浅析ppp项目立项问题

2024-05-07

浅析ppp项目立项问题（精选9篇）

篇1：浅析ppp项目立项问题

ppp项目立项报告书(发改委标准)

【项目立项报告】

项目立项报告又称项目建议书，按新的投资体制改革相关政策，项目立项报告主要是国有企业或政府投资项目单位向发改委申报的项目申请。项目立项报告批准后，可以着手成立相关项目法人。民营企业（私人投资）项目一般不再需要编写项目立项报告，只有在土地一级开发等少数领域，由于行政审批机关习惯沿袭老的审批模式，有时还要求项目方编写项目立项报告。外资项目，目前主要采用核准方式，项目方委托有资格的机构编写项目申请报告即可。

《ppp项目立项报告》主要从宏观上论述项目设立的必要性和可能性，从项目的市场和销售、规模、选址、物料供应、工艺、组织和定员、投资、效益、风险等进行深入阐述，消除决策主体项目选择的盲目性，着力阐述项目的规划设想，极力突显项目的社会和经济效益，达到立项报批的目的。【ppp项目立项报告纲要】第一章总论1.1 ppp项目背景

1.1.1 项目名称

1.1.2 承办单位概况 1.1.3 编写报告依据1.2 ppp项目概况

1.2.1 拟建区位优势

1.2.2 建设规模及内容

1.2.3 主要建设条件1.3 ppp项目立项研究结论

1.3.1 项目政策保障问题

1.3.2 项目资金保障问题

1.3.3 项目技术保障问题

1.3.4 项目人才保障问题

1.3.5 项目其他相关问题

1.3.6 项目主要经济技术指标序号名称单位数值项目投入总资金万元 25771.00

1.1 固定资产建设投资万元 18039.70

1.2 流动资金万元 7731.30 项目总投资万元 20359.09

2.1 固定资产建设投资万元 18039.70

2.2 铺底流动资金万元 2319.39 年营业收入（正常年份）万元 43810.70

年总成本费用（正常年份）万元 28476.95 年经营成本（正常年份）万元 26286.42 年增值税（正常年份）万元 3332.90 年销售税金及附加（正常年份）万元 333.29 年利润总额（正常年份）万元 15333.74 所得税（正常年份）万元 3833.44 年税后利润（正常年份）万元 11500.31 投资利润率 % 75.32 投资利税率 % 86.61 资本金投资利润率 % 97.91 资本金投资利税率 % 112.97

销售利润率 % 56.49 税后财务内部收益率（全部投资）% 22.52 税前财务内部收益率（全部投资）% 33.78 税后财务净现值FNPV（i=8%）万元 9019.85 税前财务净现值FNPV（i=8%）万元 11596.95 税后投资回收期年 4.48 税前投资回收期年 3.73 盈亏平衡点（生产能力利用率）% 42.53

篇2：浅析ppp项目立项问题

作者简介：

胡志辉：河北润扬项目管理有限公司，副总经理，咨询工程师（投资）；薛然：河北润扬项目管理有限公司，技术总监，咨询工程师（投资）。

PPP项目操作流程中，立项作为项目的起点，对项目的执行进度、投资回报测算、后期绩效考核等环节都有着很重要的影响作用，笔者结合自身项目案例操作情况，汇总整理有关立项的常见问题，与大家共同探讨。

1问：立项有几种类型？如何划分？

答：国家行政管理部门依据相关法律法规和规定对不同投资主体建设的工程项目实行分类管理，将工程项目划分为审批制项目、核准制项目和备案制项目，对不同类型的工程项目，其相应的投资建设管理程序有所不同。具体的项目分类及其适用的行政管理程序，《国务院关于投资体制改革的决定》有明确规定：政府投资的项目，实行审批制管理程序；企业投资建设的重大和限制类项目，实行核准制管理程序；核准目录之外的企业投资建设项目，除国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，实行备案制管理程序。

2问：应在哪一级政府立项有什么规定？

答：项目在哪一级政府立项的原则为属地原则，但根据具体项目类型和性质还需要依据相应政策。

审批制项目：审批制项目实行分级管理，除党政机关办公用房等明确管理权限的政府投资项目外，原则上各级财政投资建设的项目，由同级政府确定的审批部门进行审批。对于一些跨区域的整体项目，经下级投资项目审批主管部门申请，可由上一级投资项目审批主管部门审批。

核准制项目：实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定。法律、行政法规和国务院对项目核准的范围、权限有专门规定的，从其规定。地方会根据地方情况颁布的地方投资项目核准目录，如河北省人民政府关于发布河北省政府核准的投资项目目录（2017年本）的通知。

备案制项目：除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。如河北省需要依据《关于明确省备案管理和省以下备案管理部分投资项目的通知》（冀发改投资[2015]1499号）；《关于落实国务院取消和下放管理层级的行政审批项目有关规定的通知》（冀发改法规[2013]1112号）、关于明确部分备案事项管理层级的通知》（冀发改投资[2015]505号）、《关于明确省备案管理和省以下备案管理部分投资项目的通知》（冀发改投资[2015]1499号）和《关于转发国家发展改革委办公厅废止<关于玉米深加工项目管理有关事项的通知>的通知》(冀发改产业〔2017〕424号）明确的备案管理权限外，其余项目一律在市、县（市）备案。

3问：PPP项目立项主体问题

答：PPP项目可以由政府发发起也可以由社会资本发起，但无论谁发起立项主体都应是政府方。

4问：对于既有项目立项主体是城投公司/国有企业/事业单位怎么办？

答：以上主体均行使政府投资责任，在采用PPP模式操作中不存在障碍问题，可以在确立PPP项目法人后，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

5问：拟采用PPP模式运作的项目是由企业立项，资金来源为企业自筹怎么办？答：采用PPP方式操作的项目首先必须是政府具有投资建设责任。项目采用备案制，备案资金来源为企业自筹，此立项方式说明项目是企业自主投资，跟政府没有关系，不适合采用PPP模式。

6问：PPP项目法人变更操作流程是什么？

答：传统基础设施领域PPP项目法人变更，按照国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》有关规定执行。PPP项目法人变更程序应与建设项目法人变更程序一致，没有专门的流程，但在办理PPP项目法人变更手续时，除了要求项目单位提交项目变更法人所需要的资料外，还需要项目单位提交政府批准的PPP项目实施方案及批复文件、PPP项目合同或特许经营协议、项目公司组建及工商注册登记证书，以及主管部门意见等资料，项目法人变更的批复文件应当抄告住建、国土、规划、工商、环保、金融等有关部门和单位。

7问：立项批复文件需要在什么情况下变更？变更的流程？

答：依据国家发改委《企业投资项目核准和备案管理办法》第2号令。核准制项目：取得项目核准文件的项目，有下列情形之一的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出变更申请。原项目核准机关应当自受理申请之日起 20 个工作日内作出是否同意变更的书面决定：

（一）建设地点发生变更的；

（二）投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化的；

（三）项目变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的；

（四）需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他重大情形。

备案制项目：项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。

依据《中央预算内直接投资项目管理办法》第二十条规定，投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十（10%）的，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目单位应当报告项目审批部门。项目审批部门可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告。

8问：审批制项目一定要批项目建议书么？

答：依据《关于深化投融资体制改革的实施意见》，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单

一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。

9问：立项办理时限

答：参照河北省发改委网站公布信息，在资料齐全正式受理后，办理时限如下：

审批制项目：

（1）省级政府投资项目以及国家规定需省级审批的投资项目建议书审批时限15个工作日；

（2）省级政府投资项目以及国家规定需省级审批的投资项目可研报告审批时限15个工作日；

（3）党政机关办公楼建设项目审批时限15个工作日。

核准制项目：

固定资产投资项目核准时限10个工作日。

备案制项目：

篇3：浅析ppp项目立项问题

近年, 随着我国城镇化建设进程的加快, 全国各地逐渐开始大量投资基础设施建设, 地方政府在基础设施建设领域往往使用直接财政投入或政府平台举债的传统方式, 这样一来, 各级财政压力逐渐增大, 财政负债率居高不下。2013 年末, 国务院倡导大力发展政府与社会资本合作 (PPP) 模式, 以期通过引入PPP模式吸引社会资本, 弥补政府财政资金的不足, 减少政府债务增量, 其中, 对于投资金额巨大但整体效益差的轨道交通领域引入PPP模式更具重要意义。据相关统计显示, 2013 至2015 年间财政部发布的两批次共计233 个PPP示范项目中, 轨道交通项目总投资达3000 多亿, 占全部示范项目投资额的近一半, 而到2020 年, 我国城市轨道交通里程将达到10000 公里, 总投资高至约5 万亿, 轨道交通将成为PPP项目热点。

但我国城市轨道交通还处于粗放发展阶段, 作为城市基础设施建设的主要内容, 重发展速度, 轻运营管理和效益获取, 即便现在政策大力支持社会资本的进入, 也因其专业性强、建设运营期长、风险巨大等原因, 致使社会资本多在观望不敢大胆进入。正因如此, 透彻分析轨道交通PPP项目如何落地就显得尤为重要。

二、国内开展轨道交通PPP项目所面临的问题

1、对PPP项目特性认识不足。

目前, PPP模式在我国作为一种新机制, 各方对该模式的认识都相对不足, 加之近年轨道交通PPP项目呈井喷式增长, 时间紧, 一些项目前期准备工作仓促, 导致项目落地实施困难重重。也有很多地方政府仅只将PPP视作一种新的融资模式, 用以替代原有的地方融资平台, 并试图将债务杠杆强加给社会资本, 忽视风险共担、收益共享原则, 更加忽略通过引入适度竞争提高自身经营和管理效率, 进而提升轨道交通自身盈利能力的主旨思想, 使原本困难的PPP开展难上加难。

2、因轨道交通PPP项目期限长、风险大、收益低导致融资困难。

轨道交通PPP项目的存续期一般为20~30 年, 甚至更长时间, 持续周期长, 意味着项目实施过程中产生的不确定性增加, 各方风险也随之增加, 且因其公益性收益率不高, 抑制了金融机构的放贷意愿。加之我国目前尚未建立项目融资的金融服务体系, 难以实现以轨道交通项目未来收入和资产为质押的银行贷款, 种种原因无形中加重了此类项目的融资难度。

3、盈利模式单一, 对社会资本的吸引力不够大。

由于受到既有政策和体制的制约, 轨道交通带动周边土地增值收益、物业开发收益、商业经营收益并未统筹纳入轨道交通PPP的收益分享, 这样一来导致社会资本在此类项目中的盈利空间实在有限, 严重打击其进入该领域的积极性。

4、政府的信用和契约精神亟待培养。

所谓契约精神, 是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则, 是平等、尚法、守信的品格, 平等主要体现在契约各方的地位平等。轨道交通PPP项目在实施中需要企业与政府长达数十年的合作, 诸如政府换届、领导更换、合同随意更改等原因造成的PPP项目变更, 容易造成各经济主体间的不信任局面, 从而危及整个项目的顺利开展。

三、轨道交通PPP项目发展所面临问题的解决办法

1、建立健全PPP项目管理办法和政策法规

由于国内PPP模式仍处于起步阶段, 相关的专业性政策法规还不健全, 处理具体问题时缺乏权威指导, 导致各方各执一词, 争议较大。从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设至投入运营等各个环节, 均有问题出现。例如前期阶段的项目审批和融资方案孰先孰后的问题, PPP项目可行性研究报告要求必须确定融资方案才能获得审批, 但对于社会资本投资方出于对风险的把控, 要求先提供可研报告证明其可行性和盈利能力才同意投资。再比如资产所有权问题, 现在通行的做法是在存续期内轨道交通PPP项目公司没有资产所有权, 只有经营权, 加剧了抵押难度。又或者政府和社会资本对债务的承担责任范围不明确, 即便PPP项目融资是一种无追索权或有限追索权, 一旦投资收益出现问题, 他们仍会被金融机构追溯要求对融资承担无限追索责任。所以大力开展PPP项目的当务之急是建立健全相关政策法规和管理办法。

2、建立健全投融资中介服务体系

随着轨道交通PPP项目逐渐增多, 各大建设公司、城市综合开发公司等都积极加入竞争, 但现实是包括政府在内没有谁能真正搞懂轨道交通运营, 何时维护保养, 何时更换设备, 不同时期人员成本变化等, 这些基础数据的薄弱势必会影响物有所值 (VFM) 论证结果。轨道交通的PPP模式是一项极其复杂的系统工程, 需要在融资、财务、技术、客流调查、法律等专业化中介机构的共同协作下完成, 而成熟完善的投融资中介服务体系是高质量、低成本完成项目融资任务的保证, 但也要注意在加快投融资中介服务体系建设的同时也要加强对其市场监督、管理和指导, 确保通过公平竞争提高整体素质和服务水平。

3、建立合理的风险共担机制

轨道交通PPP项目运营周期长, 风险存在于项目设计、建设和运营管理的全过程, 任何一个问题得不到有效解决都有可能导致项目的最终失败。所以不论是政府部门还是社会资本都需充分了解项目风险, 在项目伊始便最大可能的预测未来风险并提出应对方案, 对风险分配进行合理调整, 共同解决收入低于预期或者融资困难等问题。灵活的变通机制是轨道交通PPP项目成功的必要因素, 这就要求政府和社会资本始终保持高度合作诚意, 共同努力解决问题。原则上讲, 政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等;而社会资本应主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险;不可抗力等风险由两者合理共担。

4、加强政府监管职能

实行PPP运作后轨道交通行业实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制, 经营主体从单一国有制转变为多种所有制, 此时政府职能的合理定位和有效履行就显得尤为重要。政府不能像改革前那样直接干预轨道交通企业的生产经营活动, 而必须依照一定的游戏规则, 实行“公开、公平、公正”的管制原则, 既要帮助社会投资者实现利益最大化的经营目标, 又要维护社会公共利益, 这在客观上也要求政府要不断进行管制方式创新。例如政府部门对各种行政审批权的下放或解除, 或对轨道交通项目建立有效的成本定价机制、投资收益机制以及透明的监管机制, 推进该领域的市场化进程, 为轨道交通PPP模式的开展保驾护航。

5、提高政府契约精神

政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键, 是消除社会资本顾虑的首要条件。

政府必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排, 树立契约精神, 严格按契约规则办事。借鉴国外经验, 严格制定PPP合同范本, 监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度, 在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项, 强化涉及公私方的利益条款, 一旦出现问题可有据可循, 依章办事。

综上所述, PPP模式有撬动社会资本参与公共产品服务供给的杠杆功能, 不失为一种提高国内轨道交通快速发展的有效模式, 前景可观, 但任重道远, 需要我们不断研讨, 广泛借鉴国内外成功案例, 进一步加强宣传, 准确把握PPP项目理念;加强培训, 切实提高政府部门能力;成立专家小组从法律法规、价格体系、参与者合同标准等各方面完善轨道交通PPP模式具体操作规程;通过加强信息公开与信息披露, 提高监管能力, 约束各方行为, 从而推进轨道交通PPP项目在我国的规范落实与发展壮大。

摘要：轨道交通是国务院大力发展PPP模式的重点领域, 但因其专业性强、社会责任重大、盈利困难等原因导致轨道交通PPP项目开展步履维艰, 本文就轨道交通PPP项目实施所面临的问题进行简单分析, 并探究相应的解决办法, 旨在对未来的项目实践提供一定的参考。

关键词：轨道交通,PPP模式,措施

参考文献

篇4：浅析ppp项目立项问题

【关键词】城市供水；PPP模式；项目建设

供水设施是现代城镇发展的基础条件。虽然部分城市供水设施建设已经比较完善，但是一些城市在供水项目的建设与管理上仍然存在资金紧缺问题，城市供水能力难以满足城镇发展需求等。这种现状，一方面制约了城镇的经济发展；另一方面也会对城镇居民带来饮水安全问题。为促进城镇供水项目的健康快速发展，应用国家大力推广的PPP模式，是一种值得推广的投融资方式，该模式既能保障项目投资稳定可靠，又能提高资金使用效率和增加有效供给。

一、城市供水项目应用PPP模式的可行性与必要性

随着我国经济的快速发展，我国逐步放宽了私营企业贷款政策，这为私营企业参与城镇供水项目建设的资金供给提供了强有力的融资政策保障，可以吸引更多的私有企业参与到城镇供水项目建设中，有效的解决城镇供水项目建设中资金短缺的情况。

此外，政府部门针对城镇供水项目建设中，私营企业的参加制定了一系列优惠政策，为私营企业参加城镇供水项目建设提供了强有力的政策保障，并且建立高效激励机制，鼓励私营企业在参与供水项目建设中进行技术创新，提升工作效率和工作质量。

供水项目是城镇发展建设的基础，随着城镇化进程的不断加快，基础设施融资市场程度也会不断提升，但通过调查不难发现，城镇供水项目建设过程中使用的资金多数都来自财政拨款，由于财政部门资金有限，因此在城镇供水项目的具体实施过程中经常会出现财政资金短缺的情况，这对供水项目的建设来说十分不利。PPP融资模式在具体融资过程中由私营企业和政府双方共同参与，在供水项目建设中，通过签订协议政府、私营企业在供水项目建设中的作用得到合理发挥，确保供水项目的建设、运营能正常顺利的完成。由此可见，在城镇供水项目建设中，适当的引入PPP融资模式，可以有效解决政府在供水项目建设、运营方面投入的不足的问题，同时又能整合、盘活社会存量资本，实现经济效益、社会效益、环境效益“多赢”。PPP模式外包类的三种模式如表1所示。

表1中的前两种PPP模式并没有涉及到项目的设计与建设阶段，后者则未涉及到项目建设后期的运行管理阶段，通过综合分析可以发现，表1中的三种模式，项目的所有权都是属于项目发起人。在城镇供水工程的修建中，采用BT模式下，社会资本在项目招标阶段介入项目，并未与政府形成实质上的合作。MC模式在城镇供水项目建设中的应用经常作为TOT的模式应用的过渡，一般合同期小于3年。O&M模式主要负责对项目的运行与维护，并不涉及用户服务，因此，该模式的应用无法使社会资本运行的管理效果得到最大程度发挥。此外，供水工程项目是关乎民生的重要基础设施，因此项目采用BBO或BOO私有化项目显然与我国的国情相违背。因此，在对供水项目PPP模式的应用上，应当对特许经营类模式进行重点考虑。

供水项目一般由水源地、输水路线、渠道建设等结构共同组成，也有部分工程是在原有工程基础上扩建而成的，工程以完成当地居民的生活用水和农业灌溉为主要目标，工程具有一定公益性，此外在工程的不同部分也有着各自的特色。在对项目进行具体分析，可以依据项目区分理论将项目划分为非经营、准经营和经营项目，并且在实际操作过程中，依据项目属性确定项目的运作模式、效益归属等具体内容。供水项目一般建设和运营维护投资偏高，建设投资回报周期长，可依据工程项目的需求，应用不同的PPP模式，确保城市供水项目建设的合理性。

以宁乡县东城区污水处理厂PPP项目为例，该项目位于宁乡县金洲新区工业集中区，当地政府为保护湘江流域水体，填补经开区西北部地区污水处理空白，特规划此项目。该项目采用PPP（Public-Private-Partnership）的特许经营方式，中标方赛恩斯环保公司与金洲新区下属的长沙金洲新城开发建设投资有限公司（以下简称城投公司）依法注册成立合资项目公司，由城投公司负责出资办理建设用地国土权证至合资公司名下，并以项目前期费用约5400万元及建设用地参股，占45%股权，赛恩斯环保公司负责出资对项目进行建设及设备采购，所投建设及设备采购资金，占55%股权；合资公司的股东会由中标方出任企业法人，开发公司派驻合资公司股东成员。

双方以PPP方式成立的合资公司，负责融资投资、建设、运营维护宁乡县东城区污水处理厂，赛恩斯环保公司有权依据特许经营协议的有关约定获收取污水处理服务费用，污水处理收入通过污水处理量乘上协议约定价格计算，价格调整方式和时间段也在协议内。当实际污水处理量低于保证最低量时，公司按协议保证最低量向政府收取费用，当实际污水处理量大于保证最低量时，公司则按实际处理量收取费用，同时污水处理有最低保证单价，以保证项目有利可图。双方按各自职责及所占股份比例风险共担、利益共享，并在特许经营期30年期满后无偿移交包括污水处理项目设施的所有权利和利益、在用的各类管理章程和运营资料、土地使用权及与项目场地有关的其他权利以及中标方在财务状况上体现的一切财产给发城投公司。协议约定污水处理项目场地在移交日不能存在任何环境问题和环境遗留问题。

城镇供水项目在建设过程中所采用的PPP模式对于项目的建设以及城市的发展都有着重要影响。需要注意的是，TOT、BOT、ROT三种不同模式的资产的所有权都归政府所有，私有企业只具有项目的经营权。BOOT模式则允许私有企业在特许经营许可期限内，拥有资产所有权，该模式在具体应用过程中必须要谨慎。供水项目工程施工中，不同区域采用不同的PPP模式时，在项目分析与建设中，应当依据结构上的不同，采取不同的方式进行建设，在应用过程中政府相关主管部门应坚持统筹兼顾，积极组织协调，确保选用的PPP模式不会对水利项目的运行和建设造成不良影响。

二、城镇供水项目运用PPP模式的保障措施

在城镇供水项目施工中选择合适的PPP模式后，应建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，确保社会资本回报合理、项目可持续经营，明确风险责任，规范项目实施过程，积极稳妥推进项目建设。主要有以下几个方面：

规划权威。1.在预期财力的保障下，量力而行完成对PPP项目的合理规划。2.对于收益波动性较大，收费困难的项目应适当延缓PPP模式的应用。3.依据规划审批项目或对项目规划进行公开制定，确保项目推广的有序进行，确保供水项目建设的顺利进行财政审批严格。4.供水项目如果需要政府财政出资或担保，在具体操作过程中需要获得本级财政审批。5.若项目施工中出现变更，则需要对项目进行重新审批。

合同管理规范。1.合理分配项目风险，对风险分担责任进行明确。2.利用条款对违约行为应承担的责任进行明确。3.制定工程延期、法律修改、合同指南，项目终止等内容条款都应纳入到合同管理中。4.由政府提供融资担保项目，利用实体进行运作，在金融市场与政府之间应当设置“防火墙”。5.明确在项目运行过程中，何种情况下启动财政补贴，以及所采取的补贴模式。

项目监管到位。建立健全制度体系，对PPP项目进行常态化的全生命周期监管，建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监管架构，首要保证公共安全和效益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，加强对社会资本的履约管理，实现公开透明的阳光化运作，对参建各方形成有效监督和约束。

项目退出机制健全。1.直接股权融资项目运营期后，公开转让，私人合作方具有优先购买权。2.对于资产支出融资项目、信贷项目，政府在信用和资产持有两方面的推出应当依照步骤推出。3.对租赁项目，象征性收对价后转让给私人部门或项目公司。

三、结束语

推广科学应用PPP模式，既有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，又有利于发展混合所有制经济，同时也加快了政府职能转变，提高了城镇供水服务的质量与效率。

参考文献：

[1]关书宾，姜承操，霍志辉，PPP系列专题研究之一：PPP模式定义及在国内外发展情况概述[EB/OL] .[2015-08-21] http：//bond. hexun.com/2015-01-16/172452304.html

[2]赵一丞，重大节水供水工程中PPP模式运用的探析[A] .水利经济，2016，01：41-45.

[3]李晓婷，汪冀. 基于PPP模式的城市污水处理工程投融资研究[J]. 中国环境管理干部学院学报，2012，01：41-44.

篇5：PPP项目会计核算相关问题思考

一、PPP项目和其会计核算概述

所谓的PPP项目, 指的是以政府为主导的公共基础设施建设, 其在建设的过程中, 由于政府的资金不足, 需要和当地的企业进行合作, 企业为政府的公共基础设施建设提供相应的资金和技术以及管理经验, 然后在项目建设完成后从设施的运行中获得相应的收益。在当前, 我国的PPP项目运行机制主要是:首先, 政府组织企业进行设施的建设, 并和企业签订相应的经营协议, 然后企业对设施进行建设, 包括项目建设工程的分包和融资以及后期的运营管理等。目前, 这种建设工程项目主要是由各地的投资管理中心或者私营企业承担。

会计核算主要是通过货币的活动作为经济活动的衡量, 通过相应的理论知识对生产活动等进行详细的记录, 然后通过报表等形式, 为经济主体管理者提供准确的会计信息, 使其对整个项目工程具有一个全面的了解, 并对其进行有效的控制。而PPP中的会计核算, 其主要是对整个项目中的会计问题进行确认, 在根本上保证整个基础设施的建设控制权在授权人手中, 当协议内容结束时, 该项目的管理公司则需要将经营权交还给授权人。

二、PPP项目公司会计核算中存在的问题

(一) PPP项目的范围界定不准确

随着我国经济的快速发展, PPP项目涉及的领域逐渐增大, 无论是地区基础教育设施的建设, 还是城市中的重要交通设施的建设, 都可以从中发现PPP项目的身影, 其优越的资金管理和建设经验, 为我国的基础设施建设提供了非常巨大的帮助。然而, 随着PPP项目的范围逐渐扩大, 其出现的问题也越来越多, 且其结构和形式等也在发生着巨大的变化。目前, 我国的PPP项目建设中, 由于其种类越来越多, 而我国的相关管理部门对其没有一个很好的认识, 往往导致许多新增的PPP项目缺乏相应的管理措施, 因此, 其项目的执行效率不断下降, 影响了我国基础设施的正常建设。

(二) 政府主体的会计核算问题

目前, 由于我国的PPP项目会计核算工作起步较晚, 同发达国家相比还存在着很多的不足, 另外, 我国严重缺乏对PPP项目会计审核的专业监督机构, 这种现象导致大多数的PPP项目会计核算完全是施工企业独自完成, 为企业的不正当营业提供了可能, 同时, 也限制了会计核算问题的解决。另外, 随着PPP项目的范围逐渐增大, 其在建设的过程中, 大部分的子项目完全没有列入到政府的账单中, 从而导致政府对整个项目的建设没有一个全面的了解。对于公共基础设施来说, 其是政府为主导的公共建筑, 而我国对设施资产总额等的不了解, 导致其在对使用和收益进行分配时, 缺乏公正性, 影响公共基础设施的正常运行。

(三) PPP项目公司主体的会计核算问题

对于大多数的PPP项目来说, 都是通过政府将设施的一部分使用权和收益权转让给投资企业而获得相应的资金支持, 因此, PPP项目在设立的初期, 就需要对整个项目的运营和建设等进行全面的了解, 尤其是后期的经营等, 只有这样, 才能从根本上提高项目执行的高效性, 提高企业的收益, 保证政府的利益。

三、PPP项目会计核算的具体措施

(一) PPP项目公司成立阶段的会计核算

在PPP项目公司成立的初期, 就需要对整个项目的产权主体进行明确的界定, 然后根据相关的划分标准将整个会计核算内容进行合理的划分, 特别是公、私两个大单元, 需要根据投资单位和政府的利益要求进行合理的划分。然后, 根据划分的会计核算单元, 将整个项目建设过程中的资产负债和收入等进行分配, 且在这一阶段, 需要将核算的信息内容进行公开, 保证产权主体的财务信息符合相关固定, 且不会对双方造成损害。

(二) PPP项目公司项目建设阶段的会计核算

在项目建设的过程中, 需要对整体资产进行合理的划分, 然后, 根据完整的产权将无形的资产和固定的资产等进行准确的分类和整理, 然后按照相关的会计核算规定对其进行准确的核算。而在项目建设过程中特许经营的资产, 由于其借款容易出现资本化, 可以将其归入到无形资产一类, 并对其进行合理的会计核算, 保证整体项目建设会计核算的准确性。

(三) PPP项目公司运营阶段的会计核算

项目在建设完成后, 将会对其进行运营, 而在其运营的初期阶段, 主要是投资公司单独进行运营, 而在对收益进行归类时, 需要将这一部分的收入归入到公司的营业收入中, 而常见的划分为投资收益, 往往会对公司的收益造成严重的影响, 导致企业的经济生产受到严重的影响。对于特许经营的项目, 其在达到使用年限后, 需要对其进行摊销处理, 而在进行摊销处理时, 不可以将摊销的经济损失计算在公司的收益中。但是, 在公共设施运行的过程中, 为了保证设施的正常运行, 需要对其进行必要的维护, 这一部分的资金投入则需要计入当期损益中, 并通过会计核算对其进行合适的处理。

(四) PPP项目公司移交阶段的会计处理

在设施经营年限达到后, 项目公司需要将其和政府部门进行使用权和收益权的移交, 在这一阶段, 公司需要对其进行详细的会计核算, 而对于其中特许经营的部分, 在移交时需要无条件的进行, 因此, 对于这一部分的内容, 不需要进行相关的会计核算工作。在对PPP项目公司的所有资产进行核算时, 需要结合特许经营的协议规定, 以及我国对PPP项目经营的相关法律规定进行, 保证经营单位和政府的利益都不受影响。

(五) 完善PPP项目的范围界定

根据项目的类型, 可以将其分为不同的类型, 像建设型融资和发展型融资等, 通过对其进行分类, 能够更方便的对其进行管理。另外, 在对PPP项目进行界定时, 需要根据建设项目的具体内容, 抓住其本质对其进行范围界定, 然后采取合适的方法对其进行全面的控制。在进行PPP项目建设之前, 政府需要将建设的目的和要求等进行明确的规定, 然后根据规定选择合适的投资公司, 并对其后续的运行进行明确的界定。而对于特许经营的项目, 政府需要在建设之前对整个项目的价值进行合理的评定, 保证对整个协议期间的利益进行有效的控制。而在特许经营执行的过程中, 运营公司能够根据规定对整个基础设施进行全面的使用, 且产生的经济收益全部归公司所有。在协议终止之后, 其使用权和收益权则全部归为政府。

(六) 对政府主体的PPP项目会计核算建议

对于PPP项目的主体, 也就是政府, 其在进行工作时, 需要对整个PPP项目的全部会计核算信息进行认真的审核, 然后, 相关部门对审核的内容进行核实和确认。而为了保证PPP项目会计核算工作的准确性, 需要政府建立专门的监督机构, 对整个PPP项目进行全程的监控。另外, 对于整个PPP项目的会计核算内容, 需要定期进行披露, 使公众对其有一个全面的了解, 这样既能保证整个项目建设过程的独立性, 同时, 还能大大提高政府工作的透明度, 赢得公众的支持。在整个PPP项目会计核算中, 需要通过行政监督和投资控制等手段对整个建设过程进行监控, 出现问题后及时解决, 保证项目的稳定进行。

四、总结

综合上述所说, 目前, 我国的PPP项目会计核算工作中还存在着很多的不足, 为了保证我国公共基础设施的正常建设和使用, 政府部门需要加强对PPP项目会计核算工作的管理, 提高自身的工作效率, 保证企业和自身的利益都不受损害, 这需要更多的政府和社会人士对其进行更加深入的研究。

参考文献

[1]祝青华.P P P项目会计核算问题研究[J].商, 2015, 10:118.

[2]何双杉.论我国PPP项目会计核算的完善[J].时代金融, 2015, 15:137-138.

[3]王盼盼.PPP项目会计核算相关问题研究[J].中国市场, 2015, 19:162+171.

篇6：浅析ppp项目立项问题

【关键词】PPP模式；高速公路；建设项目；融资；风险；应对策略

PPP模式是目前应用相对比较广泛的一种合作型融资模式，一般适用于投资金额相对较大、施工建设周期较长、工程带有一定复杂性的高速公路建设项目。这样，高速公路建设项目过程中所存在的融资风险就可以由不同的部门共同来承担。在PPP模式下，高速公路建设项目存在相应的融资风险，这些风险因素的存在会给项目建设带来严重影响，因此需要业主单位及人员针对风险因素采取相关的应对策略。

一、PPP模式的概述

PPP模式，即“Public—Private—Partnership”模式，主要指的就是政府与企业之间的一种合作形式。在某些特定情况下的建设项目中，政府部门会与社会企业、社会个人等达成合作意向，在合作过程中会利用规范性较强的合同对彼此的权利、义务进行明确规定，以此保证项目最终得以建成。一般来说，PPP模式较多应用于公共建设项目中，特别是投资金额相对较大、风险因素较多的建设项目。PPP融资模式在应用过程中，企业或个人会在项目建设的初期就与政府部门签订协议，并且会参与到项目建设的全过程中，如建设项目的论证调研、具体建设、实际运营、后续维护等。此外，在PPP模式应用背景下，政府部门会给予企业或个人一定年限的项目经营权，以此保证项目的具体运营效益。

PPP模式有其自身结构，具体可见下图1：

在上图1所示的结构中，政府部门会与企业成立一个特别项目公司，并且选择合适的社会企业或个人参与进来，给予社会企业或个人一定年限的经营权，将其作为一部分投资回报，以此实现彼此的“双赢”，甚至“多赢”。

二、PPP模式下高速公路建设项目融资风险

（一）前期准备阶段融资风险

1、政策风险。目前，全球范围内经济复苏较为缓慢，我国经济虽然总体运行相对平稳，但是增幅却有所回落。在此背景下，关于高速公路建设方面的宏观政策仍存在不完善之处且受上级政策的影响相对较大，政策的变化情况会给高速公路的建设带来很多不确定因素，政策风险的具体表现主要有政府税收政策的变化、价格政策的变化、土地政策的变化等。政策风险在高速公路建设项目的前期准备融资风险中比较常见，会给高速公路的后续经营带来严重影响。2、招标、投标风险。招标、投标决策工作在高速公路的前期准备工作中十分重要，项目公司需要对参与招标、投标的业主单位进行全面的评估分析，看其业主单位的内部资源、经营情况与高速公路建设是否相符。目前，经济形势虽趋于好转，但仍存在增长速度缓慢的现象，很多企业自身发展情况也不尽如人意。若招标、投标的风险无法得到控制，会给高速公路建设项目带来亏损，融资风险被进一步加大。

（二）施工阶段融资风险

在高速公路的施工建设阶段，主要的融资风险就体现为融资结构方面的风险。融资结构，主要指的就是筹措资金的自身来源及其长期、短期的负债比。当前，国际经济形势下常用的金融工具，如信托类投资、资产的证券化等在我国高速公路建设中还未得到广泛应用。若是融资的渠道相对较为单一，融资量就无法得到有效扩大，导致融资环节的风险被高度聚集。此外，若资金长期、短期的负债比结构缺乏合理性，易出现挤兑风险。当前，高速公路的施工建设在融资方面，约有70%左右的资金来自于银行贷款，7%—10%资金来自于各级政府的资金投入，其余20%左右的资金则来自于外资投入、债券等。由此可以看出，在高速公路的建设中，银行贷款占到了建设资金的绝大部分，业主单位在内部资金不足的背景之下，会将资金风险转移到政府部门等，加大相关的融资风险。

（三）运营阶段的融资风险

1、收费管理风险。在高速公路项目建成之后，其主要的运营收入就来自于车辆通过高速公路时所缴纳的通行费。但是，通行费的收取标准一般是由政府部门来主导制定的，而不能由业主单位或业主进行自主定价。这样，就会导致具体的通行费收取水平无法随着市场变化情况、物价变化等因素进行相应的调整，导致高速公路融资主体在具体的融资过程中无法根据市场的变化情况来对收入进行合理控制，进而增加了债务偿还等方面的不确定因素，使融资工作无法顺利完成。2、市场风险。这里所指的市场风险，主要是市场竞争方面的风险。高速公路在建成投入运营之后，其它交通设施或平行公路会带来相应的分流风险，与高速公路的运营展开竞争，从而影响相关运营公司的具体收入及融资工作。此外，在当前经济发展背景下，高速公路建设项目融资市场并不完善，与国际市场存在较大差异，也给项目建设带来了相应的市场风险。

三、PPP模式下高速公路建设项目融资风险控制策略

（一）风险潜伏阶段的风险控制

在这一阶段，建设单位与业主需要对风险进行合理的识别，这也是《项目风险管理》中预防风险的重要基础。在识别风险的过程中，需要对其进行量化处理，鉴别风险的具体征兆，从而设置一个合理的临界点，并将该临界点作为风险预警的重要指标。业主单位需要对现行的主要政策进行细致、详尽的分析与研究，还要对政策的未来发展变化进行一定程度的前瞻分析，此外，业主单位在对政策风险进行控制的过程中，还需要与项目建设所在地的政府部门进行行之有效的沟通，针对政策有可能出现的变化情况进行分析，以免受政策变化的影响而给后续的融资工作带来风险。

在融资工作进行前期，业主单位应对市场情况进行细致分析，利用合理、高效的财务手段对相应的内部资产进行有效盘活，还要与银行等不同类型的金融机构建立紧密的联系。这样，业主单位就可以根据利率、汇率的变化情况对融资结构进行及时的调整与分析，还可以利用国际金融市场中常用的金融衍生工具，如期权交易、货币互换等对融资风险进行管理。

（二）施工阶段风险控制

在高速公路项目建设的施工阶段，业主单位需要对现金流进行合理、科学的预测，这样就可以及时发现资金在流动过程中存在的缺口，以便项目业主对可能存在的融资风险进行管控。某高速公路建设项目的相关部门为对融资风险进行有效控制，针对现金流进行了周预测、月预测及年预测，针对现金流具体存在的问题进行相应的调整与修正，并根据资金存在的缺口等问题给出相应的解决对策。这样，该高速公路建设项目的资金链才没有断裂，融资风险得到了合理的控制，融资工作从而得以顺利进行。

对于目前暂时存在相应资金缺口但现金流在未来比较宽裕的建设项目，项目业主可以制定比较科学的资金流向方案，在保证建设资金安全性的大前提下，适当对财务杠杆加以提高，以此降低高速公路建设项目的综合成本。对于建设情况相对较差、资金较少的建设项目，项目业主需要适当采取分离政策，对其进行科学重组。

在该阶段的风险管理中，可以依据《项目风险管理》来选择相应的风险应对预案，采取合理的权宜措施。权宜措施主要的作用就是，在风险预案实施所需的时间过程中，可以为风险管控争取到足够的时间，并创造相应的风险管控条件。

（三）风险后果阶段

在《项目风险管理》中，若是在高速公路建设项目中，风险带来的损失已经成为了既定事实，那么就要在风险后果阶段做好应急工作与善后工作。在该阶段，相关人员需要选择相应的风险危机处理预案，并且针对风险带来的危害做好相应的危害善后工作。此外，相关人员还需要对风险资料进行妥善存档，为以后的风险分析、识别提供便利条件，避免相应的风险再次发生。

结语

目前，高速公路建设项目的规模在不断扩大，对于我国交通事业的发展起到了积极的促进作用，PPP模式的应用也比较广泛。在PPP模式下，高速公路建设项目全过程都会存在相应的融资风险，且融资风险会一直贯穿于高速公路项目建设的全过程，给具体建设带来严重阻碍。项目业主及业主单位应针对风险采取行之有效的解决对策，做好风险控制工作，以此保证高速公路建设项目的整体建设。

参考文献

[1]张友棠，刘思贤，张艳.高速公路项目融资风险全程控制研究[J].财会通讯，2011（29）.

[2]赵冬栋.高速公路建设项目融资风险与对策探析[J].西部财会，2012（01）.

[3]马连发.PPP融资模式在我国高速公路项目中的应用分析[J].财经界（学术版），2015（15）.

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篇7：PPP项目会计核算相关问题探讨

关键词：PPP,会计核算,建议

一、PPP项目以及会计核算简述

在政府的公共设施建设过程中,为了解决财政以及项目管理经验不足的问题,PPP项目就是通过以政府与企业合作项目的形式进行公共设施的建设并在项目的运营过程中得到投资回报的一种行为。其运营机制首先是政府与企业达成协议,政府部门授权相应的投资机构,主要是地方投资管理与企业共同出资并成立PPP项目,企业负责其建设与运营以及运营后期的管理。

PPP项目的会计核算主要是针对PPP项目的会计核算问题,主要是以《服务特许权协议》为基础依据,保证基础设施的控制权属于授权人,通过相关的理论与方法,对经济活动主体展开的经营活动进行全方面的记录、汇总、分析并制成报表为管理者提供相关的会计信息数据。

二、我国PPP项目会计核算相关问题分析

PPP项目与在结构与形式上和普通实际工作还是有些差异的,所以应该从PPP项目的本质出发来划分项目的范围。PPP项目是政府与企业的合作项目,所以对于会计核算的分子应该从政府与企业这两大主要方面进行分析。

(一)以政府为主体的会计核算问题分析

收支性核算通常都是公共设施的固定资产核算常用的方法,比如说公共设施道路桥梁等的建设就只会在PPP项目上确认资产而不需要在政府的会计账面上出现。以政府主体来分析会计核算问题,政府主要是拥有设施的所有权,而企业拥有的是设施的运作经营而获取利益的权利,所以在PPP项目中政府和企业是各自分工。但是政府在获得设施的所有权时,通过计量出让的防止获得资产,而不是以全额投资作为资产处理的基础。会计在处理资产时政府先清理PPP项目的的资产类型再进行资产核算。

(二)以企业为主体的会计核算问题分析

PPP项目的流程清晰,主要分为项目成立、建设、运营以及资产移交等四大阶段,所以下文关于会计核算的分析主要从这四方面着手。

1. 项目成立阶段的会计核算问题。

PPP项目首先由政府按照相关规定来授权代表机构特许权然后与企业联合出资再确定成立。其中政府授权的代表机构的结构比较简单,但是企业以复杂的联合体形式存在,所以企业当中就会出现若干个产权主体。但是传统会计方法通常只有一个核算的主体,PPP项目的会计核算目标是既能保证提供财务支持和为产权提供相关理论外,还要求同时实现社会以及经济效益。因此,为了满足PPP项目能够反映各个部门的经济利益的要求,这就不得不要求传统的会计核算做出相适应的改革。

2. 项目建设阶段的会计核算问题。

PPP项目的资产主要分为两大类,一类是特许经营权资产一类是完全资产,对这两种资产的核算企业应该分清。也要关注特许经营权资产的特殊,特许经营权资产以取得资产为代价并且能够取得预期经济,而且资产建设完成后的所有权归政府所有。因此,资产的确定与计量应该加入拥有资产属性的特许经营权。按照相关会计准则规定固定资产中不包括资产,因此,要注意有形资产与无形资产的区别,当PPP项目所建设的资产为无形资产时,这时应该关注益物权与其资产的不同;当项目所建设的资产为金融资产时,应该注意财务信息在资产界定中的不可比性。在处理借款费时,当项目达到预计的使用状态时就归属全部投入,反之,全部投入就属于资产价值的组成部分。由于项目的建设阶段费用的发挥效果并不完全,所以此时的借款费应该做资本化处理。

3. 项目运营阶段的会计核算。

如果在金融资产的模式下核算,投资净收益者为项目收人的话,则会导致营业收入与成本不配比以及应收账款等指标的异常,所以项目运营阶段的会计核算应该注意收人的确定。在后期的处理中,虽然更新改造义务支出不能带来利益收入,但其仍属于资产价值的组成部分,在会计核算时不应计入损益中。

4. 项目移交阶段的会计核算。

在项目移交阶段项目公司拥有剩余资产,公共项目资产当移交公共部门。对于剩余资产的会计核算应该按照相关制度及相关法律做清算但是无偿移交的部分就不需做会计处理。

三、优化PPP项目会计核算的建议

(一)关注业务流程

PPP项目的主要七大项目包括识别、准备、采购、执行、建设、运营及移交。为了提高会计核算的规范化程度,所以在流程中应该针对主办人以及企业的各主体提出合理的要求,对项目进行评估以及确定滞后的各项安排都必须在保证政府与企业的利益前提下,避免会计核算收到资产属性及会计利益的影响。

(二)提高会计核算的可操作性

PPP项目会计核算中要提高其可操作性和可实现性,因为会计准则并不是什么时候都适用的。比如说将资产进行简约化的分类处理,避免资产处理过程中出现利润被操作的可能性,避免不法者从资产清算的漏洞中乘机操作,从而提高会计核算的可操作性以及可实现性。

(三)关注会计原则确定

PPP项目会计核算受会计原则的知道,因此,在会计核算的工作中应该始终强调会计原则的确认。PPP项目的会计原则应该包括会计要素的确认、会计信息的质量要求、会计要素的计量三大方面,以此来减少会计核算工作中出现的失误。

明确核算的重点以此优化PPP模式的会计核算方式,进而不断提高项目会计核算水平,为项目核算提供更加准确的会计信息数据。

参考文献

[1]董丽洁.我国PPP项目会计核算问题研究[D].重庆大学,2014.

[2]许涛.PPP模式下会计核算相关问题研究[J].国际商务财会,2015,12:62-64.

篇8：浅析ppp项目立项问题

【关键词】PPP项目；资产权属；物权法；房随地走

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城市建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，近期国务院、财政部、发改委及相关行业主管部门密集发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，要求各地的市政基础设施和公用事业项目，应优先考虑采用PPP模式建设。2015年1月1日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制；财政部2015年4月印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》以及即将正式发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》等一系列文件，也是国家强力推进PPP模式的相关配套政策和保障措施。

PPP项目资产权属一直是PPP项目实践操作中争议较大的问题，2007年《物权法》的出台，为我国PPP项目资产权属问题的解决提供了一定法律依据。

（1）《物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”

（2）《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”

基于上述两条法律规定，PPP项目中建设用地使用权人是基于建造这一事实行为，以原始取得的方式取得了PPP项目的资产所有权，根据现有的法律规定，不需要到登记机关进行不动产权属登记。只有在处分不动产时，才需要依法办理登记，此时的项目资产登记没有设立新物权的法律效力，而是一种物权变动的“对外宣告”。因此，笔者认为，在现行《物权法》框架下，在一般情况下，若无相反证据证明（如其他法律法规或项目合同规定了资产权属等其他情况），PPP项目公司在取得建设用地使用权后建造的PPP项目资产归项目公司所有，但这里还有两点需要进一步分析和探讨。

一是特殊资产权属的确定。我国《物权法》第52条第2款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”但这只是一个概括性的规定，没有对上述特殊资产的权属问题作出具体的规定，需要进一步依据我国的其他法律法规来明确资产的权属问题。譬如在铁路方面，国务院在2014年11月发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2013〕33号），提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的经营权、所有权，随后，国家发改委在2015年7月发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号），该实施意见意味着我国铁路经营权、所有权开始向社会资本的全面放开；公路方面，虽然国家出台了《公路法》，但并没有明确规定资产权属问题，国务院和发改委也没有明确的法律法规规定公路的资产权属问题，这为以后社会资本参与公路建设获得公路的经营权、所有权留下了可操作的余地；电力设施、电信设施和油气管道等基础设施的资产权属在法律上也缺乏明文规定。在PPP项目的实践中，一般采取约定或者依基础设施的公益性而直接确定其资产权属的方式。对此笔者认为，随着我国政府在基础设施建设领域大力推行PPP模式，引进社会资本来举办公益事业、建设公共基础设施将更加普遍，未来应当在遵循《物权法》框架的基础上，进一步简政放权、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开其他公用基础设施领域的所有权和经营权，并切实保护项目公司的相应权利，从而鼓励社会资本积极参与公共基础设施建设。与此同时，政府还应确保这些私人公物服务于社会公众，保障社会公共利益。

二是“房随地走、地随房走”原则。《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”；第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”；第一百八十二条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押”。上述三条规定与《担保法》第三十六条一起构成了“房随地走、地随房走”原则。但如上所述该原则只能适用于继受取得的范畴，即存量PPP项目的资产转让，并不能直接适用于新建PPP项目。在存量转让PPP项目中，如转让项目的建设用地使用权，则项目资产随着建设用地使用权一并转让；如转让项目资产，则项目资产占用范围内的建设用地使用权也随项目资产一并转让。

篇9：PPP项目建设管理关键问题研究

从上世纪80年代中期引入中国至今, PPP在中国已经发展了三十多年。截止到2016年6月30日, 纳入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目数量就已经达到了9, 285个。

PPP在中国的发展可以概括总结为五个阶段, 如表1所示, 我国现在正处于第五个阶段。 (见表1)

在PPP过去的发展历程中, 政府、业内专家、学者对PPP模式的应用领域、PPP项目运作模式、操作流程、投融资模式、风险控制、评价体系、法律法规等方面开展了大量的研究工作, 并形成了许多指导性文件, 对PPP在我国的推广应用起到了很好的推动作用。

但从业内目前对PPP模式的研究方向来看, 还很少有专家学者开展PPP项目建设管理方向的研究, 而建设管理却是实践PPP项目决策、实现PPP项目投资、建设、运营等目标非常重要的环节。因此, 开展PPP项目建设管理方面的研究显得尤为重要。

二、PPP项目建设管理面临的问题

对政府方而言, 其在PPP模式下面临的问题主要有两个方面:

(1) 政府角色需要转变。传统模式下的公共服务项目及基础设施项目建设中, 政府处于主导的位置, 在项目的建设管理中起到决策的作用。而在PPP模式下的公共服务项目及基础设施项目建设中, 政府的角色应该转变为监督者、指导者以及合作者, 这就需要政府根据PPP模式的特征及国家政策指导文件的要求, 加强对公共服务及基础设施建设投融资体制的改革, 调整工作方法及管理制度, 以更好地参与并监督PPP项目。

(2) 政府方也面临着专业技术人员缺乏、人力资源不足的问题。PPP模式做为一个全过程的投资模式, 包括投资、建设、运营维护、移交等项目生命周期的各个阶段, 投资规模大、周期长、专业广、参与方众多等特点使得PPP项目的操作极为复杂, 因此对操作人员的要求也很高, 不仅需要工程建设方面的专业技术人才, 更需要法律、财务、经济、项目管理等方面的专业人才及综合性人才。而这些也是政府方目前较为短缺的全国各地资源。

对社会资本方而言, 其在PPP模式下面临的问题主要有两个方面: (1) 社会资本方成员往往仅具有设计、投资、施工等一个方面的经验, 若要满足PPP项目对投融资能力、管理能力、设计能力、施工能力、运营维护能力的要求, 往往需要多种专业单位组建联合体;因联合体各成员单位各自的企业文化、出发点不同, 在项目进行过程中需要进行内部磨合, 影响PPP项目的投资效率; (2) 目前国内的参与PPP项目的社会资本方还没有或缺少项目的全过程建设管理经验, 无法达到PPP项目全过程高效流畅运行的预期。

三、PPP项目建设管理的重点

(一) 建立项目管理体系

首先要建立“一图、一表、一计划”的项目管理体系。

一图是指合同网络图, 由于PPP项目的管理结构更为复杂, 对成本的控制要求更加严格, 因此需要更为精细的合同管理工作来支撑PPP项目的高效动作。合同网络图是以合同包的形式对整个项目进行WBS分解, 将整个项目的建设内容分解到每个合同包里, 最终形成项目的合同网络架构。

一表是指项目投资控制计划表, 以合同网络图为依据, 从项目投资目标的确定, 投资的分解、调整, 资金的计划、拨付、使用等环节对投资进行全过程跟踪控制, 严格按照最终批复的项目总投资概算及单项概算对项目投资进行分解并控制, 保证项目投资管理目标的实现。以动态控制理论为指导对项目建设的全过程进行投资控制, 做好预测、计划、控制、核算、分析、考核工作, 注重资金的时间价值、资金进入项目的时点、投融资渠道。

一计划是指进度总控计划, 合同网络图完成后, 将进行项目的目标论证并编制总控进度计划, 该计划以全过程、全员参与为原则, 涵盖项目公司的全部重要工作, 作为项目公司开展项目管理工作的纲领性文件, 并用以指导各专项工作计划 (前期手续、招标、出图等) 的编制。 (见图1)

(二) 强化投资管理, 注重资金使用管理

以动态控制理论为指导, 从项目投资目标的确定、投资的分解、调整, 资金的计划、拨付、使用等环节对投资进行全过程跟踪控制, 做好预测、计划、控制、核算、分析、考核工作, 运用数据库、电子表格等作为辅助工具, 通过及时的投资数据的采集和工程造价指数的收集, 进行计划值与实际值的分析、比较, 发现偏离, 及时采取经济、技术、组织、合同等措施进行纠偏, 保证项目投资管理目标的实现。

1、设计阶段的投资控制。

根据有关资料显示, 设计阶段的工作对建设项目投资的影响很大, 所以设计过程中的主要工作是通过对方案的比选来确定最终设计方案, 通过限额设计, 在确定的预控投资额内完成设计。

2、施工阶段的投资控制。

本阶段的工作重点是对预控资金进行动态管理, 侧重合同交底及培训、合同台账管理及其付款计划、进度款支付审核、变更、签证审核、索赔与反索赔管理, 对于预计超出预控的项目进行预警。

3、竣工结算阶段的投资控制。

本阶段的工作重点是预先对竣工结算计划的编制;对承包单位上报的结算资料进行审核;对投资控制进行分析。

(三) 重视项目设计管理

设计管理是PPP项目建设管理的重要工作之一。加强设计管理, 严控设计质量, 在保证设计进度的情况下, 结合项目施工、运营维护等阶段的实际需求, 提交符合国家标准、便于施工、能满足使用功能与效益的设计成果, 达到PPP项目全生命周期总成本最低的目标。

设计方案与工程造价之间的直接关系:

在PPP项目整个开发过程中, 设计阶段处于承上启下的重要阶段。所以, 设计阶段是PPP项目管理的关键与重点。尽管设计费在建设工程全过程费用中的比例不大, 一般只占建设成本的1.5%~2%, 但资料显示, 设计阶段对工程造价的影响可达75%以上。

设计方案与运营维护费用之间的关系:

大量研究结果表明, 建设一次性投资与设施使用的经常性费用之间存在一定的反比关系, 要保证工程项目全生命周期的发生费用最低, 离不开项目设计人员的努力, 通过对项目设计的不断优化可以找到这两者的最佳结合点。

1、控制设计单位费用成本

(1) 改变设计取费办法。采用限额设计的方法考核设计单位, 制定奖惩制度, 在原设计计费的基础上, 对因设计而节约的投资, 按节约部分给予提成奖励, 因设计变更而增加的投资也按增加部分扣除一定比例的设计费, 实行优质优价的计费办法。

(2) 预留设计费用尾款。对设计费预留一个百分数尾款, 待工程竣工结算后再结清最后的尾款, 这样就可防止设计人员在施工过程中随意变更或不到现场进行技术指导的现象, 同时迫使设计单位重视建设项目的成本控制。

(四) 重视项目信息化管理

1、信息化管理的意义。

在PPP项目的建设管理需要对项目进行动态过程管理, 并且按业务的全过程, 提供给项目参与方 (投资者、建设者、管理者、运营者等) 真实有效的数据, 避免出现信息孤岛, 提高资源间的协作效率, 降低项目投资风险。因此, 需要利用“互联网+”的手段, 按照PPP项目的业务特点, 把项目各阶段、各参与方、各专业之间的流程、数据全部串联打通, 形成PPP项目全生命周期管控支撑平台, 协助投资方、政府方、建设方、运营方之间进行信息共享、流程协作、过程管控、运营支撑, 提高项目开展的协作效率、控制投资风险、提高资金周转、分析投资回报, 更有利于PPP项目的投资建设及运营管理。

2、信息化系统平台项目建设期的应用。

(1) 让静态的进度计划“动起来”, 主动“指挥”项目协作, 形成高效协作平台, 确保工作能够衔接, 平级沟通信息流畅, 加速项目完工工期;

(2) 提高控制项目进度力度, 逐项追踪及控制每一个关键任务, 透明化进度开展, 实现进度风险可视化, 延期预警实时推送至手机端, 降低进度执行风险;

(3) 控制好项目投资风险, 实现投资管理对象清晰化, 可以透明化投资流向, 可追踪每一笔资金花费;

(4) 提供动态实时的产值核算, 根据进度计划、合同计划、资金计划生成挣值曲线, 让管理者轻松获取项目进度与资金整体状况;

(5) 提供动态实时的项目建设期成本核算, 动态预警项目成本红线, 让管理者在过程中随时把控项目成本风险, 避免投资超概的情况发生。

四、结论与展望

在PPP模式下, 建设管理做为PPP项目管理的重要环节, 既保留着与传统模式的相似之处, 又体现出有别于传统模式的特点。因此, 在传统建设管理经验的基础上, 结合PPP模式的特点, 提出的针对PPP项目建设管理新特点的管理措施, 形成了本论文的主要结论。

随着我国大量PPP项目的不断落地实施, 各领域、各类PPP项目的建设管理也会相继遇到各种各样的问题。因此, 对PPP项目建设管理的研究才刚刚开始, 需要相关政策制定者、专家学者、实操人员等共同努力, 不断提出新的PPP项目建设管理方法, 边实践边完善, 推动我国PPP模式的健康发展。

参考文献

[1]《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》, 载http://www.cpppc.org/pppjb/3678.jhtml

[2]陈志敏, 张明, 司丹.中国的PPP实践:发展, 模式, 困境与出路[J].国际经济评论, 2015, 4:009.