困”。聘任制的核心优势在于与常任制不同的灵活弹性的选人用人机制，形成搅动传统沉闷的公务员队伍的“鲶鱼效应”。在我国，由于没有西方所谓的“两官分途”，也没有经过直接选举进入政治系统的机制，在公务员体系内逐级晋升成为官员获取政治发展的唯一途径。聘任制公务员在进入行政部门之初就不担任行政职务、不具有行政级别，也不能像一般公务员一样在体系内进行晋升。晋升渠道割裂，即便聘任制公务员工作做得再好，也无法对委任制公务员造成晋升压力，难以收到激活公务员队伍活力的预期效果，更无法在“官本位”的行政环境中体现自身的价值，从而导致以“鲶鱼效应”为初衷的聘任制改革无法发挥效用。

3薪酬悬殊的窘境——“天价”薪酬与“不平衡心理”。《公务员法》规定：机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。以此来满足行政机关对高级人才或紧缺人才的需求。由于我国现阶段公务员工资薪酬水平与市场同类工作薪酬水平相比有较大差距，缺乏对专业人才的吸引力，因此不得不通过高薪设置聘任性岗位。而“高薪”背后则是严格的条件和要求，能满足这些要求和条件的人，往往能力强、素质高，有深厚专业能力和背景，在市场中的薪酬也与聘任制岗位开出的“高薪”相当，因此所谓的“高薪”，也不是人们想象的那样高。然而与其他公务员相比，“天价”薪酬已然造成了巨大的悬殊。这既会滋生单位内部的“不平衡心理”，也一定程度上容易导致聘任制公务员被孤立和边缘化。

4考核激励的折损——“一把抓”与形式主义。聘任制是实行公务员分类管理的一种制度设计，对不同类型的公务员应进行有差别的管理和考核。一些地方对聘任制公务员和其他公务员的考核，在内容、标准上没有区别开来，也没有针对不同岗位制定科学有效的考评办法。往往是重视人员的任用与管理，却轻视决定续聘与否的考核与评价。在考核效力上也有“高举轻放”的问题，很少有人因为不称职、失职等被淘汰出局。考核标准不定、方式不明、结果不清等不合理的地方不仅直接影响了聘任制公务员的积极性，也大大折损了聘任制的激励优化功能。

5退出通道的阻滞——“零解聘率”与变相“铁饭碗”。实行公务员聘任制目的在于打破“铁饭碗”和职业终身制，激发出公务员的忧患意识和竞争活力。虽然不能认为公务员被解聘，改革就算成功了。但在实践中，存在着聘任制公务员和用人单位都想保持长期稳定的工作现状而排斥人员频繁流动的问题，不少聘任制公务员希望以此为跳板，转变身份为委任制公务员，甚至一些人利用聘任制选人、用人上的弹性和灵活性，将体制外、编制外的人员纳入到体制内或编制内。制度的缺陷或者人为的扭曲阻滞了聘任制公务员的退出通道，使得聘任制的“瓷饭碗”异变为“铁饭碗”。

二、聘任制改革困境剖析：其于“价值—制度—环境”的范式

国家公务员制度是现代公共人事行政架构下的制度表达，对公务员制度的研究，必须将其置于公共人事行政的研究范式中。公共人事行政范式的架构大体是由环境、价值和制度三个不同层面的因素构成。[1]251261其中价值是核心，最终决定了制度变迁；环境是外生变量；价值和制度既对环境依赖，同时也能动地选择和塑造环境。公务员聘任制是国家公务员制度的一种，对它的研究和分析也同样适用于“价值—制度—环境”的范式。

社会经济的发展要求当代公共人事行政既要体现服务、责任、民主、公平等政治价值，也须顺应高效、竞争、自由、契约等市场价值。我国聘任制改革回应了这一时代发展和环境变迁的要求。它在设计之初便被赋予了实现打破传统僵化的人事管理体制、激发公务员队伍活力、提供高效优质服务的任务和功能。但必须正视的是，我们尚处于从棱柱型社会向衍射型社会的过渡时期，新制度的发展也必然面临新旧交替、新旧并存的复杂环境。而环境的变迁和复杂又必然使得新制度的发展产生诸多不适应性和成长中的问题。剖析其原因，找到病症，是对症下药的前提和基础。

1价值的偏离：新旧观念的并存。在传统观念中，公务员这一职业的吸引力在于它的“三高”“三小”：稳定性高、福利待遇高、社会地位高、竞争压力小、责任风险小、工作负荷小。人们甚至把获得它当做“升官发财”的捷径和“沽名钓誉”的资本。一些公务员也认为自己一朝成了公务员，就是高高在上的“官老爷”，拥有权力和地位，升官高迁就是自己的职业追求，也是衡量职业价值和职业成就的唯一标准。这些落后陈腐的观念完全扭曲了公务员的角色定位和价值内涵。不同类型的公务员虽然任用形式不一样，但时代本质都是一样的，即代表公众行使公共权力、追求公共利益、提供公共服务。聘任制就是要打破职业终身制，引入竞争机制，从而提供优质高效、令人满意的公共服务和公共产品。而实践中存在的聘任制公务员的高流动性和低应聘率的一个重要原因就在于聘任制公务员无领导职务、无行政级别，也就无法满足其对官位、权力和升迁的追求，其深层次的原因就是“官本位”思想依然根深蒂固，新的价值认知还有待开疆辟土、夯实基础。

2制度的缺失：法律制度的模糊。制度是价值的具象化，拥有实现价值的功能。虽然法律制度的设计难以规定现实中的所有情形，但也必须尽可能的完善和健全。作为具有最高法律效力的公共人事行政管理的规范性文件《公务员法》首次以法律的形式规定了聘任制的相关内容，短短的654个字对聘任制作出了框架性和原则性的规定，对于有关晋升、福利待遇、考核等具体问题均未进行明确。进行试点的地方政府在《公务员法》的基础上均制定了各自的条例或者规定，也对相关问题进行了细化，但对聘任制公务员如何获得职业发展、绩效考核如何体现分类管理的原则、解聘人员如何保障、薪酬福利如何体现激励性和合理性、争议的司法救济等问题的法律制度设计依然模糊或者缺失。因此，在实践中难免出现上述问题。

3环境的制约：配套改革的滞后。对于制度而言，价值是内核和基石。正确的价值观能够帮助不完善的制度克服许多现实问题，但也绝不能忽视环境对制度的作用。聘任制改革并不是孤立进行的，聘任制的有效实行和顺利推进，不仅依赖于价值观的正确和制度自身的健全，也必须从系统环境中获取支持和资源。社会认知的偏差、传统行政文化的弊病、常任制公务员改革的缓慢、政治体制改革的相对滞后、科层制组织结构的束缚使得聘任制受困于不利的环境中，难以发挥其固有的效用。仅寄希望于凭某一项制度去改变根深蒂固的公共人事行政的顽疾，是极具风险的，要么新制度在环境中被迫改造得变形走样，要么被环境围剿而夭折。如果不进行配套改革，即便聘任制具有新生事物的光明前景，也有异变为常任制、委任制的可能性。

三、解困的思路与路径：基于新公共服务理论的视阈

聘任制作为一项改革新生制度已经产生并在实践中运行，但在错综复杂的生态环境中还并未有效发挥其功能和作用。目前聘任制在我国实践过程中存在的问题既是改革进程中的正常现象，也是必经的过程。矛盾总是辩证的，新制度发展的道路虽然曲折，但是，只要顺应社会改革和发展趋势便会显示出强大的生命力，关键在于如何破解一个个难题，积量变为质变。

1思路：厘清一个本质，明确一个方向。在提供具体路径之前，首先必须厘清一个本质和一个方向。一个本质，即聘任制体现了市场经济与民主政治的双重价值，既是市场规律在公共行政人事管理中的运用，要求公务员群体作为一个人力市场按照公平竞争、自由高效的规则运行。同时也是民主政治对公共行政人事管理的规定，要求公务员作为公共权力的行使者提供优质满意的公共服务和公共产品，增加公共利益。既有的公共行政人事管理制度和方法显然已经不能有效地实现这样的双重价值了。聘任制特有的基因就必然要求其发挥“鲶鱼效应”的功能，搅动低效臃肿僵化、回应性差、责任意识薄弱的公务员队伍。因此，聘任制的改革必须是保持自身特色和优势的改革，是不变质的改革，而绝不能异变为常任制、委任制的翻版，走回原来的老路，而最终的趋势是走向全员聘任制。

2路径：新公共服务理论的启示。新公共服务理论帮助人们，特别是公务员，重新认识到公共服务的公共性，认识到政府及其工作人员应该服务于公民，而非上级和顾客；他们应该追求公共利益，而非私人利益；他们应该重视公民权，增加回应性，而非高居庙堂；他们应该重视人的价值，而非只重视效率；他们的行动要有民主性，也要承担责任，而非官僚。它并不否认追求效率的必要性，同时也承认效率是公共行政的核心价值之一，但是它认为民主、公平、正义等是更为重要的价值取向。新公共服务理论契合了我国行政体制改革的诉求，也为聘任制改革实践中的困难提供了解题的启示。

（1）价值的纠偏：公务员是公民的“受托人”。价值是否有效是公共行政人事中的核心动力机制。任何一项公共人事制度都是由其深层次蕴含的价值观所决定，价值观是公共人事管理的思想根源所在。新公共服务理论认为公民是“所有者或者主人”，政府机构应该在法律和责任的约束范围内努力地提供尽可能高质量的服务，也必须关注公民的需要和利益。“行政官员应该承担一些特殊的角色和责任，其中包括对诸如回应性和责任这种问题的具体认识，而像回应性和责任这样的问题则是民主道德理念所固有的。” “保罗·阿普尔比就极力主张，行政官员应该获得一种‘对公共责任的特殊态度’，而且，他们除了学会管理方法之外，还要富有‘民主精神’。”[2]3246这些观点阐明了公共行政官员角色的基础是公民角色，公务员是公民这个整体的受托人，要对公众负责，要致力于帮助公民表达并满足他们的公共利益，要追求良好的绩效。

公务员不是 “官老爷”，也不是“控制者”，更不应该将“升官”作为职业发展的出路和终极价值。聘任制的设计初衷就是要将社会中的优秀人才纳入到政府中为公民提供更优质高效的服务，能出色地完成职责义务、获得令公众满意的绩效就体现了聘任制公务员的职业价值，就应该得到认同，这种认同不仅是外部给予的，更重要是内在的自我认同。只有认清了所有类型公务员的共同本质，树立了正确的价值观和职业道德观，聘任制公务员才能克服因为无法晋升、出路不明而造成的不安全感，摆脱“临时工”心态；其他公务员才会从根本上消除排斥心理、“不平衡”心理，接受和认同聘任制的进步意义以及聘任制公务员的价值。

基于以上分析，行政机关不仅要大力宣传聘任制改革的必要性和进步性，还要开展学习和教育帮助全体公务员正确认识公务员角色的本质和价值，塑造“重才” “用才”的组织氛围，关怀聘任制公务员的成长发展和心理诉求。

（2）法制的完善：体制机制的健全。美国学者克林纳和纳尔班迪认为，“公共人事管理的价值不是被直接地表述出来，而是通过各种人事制度具体地表现出来。”在正确价值观的引领下，有关聘任制的法律制度、运行的体制机制都必须同步完善。任何一个细节的疏漏，都有可能使改革的目标难以实现。

首先，完善顶层设计，健全法律制度。在总结各地试点经验和问题的基础上，加强公务员聘任制的顶层设计，完善《公务员法》，对公务员聘任制作出更加科学而明确的规定，建立起公平公正、科学完善的法律制度体系。其次，健全职业规划，打通晋升通道。对于聘任制公务员在岗位上创造突出业绩，且个人有意愿继续从事公共管理服务的，可考虑引进机关，打通引才通道甚至晋升通道。专业技术类聘任制公务员可根据专业技能走职称通道晋升。再次，实行分类考核，完善退出机制。继续推进公务员的分类改革，按照不同岗位的特点来进行考核，将聘任制公务员与委任制公务员的考核区分开来，在合同签订之初就要合理测算和设定绩效，并严格执行绩效考核。公开考核标准和考核结果，将群众纳入到考核主体中来，将群众的满意度作为考核的关键指标。退出机制要建立科学的评价体系，细化量化辞退解聘标准，严格执行退出制度。最后，扩大试点范围，提高招聘比例。建议扩大公务员聘任制的范围，不再局限于专业技术类公务员岗位，将行政执法类公务员岗位也应当逐步纳入聘任制范围，进一步提高聘任制公务员的招聘比例，逐步过渡到新进公务员全员聘任制。

（3）环境的优化：配套改革的“组合拳”。任何一项制度改革的成功都不会是孤军奋战的结果，它受制于环境，也从环境中汲取能量和养分。在推动聘任制的同时，要将公务员聘任制放置在政治经济改革与制度变迁的环境中去考虑，通过一系列的配套改革来培育聘任制的成长。首先，要转变政府职能，变“全能”为“有限”。推进简政放权，强化政府的公共服务职能，提高公共服务总体水平，将政府职能转到为市场、社会主体创造平等竞争环境和提供服务上来，实现“统治-管理”型政府向“治理-服务”型政府的转变。其次，优化组织结构，变“刚性”为“弹性”。精简机构，严格机构编制，减少领导职数，减少层级关系，加强组织内民主，改变“唯上”意识。增强行政组织的灵活性、开放性与回应性。再次，鼓励社会参与，变“冷漠”为“积极”。增强行政系统的透明度和公开性。培育公民参与国家和社会管理的意识和意愿，增强公民参与管理的能力。将社会纳入到聘任制公务员考核和监督的体系中来，将公众的满意度作为关键考核指标之一。最后，健全人才市场，变“封闭”为“开放”。开放公务员系统，健全人才市场，既保证有大量的应聘人员充实到聘任制公务员的队伍中来，又能为被解聘人员的再就业提供出路，实现公务员管理的市场化，确保人才的合理流动与配置。[1]251261

参考文献：

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[6]吴丽娟.中国公务员聘任制改革的现实困境与路径选择[J].当代中国政治研究报告，2011.

[7]张宏伟.公务员聘任制的实践探索与制度建构[J].中国行政管理，2014，（2）.

[8]唐晓阳，陈家刚.广东试行公务员聘任制的经验与问题[J].广东行政学院学报，2012，（5）.

[9]陈发美，谢宝剑.中国地方政府聘用制度变迁的逻辑——基于路径依赖理论的研究[J].北京行政学院学报，2013，（3）.

【责任编辑：张晓妍】

作者：熊莉萍