对PPP项目证券化问题的思考

2022-09-11

1 引言

截止到2017年4月30日, 全国入库财政部政府和社会资本合作中心的项目总计12700, 项目金额达15328.33亿元, 如此膨胀的发展中, PPP也突出了很多问题, 尤其是融资和再融资问题尤为突出。中国相关政策已经提出对于资产证券化的支持, 这也意味着PPP项目资产证券化将成为中国PPP模式发展过程中融资和再融资难题的主要解决途径之一。

2 PPP模式证券化融资的必要性

2.1 保障PPP持续健康发展的重要因素

PPP项目资产证券化是保障PPP持续健康发展的重要机制。从证券化的功能来说, 证券化就是将不易流动的资产赋予流动性, 一个PPP项目的存续期可能长达十年二十年, 前期风险和后期的风险也天壤之别, 在整个存续期内有些社会资本很难支撑如此之久, 为了确保PPP项目的顺利进行, 资产的流动转让通过证券化来进行就非常有必要。

2.2 有利于降低PPP项目的融资成本

通过结构化设计的证券化PPP产品, 通过风险收益配比层级构建, 重新匹配风险收益, 降低整体的融资成本。资产证券化可以增强社会资本的流动性, 优化社会资本方企业的财务杠杆。从另一个角度讲, 资产证券化把不易流动资产转换为较易流通的证券, 将风险和收益分割和重组, 以便将风险分散给对市场理解和风险承受能力不同的市场参与者, 通过有效的竞争, 将大大地提高融资的效率, 节约融资的成本。

2.3 提高了资本配置的效率

所谓资本优化配置就是能够在整个经济体范围内实现资本带动各种资源的优化配置, 资产证券化通过标准化的产品设计, 将基础资产进行结构化的处理, 使其具有自身独特的流动性和风险标识, 这对于资本的配置来说是非常有利的, 通过证券化, PPP项目可以缩短资金周转周期, 提高资金利用效率。

3 PPP资产证券化独具特点

3.1 运行管理权与收益权的分离

PPP项目资产证券化的过程中, 基础资产同政府特许经营权紧密相连。同时, 加之中国对特许经营权的授予准入要求非常严格, 在资产证券化中, 转移运营管理权相对困难, 更多地将收益权分离出来作为基础资产进行结构化处理进行证券化产品的设计。

3.2 财政补贴作为基础资产现金流

在资产证券化信息披露平台于2015年2月发布的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》中已明确地方政府按照事先公开的收益约定规则, 在政府和社会资本合作 (PPP) 模式下应当支付或承担的财政补贴可以进行资产证券化, 这一规定成为PPP项目资产证券化的政策支持依据。在PPP项目中, 财政补贴作为部分PPP项目收益来源, 具有稳定的现金流, 用他作为基础资产进行证券化操作不仅能够简单易行, 而且风险小容易被广大的投资者所接受。

4 PPP项目资产证券化面临的问题

4.1 法律法规不完备

梳理当前PPP相关政策文件中可以看到PPP本身作为一项全新的公用事业模式, 资产证券化还没有完善的法律保障体系, 很多的问题存在争议。现行框架下, 经营权与收益权关系休戚相关, 但经营权由于严格的制度难以作为基础资产进行证券化, 只能将收益权进行证券化产品的设计, 这样的设计很容易产生经营权和收益权的背驰, 真实的收益权已经转手数次, 风险会解决产生破产隔离的问题。

4.2 交易机制比较初期

目前中国PPP项目资产证券化中, 受理、审核及备案等相关机制处于形成初期, 存在很多不足, 而且相对于其他证券化产品PPP项目证券化产品市场较小, 流动性也非常的低。加上中国证券化产品二级市场交易机制本身存在缺陷, 社会资本就更加难以通过证券化产品实现真正意义上的退出。

4.3 社会长期资本缺乏

资产证券化的投资者群体主要集中在一些金融机构上, 这些机构吸纳的资金存续期较短通常最长五年左右, 这与PPP项目10-30年的周期不匹配。而人们所熟悉的保险公司对于资产证券化产品的筛选标准较高, 加之社保基金的投资准入方面限制明确, 因此, 对于存续期长的PPP项目来讲证券化市场需求者缺乏的问题不容忽视。

5 政策建议

5.1 完善相关法政策律体系

政策法律方面, 完备的PPP项目资产证券化政策支持体系。加速制定专项、统一的PPP项目资产证券化政策, 对于相关争议问题进行妥善处理标准, 确立标准的发行、上市和交易规则, 形成PPP项目资产证券化业务规范、合理的法律框架。

5.2 加强二级市场机制建设

二级市场的交易机制是提高资产证券化产品流动性的重要保障, 投资者多元化退出方式是机制构建的核心。一方面标准证券质押式回购交易机制必须运用在PPP资产证券化产品上。它是提高PPP项目资产证券化产品流动性和分散交易风险的重要方式。另一方面, PPP项目资产证券化产品的交易平台应当进一步扩展。此外, 拓展发行途径, 做大市场规模。如进行公开募集发行, 做好投资者筛选和信息披露, 吸收规模大, 期限长的资金不失为一条有效的途径。