河北省PPP项目推进过程中的问题及建议

2022-10-14

1 河北省PPP发展现状

PPP (Public-Private Partnership) , 即政府和社会资本合作, 是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下, 鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作, 参与公共基础设施的建设。截至2017年3月末, 全国PPP入库项目共计12, 287个, 累计投资额14.6万亿元, 其中, 已签约落地项目1729个, 投资额2.9万亿元, 落地率34.5%, 其中, 河北省入库目前入库项目481个, 投资金额7019.55亿元。项目数目和投资金额处于全国地区的中等水平。其中识别阶段的项目约占68.9%, 真正执行阶段的项目不足10%。可以这么说, 目前河北省PPP项目的运行效率是比较低下的。

2 河北省PPP项目发展面临的问题分析

2.1 政府对PPP模式仍处于探索阶段

PPP的概念由来已久, 但是PPP的发展蓬勃期却是在2015年开始的, 河北省的PPP模式如同全国其他地区一样, 都是在摸着石头过河, 很多的进程都处于一个实验探索阶段, 操作上的顾虑和模式的不成熟造成了很多的PPP项目在投标过程中, 能够选择承接的主体不多, 往往都落在了大型的国企参与上。此外, 专业的PPP项目管理能力和适度的监督能力也是目前政府所欠缺的。在2017年中国公布的全国发展改革PPP首批专家里面343人中, 综合类中河北无一人, 这也解决说明了我省PPP的发展中, 顶层设计和监管的缺陷很明显。

2.2 PPP项目实施具有相当的复杂性

PPP项目主要是社会公用事业项目, 为社会公众提供公共服务, 这些项目那往往投资大、期限长并且回报周期长, 收益率较低。介于此, 各方参与者对于项目的考察论证、项目谈判签约, 包括资金落实和施工需要一个较长的周期, 如邢台市召马水厂PPP项目, 该项目自2015年提出后历时了两年的前期工作, 至今仍未落地。这个长周期的过程包含的复杂性可想而知, 这样的项目对于投资方来说活可谓是存在巨大风险, 在漫长的周期中, 很多的社会资本无法实现持续有效的投资, 这对于政府和社会资本方而言都需要对于项目的上马和落实谨慎再谨慎, 评估各方的力量和各种可能发生的情况, 因而PPP项目前期的工作需要耗费很多的人力物力和时间。

2.3 社会资本中民间资本难以进入

目前, PPP项目的融资中都集中在很多大的金融机构, 如政策性银行、大型商业银行等, 而参与施工方大多数是国有大型的工程企业, 因此, 实际上参与的社会资本中真正的民间资本少之又少, 一方面社会资本在资质上能够达到项目提出要求的很少, 无法与大集团参与竞争。另一方面政府愿意与有实力、有资本大集团合作, 这样不仅可以保证项目的顺利进行, 也可以降低整体的系统风险。另一个角度来看, 社会资本对于PPP项目的谨慎性还来自于政府方面, 政府层面上来看, 各级政府对于PPP项目的执行力和契约精神是不同的, 这也正是PPP项目过程中多数企业所认为的最难防控的风险, 其中兑现风险和换届风险是最主要的两个点。

3 推进河北省PPP发展的建议

3.1 政府要完善顶层设计, 发挥监督职能

政府对于PPP的认识上要有全局观, PPP模式是一种利用社会资本提高公用事业效率的方式, 而非政府的融资平台, 风险转移平台, 因此顶层设计就要把这一功能的定位放在核心位置, 从这个核心出发, 要考虑项目的存续期、参与方可能存在的风险、政府存在的风险、利益补偿机制以及有效监督方式。此外, 政府部门还要加强自身专家体系建设, 目前河北省城市建设投融资协会已经建立了自己的省级PPP专家库, 但PPP专家整体队伍的素质和规模还是有待于时间的验证, 因此专家体系的不断进步, 对于政府主导PPP项目而言是具有重大意义的。

3.2 提高运行效率, 加强各阶段执行力

PPP项目漫长的评估期与运营期要求参与各方不得不提高效率, 节省成本。所谓提高效率实质就是按照合同办事、按照进度办事。之所以出现项目进度不前进的原因其实很多, 但本质核心还是利益问题, 参与方对于风险的估算、物有所值的估算以及资金的到位。此外, 还应该加强各参与方面之间的协调机制, 提供优惠政策降低社会资本的成本, 让融资环节得到高效的进行;在运营的过程中, 充分考虑资本方的收益, 让真正的参与方实实在在地享受到PPP项目带来的利益回报。总之, 尽管PPP项目面临多方利益, 涉及各方面的协调, 具有一定复杂性, 但只要各方都恪尽职守, 不动歪心思, 按照合同办事, 可以提高效率, 加快PPP项目的落地。

3.3 保障社会资本利益, 吸引资本方

提高民间资本参与的积极性, 可以从几个方面入手, 一是合理分配风险, 政府应注意, 通过法律、政策、具体合同等明确权责, 明确风险承担对象, 从法律和制度层面上明确风险的处理原则。二是提高项目收益。项目的收益需要提供一下利益保障机制, 如政府回购、财政担保以及资产证券化的等措施, 让资本进入方无后顾之忧, 从PPP项目中得到长远的利益, 另外, 政府还可考虑提供技术性支出和指导或者是雇用中介咨询机构为参与PPP项目的社会资本提供服务, 为降低成本、提高管理效率等提供建议。

摘要：2015年以来中国PPP模式快速发展, 河北省作为PPP发展速度较快大省之一, 再发展的过程中也凸显了诸如经验不足、政策制度滞后和社会资本难以进入等问题, 本文通过相关问题的分析有针对性提出了关于顶层设计、提高效率和保障社会资本方利益等建议, 为河北省PPP项目发展提供一定的借鉴意义。

关键词：PPP,河北省,社会资本