从农村税费改革走向农村综合改革

从农村税费改革走向农村综合改革（通用6篇）

篇1：从农村税费改革走向农村综合改革

从农村税费改革走向农村综合改革 ——纪念农村税费改革十周年

财政部副部长 张少春

农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，新中国第三次重大的农村制度变革。2006年全国取消农业税标志着农村税费改革取得了重要成果，并由此转入了一个新的发展阶段——农村综合改革阶段。其核心是促进上层建筑变革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题，不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。回顾总结从农村税费改革到农村综合改革的历程与经验，进一步统一思想，提高认识，深化农村综合改革，对推进农业现代化、加快社会主义新农村建设具有重要意义。

一、农村税费改革取得了重要历史性成效

2000年党中央、国务院做出了进行农村税费改革的重大决策，并率先在安徽全省和其他省份的部分县市开展试点。2003年在全国全面推开。2006年全国取消农业税，在中国历史上延续了2600年的农业税终于走进了“历史博物馆”，以此为标志，农村税费改革取得了重要历史性成效。1.大幅度减轻了农民负担。农村税费改革在正税清费的基础上，逐步取消了农业税、农业特产税及其附加，以及牧业税、屠宰税，乡统筹、村提留和各种专门面向农民征收的政府性基金、行政事业性收费等；同时，清理整顿各种摊派和达标升级活动，有效遏制了农村“三乱”现象。据统计，2006年取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，全国农民每年减轻负担1250多亿元，人均减负140元左右。在此基础上，着手解决一些行业性、区域性农民负担问题。从2006年开始实行国有农场税费改革，取消了在土地承包费外由农工自行缴纳的农业税和在土地承包费内由国有农场统一缴纳的农业税，免除了农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”的收费，共减轻国有农工负担62亿元，惠及农工1856万人。从2007年开始实施大湖区农民负担综合改革，共减轻洞庭湖等大湖区农民负担23亿元，惠及农民2616万人。同时，启动清理化解农村义务教育“普九”债务试点，探索解决乡村债务问题，消除农民负担反弹的隐患。到2010年10月底，全国共化解债务约650亿元，惠及农村债权人约190万人。

2.优化了国民收入分配结构。农村税费改革在减轻农民负担、做到少取甚至不取的同时，还推动了各级政府对“三农”投入的大幅增长，实行了对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购臵补贴、农资综合补贴以及退耕还林补贴等一系列支持政策。经过这些年的探索和完善，以改善农村公共服务和增加农民收入为重点，投入稳定增长，减税补贴等多种政策工具并用，操作比较规范的强农惠农财税政策体系初步形成，标志着国家与农民分配关系发生了根本性变化，对增加农民收入，搞活农村经济，调整优化国民收入分配结构，促进社会公平正义发挥了重要作用。据统计，2009年全国各级财政对“三农”的总投入达到了20043亿元，占财政总支出的26.3%，其中中央财政安排的“三农”支出为7253亿元，是2003年的3.4倍。在这些投入中，各级财政安排的农村税费改革转移支付资金超过了1030亿元，其中中央财政安排了782亿元。

3.推动了农村上层建筑的调整和完善。为巩固改革成果，推动解决导致农民负担过重的深层次问题，各地积极推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度等改革，推动了农村上层建筑的调整和完善。通过改革，精简优化了乡镇机构和人员，加快了乡镇政府职能转变，规范了乡镇干部的行政行为，提高了为农服务的意识和能力；实施农村义务教育经费保障机制改革，逐步建立了以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制，增加了政府对农村义务教育的投入，促进了城乡义务教育均衡发展；在完善缓解县乡财政困难奖补政策的基础上，初步建立了县级基本财力保障机制，推进了“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革试点；全面开展集体林权制度改革，初步理顺了集体林权关系。这些改革及其所取得的成果为下一步深化农村综合改革打下了坚实基础。

4.推进了农村民主机制建设。适应农村发展的新形势，按照村民自治、民主管理的要求，在农村税费改革中制定和实施了一事一议筹资筹劳制度，对村内农田水利基础设施、道路、植树造林等集体生产公益事业建设所需投入，由村民大会民主讨论决定，一事一议，实行村务公开和村民监督，对村民每年的筹资筹劳额度进行上限控制。为充分发挥一事一议筹资筹劳制度的作用、促进村级公益事业发展，2008年，中央决定在河北、黑龙江、云南开展村级公益事业一事一议财政奖补试点，随后试点范围迅速扩大，到2010年已覆盖到了27个省份。从地方实践情况来看，奖补试点大大激发了村民参与村内公益事业建设的积极性，不仅带动了村民自治和农村集体事务的规范化管理，促进了农村基层民主政治建设，而且有效转变了基层干部的思想观念和工作方式，增强了基层工作的透明度，减少了基层干部群众的摩擦和矛盾，从制度上推动了基层党风廉政建设。

回顾农村税费改革历程，取得的成果来之不易，积累的经验弥足珍贵，主要包括：始终坚持体制机制创新，解决上层建筑不适应生产力发展的某些深层次问题，着力构建有利于科学发展的农村体制机制；始终坚持从解决群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题入手，切实保护农民的物质利益和民主权利；始终坚持从实际出发，正确处理改革、发展和稳定的关系，兼顾各方面的利益和对改革的承受能力，不断完善改革政策，切实做到积极稳妥；始终坚持加强领导和走群众路线相结合，尊重实践，尊重群众，充分调动农民的积极性和主动性，形成改革合力。

二、从农村税费改革走向综合改革的历史必然

农村税费改革虽然取得了重大成果，但影响农村持续健康发展的一些深层次问题还没有完全解决，农民负担反弹的压力依然存在。在2006年全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理指出，取消农业税以后要不失时机地推进农村综合改革，主要解决农村上层建筑与经济基础不适应的某些深层次问题，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制。这些深层次问题主要包括：

1.基层行政管理体制改革不到位，与社会主义新农村建设的要求不相适应。乡镇是党在农村全部工作的基础，是政府管理农村、服务农民的直接载体。乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果的一项根本措施，直接关系到农村税费改革的最终成败。目前，我国农村基层行政管理体制还存在不少问题，乡镇政府职能转变不到位，仍管着一些不该管、管不了、管不好的事，基层政府的社会管理和公共服务效能还没有充分发挥出来；乡镇政府依法行政能力有待加强，部分乡镇干部的管理理念和工作方法难以适应新形势发展的要求；一些地方的乡镇机构改革进展较慢，人员精简不到位，开支较大，运转较为困难，“生之者寡、食之者众”的问题还没有从根本上解决。这些问题说明，目前的基层行政管理体制与构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求相比，还有较大差距。

2.县乡财政比较困难，公共服务保障能力偏弱。县乡财政是国家财政的基础，是基层政府履行职能的重要财力保障，也是落实国家惠农支农政策的载体，大部分农村公共产品的供给需要通过县乡财政来承担。由于历史和现实的原因，目前我国不少县乡财政还比较困难，自有财力增长较慢；县乡财政支出结构不合理，对农村经济社会发展的支持力度不够；省以下财政管理体制不完善，县乡政府的财权与事权还不相匹配；财政管理基础工作和基层财政建设比较薄弱，特别是财政支农资金“碎片化”问题较为突出，条条分割，使用分散，难以发挥综合效益。这些问题都与全面建设小康社会、实现城乡经济社会发展一体化的要求不相适应，影响了基层政府公共服务职能的发挥。

3.农村社会公益事业发展相对较慢，实现城乡基本公共服务均等化的难度较大。加快农村社会公益事业发展，实现城乡基本公共服务均等化是改变城乡二元结构、统筹城乡发展的重要内容，直接影响着城乡经济社会发展一体化的进程。但由于历史欠账较多和基层财力不足等多方面的原因，农村教育、社会保障、医疗卫生、社会福利、基础设施等依然是当前农村社会事业发展的薄弱环节，仍有相当一部分村庄没有通油路，中西部地区的部分村庄甚至不通公路，农村人畜饮水困难问题还没有完全解决，农村饮水安全问题日益凸显，很多农民还喝不上干净水。另外，农村税费改革之初为促进村级公益事业发展而设计和建立的村级公益事业一事一议筹资筹劳制度，在发挥积极作用的同时，还存在“事难议、议难决、决难行”的问题。上述这些问题都影响了村级公益事业的健康发展，增加了推进城乡基本公共服务均等化的难度。

4.农村历史遗留问题沉重，稳定农民负担面临挑战。乡村债务规模较大、涉及面广。在基层财政相对困难的情况下，还债渠道较少，乡村政权组织有可能继续在农民身上打主意，向农民收钱还债，引发农民负担反弹，也会影响党在农村的执政能力。国有农（林）场办社会负担较重，已成为制约国有农（林）场持续健康发展及其管理体制改革的重要因素。农民减负增收的长效机制尚未建立，区域性、行业性农民负担仍然存在。这些农村历史遗留问题是多年以来农村矛盾的集中体现和直接反映，是农村税费改革后农村经济工作中的一个难点，也是农民负担反弹的一大隐患，直接影响农村社会的和谐稳定。

综上所述，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然存在；新的农村分配制度建立了，但完善与巩固的任务仍然艰巨；对农村投入加大了，但其综合使用效益还有待进一步提高。因此，2006年全国取消农业税并不意味着农村改革的终结，而昭示着农村改革进入了一个重要的攻坚阶段，农村税费改革转向农村综合改革具有内在的历史必然性和逻辑性，是我国农村经济社会发展到新阶段的客观要求。

三、进一步深化农村综合改革

立足我国经济社会发展的新阶段，根据党中央、国务院关于农村改革发展的部署，我们要以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为目标，以改革农村公共产品供给体制为切入点，进一步解放思想，积极探索，勇于创新，加快推进农村综合改革并不断赋予其新的内容，力争有更大的突破，更好地为推进社会主义新农村建设服务。

1.着力加快推进公共财政覆盖农村的步伐。要通过农村综合改革，积极探索财政支持“三农”发展的新途径，不断完善财政“三农”投入的稳定增长机制，加大对农村教育、社会保障、卫生、文化等方面的投入，全面提高农村社会事业的财政保障水平，缩小城乡差距。要推进城乡统一规划和农村基础设施建设等，扩大农村公益事业一事一议财政奖补的范围，提高奖补层次，引导各方面资金向农村流动。要建立完善县级基本财力保障机制，积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财乡用县监管”财政管理方式改革，增强县乡政府对公共服务的保障能力，完善村级组织运转保障机制，加强村级财务管理，提高财政资金使用效率。要加强财政基础管理工作和乡镇财政建设，推进财政科学化精细化管理。2.着力推动农村基层行政管理体制改革。要加强分类指导，继续推进乡镇机构改革，不同类型、不同规模的乡镇，要结合本地实际，确定乡镇机构设臵的形式和数量，严格控制机构和人员编制，推进乡镇机构人员实名制。要加快转变乡镇政府职能，围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、大力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等来执法行政，不同类型的乡镇，要结合实际确定工作重点。要按照加强农村公共服务能力的要求，合理区分乡镇事业站所的公益性职能和经营性职能，对公益性职能加强财政保障，经营性机构可转制为经济实体。要坚持服务农民、依靠农民，发展农村基层民主，加强农村社区建设，推进基层政务公开和村务公开，改善乡村治理。要培育农村服务性、公益性和互助性社会组织，创新农村服务形式，完善农村社会自治功能。要积极推进经济发达镇扩权改革试点，发挥中心镇的辐射带动作用，吸纳农村劳动力有序转移，促进农村经济社会持续健康发展。

3.着力推动解决农村历史遗留问题。要区分轻重缓急，按照试点先行、积极稳妥的原则，以化解农村义务教育债务为突破口，妥善解决乡村债务问题，为构建社会主义和谐社会和建设新农村提供良好的外部环境。要继续推进深化国有农场税费改革，支持国有农场分离办社会职能改革，切实减轻农工负担。要全面推进集体林权制度改革，积极开展相关配套改革，确保尽快完成中央提出的目标任务，切实巩固改革成果，促进林业发展和林农增收。要积极探索建立农民减负增收的长效机制，研究减轻农民农业生产用水负担及牧民、渔民负担的相关政策措施，促进农民增收。

4.着力推动农村公共资源整合。要积极创新体制机制，加强协调，搭建平台，通过适当的方式引导和整合公共资源（财政资金、集体土地、集体资产等），集中力量办大事，加快解决农村公共领域和薄弱环节的问题，促进农村公共资源自由流动和有效利用。要积极探索农村综合改革与完善农村家庭承包经营制度的有效结合方式，大力发展农民专业合作社，建立健全农村经营服务体系和农业社会化服务组织，带动农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，促进发展多种形式的适度规模经营，转变农业发展方式，推动现代农业建设。

5.着力推动城乡经济社会发展一体化新格局的形成。要紧紧抓住当前农民群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题，通过开展试点，创新体制机制，积极探索推进城乡统一规划、农村基础设施建设、农村公共服务发展等方面的政策措施，逐步改变过去重城轻乡的做法，建立健全公共资源在城乡之间均衡配臵和生产要素在城乡之间自由流动的制度体系，并以此带动小城镇建设和城乡在产业布局、劳动就业以及社会管理等方面的一体化。

6.着力推动农民权益保护机制建设。要从体制机制上规范政府行为，约束基层干部，防止侵害农民权益事件的发生。要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，尊重农民意愿和首创精神。要通过农村公益事业一事一议财政奖补政策，引导农民依法运用民主机制，正确行使民主权利，推进以村民大会、村民代表会议和村民议事为主要形式的村民民主议事决策实践和农村社会公益事业发展，保护农民民主权利，维护农民合法利益。要加强法制建设，完善涉农法律法规，规范涉农执法，清理整顿涉农收费，加强监督检查，提高农民法律意识和依法自我保护能力。

篇2：从农村税费改革走向农村综合改革

一、当前我区农村综合改革进展情况

自2002年开始的农村税费改革对解决“三农”问题起到了十分积极的作用，为社会主义新农村建设奠定了一定的基础。透过我区改革后发生的一系列变化，我认为，改革的成果至少体现在以下几个方面。一是撤乡并村。2003年按照农村税费改革的要求，我区由6个乡镇撤并为5个乡镇，96个行政村撤并为89个行政村。二是冗员减少，乡村职能发生了深刻变化。按照精简效能、统一高效的原则，精简了乡镇机关内设机构，清理了各乡（镇）的在编不在岗人员和编外人员。改革后，乡村组织的职能正向指导和服务转变，在发展特色种养业、劳务输出等方面发挥了较好的引带作用。三是负担下降，农民发展生产的积极性空前高涨。随着惠农政策的实施，以及涉农收费的清理，使农民负担降至了有史以来的最低水平。目前，农民增加生产投入、应用农业新技术、使用机械作业的积极性都非常高。四是管理加强，基本达到了人权、事权和财权相统一。在乡镇机关和事业单位实行了全员竞聘上岗。以“乡财乡用区监管”为核心，实行了“机构上划、预算代理、账户统设、资金统调、集中收付”的管理方式，理顺了区乡分配关系，明确了收支范围和职权范围。改革村级经费管理方式，实行了“村财民理乡代管”制度，做到了村级资金管理统一实行预决算制度，村级组织自行组织收入统一纳入“村级集体收入专户”支付，村级资金的财务核算统一由乡镇经管服务中心代理。五是制度完善，一些涉及农民切身利益的问题得到初步解决。建立和完善了以区为主的办学体制，全面实行九年义务教育免费上学。建立和完善村级“一事一议”制度，创造性地提出了“村事村议、组事组议、小范围受益小范围议”的筹资办法。建立健全了涉农收费的监测、预警和查处机制，有效防止了农民负担反弹。建立和完善了农村社会保障制度，农村五保户和弱势群体的生活得到了基本保障。

二、存在的问题

作为改革，必然要经过探索、渐进、完善的过程。农村税费改革后，也不可避免地出现了一些新的问题，亟待在农业综合改革过程中加以解决。

1、在乡镇机构改革上，办事机构的设置还不尽合理。乡镇有些机构还没有转变到服务于社会上来，存在有岗无事现象，对有岗人员要制定工作目标和服务项目，才能更好地为农村群众服务。

2、在乡镇财政管理体制改革上，一是有的乡镇干部职工的工资生活待遇还没有得到妥善解决，直接影响了他们的工作积极性。二是部分乡镇除干部工资得以保障外，公务、业务经费普遍紧张，有的乡镇已难以维持工作的正常运转。三是乡村债务化解，十分困难，当前正值社会主义新农村建设热潮，各地农村公路、水利等基础设施建设，教育、文化、医疗、卫生等社会事业发展正在千方百计加大投入，乡村债务已露新增态势，以致一些乡村未偿旧债，又负新债。这种状况极有可能形成新的历史遗留问题，更加难以有效解决。

3、在农村义务教育管理体制改革上。一是“普九”债务农村中小学校无力自身化解。二是按合理布局校点的要求，相对集中、规模办学无可厚非，但不符实际的追求高度集中和扩大规模，可能会造成新的不合理布局，影响农村义务教育的普及。

4、在农村基层民主政治建设上。一是由于一些基层干部缺少应有的民主观念和法律意识，乡镇政务公开和村务公开都不同程度地存在流于形式的现象。二是在村民自治和“一事一议”中，不少地方都存在随意性较强，程序化和规范化程度不够的问题，以致难以真正有序、有效地搞好“一事一议”，实现村民自治。

三、几点建议

（一）继续做好综合改革的宣传教育工作，使广大的基层干部真正明确并认识农村综合改革的目的意义和目标。目前，我区国有农场综合改革正在稳步推进。但在改革中难免会存在不合基层实际的一些问题，建议向上反映解决出现并存在的问题，以进一步巩固综合改革的成果。

（二）完善机构设置。一是要从实际出发，各乡镇应加强财政所的建设，并配备必需的人员编制，提供相应的工作条件，解决他们的工资待遇和定编问题。二是计生办要以利农村计划生育和社会事务各项工作的顺利开展；三是农业社会化服务体系建设中，林业、畜牧服务职能要进一步巩固，而水利、农机、农技、农经等其他各项服务也应同步强化，以利形成完整配套的农业社会化服务；四是团委、妇联、工会等人民团体机构，在不新增人员编制前提下，应设置确保政府的正常运转。

（三）尽快建立和完善乡镇新型管理体制和运行机制，落实政府职能转变。一是综合改革后的政府要突出其政治职能、公共管理职能和公共服务职能作用的发挥。上级政府和部门针对职能转变后的乡镇工作制定目标管理考核体系，缩短政府的机构、人员和工作磨合期，使其尽快步入正常的运行轨道。二是积极稳妥地探索事业单位改革的新举措，引导开展好公益性和经营性为农服务。三要加大培训教育力度，进一步优化乡镇人员结构，提高乡镇人员整体素质，加强基层干部队伍建设。针对机构改革后乡镇行政人员偏紧、年龄结构老化，财政所工作职责增加，工作量加大，而农经人员有岗无责的现实，当从“质”和“量”两个方面切实加强乡镇干部队伍建设。四是农业和涉农部门要尽快适应改革要求，加强调查研究，针对改革后出现的新情况、新形势、新问题，及时转变思想观念，改进工作方式方法支持和巩固改革成果，认真扎实做好“三农”工作，搞好为农服务。

（四）财政管理保障乡镇工作运转。一要进一步理顺关系，建章立制，规范运作。一是县级财政要加大对乡镇财政基本支出的有效保障，并按项目及时足额拨付到位；乡镇财政对村级财务的管理、监督要进一步加强，严格按规定实施监督和管理。二是保障乡镇机关和事业单位各项工作的正常有序开展。三要高度重视并切实采取对策措施，及时遏制乡村债务的新增势头。四是各级党政，尤其乡镇和村两委要厉行节约，打紧开支，千方百计在新农村各项建设中，确保不新增债务；在乡镇经济和村社集体经济发展中，确保逐年化解乡村债务。

（五）进一步巩固农村义务教育管理体制改革的成果，促进农村教育的发展。一要向上争取更多的专项资金，加大农村学校排危力度。二要帮助农村中小学尽可能逐步化解学校负债，落实好各项政策及专项经费，并加强监督管理，进一步保障学校办公业务经费；各级各类学校也要在不乱收费的前提下，挤出资金化解债务。

（六）加强基层民主政治建设。一要通过教育引导和学习培训，增强基层干部的民主意识，提高群众的参与热情。要规范完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项制度，充分发挥村民自治中村委会、村民代表会的积极作用，真正实现“依法治村、民主管理”。二要讲求实效，认真搞好政务公开和村务公开。要通过如实公开政务和村务，实行“阳光操作”，让群众知情，鼓励群众自觉参与民主管理和民主监督，真正实现村民自治。三要进一步规范“一事一议”。对“一事一议”筹资筹劳的标准、决议的形成、方案的提出、报批的程序、事项的公示等，都要做到严谨规范，依法建立健全科学合理的资金筹集机制，有效防止农民负担反弹，切实维护农民群众的合法权益。四要及时交接并监管好村级财务。乡镇财政要认真做好交接前的清理、审查和交接后的整理、复核等工作，不能因交接而出现村级财务的监管断层或失控；要通过交接进一步完善制度，跟进管理，提高监管能力和水平。

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篇3：从农村税费改革走向农村综合改革

湖北省沙洋县在进行农村土地确权登记颁证时, 推进“按户连片耕种”, 自2015年5月启动至2015年10月, 全县承包耕地连片面积5.69万hm2, 连片率达89.56%。成功探索出土地确权的“沙洋模式”, 为解决土地“分散化”、“碎片化”提供了有益借鉴。

1.1 湖北“沙洋模式”的特点

“沙洋模式”可归纳为“确权+连片”, 其内涵是“三稳定、一调整、两集中”。

“确权+连片”是指与土地确权同步部署“按户连片耕种”, 也就是在明晰土地集体所有权、稳定农户家庭承包权的前提下, 以灌溉水源等为参考, 由村委会牵头, 按照农民意愿, 在村民小组内部采用经营权流转、承包权互换和承包地重分等三种办法, 使农户耕种的土地连成一片“不插花”, 在每户耕种土地面积基本不变的条件下, 实现农户对土地最大规模的经营。“三稳定”是指家庭承包方式、面积、期限稳定。“一调整”是指农户经营的地块调整。“两集中”是指土地经营权向单个农户集中, 向新型经营主体集中。

1.2 湖北“沙洋模式”的做法

1.2.1 积极试点。

2015年前, 沙洋县有不少村不同程度地开展过按户连片耕种的探索。三坪村1997年启动土地按户连片耕种工作, 2002年形成方案并确权到户, 全村土地问题零上访。2014年湖北省全面启动土地确权试点工作, 沙洋县在完成确权颁证等规定动作的基础上, 在官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村和拾桥镇马新村推广三坪村的做法, 将土地确权与推动按户连片耕种结合起来。试点时间从2014年4月30日开始, 9月30日结束, 以水源、住房、最大田块、产业为主要参照, 实行按户连片耕种。鄂冢村、童沙村、马新村通过在村民小组内部采取经营权流转、承包地重分和承包权互换三种办法, 使得三个村的连片率分别达到94.71%、99.21%和96.04%。

1.2.2 全面推开。

2015年, 沙洋县全面推开土地确权工作。在前期调查中发现, 农民对土地确权工作积极性不高, 有的甚至不愿意开展确权工作, 但对按户连片耕种有强烈需求, 支持率达81%, 五分之四以上的村同意率在90%以上。在总结2014年3个村成功经验的基础上, 沙洋县在全县开展结合土地确权推行按户连片耕种工作, 以解决农民因土地“分散化、碎片化”导致种地难、种地累、增收难等问题。截至2015年10月31日, 沙洋县已连片耕地块数83.4万余块, 连片面积5.69万hm2, 总体连片率达到89.56%。

1.2.3 加强引导。

群众意愿是核心, 政府推动是保障。沙洋县通过手机报短信、电视字幕飞播、悬挂宣传标语和召开全体党员、群众大会等形式, 广泛宣传结合土地确权推行按户连片耕种的好处, 调动广大农民的积极性和主动性, 将按户连片耕种由政府推动转变为农民要求。沙洋县提出“干部多吃一点苦, 群众少流一点汗”, 实行“县级层面高度重视、镇级层面精准实施、村级层面抓好落实、村民小组广泛动员”的“四级联动”, 推动按户连片耕种, 带动农民积极参与土地确权。

1.3 湖北“沙洋模式”的成效

1.3.1 有利于降低生产成本。

“分散化、碎片化“的土地增加了农业生产成本, 降低了经济效益, 影响了农民增收。通过推行按户连片耕种工作, 极大提高了农业生产水平、生产效率和土地产出效益, 土地单位面积收益大大增加。同时, 把农村富余劳动力从土地束缚中解脱出来, 加速了农村劳动力向非农产业转移, 向城镇集聚, 在保证土地收益的同时, 也增加了非农收入, 改变了传统的收入增长方式。

1.3.2 有利于防洪排涝抗旱。

基础设施建设需要农民投资, 而土地“分散化、碎片化”大大提高了建设成本, 严重影响了农民投资兴建水利的积极性, 农业抵抗自然风险的能力差, 不少农户只能“靠天吃饭”。土地连片之后, 兴建水利的成本下降, 农民愿意主动投入, 政府兴建配套的农业基础设施也得到充分利用, 有利于加强农业生产的水利保障, 提高农田的防洪、排涝、抗旱能力。

1.3.3 有利于病虫害防治。

以家庭为单位分散经营, 普遍存在种植方式、环节管理和病虫害防治不统一的现象。同一片区, 农户种植的品种不一致, 成熟期不一致, 病虫害也不一致, 不能用同一种药去解决不同的病虫害, 这是“统防统治”等社会化服务难以开展的根本原因。实行按户连片耕种之后, 有利于统一病虫害防治工作。

1.3.4 有利于机械化作业。

在“分散化、碎片化”的土地上, 各种大型农机具难以使用, 滴灌等先进节水技术无法推广, 水、肥、种子浪费量大, 严重影响农业机械化和社会化生产, 不利于农业规模化、产业化、市场化发展。按户连片耕种, 有利于使用大型农机具, 有效降低单位面积的作业成本。

1.3.5 有利于减少土地纠纷。

推行按户连片耕种, 可以解决在土地确权中遇到的一系列矛盾, 解决以距离远近、土质肥瘦、水源好坏搭配给农民“分散化、碎片化”土地的弊端。同时, 农民依靠村委会帮助解决土地“分散化、碎片化”的问题, 提高了村干部的威信和效率, 保障了农村社会的稳定。据省信访局反馈, 2014年沙洋县开展结合土地确权推行按户连片耕种试点工作, 是惟一一个没有在省信访局有信访记录的县。

1.3.6 有利于发展规模经营。

由于土地分散化、碎片化, 在流转土地迈向适度规模经营的进程中, 有两个难以解决的问题。一是与为数众多的农户打交道, 致使交易成本增加;二是由于农户土地是分散的, 流转过程中农民往往只是部分土地被流转, 而仍有分散化的土地无法流转出去, 致使农民仍被附着在土地上, 降低了农民流转土地的欲望, 加大了土地流转的难度。按户连片耕种, 有利于解决规模经营基础差的困境。

2 创新农村水利设施经营管理模式

2.1 坚持产权制度改革, 实行部门管水向社会管水过渡

众所周知, 我国的农村水利工程是国家、省、地方政府投资和农民集中投劳建设而成。经过几十年的运行, 许多工程出现超龄使用, 病险问题频发, 整体效益难以达到设计要求, 运营管理严重亏损, 阻碍了农业的健康发展。因此, 加快农村水利工程产权制度改革势在必行, 必须抓紧抓好。

产权制度改革就是在摸清农村水利工程设施情况的基础上, 按照工程规模大小, 划清管理范围, 明晰产权归属, 实行以水养水, 确保持续经营。具体地讲就是国家、省、县、乡镇、村、专业户五级管理, 多渠道吸收社会富裕资金投入到农村水利设施建设、管理、经营中来, 确实保证民办公助、自主经营、自负盈亏。从根本上改变过去水利部门独家建设、管理、运营向社会多家建设、管理、运营的过渡, 促进农村水利从传统水利的制约中解放出来, 向现代水利和科学水利发展, 真正满足农村、农业、农民的实际需要, 为大力发展农村经济保驾护航。

2.2 坚持计划用水, 实行工程节水和生理节水并进

我国水资源总量虽说在世界排位很靠前, 但人均占有量却远远低于世界平均水平, 特别是乡镇工业发展造成水资源的污染十分严重, 可用水量越来越短缺。在农田灌溉方面, 要按照当地水资源的实际情况, 合理地安排作物种植结构, 年初将各种农作物的实际用水量编制成完整的用水计划, 并结合多年降雨资料, 测算各时段的需水情况, 水利部门根据年度用水计划作好全年的用水分配, 全面实行计划用水。

工程节水是充分利用国家小农水重点县建设等项目资金, 充分利用省财政水利投资和市县地方投资及社会富裕资金, 大力改造灌区灌溉工程, 提高灌溉水利用效率, 全面提高单位用水量的农业经济效率。

生理节水就是严格按照农作物生理特征, 合理地确定各生育期的用水量, 并在田间安装田间含水量检测设备, 定期检测田间的实际含水量, 做到不多灌、不欠灌, 完全按照需要组织灌溉, 最大限度地发挥有限水资源的实际经济效益。

2.3 坚持有偿用水, 实行安全用水和生态保护结合

多年来, 我国农业灌溉多以漫灌为主, 特别是南方地区更加突出。究其原因原因, 除了传统灌溉用水习惯之外, 重要的一点就是供水水费标准低, 没有按实际灌溉用水量计收水费。要改变这种落后的被动局面, 最有效的方法就是实行计量收费、有偿供水、优质服务。具体地讲就是在各取水口安装计量器具, 准确地计算每次灌溉的实际需水量, 并按供水水量计收水费, 做到用多少水交多少费, 让广大农民养成核算用水成本的良好习惯, 真正做到让最少的水灌更多的农田, 发挥最大的效益。

安全用水和生态保护相结合就是严格控制水资源开发利用控制红线、用水效益控制红线、水功能区限制纳污红线, 严格执行用水总量控制制度、用水效益控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。要求各地水利部门加强对农业灌溉的技术指导, 在提高灌溉水利用效率上做好做足文章, 切实提高农业灌溉用水的经济效益, 真正实行科学用水、计划用水, 确保水生态环境的良性循环, 为营造蓝天绿水打下坚实的基础。

2.4 坚持按需分配灌溉, 实行专业灌水和部门灌水互补

按需分配灌溉就是在坚持科学用水和计划用水、计量用水、有偿用水, 彻底改变过去漫灌的不良习惯, 从根本上树立水资源短缺的意识, 真正实现按田间含水量检测结果和作物生理需水量控制灌水时间和灌水量, 并通过有效的灌水方法将水直接送到田间和作物根系, 努力提高水的利用效率。

专业供水和部门互补就是以当地水利部门管理的前提下, 结合当地的实际情况, 充分利用社会的富裕资金, 大力发展灌溉供水专业户, 适时地为广大农民服务, 及时解决农田干旱和生理缺水问题, 让老百姓种得下作物、抗得了干旱、收得到果实、看得到效益。当遇到大旱或特大旱情时, 专业户无法解决作物需水问题时, 水利部门要充分利用年调节、多年调节水库和长藤结瓜式井渠灌区的作用, 大面积补充水源、改善水质, 及时补充专业户灌溉用水的不足, 确保农业经济不受损失。

摘要：沙洋县结合新一轮农村土地确权工作, 在按要求完成上级“规定动作”的基础上, 主动作为, 勇于创新, 敢于担当, 在全国、全省首开先河, 推进土地按户连片耕种这个“自选动作”, 为解决农户承包地细碎化问题作了有益探索, 值得各地学习借鉴。分析了沙洋农村土地确权的特点与效果, 对改革农村水利经管模式提出了建议。

关键词：土地确权,沙洋模式,水利经管

参考文献

[1]杨宏银.湖北沙洋首开全国先河整县推进按户连片耕种的土地确权模式研究[J].南方农村, 2015, 31 (5) :4-8.

篇4：从农村税费改革走向农村综合改革

摘要：随着安徽省经济的不断发展，农村大量的人口转移到了城镇地区，使得农村土地产权制度改革成为安徽省政府面临最为突出的问题。安徽省政府下发了关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见，将从根本上改变土地价格形成机制，农地入市将纳入规划，加快建立城乡统一的建设用地，为进一步推动安徽省农地市场化流转，为土地价格形成机制带来根本性改革，从而打破当前城乡二元体制的土地结构。

关键词：经济学；安徽；农村；土地流转；机制

中图分类号： F301.3 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.16.018

1 安徽省土地流转的背景

土地流转是指土地使用权流转，其针对的主要是土地使用权，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。农村土地流转本质上来说，其并非是新概念，对于安徽省而言，十一届三中全会后，安徽省和我国很多的省市一样，将农村实行土地承包责任制度分产到户，乡镇企业开始崛起。

2 安徽省农村土地流转对产权及生产力的影响分析

关于土地流转对产权及生产力的影响，据相关资料，由于我国《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》日前正式印发，其作为针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件，对各个省（市）的现阶段农村产权交易品种作出了明确规定，在实际的土地流转过程中坚持以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

3 安徽省农村土地流转在现实环境下的问题及对策分析

3.1土地流转在现实环境下的问题

随着党的十八届三中全会提出要完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场的指导方针，安徽省政府已在全省多个县（区）开展了农村综合改革示范试点工作，制定了农村土地流转详细的操作规定。但是经过一段时间的推行，发现即便做了详细的规定，安徽省农村在土地流转方面依然出现了一些不容忽视的问题。

一是农村在土地流转方面的进展不平衡，对此主要是随着其经济发展而变化，经济发展较快的，其本身的土地流转率相对较高，但是在一些地势比较复杂、人均耕地分布不集中的地方，土地流转率则较低。

二是当前农村土地流转服务体系尚不健全，土地流转信息不够通畅，部分农村少数基层干部难以及时了解政策的实质意义，因此在实际的推行过程中容易出现政策把握不全面、宣传不到位等情况，使得其土地流转工作存在一定难度。

三是在实际的流转过程中，由于人员不足及政府对于土地流转工作落实中的经费欠缺等原因，使得其在指导、服务工作未做到与土地流转工作同步，严重制约了流转工作的推行。农业基础设施薄弱以及设施用地审批等限制，土地流转主体融资难，在农村土地流转后，相关的政策和资金支持等方面难以及时跟上等问题，这些都是造成安徽省农村土地流转在现实环境下的问题。

3.2土地流转在现实环境下的发展对策

3.2.1 政府加大对土地流转市场的监管力度 一是必须在实际的土地流转过程中严格的按照依法、自愿、有偿的原则，全面的提高政府的服务能力；二是在这个过程中加快推进安徽省各个县（市、区）的土地流转信息化平台建设，建立健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，并且积极为土地流转提供中介服务、开展业务指导，确保土地流转程序合法、合同规范等。

3.2.2加强对土地流转的宣传和政策引导 对于加强对土地流转的宣传和政策引导，《农村土地承包法》和《农村土地经营权流转管理办法》等的指导要求，通过合理的方式积极的引导农户进行土地流转，以此来更好地打消农民对土地流转的顾虑，引导农民向农村专业合作社、龙头企业、种植大户有偿转让土地，进而在此基础上来引导农户主动参与土地流转。同时，壮大特色产业规模，提高耕种效率。

4 结语

通过分析可以简要的了解安徽省当前农村土地流转机制的现状及当前存在的问题，并给出了相关的改善对策。安徽省农村土地流转工作主要还是在土地新政的指导原则下，积极探索新思路、新模式，在保障农村稳定，农民生活质量能够提高的基础上促进农村走向城镇化的进程。因此安徽省在后续的农村土地流转工作推进过程中要高度重视，在实际的工作中要着眼大局，深刻认识土地流转对农村经济发展的重要性，统一思想，形成合力，积极应对各种可能出现的问题和矛盾，切实将各项措施落到实处。

参考文献

[1]黄伟.我国农村承包地流转机制创新研究[D].西南财经大学，2011.

[2]庞亮.我国农村土地信托流转机制研究[D].东北农业大学，2013.

篇5：农村综合改革

农村固化股权可继承和转让在昨日的大会上，顺德区印发《关于深化农村改革统筹城乡发展的意见》确立了深化农村改革的五大部分15条具体措施。记者留意到，与在基层治理方面，顺德将在原来政社分离改革的基础上，引导各类社会组织在村居及社区购买服务。婚姻辅导、子女教育、家庭经济、消除家庭暴力等方面服务。而针对股权固化遗留问题，《意见》则提出在坚持建立适应市场经济和社会发展需求的农村股份社股权管理制度，规范股权（份）的继承、转让和赠与等流转原则和办理程序。

此外，农村集体资产运营也是此次改革的重要内容。产可支配收入达20亿元，其中分红总额约对此，顺德提出要以国有资产引领社会资本、信贷资金向农村流动和投放，引导以市场化、企业化模式来确保资产保值、增值。全征地社区由政府统筹管理

土地是当前农村发展中的核心问题。邓永强告诉记者，由于土地供求矛盾突出，成为制约农村发展和稳定的隐患，目前该区未落实的征地留用地和固化宅基地大概还有两三万亩，“如果不解决这些问题，改革只是隔靴搔痒，没有实质意义为此，顺德提出以统一安排留用地、方式兑现征地留用地，同时将在维持现行固化宅基地政策基本原则不变的前提下，化的宅基地分配制度，由政府主导、村（社区）集体及社会资金参与，统一规划建设村民居住小区，推行农村宅基地置换城镇住房，件村民的住房问题。

而对于全征地社区居委会及农民，《意见》则提出由政府统筹市政基础设施建设、社会管理和公共服务等经费，推进城市基础社会向农村延伸，文化等公共服务体系，同时该区也将逐步提高新型农村社会养老保险和全征地农村居民基本养老保障水平，使农村养老保险与城镇职工基本养老保险相衔接，（张培发 王基国）

259个股份社约有股民

每一个镇街至少要设立意见家庭服务中心，“生不增、死不减截至去年，亿元，人均分红常务副区长、征地留用地、宅基地等农村土地历史遗留问题已建立健全的农村卫生、72万人，其中已死亡“随‟的呼声越来越高。”佛山市最现实的利益问题和（征求意见稿），进一步培育和开展 ”原则的前提下，将顺德全区股份社集体资1443元，远落后于周边地区。区委社会工作部部长”。

篇6：从农村税费改革走向农村综合改革

农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进。当前，中国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。要从总体上把握好农村改革的方向，提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务、重要路径，从全局上更好地指导和协调农村各项改革，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。

根据中央统一部署，从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发，特制定深化农村改革综合性实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，主动适应经济发展新常态，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

（二）目标任务。到２０２０年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。

（三）基本原则

１．坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。

２．坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。

３．坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强国家对农业的支持保护，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。

４．坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。

５．坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹考虑公平和效率。

６．坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作，及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革，要按程序报批，取得授权，在一定范围内开展试点。７．坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下，积极稳妥深化农村各项改革。

二、关键领域和重大举措

全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题，要明确大的方向、主要内容和重大方针对策，进一步理清改革思路。

（一）深化农村集体产权制度改革

以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了中国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，进一步发挥集体经济优越性，进一步调动集体经济组织成员积极性。

1．深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

二是深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管理方式，充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。

三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。

2．分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。

3．深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，深化配套改革，完善集体林权制度。实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林、放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。稳步推进国有林场和国有林区改革。研究提出加强天然林资源保护的指导意见，有序停止天然林商业性采伐。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体，促进水利工程良性运行。

（二）加快构建新型农业经营体系

发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路，必须以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。

4．推动土地经营权规范有序流转。在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。提升农户家庭经营能力和水平，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。适时提出促进家庭农场发展的相关立法建议。

5．加强农民合作社规范化建设。加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设，深入推进示范社建设行动。鼓励农民合作社发展农产品加工业务，创新农业产业链组织形式和利益联接机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。进一步创新财政支持农民合作社发展机制，允许政府项目直接投向符合条件的合作社。完善农民以承包土地经营权入股发展农业产业化经营的政策。

6．创新农业社会化服务机制。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量，要通过周到便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业发展轨道。充分发挥农业公益性服务机构作用，大力培育多种形式的农业经营性服务组织，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。

7．培养职业农民队伍。制定专门规划和切实可行的政策，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。

8．健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制。对工商资本租赁农户承包地作出明确规定，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止“非粮化”现象蔓延。鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，向农业输入现代生产要素和经营模式。探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度。

9．推进农垦改革发展和全面深化供销合作社综合改革。研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化垦区集团化、农场企业化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制，明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制，进一步推进农垦办社会职能改革。按照为农服务的宗旨和政事分开、社企分开的方向，因地制宜推进体制改革和机制创新，把供销合作社打造成为与农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运作更高效的合作经济组织体系，使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。

（三）健全农业支持保护制度

对农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要，要坚持多予少取放活的基本方针，以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加大农业支持保护力度，提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。

10．建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。合理划分中央与地方支农事权，明确政府间应承担和分担的支出责任，推进各级政府支农事权规范化、法律化。

11．完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制。改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策。按照“价补分离”的思路，继续实施棉花和大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。改革、完善玉米收储政策。改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力。完善农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。加强粮食现代仓储物流设施建设，积极鼓励引导流通、加工等各类企业主体参与粮食仓容建设和农产品收储，规范收储行为，培育多元化市场主体。创新农产品流通方式，强化以信息化为支撑的农产品现代流通体系建设，大力发展农产品流通新型业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。

12．完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。进一步拓宽财政支农资金的渠道，突出财政对农业的支持重点，持续增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。健全粮食主产区利益补偿机制。健全快捷高效的补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法。

13．建立农田水利建设管理新机制。积极推进农业水价综合改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，配套完善供水计量设施，建立有利于节水的农业水价形成机制。建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护。

14．深化农业科技体制改革。坚持科技兴农、人才强农，推进农业科研院所改革，打破部门条块分割，有效整合科技资源，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。完善科研立项和成果转化评价机制，强化对科技人员的激励机制，促进农业科研成果转化。扶持种业发展，做强一批“育繁推”一体化的大型骨干种子企业。完善基层农技推广服务体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。

15．建立农业可持续发展机制。推广减量化和清洁化农业生产模式，健全农业标准化生产制度，完善农业投入品减量提效补偿机制。发展生态循环农业，构建农业废弃物资源化利用激励机制。实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理和东北黑土地保护。深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔。完善森林、草原、湿地、水源、水土保持等生态保护补偿制度。建立健全生态保护补偿资金稳定投入机制。

16．加快农村金融制度创新。坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，健全政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。健全金融机构农村存款主要用于农业农村的制度，完善政策性金融支持农业开发和农村建设的制度。进一步完善中国农业银行“三农金融事业部”的管理体制和运行机制，全面提升服务“三农”和县域经济的能力和水平。稳定农村信用社县域法人地位，完善治理结构。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资担保机构或担保基金。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向“生产经营合作＋信用合作”延伸。金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。完善地方农村金融管理体制，推动地方建立市场化风险补偿机制，有效防范和化解地方金融风险。推进农村信用体系建设，开展新型农业经营主体信用评级与授信。完善农业保险制度，支持有条件的地区成立农业互助保险组织，扩大农业保险覆盖面，开发适合新型农业经营主体需求的保险品种，提高保障水平。深入开展农产品目标价格保险试点。研究完善农业保险大灾风险分散机制。

（四）健全城乡发展一体化体制机制

城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村的基本方针，协调推进城镇化和新农村建设，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，努力缩小城乡发展差距。

17．完善城乡发展一体化的规划体制。加快规划体制改革，构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系，完善各类规划编制、审批和实施监管制度，健全县市域空间规划衔接协调机制。尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划，在乡镇土地利用总体规划控制下，探索编制村土地利用规划，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。

18．完善农村基础设施建设投入和建管机制。进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度。加快基础设施向农村延伸，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制，通过村民自选、自建、自管、自用等方式，更好地发挥农民主体作用。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。

19．推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续，完善综合监测评估制度。鼓励地方开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点。

20．加快推进户籍制度改革。充分考虑各类城镇的经济社会发展水平、综合承载能力和提供基本公共服务能力，细化完善和实施差别化落户政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。加快建立和实施居住证制度，以居住证为载体，逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。构建政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各级政府承担的相应支出责任，增强吸纳农业转移人口较多地区政府公共服务保障能力。切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

21．完善城乡劳动者平等就业制度。进一步清理针对农民工就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业的权利。加强覆盖城乡的公共就业创业服务体系建设。完善就业失业登记管理制度。落实鼓励农村劳动力创业政策。落实农民工与城镇职工同工同酬原则，突出解决好农民工工资拖欠问题。扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。完善社会保障关系转移接续政策。

（五）加强和创新农村社会治理

随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村社会治理面临新挑战，必须坚持党政主导、农民主体、社会协同，围绕提高农村基层治理水平，加强乡镇服务型政府建设，发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。

22．加强农村基层党组织建设。认真贯彻党要管党、从严治党的要求，始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，深入整顿软弱涣散村党组织，把农村基层党组织建设成坚强的战斗堡垒，不断夯实党在农村基层执政的组织基础。创新完善农村基层党组织设置和活动方式，扩大组织覆盖和工作覆盖。加强乡村两级党组织班子建设，选好用好管好带头人，向软弱涣散村党组织和贫困村党组织选派第一书记。严肃农村基层党内政治生活，用严以修身、严以用权、严以律己和谋事要实、创业要实、做人要实的要求，加强党员日常教育管理，做好农村发展党员工作，发挥党员先锋模范作用。严肃处理违反党纪党规的行为，坚决查处挤占挪用惠农资金、侵占征地补偿款、侵吞集体资产等发生在农民身边的腐败行为，建立健全党组织领导下的村务监督机制，保持农村基层党组织的纯洁性和凝聚力。进一步加强农村基层服务型党组织建设，强化县乡村三级便民服务网络建设，多为群众办实事，贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，带领群众共同脱贫致富奔小康。严格落实农村基层党建责任制，发挥县级党委“一线指挥部”作用，加大抓乡促村工作力度。

23．健全农村基层民主管理制度。以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式。在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点；在已经建立新型农村社区的地方，开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。探索以村民会议、村民代表会议为载体，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。建立务实管用的村务监督机制，理顺村务监督机构与其他村级组织的关系，切实发挥村务监督机构作用，落实群众监督权。积极探索村民议事会、村民理事会等协商形式，重视吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位参加协商。研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。

24．加强农村精神文明建设。加大农村思想道德建设力度，有针对性地开展社会主义核心价值观教育，提高农民综合素质，提升农村社会文明水平。开展文明村镇创建活动，修订乡规民约。充分发挥公共文化服务在农村精神文明建设中的平台和支撑作用，加强农村基层公共文化体育资源的整合利用，提高设施利用效能。建立广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站、农村电影放映、农家书屋、体育健身等重点文化体育工程有效合作机制。采取政府购买、项目补贴、定向资助等方式，支持社会各类文化组织和机构参与农村公共文化服务。抓好农村业余文化骨干队伍建设，加强农村题材文艺作品的创作生产。保护和传承具有民族特色的农耕文明，加强农村地区的文化遗产保护。广泛开展具有乡土特色的文化活动，推动文化与特色农业有机结合，提升农产品文化附加值。引导和组织农民成立村民议事会、道德评议会、禁赌禁毒会、红白理事会，发挥乡规民约的积极作用。

25．创新农村扶贫开发体制机制。着眼全面建成小康社会、不让农村贫困人口掉队的要求，分类施策，加快健全精准扶贫工作机制，完善贫困县考核机制，完善干部驻村帮扶机制，完善扶贫资金管理机制，完善金融服务机制，创新社会参与机制，建立扶贫对象动态调整机制，完善扶贫开发与农村低保有效衔接的机制。完善片区联系工作机制，推动片区规划实施与减少贫困人口的目标相结合，将政策、项目等落到实处。抓紧研究制定扶贫开发的重大举措，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐。

26．深化农村行政执法体制改革。加强农村基层执法力量，推行对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法，确保有关法律法规执行，依法维护农村生产生活秩序，提高农村基层法治水平。

三、（略）

四、加强组织领导