浅析PPP项目新政策环境下发展趋势及应对措施

2022-12-11

1 引言

在2014年之后, 我国在基础设施领域全面实施PPP项目, 直到目前为止, PPP已经历经四个年头。特别是近期财政部、国资委和央行等发布了《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库管理的通知》 (财办金[2017]92号) 、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》 (国资发财管[2017]192号) 和资管新规 (征求意见稿) 等一系列对PPP产生较大影响的新规, 并传出部分银行收紧PPP项目贷款的消息, 引起业内较大震动, 甚至由于误读和过度解读政策, 出现较为悲观的情绪。因此, 就需要我们结合PPP发展实际情况分析今后发展趋势, 并提出相应的应对措施, 以此促进PPP项目在新政策背景下健康发展。

2 PPP项目的基本概述

广义来说, PPP (Public Private Partnership) 项目是为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本的合作形式, 一般具有“平等合作”“利益共享”“风险共担”的基本特征。结合相继出台的规范性文件来看, PPP项目具备公有属性且公共产出适宜市场化提供, 项目合作周期长规模大。在PPP模式中, 合同双方各自发挥优势, 通过从项目识别、准备、采购、执行、移交的全生命周期的合作机制和有效管理, 达到优化资源提高效率的目的, 既有利于政府方提高公共服务的供给效率, 同时社会资本通过参与基础设施项目共享收益, 从而实现公共利益最大化。

3 PPP项目新政策环境下发展趋势

上述新政策环境的形成主要源于地方政府债务问题严峻以及防范金融风险的政策背景, 降杠杆和防风险将会成为我国在相当长的一个阶段内经济发展的主基调。笔者认为, 新规并未叫停PPP, 其目的是促使PPP发展有更为规范、更具可持续。因此, 我们认为未来我国PPP的发展趋势可能会呈现出以下趋势。

3.1 发展持续, 总体规模下降

在地方政府公共领域融资需求持续旺盛的情况下, 考虑到PPP项目本身10%的一般公共预算支出控制对各地政府来说是一种政策红利, 也是在严控地方政府融资渠道大环境下的一种合法的融资方式, 我们认为各地政府将依然利用规范的PPP模式增强公共服务供给能力。另外, 金融监管政策的不断趋紧, 使PPP项目本身“融资难”进一步加剧, 而且央企对投资PPP项目的管控也会在一定程度上影响PPP的规模。因此, 在规范、趋紧、理性的环境下, PPP规模下降是必然趋势。

3.2 跑马圈地的时代已经过去, 进入减速提质阶段

“控风险、降杠杆”是这两年政策大趋势, 不是针对PPP的, 但是PPP可能也无法独善其身。192号文明确央企PPP投资上限, 资管新规可能限制PPP股权资金来源, 因此社会投资人再也不能盲目而上, 跑马圈地时代宣告结束。社会资本特别是央企, 势必在有限的投资空间内选择高质量的项目, PPP市场进入减速提质阶段。

3.3 监管趋严, 项目规范化程度提高

结合财办金92号相关标准我们得知, 其对规范化标准已经加以明确, 同时对不规范PPP项目加强了监管和核查力度, 进而在落实不规范PPP项目过程中, 将会加剧项目失败风险因素出现。例如, 由于项目不合理而引发法律风险、项目不能获取融资资格、步入到运营阶段之后依旧不能完全获取付费等。由此可知, 要想保证PPP项目参与到各个项目中, 就要把规范性当作主要标准, 以此实现“做真的PPP和真的做PPP”运营目标。

3.4 收益率将触底反弹, 逐步体现风险和收益的合理性

随着一系列新政, 央企等社会新增资金来源将下降, 大部分地方政府仍有上项目的刚性, 而且项目融资成本上升已成现实。如果项目收益率保持低水平, 则PPP项目建设期融资将难以落地, 运营期资产证券化等二级市场流转难以打通。而且项目端收益低, 运营收益对施工企业就无关痛痒, 政府不可能指望社会资本做好运营。

3.5 更加重视运营

在绩效付费挂钩建设成本30%的标准作用下, 例如社会资本没有给予运营产出充分注重, 将会无法将所有投资成本进行收回。这就需要把社会资本中的“重建设轻运营”理念进行全面突破和创新, 结合真实运营产生情况, 担具对应的职责, 实现自身运营水平和效力的提升。

3.6 项目资本金融资模式亟待创新

一方面在多个资管计划中进行资金错配以满足资金短出的需要, 另一方面在私募基金层面将资管募集资金作为优先级, 并且约定通过第三方回购等方式提供保本保收益安排。但资管新政和基金备案须知严格限制了该等传统操作模式, 在银行理财资金的投资属性回归“真股权投资”的本质且寻找到可匹配的长期资金之前, PPP项目资本金融资的资金来源受到限制。

4 促进PPP项目新政策环境下发展的应对措施

4.1 加强对PPP项目新政策的研究学习

PPP是有其本义和政策规范的, 如不属于公共产品和公共服务, 没有运营内涵的、无产出指标和绩效考核的, 那就不属于真PPP了。如前期工作不到位, 就违反了基本建设基本管理程序了。如资本金不到位, 则违反了固定资产投资项目资本金管理规定了。如出现违法违规举债担保, 则违反预算法和担保法了。此外, 加强对PPP相关政策学习培训, 提高对PPP业务的认知水平, 确保在运作PPP项目时不触底线、不越红线。

4.2 建筑施工企业要转型升级, 实现优胜劣汰

通过这一轮政策调整, 市场的竞争格局将发生变化, 社会资本急需建立项目运营和资本运作的能力。未来, 谁重视运营, 建立运营板块和专业化队伍 (或者搭建运营合作平台) , 做到运营的专业化和精细化;谁重视资本运作, 打通资本市场, 实现产融结合, 谁就可能在PPP未来的竞争中脱颖而出。所以, 有长远眼光的社会资本, 当前重点应为PPP新常态谋划未来、布好新局。万马奔腾时代已经过去, 优胜劣汰将成为现实。