资源产权制度论文

今天小编为大家推荐《资源产权制度论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！[摘要]制度之间的兼容与互补是充分发挥制度功能的重要条件,自然资源作为一种特殊的生产要素和社会资源,产权制度完善涉及各种目标和功能约束。以兼容和互补的原则合理安排产权制度各层次和各维度的制度单元,是完善自然资源产权制度的重要原则,同时也必须实现与交易制度、财税制度、监管制度的兼容互补才能充分提升自然资源产权制度的绩效。

第一篇：资源产权制度论文

论我国自然资源产权制度改革

摘 要:我国长期实行的粗放型､资源依赖型经济增长方式，已经产生了社会需要与资源短缺之间巨大的矛盾。破解这种难题，必须从自然资源的产权制度改革入手。自然资源产权既具有一般产权的共同特点，又具有自身的特殊性，如在产权安排､所有权界定､使用权界定等方面，就必须考虑到自然资源的复杂性。如果不能有效地对自然资源产权进行制度性安排，必然会产生“公地悲剧”。我国自然资源产权制度的改革，应该实现国家政策目标与微观经济主体行为目标的激励相容，同时实现国家生态效益得到激励并减少“政府失灵”与私人经济效益得到激励并减少“市场失灵”的双重目标。

关键词:自然资源;“公地悲剧”;产权安排

长期以来，我国实行的是粗放､资源依赖型的经济增长方式，经济增长单纯依靠资源的大量投入与消耗来支撑。相对于经济增长､人口膨胀来说，资源正变得日益稀缺，而巨大的资源需求缺口，又导致对资源的掠夺性开发利用，进一步激化了经济社会发展需要与资源短缺的矛盾。据中科院提供的一份资料，中国现有的水资源只适合供养4.5亿人;现有的土地资源，只适合供养10亿人;已探明的能源储量资源，也只适合负载11.5亿人。由于粗放型的经济增长方式，中国现在的经济增长成本高于世界平均水平25%。按美元计算，中国现在每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍，德国的5倍，日本的近6倍①。

关于导致这种状况的原因和解决问题的方法，经济学家做了许多研究。但由于分析工具的缺乏，很多研究基本上停留于用政府管理不到位来解释原因，并用加强政府管理逐步解决问题的认识层面。20世纪90年代以后，随着新制度经济学，特别是产权理论在中国的成功移植，学界已经开始自觉地从自然资源产权制度安排的角度来寻找答案。但在理论认识和政策层面，还有一系列理论问题和现实问题没有解决，如在自然资源产权制度改革的过程中如何规避简单的国有化或私有化两个极端的问题，应该且必须从理论上予以回答。

一､自然资源产权制度的一般性与特殊性

(一)自然资源产权制度的一般性

合理而清晰的产权界定一方面赋予产权主体一定的权利激励，激励其保护自身的合法财产，并采取最为有效的方式利用资源以提高资源价值，另一方面又使这种权利的行使受到一定的责任约束，约束产权主体的机会主义行为，阻止侵权行为的发生。而发挥这一功能的关键就是产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任。既要使权利受到法律保护并可在产权交易中得到承认，又要使权利无法逃脱相应的责任约束。否则，只有权利激励没有责任约束，必然导致权利的滥用;而只有责任约束没有权利激励，必然导致资源配置效率的低下。

德姆塞茨指出:“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。”②其功能的发挥是以产权的清晰界定以及产权交易为前提的。外部性内在化就是通过产权的清晰界定与交易，使外溢的成本､收益重新纳入到产权主体的成本､收益函数中，以矫正内部激励与约束的偏差，这是最基本也是最有效的消除外部性的方式。当无法进行产权界定与交易，利用市场方式无法克服所有的外部性，或即使可以界定与交易但成本极高，从而利用市场方式变得不经济时，就需要借助国家､政府以法律或行政手段强制矫正[1]。

健全完善的自然资源产权制度应当具备明晰性､排他性､可分离性､可分割性､可转让性､稳定性等一般的财产权利特征。

(二)自然资源产权制度的特殊性

自然资源本身是一种特殊的生产要素。从自然属性来看，它具有可再生性或不可再生性。可再生资源虽然具有自我再生机能，但若过度使用，也会陷入不可逆转的资源退化;而不可再生资源则具有明显的耗竭特性，过度开发利用，会加速其耗竭。从经济属性来看，某些资源的使用具有很强的公共性､正负外部性较大､开发利用的经济周期较长､资源增值或贬值的幅度较大等特征。因此，自然资源产权制度的特殊性，从根本上是由自然资源本身的特殊性所决定的。

1.在产权安排方面具有特殊性

自然资源的产权制度安排，应坚持生态效益优先的原则。要求自然资源产权制度必须给予产权主体经济利益上的激励与约束，实现国家对生态效益追求与产权主体对经济效益追求的激励相容，以使对资源的合理开发利用和保护投资成为产权主体追求自身经济效益最大化的理性选择。

2.在所有权界定方面具有特殊性

(1)自然资源是天然生成的，作为人们生产生活的共同物质基础，理应为全体国民共同所有。因此，一国的全体国民是自然资源的最终所有者。

(2)自然资源的复杂性､多样性，客观上要求自然资源的所有权安排也是复杂多样的，任何单一的所有权安排都将难以对自然资源进行全面管理和有效控制。

(3)自然资源是一个相互依附生存的生态系统，如土地与地下的矿藏､林地与地上的林木等，在不同的国家有不同的所有权安排，有的为同一产权主体所有，有的则为不同的产权主体所有。

3.在使用权界定方面具有特殊性

阿尔钦写道:“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关系它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……产权最重要的不是归谁所有，而是由谁在使用。”[2]对使用权的界定是自然资源产权界定的核心环节。

(1)自然资源使用中人与人之间的关系，不仅包括当代人之间的关系，还包括当代人与未来人之间的关系。但由于未来人及其代理人的缺位，在当代人与未来人的博弈中，总是当代人占得先机，因此为了保证资源的可持续利用，必须由国家､政府作为未来人的代理人，对当代人的资源使用权做出限制，以体现代际公平。

(2)在当代人之间的关系中，某些自然资源(如耕地)是当地居民生产生活资料的主要来源。因此，在界定使用权主体时，应优先保障当地居民的使用权，以体现代内公平。

(3)根据科斯定理，在交易成本为零的前提下，产权的初始界定对资源的配置效率没有影响。但单纯以产量衡量自然资源的配置效率却并不适用。生态效益优先的原则，要求对自然资源使用权的界定应倾向于使负外部性最小化的原则，以避免较严重的生态损害，甚至可以牺牲部分产量。

(4)同一种自然资源往往具有多种用途，不同的用途所产生的正负外部性大小不同，因此必须对资源的某些用途加以限制，在此基础上，产权主体可以自主选择。

(5)自然资源开发利用的经济周期相对较长，使用权的期限安排应该与不同资源的经济周期相匹配，以保持使用权的相对稳定。

4.在转让权界定方面具有特殊性

(1)自然资源产权制度要能够适应市场经济，就必须以市场作为配置资源的主要手段，以资源价格为信号，引导资源的合理流动。因此，对自然资源的转让权安排是必不可少的。

(2)自然资源转让过程中资源价格的确定，应正确反映资源的稀缺程度，不仅应该包括附加在自然资源上的人类劳动的价值，而且应该包括对资源再生､退化､耗竭所支付的补偿费用。

(3)某些自然资源开发利用的经济周期较长，投资风险较大，需要相应的转让权安排为其投资提供一定的流动性，以降低投资风险，增加长期投资的吸引力。

二､自然资源产权制度安排的路径选择

(一)“公地悲剧”的隐喻

“公地悲剧”模型由加勒特·哈丁于1968年提出，一直被视为分析自然资源产权制度的重要模型。在模型中，哈丁设想了一个“对所有人开放的牧场”。追求个人经济效益最大化的牧人，所关心的只是其个人边际收益与成本的比较，尽管随着放牧数量的增加，个人边际收益是不断下降的，但只要大于个人边际成本，他就有不断增加放牧数量的动力，直至二者相等。每个放牧人出于个人利益的理性选择，结果却是整个牧场的退化。“公地悲剧”的实质是对稀缺资源的产权界定不清，缺乏明确的产权主体，对它的进入与使用未加限制，导致公有财产沦为无主财产，引发过度使用的悲剧，而不是公有产权或公有财产性质本身的悲剧[3]。

从产权角度分析，“公地悲剧”之所以会发生，是因为:(1)在所有权上，牧场是一种公有财产。但产权界定不清，缺乏明确的产权主体，导致牧场由公有财产转变为无主财产，缺乏对使用者的有效约束与监督。(2)在使用权上，牧场是自由进入和使用的，对使用权的获得既没有支付任何代价以形成成本约束，也没有对使用者的行为做出任何限制以形成产权约束，这种权利与责任的严重不对称，导致使用者的行为具有很大的负外部性。

(二)规避“公地悲剧”的各种产权制度安排

从对“公地悲剧”的分析可以看出，解决“公地悲剧”的途径在于，必须对自然资源做出清晰的产权界定，明确所有权､使用权主体以及它们各自的权利与责任，建立对使用者的有效约束与监督机制[4]。

1.私有产权制度

私有产权的建立，是把“公地”的产权明确赋予个人，由个人充当自然资源的所有权､使用权主体，从而彻底改变开放牧场的无主状态，使开放牧场的负外部性能够最大限度地内在化。这种收益与成本向所有者的集中，产生了更有效使用资源的激励。

但是，私有产权并非完美无缺，它虽然能在一定程度上解决“公地悲剧”问题，但随之带来了“私地悲剧”､外部性陷阱､社会不公平等一系列新问题，实际是以“市场失灵”代替了“政府失灵”。因此，自然资源所有权不可能也不应该全部私有化。

(1)私有产权可能导致“私地悲剧”。私有产权主体往往是“短视”的，更为关注当前利益，即通过一定的个人贴现率，把资源的未来预期收益折合成现值。尤其在资源的开发利用经济周期较长或产权主体的使用权期限较短时，资源的潜在收益可能被大大低估，这样通过一定的个人贴现率所折合成的资源现值也较小，产权主体就没有动力对资源进行保护投资，相反却加速对资源现值的攫取，从而导致对资源的过度使用，即“私地悲剧”。

(2)私有产权可能导致“外部性陷阱”。虽然私有产权能在较大程度上使外部性内在化，但仍然存在不能内在化的领域。如上游的林地与下游的水库，都可以建立明确的私人所有权，但若上游林地的所有者毁林造田，势必加剧上游的水土流失，造成下游水库的泥沙堆积。这既给下游水库所有者带来了负外部性，又损害了整体的生态效益。显然这种安排并不能使负外部性消除。

(3)私有产权可能导致社会不公平。如果完全依靠市场方式决定资源的归属，则绝大部分自然资源会为少数财富拥有者占有，他们往往同这些资源没有切身的利害关系，并不真正关心资源的合理开发利用，相反却更愿意通过资源的不断转手迅速攫取高额利润。而广大依靠这些资源生存的资源的实际所有者､使用者(如当地居民)，则被剥夺了按惯例或法律规定所拥有的所有权､使用权。

(4)某些自然资源难以确立私有产权。私有产权的确立以资源能够分割为前提，如对土地､草场等自然资源，可以设立边界将其分割为私人所有。而具有流动性的渔场､地下水､石油等自然资源，作为一个资源系统则难以分割，可以分割的只是其自身的产出，如一定的渔业捕捞量､地下水抽取量､石油开采量等。因此对于这样的资源系统，难以确立私人所有权，只能确立私人使用权，即允许私人提取特定数量的资源产出。

2.公有产权制度

如前所述，自然资源的最终所有者是一国的全体国民。但由于每个国民都无法对资源进行单独处置，因此最终所有权实际上是没有任何实质经济意义的､虚拟的所有权。而政府作为全体国民的代理人，在公有产权中充当了真正的产权主体，所拥有的是真正意义上的所有权。

由政府代理行使所有权，其实质是把“公地”的产权明确赋予政府，借助政府的强制力量，通过法律､行政手段，对绝大多数自然资源进行集中管理。这样做，能够促使资源产权成为国家利益的集中体现，保证最终所有者在资源使用中的平等权利，以避免资源产权成为私有产权下少数人牟取私利的工具，并能够矫正在私有产权下仍然难以内在化的外部性，对资源的使用进行有效的约束与监督。

然而，政府对资源的集中控制所实现的最优配置，是建立在信息完全､完全理性､监督有力､运行成本为零等假定基础上的，在现实中这样的假定前提根本无法满足。

(1)政府拥有的信息未必是完全的。实际上，政府拥有的信息，未必多于当地资源的实际使用者。因此，政府在不完全信息下制定的政策､法规就如同不完全的契约一样存在许多漏洞，而政府要想保护产权，就必须不断地搜寻信息来完善自己的政策､法规，然而要想获得完全的信息几乎是不可能的或者将会因为高昂的成本而难以实观。

(2)政府未必是完全理性的。政府也是由众多有限理性的“经济人”所组成的，并构成不同的利益集团。在从中央政府到地方政府的层层委托代理关系中，每一层都可能产生严重的信息不对称､代理者创租卖租等机会主义行为，导致“代理失效”或“政府失灵”。

(3)政府的监督未必是有力的。政府作为公有产权的所有权主体，缺乏有效的监督激励。由于缺乏明确的人格化代表，即没有人真正为自然资源的保值增值负责，资源过度使用的损失实际上是由全体国民共同承担的。自然资源的分布极其广泛，在某些偏远的地区，政府的监督因为高昂的成本而显得鞭长莫及。

因此，在信息不完全､有限理性､监督弱化的现实中，政府对自然资源的集中控制需要支付极其高昂的成本，当这些成本得不到充分补偿，政府无法承受或付出成本变得不经济时，政府就不得不放弃部分资源的公有产权，从而形成“产权真空”，使部分资源在事实上处于开放状态，进而出现“公地悲剧”。但当政府能够利用好公有产权并从中获利时，它是不会主动放弃公有产权的。

3.自主组织与自主治理

“自主组织与自主治理”的提出者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，人类社会虽然到处都是“公地悲剧”，但许多人却自主摆脱了“公地悲剧”的梦魇。与寻求外部的代理人(国家和企业)不同，一群相互依赖的委托人，如公共池塘资源(共有的小规模可再生资源)的一群使用者，能够自主组织､自主治理，通过自筹资金制定并实施有效使用公共池塘资源的合约，解决新制度供给､可信承诺､相互监督三个核心问题，从而能够在所有的人都面对搭便车､规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

在具体的产权安排上，自主组织与自主治理兼有公有产权､私有产权的双重特征。自主组织与自主治理模式在以下三个方面较好规避了自然资源的私有产权和公有产权制度安排的缺陷:(1)新制度的供给问题。社群成员世代依靠公共池塘资源生存，拥有资源属性的较完全的信息，因而能够根据可持续利用资源的需要制定合约。(2)可信承诺问题。社群成员在做出是否遵守合约的承诺时，实际是在进行博弈。在自主组织与自主治理中，社群成员是在有组织､信息可沟通的情况下进行决策的，并且由一次博弈转变为“重复博弈”，如果双方都能在第一次博弈中采取合作策略，并在以后的博弈中采取“权变策略”(即“一报还一报”)，就能得到(合作､合作)的均衡，实现共同利益最大化。(3)相互监督问题。搭便车､规避责任等机会主义行为在集体行动中普遍存在，是促使社群成员采取合作策略必须克服的根本性问题。在自主组织与自主治理中，监督者通常由社群成员担任，监督的效果与社群成员的自身利益直接相关，既激励了社群成员的相互监督，也为他获取其他人自愿遵守合约的信息､采取“权变策略”提供了可能。

自主组织与自主治理，在实践中取得了成功，但也存在一定的局限性。公共池塘资源主要指共有的小规模可再生资源，如近海渔场､较小的牧场､地下水流域､灌溉系统以及公共森林等，并不能涵盖大部分的自然资源特征，而且在实践中由于三个核心问题解决得不好，失败的案例也颇多。

4.简单的归结

自然资源的私有产权､公有产权､自主组织与自主治理制度，实际上是人类在解决自身与自然界的矛盾､配置稀缺资源时的不同选择。

在产权结构上，无论哪种路径选择，都必须以明确､合理的产权界定为前提，并赋予产权主体对称的权利激励与责任约束。

在产权性质上，私有产权与公有产权，二者表面对立，实际却是一个问题的两个方面:前者把产权给了个人，后者给了政府。而自主组织与自主治理，既没有政府的强权控制，也没有彻底的私有化，而是兼有公有产权､私有产权的双重特征。

在产权效率上，三者各有优缺点，既有保护资源的动力，又有过度使用资源的压力。

在私有产权下，所有者必须承担资源使用中的全部成本与收益，这种成本与收益的集中，产生了更有效的内部激励与约束作用，也使资源使用中的负外部性能够最大限度地内在化。因而，在公有产权不能有效保护资源，或保护资源的成本高到不得不放弃这种努力时，公有产权就会被私有产权所替代。

但是，私有产权并不能将全部的外部性内在化，在无法确立私有产权或外部性很大的领域，仍然需要坚持公有产权。科斯也曾谈到，如果指定､分配和实施产权的成本不高，就不能说私有产权优于公有产权。换言之，假如信息可以免费得到，监督和实施产权的费用极低，公有产权并不比私有产权的效率差。许多国家的历史经验也已表明，公有产权完全可以同资源的可持续利用相协调。

而对于自主组织与自主治理，正如奥斯特罗姆所说:“我们并不认为由占用者，而不是由外部政府，提供制度安排，就会达成解决问题的最优方案，但资源占用者提供的制度安排至少能够达成最低限度的解决方案。”[3]

事实证明，现实问题的复杂性和多样性使得它在很多时候并没有一个统一的解决方式，“公地悲剧”的解决之道也是如此。三种路径选择各有优缺点，没有任何一种单一的体制能够适用于大范围的资源管理。在实际操作中，必须区分不同资源的自然和经济属性，分别构造高效的产权制度，以使政府､集体､个人之间在资源使用中各自的外部性最小，资源配置的效率最高。如对产权边界模糊而难以界定､难以确立私有产权的资源，如海洋､河流､地下水等，应坚持公有产权;对产权边界比较清晰的资源，如森林､草原､矿山等，则可以根据其自然及经济属性确立公有产权､私有产权或公私混合产权;而对于类似公共池塘的资源，则可以尝试自主组织与自主治理。

三､我国自然资源产权制度的现状､存在的问题与原因

(一)我国自然资源产权制度的现状

产权界定是一种法律行为，自然资源产权制度的演进，直接表现为相关法律制度的演进。回顾历史，我国自然资源产权制度大体经历了完全的公有产权阶段､使用权的无偿取得与不可交易阶段､使用权的有偿取得与可交易阶段。就现状而言，概括起来主要有以下几点:

1.从总体上看，自然资源的产权制度依据资源种类不同，在所有权､使用权､转让权上的具体安排也不同。在所有权上，哪些属于国家､集体和个人已基本界定清楚。使用权依据资源种类以及用途不同，又细分为土地的承包经营权，建设用地使用权，矿业的探矿权､采矿权等，并可以通过法律规定､承包经营､许可证等形式取得。

2.从产权结构上看，一方面，所有权与使用权是分离的，所有权主体既可以享有完整的所有权与使用权，也可以把使用权分离出去由其他的产权主体所有。另一方面，使用权与转让权也是分离的。使用权主体拥有使用权､经营权､收益权，但不一定同时拥有转让权，因为某些资源使用权的转让是被法律禁止的。

3.从产权性质上看，是介于完全的公有产权与私有产权之间的一种中间形态的产权安排。在所有权上，公有产权占主体，自然资源的所有权和连带的收益权属于国家和集体。但其余的各项权利，如使用权､转让权则以有偿转让或协议的方式在不同的主体之间进行分配，建立起排他的私有产权，如国家､集体所有的资源可以为个人使用。因此，私有产权并不意味着所有的权利都集中在一个人手里，同一种权利可以由多个人拥有，只要每个人拥有的是互不重合的权利，就仍然是私有产权。

4.从产权效率上看，比完全的公有产权或私有产权具有更大的弹性。政府作为代理的公有产权所有权主体，不必逐笔地保护每一单位的资源产权，只需从法律角度在总体上维护经济主体的私有产权，并通过对法律的相应修改，仍然保持对资源一定程度的控制。而使用权主体虽然不拥有包括所有权在内的完整的产权关系，但使用权在不同经济主体之间的分配，即相应权利与责任的分配，使使用者具有了独立的经济激励与约束，一定程度上实现了国家生态效益追求与经济主体经济效益追求的激励相容，因而更适合我国的国情，在一段时期内也取得了一定的制度绩效。

(二)我国自然资源产权制度存在的问题

随着实践的发展，这种产权分离､公私产权混合的自然资源产权制度的制度绩效已逐步衰减，暴露出一些同市场经济体制和资源的可持续利用不相协调的新问题。我们以土地资源､林业资源和矿产资源为例进行说明。

1.以土地资源为例的说明

农村集体土地的家庭联产承包责任制(包括牧区的草畜双承包制)，是一种国家“放权让利”的制度变迁，它在坚持集体所有的前提下，把一定时期内土地的使用权按人口(或劳动力)平均分配。但目前，在经济较为发达的农村地区，部分以非农产业为主要收入来源的农户失去了经营农业的兴趣，对承包的土地粗放经营甚至撂荒;而在产业和收入来源比较单一的欠发达地区，农户对土地的掠夺性开发利用现象则很严重。究其原因，是土地资源的产权制度还存在以下缺陷。

(1)在所有权上，土地国家所有与集体所有的界线不清。虽然集体所有权作为国家对农民根本利益确认与保护的制度安排，已得到法律确认，但在实际操作中，国家所有权凌驾于集体所有权之上，集体所有权经常为国家所有权侵蚀，成为国家所有权的附属物，从而使法定的､分散弱小的集体所有权和农民的承包经营权进一步弱化。

(2)在使用权上，一是使用权的界定不清，侵权行为严重。以牧区的草场使用权为例，有的固定到户，有的划分到组(联户)，由于被承包的草场面积大而分散，没有明显的划分界线，不少私人承包的草场沦为“公地”，特别是尚未承包以及仅仅承包到联户的草场，过度使用现象严重。二是使用权受到了过多的限制。农户的自主经营权经常受到地方政府或村集体的强制干涉，从而严重限制了农户的自主经营权。三是使用权缺乏稳定性。虽然农户的承包经营期限在法律上得到一再延长，但承包期内土地的频繁调整严重影响了农户的预期，增加了农户对土地维护以及投资的正外部性，以致出现行为的短期化。

(3)在收益权上，农户的承包经营收益为国家和集体掠夺。国家和集体作为资源所有者取得相应的所有权收益本无可厚非，但比例较高，并且存在许多不合理的税费负担，这种收益权界定的不合理，导致农户的收益减少，对农业生产以及土地维护缺乏投资激励。

(4)在转让权上，农户只有对承包的土地转包､租赁的权利，却没有买卖的权利，集体土地只能为国家征用，再由国家买卖。土地流转的严重滞后，导致土地均分､零碎化的现象依然严重，规模效益难以提高，并且，在土地流转中存在着一些政府侵权行为以及村集体的机会主义行为。

2.以林业资源为例的说明

(1)在所有权上，林地所有权与土地所有权相似，为国家和集体所有。近年又提出大力发展多种所有制林业，然而林农只有形式上的林权，没有在经济上享有实实在在的林权。

(2)在使用权上，一是“分权到户”，即把集体所有的林地的使用权分配给林农，并核发由国家印制的“林权证”，但林权证的核发不够及时，林农的使用权缺乏保障。二是虽然有关法律已明确规定造林后的林权属于林农，并承诺承包期一律延长至50年，但林业政策的多变使林农难以形成稳定的预期，而不敢投资林业。三是国有林业企业和林农的经营权与采伐权仍受到严格的限制，如规定生态林的比例为80%､经济林的比例为20%，并且规定生态林禁止采伐，用材林的采伐也必须得到主管部门的严格审批，因而难以形成有效的投资激励。

(3)在转让权上，林业的经营周期长､资金周转慢，需要相应的林业要素市场为林业的长期投资提供流动性，以降低投资风险，增加林业投资的吸引力。但至今尚未培育出比较完善的林业要素市场，特别是中幼林流通与转让市场，从而限制了林业投资，降低了林业资源的配置效率。

3.以矿产资源为例的说明

与土地资源不同，矿产资源一律为国家所有，人们只能通过许可证形式取得探矿权､采矿权，因而引发了国有企业垄断以及争夺许可证问题。

一方面，在石油产业，矿权为三大国有企业垄断，却经常“占而不采”。年勘探投入只有标准要求的一半，已经违反了关于最低勘查投入的规定。而有资金和技术实力的其他国有企业和民营企业，则被排除在外。这种现状使得国内开发新油田的进展缓慢，加剧了石油供给的不足③。另一方面，在煤炭产业，大量民间资本涌入产煤区。许多煤老板为了不断转手许可证以迅速攫取高额利润，不惜重金争夺新的采矿权证。据贵州省国土资源厅和煤炭局提供的数据，压在两个部门待批的煤矿已超过2000个，除去多次重复申报的，至少也有700个④。

(三)我国自然资源产权制度存在缺陷的原因

1.在所有权上过度求“公”，导致公有产权所占的比重过大。尤其是国有产权处于绝对优势，基本上没有完整意义的个人所有权，从而剥夺了许多当地居民按习惯和生产实际所享有的所有权。同时，所有权的界定不清晰，导致私有产权､集体所有权经常为国家所有权侵蚀。

2.使用权的界定不清晰､侵权行为严重､限制过多､缺乏稳定性。一是使用权的期限较短。二是国家法律和政策的调整频繁，影响使用者形成长期､稳定的预期。同时，使用权取得的途径狭窄，主要通过承包经营､许可证等形式，加大了有关权力机关创租卖租的可能。另外，某些资源使用权为国有企业垄断，损害了竞争效率，造成资源闲置以及配置效率的低下。

3.在收益权上，国家､集体取得收益的份额较大，个人收益遭到侵蚀，并存在许多不合理的税费负担。

4.转让权只涉及部分资源。由于资源要素市场尚处于起步阶段，操作规则尚不完善，交易中行政行为､侵权行为､机会主义行为盛行。资源评估､使用权证核发等相关工作进展缓慢，资源出让､转让价格的确定也比较困难。另外，相关制度规范化､法制化的程度不高，法律法规中的有关规定比较散乱。

四､深化我国自然资源产权制度改革的若干政策建议

我国的自然资源产权制度改革，应该实现国家政策目标与微观经济主体行为目标的激励相容，即这种激励必需同时实现两个目标:一是国家生态效益应得到激励并减少“政府失灵”，二是私人经济效益应得到激励并减少“市场失灵”。这就必须让资源可持续利用的正外部性部分地内在化为资源使用者的经济效益。在改革的路径选择上，既不能采取完全的公有产权形式，也不能采取完全的私有产权形式，而应该坚持折中的公､私产权相结合的混合产权制度，只是在混合的“比例”和具体的产权安排上要根据资源的自然及经济属性进行综合运用，既保证公权的控制力，又赋予私权自主性，以使产权制度与市场经济体制以及资源的可持续利用相协调。

(一)进一步明晰所有权

1.实现部分资源所有权的私有化。目前，我国的自然资源产权制度以公有产权为主体，个人依照法律规定只拥有一部分零星的自然资源。从根本上说，要使产权主体能有更大的权利与动力保护自己的产权，增加对资源合理利用与保护的投资，以更好地发挥产权制度内部激励与约束功能的最好方法就是“还权于民”，让产权主体获得包括所有权在内的完整的产权关系。但在现阶段，推进我国自然资源产权制度改革，需要相对稳定的所有权安排，即应有一个以公有产权为主体的过渡阶段，在此基础上先界定好其他权利，再实现部分资源所有权的私有化，以避免因为所有权的重新界定和交易破坏既有利益格局，导致产权关系混乱，进一步削弱产权效力。

2.在公有产权内部，清晰界定国家所有权与集体所有权的界线，防止集体所有权为国家所有权侵蚀。《物权法草案(征求意见稿)》在第五章“国家所有权”和第六章“集体所有权”中，对国家､集体所有的各种自然资源做了统一的规定，使有关自然资源所有权的法律规定更为系统化，缩小了国家､集体之间所有权界定不清晰的区域。

(二)界定并活化使用权

1.清晰界定使用权的界线，防止侵权行为的发生。对于承包经营的面积大而分散､没有设立明确划分界线的资源，应尽快设立明确的划分界线;对于尚未承包或仅仅承包到联户的资源，应鼓励承包或进一步承包到户，明确使用权排他的范围。

2.保持使用权的长期稳定。一是适当延长使用权期限，使之与资源开发利用的经济周期相匹配。二是保持相关法律､政策的稳定，尽量避免在使用权期限内的频繁调整。必须根据不同资源开发利用的经济周期，适当延长使用权期限。尤其对土地､林业等经营周期长的资源，必须以法律形式确认其使用权期限或建立使用权延续制度，以确保使用权的长期稳定。

3.放松对使用权的过多限制，还使用者以自主的使用权､经营权。对于选择性用途比较多的资源，为了避免使用者擅自改变其主要的使用功能，应该实行用途管制制度。以土地资源为例，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，用以加强对农用地特别是耕地的保护。在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权。《物权法草案(征求意见稿)》也规定，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设，即使农民集体所有的土地依法用于非农建设的，也要由县级人民政府登记造册，确认建设用地使用权。但除了必要的用途管制以外，必须保护农民对土地承包经营的自主权，不得以任何行政､强制手段干涉农民合法的生产经营活动。

4.引入多元化的使用权主体，打破使用权垄断。自然资源的使用权是企业､个人依法对国家､集体所有的资源进行实际使用并取得相应收益的权利。其主体比所有权主体广泛，几乎任何企业､个人都可以成为使用权主体。尤其对矿产资源等国有企业垄断使用权的领域，有必要引入民营企业､外资企业等多元化的产权主体，参与市场竞争，以避免资源“占而不用”，提高资源配置效率。在国务院发布的《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(俗称“非公”36条)的第二条中也指出:“允许非公有资本进入垄断行业和领域。”有了这样的政策支持，矿产资源投资的高额回报必将吸引大量的民间资本甚至外国资本投入矿产业。但在吸引民间资本､外国资本的同时，必须进行严格的资格审查，统一资源利用政策，创造公平的竞争环境。

5.拓宽使用权的取得途径。除了划拨､承包经营､颁发许可证外，还可以采取租赁､招标､拍卖､合资､合作､入股等多种形式取得使用权。以林业资源为例，对零星分散的有林地，可将林地使用权和林木所有权合理作价后，转让给个人承包经营。对集中连片的有林地，使用权､经营权过于分散，不利于提高林业生产经营的规模经济效益，因此可在把使用权明晰到个人的基础上，通过联户､合作､股份制等形式，将经营权相对集中，实现“林权分散，经营集中”､“分股不分山，分利不分林”。对宜林荒山荒地，可以采取直接分包到户､招标､拍卖等形式确定使用权主体;对造林难度大的宜林荒山荒地，则可以通过公开招标､竞争投标的方式，将一定期限的使用权有偿转让给有能力开发经营的企业､个人。

6.积极探索有效行使使用权的方式，培养自主组织与自主治理的能力。广大自然资源的实际使用者，已在实践中探索出一些新的生产经营方式，显示出一定的自主组织与自主治理的能力。以土地资源为例，山东省环城县邢家村创造的“股田制”，是将该村集体土地分为机动田和口粮田，对口粮田实行股份制:按村民人数分股，一人一股，股息为粮食和农产品。实行“股地分离，动股不动地”，既解决了部分农民外出务工无法耕种土地的问题，又使希望耕种更多土地的农民有地可种。而由农民创办的农民协会，在全国正处于起步阶段，核心是还权于民，采取自愿参与的方式，由农民自主决策､自主管理､自主经营､自主分配。它在创办过程中所反映出的一些重大问题，如法律地位､与基层政府和村委会的关系等，值得相关部门思考。

(三)切实保障收益权

1.合理界定收益权，提高使用权收益所占的比重。自然资源的产权制度改革，不仅关系到全体国民的长远利益，也直接影响到产权主体的当前利益，如果不对当前利益予以足够重视，在长远利益与当前利益之间寻求平衡，是难以实现资源的可持续利用的。而在权利束中，所有权､使用权都是可以且应该取得相应收益的权利，即存在所有权收益和使用权收益。判断收益权界定是否合理的标准，就是对资源平均收益影响更大的一方取得剩余的份额也更大。因此，应该降低国家､集体所有权收益所占的比重，提高资源使用者使用权收益所占的比重。

2.实行税费改革，取消不合理的税费负担，扩大资源税的征税范围。一方面，取消包括农业税､农业特产税､牧业税三种形式在内的农业税。另一方面，资源税的征税范围狭窄，仅包括原油､天然气､煤炭､其他非金属原矿､黑色金属原矿､有色金属原矿和盐共7大类别。所适用的幅度定额税率，税率较小､幅度较大，如原油的税率为8—30元 / 吨，起不到应有的限制作用。因此，应扩大资源税的征税范围，适度提高其税率。

3.必须对征用农民土地给予应有的补偿。我国法律授予国家有为了公共利益的需要，依法征用农民土地的权力。但目前各级政府对土地的征用往往是低偿的，对失地农民的补偿相对于农民维持正常的生产生活来说是杯水车薪，相对于土地价值来说也是九牛一毛。这使农民的土地使用权､收益权在这种不平等的交易中受到了集体性侵害。因此，国家必须在土地征用过程中，保护农民的收益权，给予失地农民应有的补偿。

(四)激活转让权

1.设立相应的转让权安排，扩大转让权所涉及的资源范围。从《中华人民共和国宪法》(1982年修正)对土地使用权可以有偿转让的“宪法性权利”安排到现在已20多年，我国才有4部资源法安排了使用权的转让，包括土地使用权转让(1994)，探矿权､采矿权转让(1996)，森林､林木､林地使用权转让(1998)，海域使用权转让(2001)。而现行的《民法通则》(1986)以及其他几部资源法中禁止资源产权交易的制度安排至今未动，尤其是新修订的《渔业法》(2000)和《水法》(2002)尚没有相应的转让权安排。转让权的“短缺”，导致市场机制无法发挥调节作用，资源配置效率低下。

2.放松对转让权的过多限制。即使是已做出的转让权安排，也仍然停留在狭小的空间和不够完善的制度上，转让权的内容与边界都受到了严格的限制，特别是受让主体的限制，并切断了牟利的机会。比如矿产资源，虽然规定探矿权､采矿权可以转让，但规定不以牟利为目的，因此真正经济意义上的探矿权､采矿权的转让权并不存在。再比如土地资源，农民可以转包､出租等方式转让其承包经营权，却不得对土地进行买卖､抵押。

3.建立完善的产权交易市场。产权交易市场是自然资源产权交易的活动场所，完善的产权交易市场应该由所有权市场和使用权市场两个二级市场构成。

(1)所有权市场。第一级是所有权的出让市场。国家可以采取拍卖､折价入股等方式将部分资源的所有权出让给企业､个人等多元化的产权主体，以激励它们长期投资。第二级是所有权的交易市场。在资源具有完全的排他性､竞争性，公共性､外部性可以忽略不计的前提下，所有权的交易能够增加交易的预期收益，特别是在交易对象的收益在较长时期内分布时，有助于降低投资风险。但现行法律并没有所有权交易的安排，仅允许公有产权内部的产权变动。以土地资源为例，现行土地政策严格禁止土地所有权的交易，土地所有权的变动只能以国家征用的形式由集体所有转化为国家所有，这种土地所有权非市场转化的恶果就是对农民土地以及农民利益的掠夺。

(2)使用权市场。第一级是使用权的出让市场，体现资源所有者与使用者之间的关系。在这一级市场上，所有权与使用权相互分离，国家并不出让所有权，但把一定年限的使用权以及相关的权益，采取承包､出租､拍卖､招标､入股等方式，出让给国有企业､集体企业､民营企业､外资企业或个人，并向它们收取出让费，以体现使用权的有偿取得以及国家､集体的所有者权益。第二级是使用权的交易市场，是在第一级市场上取得的使用权以及相关权益或这些权利的衍生权利，在转让或再转让过程中形成的市场，体现两个资源使用者之间的关系。在这一级市场上，取得使用权的企业，可以把使用权转让给其他企业。如取得使用权的国有企业，可以把使用权转让给其他性质的企业或个人，以体现使用者作为独立的利益主体拥有自主的使用权､经营权。

4.加快相关法律制度建设，规范转让程序，加强转让管理。要坚决防止在转让过程中出现乱砍滥伐､擅自改变用途､公有资产流失等现象。同时，认真做好产权交易的各项服务工作，如资源资产评估，及时办理使用权证核发与权属变更登记手续等。值得一提的是，国家发改委近日透露，今年我国将加快资源性产品的价格改革，重点将放在油气价格､电价､水价和地价四个方面，逐步形成反映资源稀缺程度的价格形成机制，这将有利于资源转让价格的确定以及资源配置效率的提高。

责任编辑 姚佐军

注释:

①转引《学习时报》2005年文章——《中国资源不足，急需建设节约型社会》。

②见德姆塞茨《关于产权的理论》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991年版，第98页。

③见《法律是石油体制改革的基础》，载《南方周末》，2005年3月24日C23版。

④见《炒矿，一夜造就千万富翁》，载《大连晚报》，2005年8月14日A21版。

参考文献:

[1][美]李.J.阿尔斯通，[冰]思拉恩·埃格特森，等.制度变革的经验研究[M].北京:经济科学出版社，2003.

[2]盛洪.现代制度经济学[M].北京:北京大学出版社，2003.

[3][美]奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海:上海三联书店，2000.

[4][法]克劳德·梅纳尔.制度､契约与组织——从新制度经济学角度的透视[M].北京:经济科学出版社，2003.

作者：谢　地

第二篇：制度兼容制度互补与我国自然资源产权制度完善

[摘要]制度之间的兼容与互补是充分发挥制度功能的重要条件,自然资源作为一种特殊的生产要素和社会资源,产权制度完善涉及各种目标和功能约束。以兼容和互补的原则合理安排产权制度各层次和各维度的制度单元,是完善自然资源产权制度的重要原则,同时也必须实现与交易制度、财税制度、监管制度的兼容互补才能充分提升自然资源产权制度的绩效。

[关键词]制度兼容;制度互补;自然资源;产权制度

[[[

System Compatibility, System Complementary and Optimization

of Property Right System for Natural Resource in China

Ye Qinghai 1, 2

(1. College of Economics, Jilin University, Changchun, Jilin 130021;

2. College of Economics and Management, Henan University of Science and Technology, Luoyang, Henan 471003)

Key words: compatible system; complementary system; natural resource; property right system

[作者簡介]叶青海(1978-),男,湖南邵东人,吉林大学经济学院博士生,河南科技大学经济与管理学院讲师,研究方向:发展经济学、制度经济学。

经济制度体系是一个复杂系统,在完整开放的经济制度体系中,各种因素相互作用、相互影响,单个制度的变化不仅会导致制度系统的重新调整,也会改变其它制度的外部环境,并影响其它制度功能的发挥,制度与制度之间呈现相互倚重、相互借力又相互牵制的复杂关系。我们所要追求的市场经济体制是高度开放与自由竞争的市场体制,发达市场经济国家或许是市场体制改革的方向,但理想的市场经济制度体系需要系统内单元制度间的协同、互补与共生,才能发挥其功能,先进的体制并不必然适用于特定的国家。现实中很多单个制度即使建立,但它可能并不能按照我们所期望的那样发挥性能,一个重要原因就是在于一系列制度存在不兼容的因素,制度冲突导致制度效率的损耗。

自然资源产权制度是自然资源市场经济改革的一个重要组成部分,建立产权清晰的自然资源产权制度体系是市场经济改革的目标。然而自然资源产权在整个自然资源制度体系中只是其中的子系统,产权制度需要与交易制度、价格制度、财税制度、监管制度等一系列制度协同,产权制度改革才能在自然资源配置中的发挥有效作用。否则,不注重制度体系的整体协调而追求单个制度的突进往往会适得其反。产权制度本身也是具有丰富内涵的制度束,自然资源的所有权、使用权、占有权、支配权等共同组成了产权制度系束,对产权制度各层次制度的不同规范会形成不同的产权设置,各层次之间也存在兼容互补的关系。因此,自然资源产权制度与其它制度的兼容以及产权制度体系内制度单元的兼容成为制约产权制度绩效的重要因素。

一、制度绩效与制度互补、制度兼容

制度是人与人之间权利义务关系的强制约束,社会经济制度体系是由一系列相互影响又相互制约的制度单元构成。制度绩效的发挥,首先取决于制度的进步性,先进的制度能发挥正向激励的功能,从而推动经济社会发展。但是先进的制度并不一定有好的绩效,制度冲突是导致制度绩效低下的原因。制度单元间的相适性是确保单元制度发挥功能的关键。制度单元绩效的发挥需要通过其他制度单元的协同互补,才能达到预期的制度功能,单纯的制度复制与移植之所以难以发挥预期功能,在于某些单元制度并不适应于现实的制度环境,与其它制度单元存在冲突。

制度兼容是制度协调运行的关键,制度冲突为什么会存在,大致有以下几个原因:一是权利义务关系的冲突,不同的制度单元在相关利益主体中对权利义务作了抵触的规定;二是秩序的不一致性,制度给利益主体博弈提供了一套游戏规则,游戏规则的不一致性会使秩序混乱从而导致制度冲突;三是制度的激励不相容,制度激励约束目标不一致性会导致制度单元间力量的耗散,引发制度冲突。制度不兼容使制度不能如期望那样发挥作用,制度运行效率大大降低了。这也使我们相信,制度体系的兼容比单个制度的进步性可能更重要,这可以解释为什么一些移植来的制度尽管在其它经济体中具有高效性,却在移植后呈现低效特征。

制度互补是制度体系呈现整体性、层次性的实际要求,青木昌彦强调从“总体”上考察经济制度,认为经济制度的演变和完善具有历史惯性,制度在从不同的角度发挥作用形成复杂、兼容、互补的作用。他指出:“构成经济体制的诸项制度是在漫长的历史过程中,在对已有制度进行修改的基础上逐渐形成的,而这大大提高了制度间的互补性。就像日本战时体制的例子一样,哪怕是从和以往全然不同的角度出发,来设计和执行某个制度,这个制度为了能持续下去,就必须和其他制度很好地契合。所以,就算体制的变化过程中出现了较大的断裂层,但新构成的各项制度间仍然会呈现出某种互补性。”①青木认为,各项制度之间的依赖性组成了一个相互依赖、相互互补又相互兼容、共同发挥作用的制度整体,每一项单元制度都以其它制度为外部环境。“具有互补性的体制的均衡点一般来说是不可能按照帕累托意义来排序的。而且,就算可以按照帕累托效率来排序的话,那么当它向另一平衡点过渡时,构成体制的各项制度必须同时而且整齐地进行变更,而这样的情况现实中很难发生。在这种情况下,各个均衡点被认为在局部范围内是最优和稳定的,因此必须一个一个地比较分析这些均衡点”。②青木强调制度的动态变迁也一样,需要相互依赖、通过与其它制度兼容实现单个制度的发展、完善。

二、自然资源产权制度体系内与体系外的兼容与互补

(一)体系内所有权与其它派生权利的兼容与互补

1.理论解释。人们通常认为,制度的有效性在于制度的严格性,而与此相对应的是严格的产权保护是提升产权制度绩效的本质要求。但是现实的情况是,很多产权制度设置却很模糊,是产权界定的困难、高成本还是因为其它低成本的制度能实现对产权制度的有效替代?产权制度是一组权利束,按照层次设置可以将产权构成细分为所有权、使用权、经营权等,不同层次的权利共同组成了完整意义上的产权,同时也决定了产权的性质和产权在市场经济中的功能。不同层次的权利之间存在共生与相互依赖的关系,我们可以按照特定的功能对产权进行精心的设置,但并不是随心所欲,因为扭曲的权利组合会导致制度冲突,也即本文所强调的制度不兼容。如果我们需要考虑某种特定对象产权设置在经济运行中的绩效,则需要追求权利单元良好协同下的组合效应,按照整体兼容的原则,科学合理配置产权体系中不同权利的设置。

通常的看法认为,所有权与使用权是可以分离的,自然资源所有权可以体现在国家对自然资源终极权利的享有,即国家在宪法上享有自然资源的最终权益。从权利的本源而言,使用权依附于所有权。这决定了“分离所有权和使用权”的产权设置需要一定的条件才能使所有权制度与使用权制度兼容,首要条件是所有权与使用权不能重叠,但很多自然资源所有权与使用权存在重叠。我国的现实情况是,国家意义的所有权概念很抽象和模糊,国家所有停留在概念和意志层面上。比如,我国矿产资源的所有权属于国家,而经过权利下放和出让后,矿产的实际使用权属于企业或私人,利润很少上缴国家,国家拿到的仅仅是少量的资源税。相当多的企业和私人在矿产采掘中因为缺少长期所有权而追求短期利益,采矿“嫌贫爱富”,掠夺式开采行为严重,存在某种程度上对国家所有权的侵权,国家并不能在完整意义上实现国家对资源的所有权。这就是产权制度体系内制度单元存在的冲突:国家所有权与企业使用与经营权存在一定的制度冲突,国家所有权并没有得到有效的保护,同时也降低了矿产资源的使用效率。矿藏所有权与使用权捆绑通过市场一起出让,或许是减少制度冲突、提高制度效率以及提高资源利用率的更有效的制度安排。对一般性自然资源实行国家、集体、私有、个体等多种所有权均可进入的产权制度,放开经营权利,能提高自然资源产权的运行效率;而对公益性资源即关系生态与环境保护的资源应实行国家所有、政府经营或者政府授权——企业经营——政府购买的产权设置模式,这将有效实现自然资源产权制度的不同功能与目标。

2.以集体林业产权制度为例。集体林是我国重要的生态资源和经济资源,由于受历史和制度因素的制约,林业产业出现“大资源、小产业”的状况,林农生产积极性不高,经营体制不活,我国也一直在尝试建立一种既有利于增加林户收入、又有利于盘活林业资源和保障国家生态环境建设的有效集体林业产权体制。但是,改革的结果一直不够理想。其中的关键原因在于集体林业产权束内部关系的不协调和不完善,集体林权没有形成互补兼容的制度体系。首先,当前我国的集体林业产权所有权虚位与经营权虚置,确立林业的集体所有制和林农经营主体地位,就是要确立农村集体在林地所有权上的支配地位,把原来由农民集体经营、农民集体与林业部门和国有林场联营的林地经营权和林木所有权,通过家庭承包的形式落实到农户,使林农掌握大多数林地资源的经营权,而对不能分包到户的林地资源,也应该采取“均股、均权、均利”等形式落实到户。对分包到户的林地资源,要保持承包关系长久不变,农民集体和政府(林业部门)不得以任何形式违背林农意愿收回、强制流转等。其次,林农缺少经营权派生的林地和林木处置权和流转权,使林权的价值得不到体现,也在一定程度上否定了林农对林地的经营权和林木的所有权。处置权和流转权就是在保证林地用途不变的前提下,林农将拥有的林木所有权和林地经营权通过转包、租赁、作价入股等方式转让给其他主体,或对林地和林木的开发利用权等等。处置权和流转权包括林木所有权和林地经营权在不同主体之间的再次流转,包括林农对林木的深层次开发和利用。林权流转和深度开发利用是林业实现规模化、专业化经营的关键,也是体现林业产权制度绩效的关键,同时也是实现林业资源综合利用,提高林业竞争力的关键。再次,林农收益权缺乏足够的保障。农户承包经营林地的收益要归农户所有。征收集体所有的林地,要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用,安排被征林地农民的社会保障费用。政府若须更改集体林的用途,比如经政府划定变为公益林,已承包到农户的,森林生态效益补偿要落实到户;收益权作为所有权与经营权的延伸,是产权的价值所在,也是林农积极性的重要制度保障。

从我国集体林产权制度的改革来看,自然资源的特殊性使自然资源产权制度内部体系关系复杂,必须设定一系列相互保障、相互补充的制度规范,才能充分发挥产权制度体系的功能。

(二)自然资源产权制度与交易及价格制度的兼容与互补

1.理论解释。近年来,虽然国家在不断地放宽搞活自然资源的市场化管理模式,提高市场在自然资源产权配置中的作用,但我国自然资源产权交易仍停留在使用权与开发权的交易上。禁止对自然资源所有权的交易,这限制了自然资源作为要素参与经济活动的价值性、可塑性、流动性,不利于其价值最大化的利用,一些具有较大排它性和竞争性的自然资源因为公有产权使市场效率受到损耗;与自然资源所有权相对应的是,很多自然资源产品却实现了市场定价或者有干预的市场定价,我国尚没有完整的自然资源产权交易平台,这与自然资源产品贸易市场化并不协调。自然资源产品来自对自然资源的开发萃取,自然资源交易是自然资源产品交易的延续,同时也为自然资源产品交易的高效运行提供基础,产权交易与产品交易的共同存在是自然资源市场配置优化的重要标志,现有的所有权制度与产品交易市场化制度并不兼容;而从市场经济的逻辑上而言,市場经济制度平台客观上要求生产要素可以自由流动,一些自然资源应该可以在国家、集体、私人之间有序自由流动,固定的所有权实际上在一定程度上否定了市场经济中生产要素的流动原则,也否定了所有权作为市场制度重要组成部分的价值,严格的所有权制度与自然资源的市场交易制度显然存在不兼容带来的制度冲突。

2.以煤矿资源产权制度与交易制度为例。改革开放后,特别是20世纪90年代后,我国对煤矿产权进行了适当的改革,推行了煤矿有偿开采制度,煤矿拍卖制度,强调了国家对煤矿的所有权,但是,包括国有煤矿和非国有煤矿在内的大部分煤炭资源矿业权是虚置的。国家对煤炭的管理仍然实行多头管理,地方政府与职能部门都在管理着不同的煤矿,煤矿在并购、分立、重组改制中,煤炭矿业权没有纳入或没有完全纳入资产管理中,导致国家煤炭资源所有权虚置。由于煤矿产权交易市场制度的不健全,煤矿产权利益并没有在市场中得到应有的体现,而同时由于煤矿所有权制度的模糊设置,也使煤矿交易制度的完善缺乏基础,煤矿所有权制度与市场交易制度并没有形成良好的互补兼容关系,所有权收益流失。国有煤矿的煤炭资源“得来全不费工夫”,国有企业获取煤矿的经营权并没有通过市场交易环节,在煤炭价格高涨时期,国有煤炭企业获利丰厚,而国家并没有获得体现所有权的收益。非国有煤炭开采企业获取煤矿的途径多种多样,地方行政划拨、市场拍卖、出让、重组、改制等等,煤矿的使用权与经营权变更并没有所有权强有力的约束,地方政府和职能部门的行政力量决定作用。提高煤矿资源的配置效率,必须完善我国目前煤矿产权的权力体系,必须把国家所有权派生出的占有权、使用权、经营权清晰界定,应使其归属明晰、权责对称、流转顺畅和受到保护,消除地方政府、职能部门、国有资本在煤炭资源配置中的特权。

通过市场交易制度的完善,实现了国家所有权的价值,也实现了煤矿资源经营权的市场化。我国现有很多矿产资源还没有实行采矿权拍卖制度,地方政府指令或委托企业进行矿产开采成为主要模式,国家所有权并没有得到保障,而企业经营权也并没有得到真正的保障,不可避免造成企业经营行为短期化,造成国家资源的浪费。国家所有权并不是空洞的概念,通过与市场交易制度的兼容与互补是对国家所有权的最好保障。

(三)自然资源产权与财税制度兼容

1.理论解释。由于自然资源在开采、开发过程中具有明显的外部性,自然资源的产权设置必须具有资源环境保护、维护市场秩序与产权主体利益的激励约束功能。与此相对应的是,财税制度是促进市场经济外部性内部化的重要制度力量,资源税、环境税、排污税、碳税等等被实践证明是弥补“资源市场失灵”且行之有效的激励约束制度。科学合理设置自然资源产权制度和财税制度,协调二者的功能,实现制度兼容与互补,是自然资源产权制度的重要课题。在当前自然资源的公有产权制度中,存在着资源综合利用和保护激励不足的问题,抑制了资源的高效和可持续利用。而与此相对应的是,对一些自然资源的税收并没有体现国家对自然资源的所有权利益,资源税偏低。在资源价格高涨时期,资源开发企业分享了大部分超额利润,国家的所有权利益并没有体现出来,而在资源价格低落时期,国家和政府却承担企业经营困难、职工安置困难带来的巨大负担,所有权不仅没有实质的权益,反而成为了包袱。在获利丰厚的大宗自然资源商品中,比如煤炭、石油、铁矿、黄金、铁矿等矿石资源,低资源税与国家所有权显然不兼容,国家所有权派生的剩余索取权并没有得到有效体现,导致国家利益的流失。国家所有权一个有效的实现方式是国家强有力的财税制度,通过从价累计征收的税收体现国家对自然资源一定得收益权,通过排污费、碳税等实现体现国家对环境资源的所有权;通过对环境财政投入、资源保护财政投入、生态建设财政投入、资源储备财政投入等形成国家对自然资源的支持,实现国家等强化国家对资源与环境的支持建设,弥补在资源环境活动中产权设置的局限性。

2.以石油产权制度与财税制度为例。石油是最重要的自然资源之一,但是我国石油市场和成品油市场总受到人们的诸多质疑,近年来推行的成品油价格改革倍受人们质疑。而国内石油市场三巨头垄断的市场格局也使人们缺乏对石油企业的信任,同时也使人们质疑石油巨头暴利的正当性。虽然我国石油所有权归属国家,但是石油企业在石油的开采、加工、销售中均以市场方式运作,与其它企业一样自负盈亏,国家分享的是企业上缴的企业所得税和增值税以及少量的石油资源税。目前石油企业原油开采的平均利润在1000元/吨以上,但我国的石油资源税平均为仅为19元/吨,国家对石油资源的所有权益并没有得到有效实现,同时也使石油行业面临不公平的现状:石油加工企业盈利很少甚至亏损,而石油开采企业却拥有大量超额利润,这本身有悖于市场经济的分配原则;在成品油价格改革中,国家缺少足够的引导能力,国外的基本方式是通过财政补贴低收入者实现成品油价格的市场化,通过低收入者、农业、公共事业的补贴既保护了弱势群体的利益,也促进了资源配置的高效化。但由于我国石油资源税规模相对较小,国家财力有限,因此补贴力度不大,不利于国家资源政策目标的实现,财力的有限性还使国家在石油资源战略储备、石油价格调控等环节受到财政制约。这些现状充分说明我国并没有实现国家在石油资源上的政策目标,即建立市场运行的原油和成品油价格机制、有效实现国家在石油资源上的宏观调控、保护弱势群体和弱势产业的利益、推动石油资源的节约利用。要建立起以国家石油产权与财税制度兼容互补的制度体系,把石油资源的国家所有权与石油企业的经营权相分离,不能因为石油企业是国有企业而虚置国家所有权;建立与价格挂钩的累进从价税,并用资源税收入扩大石油储备规模;建立持弱势群体和弱势产业的财政支持制度。石油资源的国家所有权制度与国家严格的资源税制度及财政补贴制度是相辅相成、不可分割的,两者互补构成了石油资源制度的基础。

(四)自然资源产权制度与监管制度的兼容与互补

1.理论解释。在我国,政府是监管制度的主体,政府承担对自然资源使用、占有、交易、开采、经营等市场行为的监管职能,同时,地方政府和职能监管部门成为自然资源事实上的所有者代理人,地方政府和职能部门掌握和经营着主要的自然资源,而地方政府同时又是自然资源的主要经营者和市场运作者。在产权制度上,要完善政府作为产权代理人的人格主体,要设置专门的自然资源主体机构,维护国有产权的权益,保障国有资源不受侵占,负责国有自然资源经营与运作,确保自然资源在生态建设和环境保护中的重要作用。所有权人格化的体现关键在于所有权职能机构职能的单纯性,不能将监管等其它职能赋予所有者职能部门,把监管机构分离出来。政府的监管主要依靠法律法规力量,因此法律法规的完善需要与产权制度相协调,成为有机统一的整体,这样才能发挥出良好的制度效益。国土资源部兼有所有者和监督者的双重职能,容易混淆权利设置,引致权利义务关系错配,导致制度效率降低。当前的资源部门重在维护国家所有者利益,而没有把重心放在自然资源经营秩序、社会生态利益和自然资源的公平使用上。因此,所有权权益和监管职能的分离是当前自然资源产权制度与监管制度兼容互补的重要基础。

产权制度与监管制度的兼容还需要恰当的收缩国家所有权与扩大政府监管职能,自然资源分布极其广泛,在某些偏远的地区,政府的所有权益因为高昂的成本而显得鞭长莫及,同时一些自然资源被分割,资源规模小,比如小范围的煤矿、小范围的森林等,也存在所有权相对成本较高的问题。因此,在信息不完全、有限理性的现实中,政府对一些自然资源的所有权权益需要支付极其高昂的成本,当这些成本得不到充分补偿,政府就不得不放弃部分资源的公有产权,从而形成“产权真空”,使部分资源在事实上处于开放状态,进而形成所谓“公地悲剧”。这时候,需要政府对单一的国有产权进行改革,或对国有产权进行市场化出让,同时监管部门对自然资源的使用、经营、生态环境等进行有效的监管,从而实现产权制度与监管制度在一定程度上的互补性。

2.以耕地产权制度与监管制度为例。耕地是重要的战略自然资源,在我国,耕地是市场经济中重要的生产要素,各种农产品的生产都离不开耕地;同时,耕地承担着维护国家粮食安全的重要职能,耕地作为一种重要自然资源还被赋予了国家利益;另外,耕地还是国家环境保护的重要屏障,是生态系统的重要组成部分;耕地的三大功能体现了自然资源的特殊性,由于其耕地价值的多样性,耕地的产权主体利益和国家利益的协调需要产权制度和监管制度共同完成,两大制度的兼容与互补才能保证其多重价值的实现。

在我国耕地所有者是集体,主要是行政村。耕地主要指地表土壤和其它灌溉设施等等,地表以下的土地资源所有者是国家,耕地和土地的不可分割性使耕地所有权实质上具有双重属性。世界上大部分国家对耕地变更为建设用地都有严格规定,我国也有严格的规定,但从耕地发挥的效益和耕地的保护状况来看,尚有很多欠缺和漏洞。首先,产权主体利益得不到严格的保护。耕地的所有权是集体,而村集体在我国行政体制下属于最低级别,上级地方政府和职能部门可以利用行政权力来支配耕地,村集体所有权的权益很难通过市场来获得与维护,而主要依靠行政力量来维护,但同时也很容易被行政力量所侵犯。其次,土地经营部门和监管部门职能重叠。国土资源部作为土地所有的权利代理机构,对土地行使所有权职能,同时又对土地的使用行使监管职能,由于耕地对土地的依附性,村集体的所有权益很容易被国土资源部代表的政府利益侵占,而国土资源部的监管职能大大削弱了。从以上分析我们可以认为,耕地作为一种自然资源由于其价值的多元性,必须相应赋予其多重的权利义务关系,产权制度与监管制度需要形成兼容与互补的制度关系,才能维护各方的利益、实现耕地的多重价值。

三、结论

自然资源产权制度是提高自然资源配置效率、实现自然资源经济价值、环境价值、生态价值的重要制度基础。完善自然资源产权制度,首先要从产权制度体系内着手,协调体系内制度单元的权利义务关系,避免制度冲突、强化制度的兼容互补,以提高产权制度绩效;其次要注重产权制度与交易制度、财税制度、监管制度的协调,自然资源产权制度的完善是这些制度发挥功能的基础与前提,而这些制度的完善也是自然资源产权制度发挥功能的外部条件,二者的兼容互补是提高自然资源配置效率的制度基础。

注释:

①青木昌彦、奥野正宽《经济体制的比较制度分析》,中国发展出版社,2005年,第306页。

②青木昌彦、奥野正宽《经济体制的比较制度分析》,中国发展出版社,2005年,第308页。

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[责任编辑:梁小楠]

作者：叶青海

第三篇：对海洋渔业资源资产产权制度的重新解读

摘 要：我国海洋资源丰富，经济产值高，随之产生的海洋资源的过度开发利用，导致海洋资源破坏严重，影响海洋渔业的可持续发展。由于海洋渔业资源产权和我国农业土地制度有一些不可忽视的相同点，同时我国土地制度具有较长的发展历史，因而可以通过这两者之间的比较分析，找到发展我国海洋渔业资源产权制度的着力点和发展方向，发挥政府引导、市场自由竞争的机制作用，以达到优化资源配置，实现海洋经济可持续发展和利用的目标。

关键词：海洋渔业资源;产权制度;农地产权

引言

海洋渔业资源是海洋资源重要组成部分，也是人类生产消费活动的重要领域。2011年我国渔业经济总产值为20 858.95亿元，当年国内生产总值为63 6463亿元，约占国民生产总值的3.3%，渔业经济价值不可小觑。如此之高的经济产值背后的推动力是我国海洋不断增强的海洋捕捞能力，不可避免会地造成海洋渔业资源的过度捕捞。完善政府引导和市场机制作用，实现我国海洋渔业资源的可持续发展是当前的现实选择。

一、海洋渔业资源的经济特性

(一)渔业资源的准公共物品特性

渔业资源属于准公共物品。由于海洋中的渔业资源并没有一个固定的个体拥有者，属于国有资产，因此渔业资源并不会排斥任何人使用它，人人都可以利用该资源，例如捕鱼、养殖等等，因此具有非排他性，但是渔业资源并不是无穷无尽的，在一个捕鱼周期内，一个人的捕鱼养殖活动会减少该地区的渔业总量，减少了其他人使用的渔业资源，因而具有竞争性。渔业资源的这种经济特性促使渔民产生“多捞多得，少捞少得”的想法，不断推动其开发渔业资源，从而不利于渔业资源的长期可持续发展。

渔业资源作为公有资源，理性的渔民会在考虑私人成本的情况下尽可能多地捕捞鱼类，社会成本的多少于他而言没有任何意义。这在经济学上也称作是集体选择悖论，即个人理性可能会导致集体非理性。随着渔业资源开采数量的增多，单个人收益增加，但是会导致资源的过度开采，超出资源可再生的承受能力。

(二)海洋渔业资源的“囚徒困境”特性

这种集体选择悖论又能衍生出渔民的“囚徒困境”。假设一定海域范围内，只有两个渔民A和B;每个渔民的捕捞数量不受工具的限制;对于渔业资源他们分别有两种选择：在个人理性驱使下的捕捞和考虑到资源再生能力的持续性捕捞。如果都选择前者，由于捕捞数量不受限制，他们在自身理性的驱使下会过度捕捞，每个人收益只能达到1个单位;如果其中一人具有持续型发展意识而选择持续性捕捞，那么该人的收益只能为0.5，另外一人的收益将达到两个单位;如果都选择持续性捕捞，这两个人的收益均为1.5。该博弈的支付矩阵存在纳什均衡，即这两个人都选择个人理性捕捞，但最优结果是两者都选择持续性捕捞，因而此时渔民选择的结果是次优结果。

二、海洋渔业资源产权管理制度中的政府失灵

海洋渔业资源是一种具有外部性的公有资源，市场在其配置中已经失灵，而作为理性经济人的渔民，在有利可图的情况下也不会自动退出捕捞业，解决渔业问题不能单纯依靠市场机制。从我国实际来看，解决渔业问题也需要政府的管制，但管制措旋也会出现失效。政府既是公共产品的主要提供者，又是利益集团的代表，具有公益人和经纪人的双重属性。政府扮演着双重角色，很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现。作为产权主体履行其权利时，政府同其他民事主体一样，处于同等的法律和经济地位，受到市场经济的制约。因而需要界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，以防止政府产权的泛化和权力的扩张，以促进转型时期政府职能的顺利转换。

三、渔业资源资产产权制度与农业土地产权制度的比较

渔业可持续发展的核心基础在于渔业资源的可持续利用。渔业资源可持续利用问题是渔业资源产权合理配置问题，是产权制度问题。不同的产权界定会导致经济当事人选择不同的行为方式，从而形成不同的资源配置效率。因此，要求渔业生产者有一个持续利用渔业资源的经济行为，就需要有一种制度能确保渔业生产者以可持续的方式使用渔业资源的经济收益，激励生产者以可持续的方式利用渔业资源。

相比于渔业资源资产产权制度，农业土地产权制度相对完善。其中关于渔业资源资产使用权的流转问题还在渔业专家的激烈讨论中。我国存在大量的渔业过剩人口，单凭渔业行业自身，其对劳动力容纳能力有限，渔业产业的发展有其自身的规律性，很难解决如此众多的过剩劳动力的就业问题，这就迫使部分渔民最终不得不跳出渔业，离开渔村，实现异地迁移就业，也就是要走城镇化之路。这也跟农民弃田二次择业“不谋而合”，因而理清渔业和农业资源资产产权制度的关系，有助于渔业资源产权制度更趋于完善，形成“制度自信”。

(一)相同点

所有权主体虚位。虽然渔业资源和土地资源在法律上都规定了所有权主体，但都存在产权国有与管理地方性的不一致性和由此带来的国家利益与地方利益的冲突。当国家和地方利益发生冲突时，所有权就往往从属于经济管理管理职能和行政权力，国家产权所有者权益不能得到实现，地方积极性难以调动，对资源的管理往往流之形式。

流转都受到限制。基于权利的渔业管理制度所面临的基本理论分歧之一，就是是否应允许权利持有者自由转让所持有的权利。以转让代表渔业资源使用权的个人可转让配额为例，由于配额所有权是永久有效的，且这一权利往往是无偿所有，所以配额持有者们将其有价转让就会扰乱市场秩序。虽然我国相关土地法规定承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，但我国农村并未形成合理有效的土地流转机制，当前还存着流转客体有限、流转性质不明确、流转种类的不科学性和流转程序的不规范性等问题。

资源需求具有刚性。如果把城乡居民的消费从内容上分为“吃、穿、用”和“住、行、学”等两大类六个部分的话，对居民对渔业资源的需求可以归为“吃”上，属于基本生存需求，同时由于居民对住房的刚性需求，其对土地资源的需求也具有刚性。

(二)不同点

历史演变过程不同。从解放初期到现在，中国海洋渔业资源资产产权制度从从渔业公社(大队)的集体所有制到渔业乡(渔村)的渔船承包经营生产体制，再发展成渔船股份合作制，实际上是沿着一条产权结构不断私有化的路径在变迁。新中国农村土地产权制度经历了土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等前后半个多世纪的历史变迁。

法律上所有权主体不同。其中渔业资源资产归国家所有，而土地所有权从1982年国家统一印制《集体土地所有证》开始属于国家和集体。

供给弹性不同。相比于土地资源的供给数量缺乏弹性，影响海洋渔业资源数量的因素相对较多，比如围填海工程造成的生态破坏，环境污染、临近海洋的工厂排污量以及对近海渔业资源的过度捕捞导致一些鱼类资源濒临灭绝等等。

存在的典型产权问题不同。当前的农村土地产权制度明显存在的问题是农村土地承包经营权的产权价格制定问题。渔业资源资产产权存在持有人资格不明、有效期限不清等问题。对于有效时限而言，过长会损害市场的自由竞争规则，过短会不利于调动渔民养护资源的积极性。

政策建议

首先，完善的渔业法律法规是渔业资源产权制度实施的保障。目前为止，我国已经制定了多项渔业资源保护措施以有效保护渔业资源，其中包括休渔制度、捕捞许可制度、网目尺寸限制和捕获物幼鱼比例检查、制定海洋捕捞强度的控制指标等。但是这些渔业资源管理制度基本上都属于传统的直接控制或投入控制制度，对渔业生产单位的约束力不强，从而不能有效地实现渔业资源可持续利用和渔业生产者稳定的渔业生产活动收入双重目标。

做好沿海渔民的转产转业工作，优化渔业资源产权制度。自20世纪80年代以来，随着渔业科技的进步和发展，中国海洋捕捞渔民率先进入了技术装备的现代化，这极大地提高了渔业捕捞能力，同时也产生了大量产生过剩劳动力。面对大量的渔业过剩人口，单凭渔业行业自身，其对劳动力容纳能力有限，这就迫使渔民弃捕上岸，进行二次择业。作为渔民转产转业的目标产业，海水养殖业、水产品加工业和休闲渔业符合世界产业结构演化和劳动力迁移的一般规律。同农民因放弃田地而取得农地补贴一样，选择弃捕上岸的沿海渔民也应获得一定的补贴。农民从农地中获得补贴可以以一种股权分红或租金的形式发放，也可以一次性付清。与农地不同的是，渔业是公有资源，并且渔业捕捞生产主体捕捞生产努力程度与成果存在较直接联系，呈强正相关关系，在这种条件下，其捕捞积极性和努力程度必然被强化。也就是说，当渔民投入的成本低于收入，捕捞仍是“有利可图”，渔民就很难放弃此行业。对此，政府可以采取捕捞许可回购计划，允许渔民“重操旧业”;对渔民进行相关转产转业培训，帮助其顺利转型。

发挥政府主导，市场自由竞争的机制作用。目前，我国农地产权制度的变迁路径是家庭联产承包经营权的上市流转。通过以上对海洋资源与农地资源异同分析，可以推知渔业资源同样可以采取类似制度，建立个人可转让配额制度确立所有权，并在机制完善条件下进行上市流转。这就要通过市场确定总可捕量，在市场机制下最大捕获量是在捕获收益与捕获成本相等，即利润为0时取得，此时最大可持续产量明显不能实现，出现过度捕捞问题。诺贝尔经济学奖获得者科斯主张，在交易费用为零或交易费用不高的情况下，政府应做的事情只是明确界定和有效实施产权制度。因此，对渔业而言，政府在产权制度中应扮演的角色应该是定期确定某一海域所承受的最大捕获量，然后将其分为不同的个人可转让份额，通过竞价拍卖的方式卖给渔业生产单位，生产单位可以将得到的份额进行流转，从而优化资源配置机制。

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[责任编辑 陈丽敏]

作者：韩晶