农村公共安全治理

农村公共安全治理（精选九篇）

农村公共安全治理 篇1

关键词：村庄公共生活,农村治理,善治

1问题的提出

通过参阅有关文献发现, 已有的对农村公共生活的研究主要可以分为社会学和政治学两个视角。社会学视角所研究的农村公共生活侧重考察村庄传统公共生活的社会文化意义及其变迁过程, 注重考察村民日常交往模式及其社会整合功能。而政治学所关注的农村公共生活则侧重于研究国家行政权力在农村的运行状况对农村公共生活的影响。无论是社会学视角还是政治学视角, 都为我们认识农村公共生活提供了丰富的参考资料, 但均未对村庄公共生活的功能作用进行进一步挖掘, 也没有考虑到其对农村治理的有效作用。笔者认为, 把农村公共生活研究的社会学视角和政治学视角结合起来探讨其对农村治理的影响, 对当下的农村治理实践具有一定的指导价值。

2村庄公共生活

从社会学视角视之, 公共生活是相对于私人生活而言的。私人生活参照法国历史学界的用法, 指的是在理想状态下既不受公众监视、也不受国家权力干预的那部分个人生活。从而公共生活可以界定为除私人生活以外的一切社会交往活动。而政治学视角对农村公共生活的定义则侧重于政治参与性的公共生活。例如何晔 (2012) 将村庄公共生活定义为“有关主体在处理农村公共事务、解决农村公共问题时而形成的集体行动、公共交往和共同生活, 是乡村基层公共管理的实践形态。”笔者认为, 虽然村民的公共政治参与活动占据了村庄公共生活的很大一部分, 但除此之外, 其他社会学意义上的社会交往活动, 例如茶馆喝茶或是邻里之间的相互交往等等也是村庄公共生活的生动表现形式。它所呈现的功能意义对政治学所关注的农村治理问题同样有着积极的指导作用。因此, 本文援引夏国锋的观点, 将村庄公共生活界定为在农村社区范围内形成的超出家庭范围的人与人之间的一种社会公共交往形态, 既包括面对面的交流与沟通的日常生活交往, 也包含互相帮助的经济生产行为, 更包含着对关乎公共利益的公共事务参与和基于某种社会关联自主生产的集体行为和交往。

3农村公共生活对农村治理的积极作用

治理理论认为, 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程, 其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。俞可平认为, 善治具有五个基本要素: (1) 合法性, 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态; (2) 透明性, 它指的是政治信息的公共性; (3) 责任性, 它指的是人们应当对自己的行为负责; (4) 法治, 其基本意义是法律是公共政治管理的最高准则, 法律面前人人平等; (5) 回应, 它是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。农村治理就是要运用农村公共权威, 管理村庄公共事务, 维护村庄公共利益, 最终达到善治的过程。因此, 笔者将从善治的角度出发, 分析农村公共生活对农村治理的有效作用。

3.1 农村公共生活强大的信息传播功能对农村治理的影响

(1) 信息传播对政策宣传的作用。

信息传播可以说是农村公共生活最明显的一个功能作用, 在村庄社会中, 公共生活的信息传播功能首先体现在对政策传播的作用上。如今, 农村社会越来越开放, 农民接触的外界信息越来越多, 村民们聚集在一起从以前聊家长里短, 到现在开始关心“外出务工”、“养老福利”等国家政策。在这样的信息传播中无疑会对政策的宣传起到很大的作用。在本人同伴下乡调查政府对当地危房补助政策的过程中, 在问到村民是怎样知道这项政策的, 很多村民的回答都是听同村某某说的。可见, 在农村这种典型的“熟人社会”中, 公共生活是村民了解信息、政策的重要渠道。治理理论认为, 善治概念与低效的管理活动是格格不入的, 管理的有效程度越高, 善治的程度就越高。农村公共生活越丰富, 政策传播的渠道就越宽, 传播速度就越快, 而政策的快速传播正是农村治理有效性的要求之一。

(2) 信息传播对农村治理舆论监督的作用。

村庄公共生活形成的网络正如现代社会的互联网一样, 在其社会圈中担当重要的信息传播功能。农村社会谁都认识谁, 谁都熟悉谁, 谁家要是出点什么事情肯定是大家茶余饭后谈论的重要话题。尤其是村民关心的村两委也都是村民知根知底的熟人, 对村干部的背景都熟悉, 这个人有没有能力, 业绩怎么样, 都是村民谈论的话题。这就使得村干部的一举一动都在村民的视线范围内, 任何不称职的行为立刻会被放大, 影响村民对村干部的评价, 其结果则会反映到村干部下一届选举中。而对于村两委的整体工作更是如此, 工作做的好不好, 有没有促进村民的利益, 都要接受村民的检验和评价, 其舆论监督功能不容小视。这种强大的舆论监督作用就使得作为农村治理主要力量的村两委在工作中公正透明, 依法办事。而治理过程的法治、责任和透明性正是善治要求的基本内容。

3.2 农村公共生活的社会资本积累功能对农村治理的影响

所谓社会资本, 罗伯特·D·普特南认为可以被视为社会组织的种种特征, 诸如信任、规范、网络, 它可以通过促进行为的协调而提高社会效率。社会资本的产生强调两个以上行动者之间的长期互惠合作, 其核心就是维持关系网络的价值理念、行为规范等。社会资本的积累首要强调成员互动和互惠的过程, 而农村公共生活就是村民最好的互动平台。村民通过参与公共生活进行长期互动交往, 会形成一系列的正式的或非正式的组织网络, 并通过遵守共同认可的行为规范和进行互惠合作来维持组织网络。这种和谐、互惠的关系, 从组织层面来看, 有利于促进村民为实现村庄公共利益进行协调与合作, 降低组织内耗, 提高治理的有效性。

而从村民个人层面来看, 丰富的社会资本可以为村民获取信息、提高声望地位等提供便利, 进而产生农村社会资本精英。这类精英往往都是村庄公共生活中的活跃人物, 在公共生活的信息传播中占有权威地位。他们拥有较广泛的社交网络, 是村民“托人办事”的首选对象。因此, 这类精英人物有良好的群众基础和动员能力, 成为村庄公共事务管理活动中的新权威主体。我们说, 农村治理主体是指村庄范围内的一切公共权威, 既包括村两委, 也包括村民间组织和普通村民。因此, 这种新权威主体的产生不仅增强了农村治理的主体力量, 同时在一定程度上也对其他权威主体 (如村两委) 起到监督、制衡的作用, 优化了农村治理的主体结构。

3.3 农村公共生活的广泛参与性对农村治理的影响

农村公共生活的广泛参与对农村治理的影响首先表现在其对治理合法性的影响上。广泛参与性是农村公共生活最基本的特征, 同时也是农村治理走向善治的基本要素。善治有赖于公民自愿的合作和对权威主体的自觉认同, 离开了公民的积极参与与合作, 善治无从可谈。村庄公共生活是村庄公共秩序维护的主要对象, 同时也是村民参与村庄管理的主要平台。村民作为农村治理的力量之一, 对管理事项的参与程度越高, 就越容易产生对治理的政治认同感。而尽可能增加公民的共识和认同感是取得和增大治理合法性的主要途径。合法性越大, 善治的程度越高。而善治的程度越高, 管理的有效性又要求越高。村民对村庄公共生活积极、广泛的参与在一定程度上能提高村民的政治参与意识和能力, 激发治理主体的活力, 促进治理主体间的沟通与合作, 减少内耗, 从而降低管理成本, 提高治理的有效性。

4优化村庄公共生活, 提高治理绩效

4.1 对农村公共场所进行合理的设计

虽然各种公共生活场所的形成有一定的历史传统因素, 但还是可以通过有组织的建设营造出一个有利于丰富村庄公共生活和改善农村治理的公共空间氛围。一方面, 可以利用公共生活的公共性特点设计政策宣传工具。在很多村庄中, 有关政策的宣传大多集中在村委会指定的宣传栏中 (一般在村委会门口, 或村民的房屋外墙上) 。但村委会门口的宣传栏基本上只是部分村民有事情要办的时候才会去研究上半天。而村民房屋外墙上的宣传语, 往往大而精简, 不能做详细的解读。如果把个性化的宣传工具设立在商店、休闲亭等村民容易聚集的场所, 更能引起村民的关注, 从而就感兴趣的话题展开讨论。从这些讨论中又可以接受到村民对相关政策的态度。

另一方面, 可以根据村庄公共生活的特点设计更多有利于村民交流的公共空间。自改革开放以来农村传统的公共空间大有退缩趋势, 如过去最容易聚集村民的水井、洗衣码头等都在逐渐淡出人们的生活。这类农村传统公共空间的退缩使得村民参加公共生活的机会越来越少, 进而造成了整个人际网络和社会资本的有限。因此, 为提高治理的参与性, 可以根据村民参与公共生活的需求和本村的实际情况对村庄公共空间进行设计, 提供更多有利于村民交流的公共场所。例如, 在合理的位置设置凉亭、休闲小广场等, 为丰富村民公共生活提供空间帮助。

4.2 对乡村精英进行引导, 同时为其提供更好的施展平台

无论是农村中社会资本精英还是其他精英, 一般都拥有好的资源动员能力, 对村民具有很强的动员和榜样作用。他们容易获得村民的权威认同, 得到村民的信任, 是村庄公共事务管理活动中的积极分子。农村公共生活在一定程度上为精英们提供了施展的舞台, 同时精英们的公共参与活动又促进了农村治理的有效进行。因此, 在农村治理实践过程中应当对这部分公共权威进行引导和吸纳, 实现农村资源的有效整合和利用。正如目前有越来越多的精英人物参与到本村村委会的竞选中来, 外出精英回流现象也成为学者们探讨的话题。因此, 对精英人物的引导和吸纳体现的不仅是农村治理本身的需要, 同时也是很多精英的愿望。

对乡村精英的吸纳, 首先是将其吸纳到正式组织中来, 成为农村治理的主干力量。作为治理的主干力量可以充分发挥其资源优势, 为农村治理献计献策。另一方面, 精英人物的参选行为本身就给原村两委成员带来强劲的竞争动力, 促使他们更加关注民意。其次是对精英人物的非正式组织吸纳, 从治理与善治的角度来说, 治理的主体本身就不仅仅是村两委而是一切公共权威。因此, 精英人物作为正式组织之外的个体依然是农村治理的重要力量。但单个的力量具有分散性, 如果以组织的形式对这种权威力量进行整合, 更能产生组织凝聚的效果来与其他权威主体进行抗衡。

4.3 加强对民间组织的培育, 发挥其对农村治理的有效作用

农村中的民间组织是农民参与公共生活的另一个重要形式, 是农村治理的重要参与者之一。相较于日常交往型的公共生活来说, 民间组织具有组织性和制度性等特点, 例如一些社团或协会等组织都有自己的组织成员规范, 这种制度规范能增进成员间的彼此信任, 更容易促进成员间的互惠与合作, 进而促进组织和个人的社会资本积累。而从民间组织的功能作用来说, 一方面它可以对村两委和其他权威主体进行有效地监督、制衡。例如在有关村民公共事务管理的重大事项上, 民间组织可以整合、代表村民意见与村“两委”进行谈判, 同时监督村两委工作、制衡“两委”权利。另一方面它还可以对维护村庄公共秩序提供有效帮助。在农村治理实践过程中, 会存在很多的矛盾, 例如村两委之间的矛盾, 各非正式组织间的矛盾或邻里乡亲之间的个人矛盾等, 民间组织作为矛盾之外的第三方可以起到很好的调和作用。就村两委来说, 村支部和村委会之间时常会因为治理过程中的各种分歧产生矛盾, 增加农村治理的内耗。在矛盾发生后民间组织能够组织“两委”座谈协商, 起到中间人的作用。因此, 在现有治理实践中, 要为民间组织的发展提供土壤, 重点培育, 以便充分发挥其对农村治理的有效作用。

参考文献

[1]阎云翔.私人生活的变革:一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系1949-1999[M].北京:世纪出版集团上海书店出版社, 2006:12.

[2]夏国锋.村庄公共生活:历史变迁与外力行构——鲁西南夏村的个案考察[J].甘肃行政学院学报, 2010, (5) .

[3]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000:9-10.

XX农村公共空间治理工作实施方案 篇2

根据县公共空间治理部署要求，扎实推进全县农村公共空间治理工作，助推乡村振兴战略落实，结合我镇实际，特制定本实施方案。

一、工作内容

农村公共空间是指除农户宅基地及其附着物和以家庭为单位的土地承包经营权证书范围内的承包地以外的所有资产资源。农村公共空间治理的重点主要包括以下五个方面。

（一）村（社区）集体资产资源公共空间治理

重点治理侵占村组集体资产资源，以此规范全镇村（社区）集体资产资源管理。依据《农村土地承包法》《土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》和《XX省农村集体资产管理条例》，全面摸清村（社区）集体资产资源，对违法违规侵占的集体资产资源进行清理，对以较低价格签订的显失公平以及不够规范的合同全面加以规范。对清理出的集体资产资源，全面登记造册，分类建档。创新资源经营管理及收益分配机制，实现集体利益最大化，收入全部用于集体公益事业。(由财政和资产管理局、镇人居与公共空间治理办、相关部门、各村（社区）负责)

（二）道路公共空间治理

重点治理XX国道、XX国道及镇区内省道、县道，重点集镇公路两侧区域的路域环境，全力创建路域环境整治示范路，带动全镇道路公共空间治理。依据《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《XX省公路条例》《XX省农村公路管理办法》的规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为:国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，村道不少于3米，一事一议道路不少于1米，公路建筑控制区管理职责属于镇政府，其中村道与一事一议道路由所属村在镇政府指导下管理。重点治理利用公路及公路用地范围内理摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、取土、采空作业、焚烧物品、非法搭接路口、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏污染公路和影响公路畅通的行为，同时进行绿化美化和规范利用，确保道路两侧整齐美观。(由镇人居与公共空间治理办、农路办、相关部门、各村（社区）负责)

（三）水体公共空间治理

水体空间治理以县管骨干河道、乡级河道、大中沟、塘等公共空间治理。重点治理范围:县管骨干河道治理范围为河床河滩直至外堤脚以外10米管理区域。其他治理范围:一般县级河道、乡级河道及沟渠治理范围为河床河槽至外堤脚管理区域。规定蓝线范围内的堤防应以植树种草(花)等能够稳固堤防、防止水土流失的绿化美化措施为主，严禁破堤耕种，禁止扒口、取土、埋葬、毁坏护坡、林木草皮等行为。要全面治理河道蓝线控制内的乱耕乱种、违法建设、挖掘取土等行为，植林植草(花)、绿化美化，达到岸绿水清景美的效果。(由镇人居与公共空间治理办、河长办、相关部门、各村（社区）负责)

（四）集镇区及集中居住区公共空间治理

重点治理各村（社区）公共空间、国省干道沿线规划保留村庄和集中居住区公共空间，打造公共空间治理示范村（社区）以此带动全镇集镇区、集中居住区公共空间治理。对镇集镇区公共空间，要突出治理集镇区主次道路以及小区内部道路、空闲地车辆乱停、占道经营、私搭乱建、私植乱种、乱堆乱放、垃圾污水乱倒乱排等侵犯公共空间行为，对清理出的公共空间要加强管理，统一街边标识标牌，统一粉刷外墙。对集中居住区内部公共空间，要突出治理村内主次道路以及未列入规划保留村居空闲地乱搭乱建、私植乱种、乱堆乱放等侵占公共空间行为，对清理出的公共空间统一进行绿化美化，净化村内环境。结合农村公共空间治理工作，对于新建、扩建和改造提升小区(集中居住区)的配套设施，要满足“五通八有”标准，即:通水、通电、通路、通视、通网，有照明设施、有绿化景观、有公共厕所、有公交站点、有垃圾收运设施、有污水处理设施、有卫生服务站、有文体活动设施，全镇统筹完善集镇区的公共服务设施，力争达到“十到位”要求，即:公共教育、医疗卫生、健康养老、文化体育、公共交通、市政公用、公共安全、商贸物流、环境保护、政务服务配备到位。(由镇人居与公共空间治理办、相关部门、各村（社区）负责)

（五）镇工业集中区公共空间治理

重点治理镇工业集中区闲置(未利用)土地，类似闲置(未产生价值)、半闲置和低效利用土地，低价厂房，以此带动镇工业集中区规范化建设。一是全面摸排，逐一登记造册，分类建档，依法清理，通过腾笼换鸟、项目嫁接、兼并重组、企业破产等方式，盘活土地，提高土地节约集约利用水平和产出效益。二是对空置厂房、严重破损厂房以及影响形象的厂房，加大征收和拆迁力度，通过建立联合多方协作配合机制，多渠道化解镇工业集中区内未充分利用厂房。三是规范镇工业集中区道路和绿化建设管理，按照国家标准GB5768-2017《道路交通标志和标线》相关内容要求和其他相关标准，设立道路交通标志;次干道路或支线道路统一设置沿线企业标识，提升园区形象。工业集中区道路绿带设计要达到技术规范，符合行车视线和行车净空要求，道路两侧绿化带宽度主干道路原则上不超过5米，次干道路原则上不超过5米，支线道路原则上不超过2米。(由镇人居与公共空间治理办、帮办中心、相关部门、各村（社区）负责)

二、工作安排

在县委县政府统一领导下开展“镇级统筹推进、镇直部门加强联动、村（社区）履职尽责、群众主体地位”治理机制，强化联动协作，形成工作合力，全面推进公共空间治理。

(一)动员部署，宣传发动(2020年2月底前)

公共空间治理工作涉及面广，关系到群众切身利益。群众既是公共空间治理成果的共享主体，也是开展治理的共建主力，必须要充分发动群众、引导群众，提升群众参与度，发挥群众主体作用。要召开镇、村两级动员部署会，层层传导压力，压紧压实责任，全面启动农村公共空间治理工作。要整理收集公共空间治理成功案例，制定宣传发动方案，持续加大宣传力度，充分利用微信、网站等新媒体以及广播、横榴等传统手段，多渠道，利用全方位开展农村公共空间治理宣传活动，讲都治理公共空间资源的重要意义和相关政策，同时，要坚持“治理少数，大家受益”的导向，加强面对面宣传发动，通过走访、座谈等形式。深入村居一线，广泛征集意见建议，引导群众自觉参与，营造共建共治共享的浓厚社会氛围。

(二)调查摸底，梳理登记(2020年4月底前)

镇成立资源资产核查组对集体资产资源、道路、水体、集镇区及集中居住区、镇工业集中区等5个专项进行调查摸底，在前期开展清产核资工作基础上，充分调动村、社区积极性，再次集中力量对集体资产资源、道路、河道、集镇区及集中居住区、镇工业集中区等5个方面的公共空间进行彻底清查，全面摸清公共资产资源底数。公示所有发包合同，公开接受群众监督，逐一核实群众反映问题，针对侵占公共资产资源、不合理出售出租等问题，列出清单，做好登记造册工作，分类建立档案。各相关部门要安排专人做好调查摸底的指导工作，确保做到“底数清楚、权属明晰、管理明确”，切实打牢农村公共空间治理基础。

（三）精准施策，逐步推进(2020年6月底前)

按照“先易后难、群众受益”原则，对前期排查出的问题分类梳理汇总，深入分析研判，分类别、分阶段、分层次，依法合理处置，确保治理一件、销号一件，不留“尾巴”，逐步推进问题全部整改。对以前形成的承包事项没有签订承包合同且又不违反法律法规的，要按照《土地承包法》《合同法》

等相关法律法规补签合同;对承包户不按时足额交纳承包费用的，要督促村“两委”依法依规追回，若仍然拒不缴纳，再通过法律途径申请停止承包行为并追回承包费;对占用集体资产资源没有形成承包事实，村内主次干道私搭乱建、私植乱种、乱堆乱放等非法侵占公共资源或公共空间的行为，要及时制止，追回相应损失;对拒不退还、阻止回收、恶性侵占集体资产资源或破坏道路、河道等公共空间的行为，要在发动群众基础上，通过法律途径解决，坚决依法收回被侵占的公共资源、追回造成的损失;对存在侵占行为的党员干部，要强化其党员身份意识，引导其发挥先锋带头作用，主动带头退出私占的资产资源;对侵犯主体为低收入户、低保户、五保户等困难群体，其侵犯行为又影响不大的，要在适当范围内给予照顾。全镇应在统一政策、标准的前提下，因地制宜、分类施策，统筹推进公共空间治理工作。

(四)健全机制，长效治理（2020年10月底前）

农村公共空间治理是一项长期的系统工程，涉及面广、政策性强，要加快完善各项体制机制，确保治理工作常态化、治理成果长效化一要严格落实集体资源资产“两进一公开”机制，重点健全完善农村产权交易平台和农村集体“三资四化”服务平台，用制度管人管财、管物。二要建立和完善农村公共空间有偿使用机制，加快形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主监督到位的农村公共空间管理运行规范，确保公共收益全部用于基本公共服务，让农民群众在治理工作中得到实惠。三要建立农村公共空间投入保障机制，整合新型社区和美丽农村建设、交通水务建设、农村绿化及环卫建设等各类涉农资金，向农村社保、医疗、教育、住房等重点民生领域的公共设施和公共服务倾斜，补齐短板，提高资金使用效率，增强发展后劲。四要建立共享长效管理机制，把共享作为公共空间治理的出发点和落脚点，厘清公共资源权属，畅通监督反馈渠道，保障公共收益全部用于基本公共服务，努力让每一分钱都花在百姓身上。对沟河路堰等农村公共空间资源，要按照“宜放则放，向农村倾斜”的原则，保持所有权、监管权不变，将治理权下放到农村，增强农村治理公共空间的主体意识、责任意识。

三、工作保障

(一)加强组织领导。

成立县农村公共空间治理工作领导小组，由镇党委副书记、镇长XX同志任领导小组组长，党委副书记XX同志任常务副组长，党委委员、人武部长XX同志，党委委员、政法委员、XX镇派出所所长、综治办主任XX同志，党委委员、宣传统战委员XX同志，党委委员、组织委员、工会主席XX同志，党委委员、副镇长XX同志，副镇长XX同志，人大副主席XX同志任副组长，成员单位有镇直部门负责人、各村（社区）党总书记等相关人员组成。领导小组下设办公室、资产资源核查组、法律保障组、社会稳定组、政策宣传组等。“一办四组”根据工作要求做好相关工作。

领导小组办公室负责工作的组织，协调和指导推进，开展农村公共空间治理的日常督查、通报及奖惩。要从各相关部门指调工作人员，专职从事农村公共空间治理相关工作，与原部门工作脱钩，由办公室进行统一的管理和考核，参照镇人居办、镇文明创建办公室同类人员进行奖惩兑现。

(二)健全制度，建立工作推进制度。

按照月督查通报、季考核、半年总结、奖惩，并定期开过堂会进行工作推进。建立各成员单位、各村（社区）组成的农村公共空间治理会议制度，会议原则上每月召开一次，全员出席，根据工作需要可临时召开。领导小组办公室牵头做好会议各项工作，各成员单位按职责分工，认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项。全镇各村（社区）集体资产等农村公共资源的交易全部纳入县农村集体资产流转交易平台进行运行。

(三)强化督查考核。

将农村公共空间治理工作纳入全镇目标考核，并加强工作的督查推动力度。领导小组办公室会同党建办牵头农村公共空间治理督查考核工作，加强对各部门、各村（社区）农村公共空间治理工作落实的督查推动。重点突出五个方面工作进行督查通报，领导小组办公室会同党建办牵头开展考核工作。就相关工作完成情况组织各相关部门开展考核，汇总考核结果，提出奖惩建议，报领导小组审定。对工作不力和持续落后的责任单位、个人提交领导小组采取组织措施。

农村公共资源的治理之道 篇3

关键词：公共资源；制度；治理之道

中图分类号：F062.1 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0132-01

一、概述

埃莉诺·奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》从哈丁“公地地悲剧”（1968）、Dawes等人的“囚徒理论”（1973，1975）和奥尔森“集体行动逻辑”（1965）等理论模型出发进行分析和探讨，同时从小规模公共池塘资源问题入手，通过考察了托拜尔和瑞士等拥有社群土地的村庄、日本有大量公共土地的村庄自主治理的成功案例以及土耳其和加利福利亚等地失败案例，提炼出不同于传统的公共资源管理的方法，阐述了运用非国家（集权式）或非市场（私有化）的解决方案解决公共事务的可能性，形成自主组织理论，开发了自主组织和治理公共事务的创新制度理论，为面临“公地选择悲剧”的人们开辟了新的途径，为避免公共事务退化、保护公共事务、可持续利用公共事务从而增进人类的集体福利提供了自主治理的制度基础。

二、一个例子：公共池塘的低效

阅读本书的案例时，我就在想，为什么有些村落对公共资源的管理高效而低成本，有些却低效甚至陷入瘫痪？甚至于在同一村落对某项公共资源的治理很成功，而同一群人对另一项公共资源的治理却低效呢？

在安徽省巢湖市庐江县的一个村庄，村东头一个大池塘面积约五亩，每年产鱼四百斤左右。如果技术适当，像这种最普通的增氧受限、不能冲水的池塘每亩也能产鱼350斤左右，该村这么大的池塘应该能捕鱼1500斤，可现在才400斤！资源的浪费是惊人的。而产鱼为何如此少？除了缺乏一定的技术，主要原因是“集体困境”-常年偷偷捕鱼的人不在少数。村民就算知道了有人偷鱼也不会去向队长报告，因为“得罪人”的成本很高，而且偷盗者侵犯的是集体利益，分摊到自己头上的利益损失很小。可是一旦一些偷盗者偷鱼成功，其他村民也会针锋相对地去偷，因为他们会觉得如果他们不那样做的话，他们就会吃亏 ，结果所有的农民都会这么想，而且由于信息不对称，他们总是会有“其他偷盗者‘偷盗’得更多”的想法，于是行为更加变本加厉。这样就形成了恶性循环：偷鱼—不举报—偷的更多—鱼更少—更没人管……

从这个案例可以看出，理性的农民之间并没有有效合作已达到公共资源的有效利用，政府和农民也没有效配合和分工，以致基本没有摆脱“公地悲剧”。

在农村，池塘是典型的公共之物，没有明确的责任主体。尽管名义上池塘属于全体村民，但由于“心理上的遥远感”，“公物”变成“他物”，没有人愿意去举报偷鱼人，更不愿意花费精力去提高池塘的产量。安徽乃至全国这样的村庄都很多，因为治理困境浪费了宝贵的资源。那么如何充分利用这些公共资源才能使农民的福利最大化？

三、我的思考：农村公共资源的治理之道

奥斯特罗姆经过广泛调查调查发现现实并不总是陷入困境，还是存在着一些治理之道。根据我国特殊国情以及奥斯特罗姆的理论经验，我也认真思考了农村治理困境的解决办法。

（一）提高乡村政府的管理。在农村，由于没有市场对农村公共资源的管理，一般经验是只能依靠政府，而农民对政府是敬畏的，期望也最高。哈丁在提出著名的“公地悲剧”一案后又说，“在一个杂乱的世界上，如果想要避免毁灭，人民就必须对外在于他们个人心灵的制力，用霍布斯的术语来说就是‘利维坦’，表示臣服”(Hardin，1978)。霍布斯笔下的利维坦是政府是万能的，他信息准确、监督力强、制裁可靠、行政费用为零等，其通过自身的力量使社会福利最大化。可是现实生活中政府远远不是万能的，尤其是在农村，本身官员素质就不高，一般就高中文化，缺乏专业技能和有效的管理手段，有时候还要兼顾自家利益。

所以我认为提高乡村政府的管理能力依然是提高农村公共资源利用效率的一个重要手段。近几年施行的“大学生村官”是一个行之有效的办法。目前全国还有很多的农村没有大学生去落脚，很多有用的资源在无知中被浪费。

（二）引进市场机制。因为私有化也只适合一些可以分割利用的资源，例如月形村的森林都是一小片的划分为私人所有。像池塘、道路、水库这些公共资源只有当做一个整体才有意义，也就没有办法通过“缩小局人”的方式进行管理。这一类公共资源可以引进市场机制，通过拍卖的方式将池塘的所有权拍卖给某个“出价最高”的局人。这里的出价包括该局人的相关技能，拥有池塘后分给其他局人的利益。

（三）组建农村合作组织。在“哈丁的牧场”里，牧人们都在各自的房间揣摩其他牧人的策略，难道他们不能面对面地协商一下吗?怎样让局人通过协商而选择合作，奥斯特罗姆在这一方面做出富有开创性的研究。她认为 ：一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来 ，进行主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。奥斯特罗姆所推崇的这样一种公共事物管理方式，对自治组织的要求较高，需要一定的条件，首先，“使用公共池塘资源的群体相对较小，也较稳定”。该村两百来人，刚好符合其人数在50人到15000人之间的要求，而且中国乡村的村落规模几乎都在这范围内。其次，“利益的相似性”。一般农村都以血缘关系居住，生活水平类似，符合要求。第三，“大多数占用者有互惠的共识，并相信这种共识能作为初始的社会资本”，“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。大多数村民本性淳朴，易于沟通，有互惠共识。所以组建农村合作组织是我国最值得推广的一种方式。

作者单位：安徽大学经济学院

参考文献

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店出版社,2000.

[2]吴淼,吴毅.村民自治在乡土社会的遭遇[M].武汉:华中师范大学出版社,2003.

农村公共安全治理 篇4

一、蒂伯特模型及其现实启示

蒂伯特模型即“用脚投票”理论, 是1956年公共经济学家C·M·蒂伯特提出的, [3]主要是通过选择离开或放弃等退出行为推动政府改善公共品的供给, 最终达到政府对公共品的有效供给。

关于蒂伯特模型理论, 长期以来经济学界有两种不同的看法, 一是将蒂伯特模型视为解决公共产品供给问题的良方, 认为它是公共经济学最有力的模型理论;二是以斯蒂格利茨为代表的, 对蒂伯特模型持批判观点, 他们认为蒂伯特模型假设条件太多, 束缚了理论的应用性。

虽然蒂伯特模型假设条件颇多, 确实影响了其应用, 但笔者认为该模型的现实意义并不在于其在实践中能否达到公共品有效供给, 而在于它从公共品需求的角度最早提出了以需求方退出为约束条件来约束公共品供给。笔者在此借用蒂伯特模型的思路, 引入环境变化导致的公共品需求弹性变化, 建立比较动态模型 (如图1所示) , 来展现蒂伯特模型的应用价值。

在图1 (a) 中, 纵轴表示负的公共品质量, 横轴表示一个地区的居民数量。图1 (b) 中, 横轴仍然表示居民数量, 而纵轴则表示个人驻留在当地不退出的成本。在 (a) 图中, 当公共品供给质量从Q0下降到Q1时, 公共品需求量从N0下降到N1, 表明有 (N0-N1) 的人口退出了该地区。考虑到公共品供给刚性, 人均驻留成本保持不变, 则 (b) 图中的矩形“退出”相当于政府垄断租金的总耗损, 即公共品退出的总规模。此时, (a) 图中的矩形Q0Q1P1T代表了驻留下来的N1个居民所承受的质量下降的整体程度。

现在考虑行动环境变化的情形。当环境变化时退出可能变得更容易, 如改革开放后我国社会变迁的总趋势所显示的那样。结果退出对公共品质量的下降变得更敏感, 表现在 (a) 图中就是公共品需求曲线变得更平缓。假设现在需求曲线扭转到D*所示的位置, 当公共品质量从Q0下降到Q1时, 公共品需求量从N0下降到N1*, 总的退出规模可以用 (b) 图中的矩形“退出”加“退出′”来表示, 其中“退出′”代表了新增的退出规模。很显然, 当需求质量弹性发生变化时, 退出行为的效应或作用会发生较大影响。可见, 从理性分析视角来看, 在政府决策及其实施脱离人们的需求偏好时, 人们应有机会、权利和能力进行退出的意愿表达。

对此, 我们可以将现实中国城镇化与工业化发展模式下的政府治理简化为城乡治理结构, 鉴于公共支出向工业和城市的倾向, 探讨农村“用脚投票”的退出意愿表达空间。应该引起注意的是, 由于农民与土地的天然关系, 农民的退出一般意味着“离土”, 因此, 农村公共品的供给应该提供给农民“离土”与“不离土”无差异的帕累托选择路径, 即农民离开土地后的生活至少要比留在土地上的生活境况好 (如图2所示) 。

图2中, OA表示农民现在的收益, OF为45°线。如果农民选择“离土”而退出至少要得到OB的效用, 如果不退出则应该至少要在现有的OA基础上得到提高 (OA=OB) 。农村公共品供给带给农民的帕累托改进效用空间 (供农民自由选择) 是ECD区域, 而这个效用空间要能够切实存在, 使得农民退出具有平衡和协调农村公共品供给的效力, 保证农民退出后的境况不变得更差。

二、中国城乡治理下的农村退出空间沿革

农村退出空间意愿不是我国现阶段发展的产物, 它是伴随着中国的成长而产生的, 并在不同的发展阶段表现出不同的退出意愿强弱, 具体来说分为三个阶段:

(一) 建国初期至1958年:农民退出意愿弱阶段

这一时期新中国刚成立, 中国经济社会发展还在不断地探索之中, 这一时期实行的土地改革将农民彻底从封建关系中解放出来, 最大限度地激发了农民的积极性。在农村发展道路上实行了农业互助化合作, 把小农经济逐渐改造成为社会主义集体经济。对这一时期城乡治理下的农村公共品供给, 农民基本上没有退出的动机, 其主要原因在于:一是国家重视对农村公共品的投入。在新中国成立初期, 城市和农村发展保持了相同的步调, 而政策制定上更倾向于农村, 特别是在农村公共基础设施落后的情况下给予了农村更大的支持。与此同时, 国家还通过减税、推广农业技术、发放农贷等措施加大了对农村公共产品的投入, 有效地解决了农村公共产品不足的问题。二是农民从土改中获取实惠, 不愿意离开农村。土改后, 农民获得了土地, 解决了自身生产和生活问题, 他们对土地的依赖性增加, 自然没有退出的意愿。三是中央领导对农村高度重视。对于当时农村所出现的问题, 以毛泽东同志为首的党中央一般都是亲手抓, 在较好解决问题的同时更进一步地培育了农民对党和国家 (政府) 的忠诚。四是人民以农民为荣。当时的农民特别是贫下中农都为自身的农民身份感到自豪。可见, 当时农民退出的动力是很小的。

(二) 1958~1978年:农民退出农村不可能阶段

1958年人民公社到1978年改革开放以前这20年间是政治对社会的全面控制阶段。这一时期城乡治理下的农村公共品供给状况使得农民很难退出, 其原因包括:一是当时农民获得了基本公共品。在公共医疗方面, 农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度, 基本解决了农民看病问题;在社会保障方面, 采取社会救济和“五保户”社区福利制度, 让农民老有所养;在教育方面, 通过扫盲班和基础教育满足了不同年龄层次孩子的教育要求。这些基本的公共服务水平是和当时中国社会经济发展水平相吻合的, 因此弱化了农民的退出动机。二是严格的户籍制度障碍。1958年以来实施了严格的城乡户籍制度, 农民退出农村空间后在无法立足城市, 这在很大程度上制约了农民的退出意愿。三是城市就业难问题的存在。“大跃进”运动的失败使原本有限的城市就业途径变得更为狭窄, 城市知识青年不得不走向农村“上山下乡”, 农民更不可能退出农村。

(三) 1978年改革开放至今:农民有较强的退出意愿阶段

改革开放以来, 随着社会主义市场经济体制改革的推进, 城市社会经济有了更大的发展, 在高度计划经济体制下所形成的二元社会结构在这一时期更加明显, 特别是户籍制度的存在人为地将人划分成不同的身份, 形成了巨大的“身份圈” (如图3) , [4]城市则很大程度上成为了有身份的人的地带。

在上述“身份圈”作用下, 公共产品供给开始向城市倾斜, 农民有了退出意愿。同时, 由于家庭联产承包责任制的实行, 农民有了独立的经济主体地位, 从业选择有了更大的自主权, 既可以去农村务农, 又可以进城打工经商。这种身份自由为其退出农村提供了可能。但其退出空间依然狭窄, 其主要原因在于:一是即使退出农业圈, 其农民身份并未得到改变。比如民办教师等人由于没有经过正式的手续转入到其他圈里, 即使可以“离土”, 但农民身份并没有发生改变。二是乡镇企业从业人员的减少。乡镇企业是缩小城乡差距、缓解城乡二元结构、转移农村富余劳动力、推动农村发展的有力工具。但是, 随着经济社会的发展, 特别是进入21世纪以来, 乡镇企业的传统发展模式受到多方挑战, 其数量有了明显的下降, 乡镇企业容纳农村剩余劳动力的能力也随之降低, 从而农民退出空间逐渐被压缩。即使在竞争中存活下来的乡镇企业, 它们在面临产业转型升级的同时, 其从业人员也需要向技能型转变, 而我国的农村剩余劳动力大多缺乏技能, 因此, 农民退出空间变得更为狭小。三是城市户籍制度限制。我国对入户城市户籍有明确规定, 农民不能直接落户到城市, 因此, 由于没有城市户籍, 农民进入城市后不能享受和城市居民同样的医疗、教育、最低生活保障等基本社会保障, 这在很大程度上抑制了农民进城落户的积极性。

三、当前城乡治理结构下农村退出空间的多维分析

随着改革开放日益深入, 社会主义市场经济体制逐渐健全和完善, 自1958年开始实施的限制城乡劳动力流动的户籍制度也逐步松动, 农村也告别了几千年上交农业税的历史。新农村建设、城乡统筹发展被提上日程并日益得到大力推行。这种情况下, 农村的退出空间有多大呢?

现实是, 虽然原先等级森严的户籍制度变得宽松了, 农民也因此有了流向城市的机会, 但是, 权利和能力成了农民退出的重大障碍:一是户籍障碍依然存在。随着我国社会经济的不断发展, 越来越多人意识到户籍制度成为阻碍社会经济继续发展的主要障碍之一, 但由于历史的原因和现实的需要, 我国不可能立即取消户籍制度, 而是采用暂住证、暂住人口管理费、外地务工经商人员管理费等方式以替代, 但这种替代方式无法从根本上解决农民进入城市后的权利问题, 还在一定程度上增加了农民入驻城市的成本。农民进城后, 享受不了城市居民的医疗、教育、社会保险等方面的社会保障, 孩子的教育和父母的养老又成为农民退出的最大心里障碍, 可以说, 户籍制度障碍的存在弱化了农民退出的机会和能力。二是城市生存技能缺乏。随着社会经济由粗放型向集约型发展, 我国对科学技术的要求越来越高, 而大多数农民由于没有经历过技能培训, 除农业生产外, 缺乏在城市长期生活的技能, 只能从事简单的体力劳动。据调查显示, 农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣, 从事的工作普遍具有“重、脏、苦、累、险”的特征, 且工作时间偏长:51.3%的人每周工作在41~60个小时之间, 32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%。①这种恶劣的生存状态从长期来看会压缩农民的退出空间。三是较大的城市生活压力。随着近几年房价的不断推高, 农民想通过到城市买房来解决城市身份的问题已变得不切实际。以2012年统计数据来看, 外出农民工月平均收入为2290元, 比上一年仅仅提高了241元, 增长了11.8%, 但增加额比上年同期减少118元, 增幅回落9.4%。②如果再加上在城市的消费压力, 这种正式的、完全的退出对于农民来讲几乎是不可能的。四是极端退出的社会不安定因素的增加。随着“新生代农民工”的出现, [5]农民退出问题变得复杂, “新生代”农民工这一群体有强烈的退出欲望, 希望在城市扎根生活, 但由于长期从事劳动密集型行业, 以及对城市社会认同感的不足导致其心理失衡, 成为社会不稳定因素, 从而主观上造成了农民进入城市的障碍。

四、总体性评述

农民生产、组织和居住上的分散性连同农业自身的特殊性、农产品市场的风险性, 决定了在广大农民的生产和生活中, 对农村公共品天然地具有极其强烈的依赖性。[6]在中国社会主义市场经济体制日益健全和完善的同时, 市场经济也日益延伸至农村社区, 广大农民对农村公共品需求冲动也变得更为强烈, 然而, 在利益多元化的当今社会, 农村公共品的供给却由于二元体制的影响, 以及长期的城市化和工业化倾向, 几乎没有或很少有实质性的改变, 这种现状已经严重制约了“三农”问题的解决并影响新农村建设和城乡统筹发展。[7]

要改变这一现状, 仅仅停留在取消农业税和由上而下的税费改革层面是治标而不治本的权宜之计。给予农民对于农村公共品供给的真实意愿表达以及关于自身偏好和需求的信息表露的机会、权利和能力, [8]也就是本文所说的扩大农村的退出空间, 也许是一种更为有效的路径。本文尝试给出四个方面的对策建议:一是打破城乡二元结构。农村公共产品供给不足、退出农村困难的重要原因在于二元户籍制度、二元社会保障制度等二元制度的存在挤出了农村公共产品供给数量, 因此, 要想解决农村公共产品供给不足问题首先要打破城乡二元结构, 废除偏好城市居民的户籍制度安排、城乡二元发展制度安排等。二是形成有利于农民融入城市的各项正式制度安排。统一城市用工制度, 实行同工同酬。在政府层面, 应取消专门针对农民的各项限制性管理制度, 确保农民和城市居民享有工作的同等权利。在企业层面, 应取消身份限制, 按工作能力和工作大小决定工资水平, 使农村居民享有和城镇居民同样的职工医疗保险、养老保险、失业保险以及住房公积金等社会保障。从法律层面, 应通过规范的立法和执法监督来确保农民工的利益, 坚决抵制歧视性待遇, 保证其享有正常权利。三是建立农民退出非正式制度安排。从农村层面, 要加强对农民的思想宣传和意识形态教育, 让农民认识到退出农村的好处以及城市发展需要农民的意愿, 使其能自觉融入城市生活和工作。从城市层面, 应加强对城市居民的教育, 营造一种和谐氛围, 改变歧视农民的偏见, 让农民到城市真正感受到归属感。四是完善农民“退出—呼吁”机制。[9]目前由于我国城乡二元结构等方面的因素, 农民退出农村和步入城市的障碍依然存在, 致使农民在农村公共产品供给上只能被动接受, 没有其他路径可供选择。因此, 需要加快完善农民“退出—呼吁”机制, 即不满意供给的农民有呼吁的权利和途径或退出的权利和路径, 搭建农村公共产品供求双方之间有效沟通的渠道, 从而提高农村公共产品的供给效率。

摘要：农村公共品供给重在处理好政府与农民之间的委托代理关系。农村退出空间是从需求方平衡和协调供给以促进农村公共品供给更加有效的一种机制。中国户籍制度的放松增强了农民退出农村和步入城市空间的机会, 但是诸多具体制度性限制条件使得农民退出后的权利难以得到应有的保障, 同时城市空间的很多现实因素也大大弱化了农民的退出能力。在当前的城乡社会治理结构下, 从机会、权利和能力等维度切实保证农民的退出, 是当前农村公共品供给中应该予以密切关注的话题。

关键词：社会治理,农村公共品,退出空间,供给

参考文献

[1]高彦彦, 周勤, 郑江淮.为什么中国农村公共品供给不足?[J].中国农村观察, 2012, (6) :40-52.

[2]卢洪友, 丁晓安.我国农村公共品供给退出与意愿表达机制研究[J].财经问题研究, 2008, (6) :29-42.

[3]C.M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy, 1956, (64) :442.

[4]朱光磊.中国的贫富差距与政府控制[M].上海:上海三联书店, 2001.101.

[5]王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系[J].社会学研究, 2001, (3) :63-76.

[6]卢洪友等.统筹城乡公共品供给问题研究[M]北京:科学出版社, 2010.242.

[7]俞幸灵.新农村建设中统筹城乡公共产品供给问题探析[J].农业经济, 2009, (10) :67-69.

[8]钱海刚.财政分权、预算软约束与地方政府恶性竞争[J].财政研究, 2009, (3) :17-19.

农村公路安全隐患治理实施方案 篇5

各村民委员会、乡级各单位：

为加强农村公路安全隐患治理，按照“经济上可能、技术上可行、方案上有效”的原则，根据《**市交通运输局关于开展农村公路安全隐患排查治理工作的通知》**文件要求，现结合**乡实际，特制定如下实施方案：

一、指导思想

从农村公路安全隐患的防范和整治工作抓起，牢固树立安全发展理念，深化全乡农村公路隐患排查，有效整治安全隐患，全面提升农村公路养护管理工作水平。

二、工作目标

1.农村道路交通安全形势明显好转，确保不发生一例安全事故。

2.道路交通安全设施得到改善，安全隐患得到有效整治。

3.车辆营运得到进一步规范，没有非法营运车辆载客。

4.农村道路交通违法行为得到有效遏制，交通秩序进一步好转。

5.农村交通安全宣传进一步深入，农民群众交通安全意识和法制观念明显增强。

6.农村道路安全管理机制进一步健全，安全责任制得到进一步落实。

三、重点工作

1.全面加强农村车辆源头安全监管。一是突出重点，全面清查登记。由乡安办和交管站牵头落实，对机动车辆、农用三轮车、摩托车进行全面清查登记，与驾驶员签订安全目标责任书，组织驾驶员召开座谈会和安全培训会。各村居委会、各相关部门要根据交通事故实际发生情况，对农村道路事故多发地段、易引发重大交通事故的危险路段再次进行全面排查。二是对重点危险路段要实行限期整改，逐一明确整改责任人。对有条件立即整改的，要限期整改到位；对未能按期整改的，要说明情况，并设置交通标志、标线和醒目的安全警示标志；对存在重大安全隐患、不具备安全通行条件的农村道路，在整改前，要暂时禁止车辆通行。

2.全面整治农村道路交通秩序。由乡安办和交管站牵头落实，发动各村和广大群众，实行分片分路包干，集中整治农村道路交通秩序。集中整治期间，对秩序乱、事故多的重点村、组及重点路段蹲点指导，限期改变面貌。乡交管站在重点路段、重要路口设置检查点，坚决查处无牌无证、超速行驶、违法载人、超载超员、“黑车”非法载客营运等违法违规行为。

3.全面开展农村道路交通安全宣传教育。各村要选择一些典型案例，充分利用宣传资料、横幅、公开栏、黑板报等宣传方式，广泛开展有针对性的交通安全宣传。同时，由乡安办和交管站牵头，开展一些群众喜闻乐见的宣传活动，并印制一批图文并茂、通俗易懂、简明易记的宣传资料，教育群众遵守法规、珍爱生命、不酒后驾驶、不疲劳驾驶、不乘超载车。

4.全面落实整治工作责任。各村民委员会是本辖区道路交通安全监管的责任主体，主要领导是第一责任人。各村要把农村道路交通安全集中整治工作纳入重要议事日程，把安全责任层层落实到相关单位和组。要把农村道路交通安全工作纳入安全生产达标、社会治安综合治理和平安创建的重要内容，实行同部署、同检查、同考核。同时，对整治措施不落实、安全管理不到位、存在安全隐患查改不力而造成重特大交通事故的，按照“四不放过”的原则，严肃追究责任人的行政和法律责任。

四、工作要求

1.领导重视，全面部署。为加强全乡农村公路交通安全隐患整治工作的组织领导，成立以政府乡长为组长，分管副乡长为副组长的**乡农村公路安全隐患治理工作领导小组，主要负责辖区内公路安全隐患的排查、治理工作。

2.突出道路安全隐患治理。乡安办、交管站及各村要组织力量，全面实施对农村公路进行维修保养；突出抓好道路安保工程建设，完善安全警示标志等。对存在重大道路安全隐患一时无法整治的，要设置醒目的警示标志，分期分步进行治理完善，及时将道路安全隐患消除在萌芽状态。

3.健全安全整治长效机制。各村要按照各自职责，将安全隐患整治工作纳入农村公路养护管理日常工作范围，努力建立安全管理的长效机制，不断提高农村公路养护管理的水平。要认真总结经验，不断提高工作成效。

**市**乡人民政府

公共治理视角下的农村环境整治研究 篇6

在公共治理视角下,农村环境整治涉及到所有的农村公共利益相关者,也就是农村环境的好坏与农民有着直接的关系,因此在切实保护农民利益的前提下,对农村环境进行有效地整治是必不可少的,这既关系到农村经济的可持续健康发展,更关系到农民生活环境和农村生态环境的改善,可以说农村环境能够得到改善,对于我国环境保护来说举足轻重。因此了解和掌握在公共治理视角下农村环境整治的主要内容,有助于农村环境整治的顺利开展。

(一)现代农业生产造成的环境污染

现代农业生产改变了传统的农业生产方式,在农作物的种植、施肥及保护上,过度地使用化肥,而不再使用农家肥,农作物种植使用的塑料薄膜,以及喷洒的农药等等这些都对土壤、空气、水源造成一定的污染,如二氧化碳肥的不正确使用,会增加大气中的二氧化碳的含量,增强温室效应,还会造成植物营养失衡,而化肥、农药过度使用,不仅使粮食作物农药含量超标,而且还会造成重金属等有害物含量超标,给人们的健康带来威胁。由于一直以来对农村环境保护意识不强,久而久之使现代农业生产给农村环境带来了污染,这就需要在农村环境整治中把整治现代农业生产造成的环境污染作为重点来抓。

(二)农村生活垃圾污染

农村经济的发展,农民生活水平的提高,使农村生活垃圾不仅数量上增多,而且从垃圾种类上也有新的变化,塑料袋、废电池、农药瓶以及鸡鸭等动物毛皮等在没有任何处理的情况下,在农村形成垃圾污染。很多农村出现了生活垃圾占道,生活废水绕村的现象,不仅如此,一些紧邻城市的农村,不少城市垃圾也在一定程度上对农村环境造成污染,因此在公共治理视角下,农村环境整治也要从治理农村生活垃圾入手。

(三)工业污染

农村经济的快速发展,农民生活水平的提高,在很大程度上得益于乡镇企业,村办企业以及私营企业等等,农村企业的发展虽然在一定程度上解决了农村富余劳动力的就业问题,增加了农民收入,但是由于农村各种性质的企业,点多面广,而且规模小,在处理工业“三废”上根本没有实力,再加上农民自身对环境污染认识不足,使农村工业污染问题相当严重[1]。

二、公共治理视角下的农村环境整治策略

在公共治理视角下的农村环境整治必须是政府为主体,农村各种社会公共机构、企业以及农民个人共同参与,要充分发挥公共治理的优势,把农村环境保护作为公共利益来抓,因此公共治理视角下的农村环境整治主要从以下几方面展开。

(一)完善现代农业生产环境治理

在农村现代农业生产中,要以政府为主体,以各利益相关单位、企业、个人等为基础,对现代农业生产加以完善,如在种植上农业管理部门要指导和监督农作物的种植,要对化肥、农药的使用进行规范,对塑料薄膜的清理进行检查,降低化肥、农药的使用量,尽量不使用高毒农药,而且要运用传统农业中农家肥来进行土壤改良,值得高兴的是在夏季麦收中,地方政府及有关部门、社会公共机构以及企业都能够对秸秆焚烧加以抵制和监控,这在一定程度上保护了农村空气环境不受到污染,同时也证明农村公共治理环境取得了一定的成效[2]。

完善现代农业生产环境治理,还要从规范化生产入手,农业生产用土地连片作业,统一种植,统一收割等等,都在一定程度上能够减少化肥、农药等对土壤的伤害以及对环境造成的污染,在此基础上还要应用高科技手段,对土壤、水源以及农作物等进行有害物的测量与监控,做到环境治理有的放矢。同时还要发挥公共治理的优势,使社会非政府组织、非营利组织、公益组织,志愿团体参与到农村现代农业生产上来,做好指导和监督。

(二)科学处理农村生活垃圾

首先就是要依托各种社会力量,在政府的主导下,对广大的农民朋友进行环境知识普及,提高农民对保护环境重要性的认识,从而培养良好的生活习惯;政府要加大对农村生活垃圾整治的投入,要村村有封闭垃圾箱,有垃圾处理中转站,配备垃圾清运车,在一定的范围内建立生活垃圾处理站,实施统一处理农村生活垃圾。当然农村生活垃圾整治的投入还需要社会各阶层、团体、企业以及个人的大力支持。对农村生活垃圾的整治还要从改水、改厕、改灶等方面做起,使污水、生活垃圾得到及时的无害化处理,彻底改变那种垃圾围村,污水环绕的景象,而且政府要积极倡导和发动社会力量,广泛发动群众,投资、投劳,以市场化运作来整治农村生活垃圾。

(三)加大工业污染整治力度

要对那些效益差、污染严重的乡镇企业、村办企业以及私营企业要关停,对符合国家产业政策的企业要对污染源进行限期整改,大力发展绿色产业,同时还要以市场为导向,对一些企业收取排污费、排污权费等,从而提高企业对环境保护的重视。对农村各类企业要进行环境监测,对企业进行环境指标考核,针对那些故意排放“三废”的企业要严惩,政府和公共管理部门要对遵守环境保护法,积极处理“三废”的企业给予一定的奖励,对检举、举报企业环境污染问题的单位和个人也要进行奖励,从而形成一个共抓、共管、共防的农村工业污染治理环境[3]。

总之,新公共治理视角下的农村环境整治既需要政府的主导作用,也需要调动全社会的力量来共同参与农村环境整治,公共管理机构要充分发挥职能作用,带领社会各类组织为农村环境保护提供帮助,从而使农村环境得到彻底地改善和提高,使农村经济得到可持续健康发展。

摘要：随着我国农村经济发展和城镇化建设的加快,农村环境遭到不同程度的破坏,农村环境污染问题严重。在公共治理视角下,如何更好地对农村环境进行整治,充分发挥广大人民群众在农村环境治理中的作用,尽快改变农村环境现状已经成为当务之急。基于此,本文着重探讨农村环境整治内容与策略,希冀能够为加快公共治理视角下的农村环境整治做出应有的贡献。

关键词：公共治理,农村环境整治,内容,对策

参考文献

[1]汪玉凯著.公共治理与非营利组织管理[M].国家行政学院出版社,2010.

[2]郝德利,侯小军,董宝生.基于多中心治理理论的农村环境污染防治对策[J].环境科学与管理,2013(2):56-58.

农村公共安全治理 篇7

农村图书馆是指建立在农村地区, 为广大农村居民的生产、生活、学习和娱乐等提供文献信息服务的基层文化设施。我国是一个农业大国, 据2010年第六次全国人口普查公报, 农村人口占有全国人口的一半多。农村图书馆作为公共文化体系的重要组成部分, 承担着社会培训、文化传播、资源整合与服务的重要任务, 作为全社会信息资源的储备库, 有责任、有义务做好农村居民的思想认识工作、技能知识培训工作以及信息资源整合、提供与服务工作。加快农村图书馆建设对构建农村公共文化服务体系、切实改善人民群众的精神文化生活、提高广大农民群众的思想道德和科学文化素质、促进农村经济与社会协调发展均具有不可忽视的重要意义。

二、农村图书馆现状

(一) 农村图书馆的地理分布极不平衡。

我国农村图书馆的地理分布极不平衡, 表现在东部沿海地区普及率较高, 而中西部地区普及率较低;东部沿海地区农村图书馆馆舍面积和藏书量较高, 而中西部地区的馆舍面积和藏书量明显较低;东部和中西部地区内部也存在明显的空间分布不平衡, 相对富裕地区和相对贫困地区差异明显。所以, 在经济发展水平落后的农村, 不仅难有建设图书馆的能力, 农民也难有去图书馆的心情, 极大地制约了中国整个农村社会的文化发展。

(二) 农村图书馆建设基础薄弱, 总体水平低。

主要表现是:农村图书馆馆舍条件简陋, 设备条件差, 服务手段落后, 计算机网络建设严重缺乏。不少农村图书馆只是摆设几个书架和几个报夹而已, 图书架上积满灰尘, 不少由捐赠而来的图书并不适合农村读者;还有一些农村图书馆 (室) 则经常被挤占;计算机管理和网络服务设施非常少见, 不是没有互联网, 就是建个网吧而已。馆舍狭小, 设备短缺和陈旧, 无法提供相应的服务, 因此不少图书馆形同虚设, 不能发挥其基本的服务功能。

(三) 农村图书馆资金投入连续性差。

农村图书馆发展存在一个严重问题是资金投入的连续性差。这直接影响到两个方面:一是设备更新和图书杂志报纸等的更新问题, 适合农村经济社会发展需要的农业科技、农民生活等类型的图书并不多, 且种类单一, 难以吸引农村读者。二是管理混乱和服务不到位。管理者的积极性很受影响, 致使图书管理混乱, 图书报刊流失现象普遍。

(四) 农村图书馆专业管理队伍严重缺乏。

优秀的图书管理人员是发展农村图书馆事业的保障和基础。我国绝大部分地区农村图书馆没有专门的管理人员, 专业的管理人员则更是凤毛麟角;农村图书馆多数无管理人员或兼职管理人员;图书馆的管理人员业务水平和综合素质普遍偏低。

(五) 农村图书馆管理体制缺失与领导意识淡漠并存。

从行政管理看, 乡镇图书馆由乡镇文化站管理, 而乡镇文化站工作职能多而人员编制少, 在业务上又隶属于群众文化系列, 因而农村图书馆的业务不能接受有关业务部门的经常性指导、检查和监督等。从业务分工看, 县级图书馆具有辅导基层图书馆的职责, 却没有行政管理、资源调配等权力, 不能有效地对基层图书馆业务进行辅导和管理。体制上的缺失直接导致乡镇政府有权无责, 而县图书馆有责无权。同时, 乡镇及村的领导对于发展经济和上马项目非常热衷, 而对于投资建设农村图书馆意识淡漠, 乡镇财政划块时普遍没有图书馆的专项经费, 部分乡镇干部只是为了应付检查对图书馆进行一次性投入。

三、农村图书馆治理对策

(一) 构建农村三级图书馆服务网络体系。

实行以县馆为中心的总分馆制, 全面构建农村三级图书馆服务网络体系。农村三级图书馆服务网络体系建设以政府为主导, 按照结构合理、网络健全、运行有效、惠及全民的原则, 发挥省、市级图书馆的指导与协作功能, 采用总分馆制模式, 构建以县图书馆为中心 (龙头) , 以乡镇为依托, 以行政村为重点的三级农村公共服务体系。在县级图书馆成立图书采编配送中心, 统一管理文献购置经费, 全面负责乡镇图书采编和数据处理, 通过图书流动车定期配送、交换到分馆及流动图书馆服务网点, 以城乡文献信息资源统筹运作, 实现社会投入效益的最大化。

(二) 发挥各系统图书馆的帮扶作用, 多种形式发展农村图书馆事业。

构建发展农村图书馆事业, 还可以争取各系统图书馆的合作与支持, 构建成实力更加雄厚的新型农村图书馆服务体系。比如, 高校图书馆经费宽松, 藏书丰富、设备精良、人才众多, 若能加入农村服务的行列, 可以大大增加图书馆总体服务能力。高校图书馆不仅能对农村图书馆进行专业培训, 输送书籍和一些计算机设备, 还能帮助农村图书馆建立自己的网站。

(三) 服务创新, 用灵活多样的方式引导农民阅读。

在构建农村图书馆发展模式上要体现一个“活”字, 要根据农民自己的生活和生产需要合理配置图书资源, 可采用图片、文艺板报、讲座、电影等形式多渠道传授科学技术、科普知识和致富技术。

(四) 制定管理法规, 完善管理体制。

通过国家或地方法规体系, 确立农村图书馆的法律地位, 让农村图书馆建设和管理有法可依;政府主管部门要对农村图书馆的管理体制和经费投入纳入管理政策之内, 并适当实施保护性的政策倾斜, 尤其是对基层乡镇村干部的政绩考核中做出明确的要求。这样实现农村图书馆有人管和要管好的制度建设目标。

参考文献

[1]易红, 杨思洛.关于我国农村图书馆研究论文的计量分析[J].图书馆学研究, 2012.4.

[2]李晓东.建立公共图书馆农村分馆实现城乡信息服务一体化[J].农业图书情报学刊, 2011.2.

农村公共安全治理 篇8

当前智慧城市建设为解决公共安全治理中长期存在的诸多问题,包括管理分治、资源分散、系统分建、横向协作困难等提供了理念支持和技术支撑。因此,在实践层面,需构建基于创新2. 0 和信息技术应用实践的公共安全智慧治理模式,推动“智慧”理念的落地实现和“智慧”技术的融合应用,提升城市公共管理效能和公共安全服务水平。

在理论研究层面,针对智慧城市公共安全治理问题,欧盟、美国、韩国、日本等国理论界重点关注智慧城市内嵌的结构性、系统性风险,在治理对策上重视参与式的管理( Lee,Amy V. ,2013)[1]、促进利益协调( Andrulis,Dennis P. ,2011 )[2]、构建安全共同体( Amin,Ash,2013)[3]等,综合提升智慧城市风险预控和弹性恢复能力。我国理论界重点关注信息、智能技术对公共安全治理的支撑作用,代表性成果如大数据在公共安全治理中的应用[4,5]; 信息技术、政府职能与社会治理相整合的城市“智慧治理”[6]; “智慧安全”的城市安全管理模式[7]; 基于智慧互联“无边界”特征的公共安全维护新路向[8]; 物联网、云计算、遥感技术等在城市公共安全领域的应用分析等。因此,仍需探索“智慧”理念及技术融入公共安全治理模式的路径,整体优化公共安全治理模式,形成公共安全智慧治理的理论体系。

1 智慧城市公共安全治理实践与发展展望

国内外智慧城市建设开展以来,“智慧”发展成果包括促进产业转型、完善公共管理、优化公共服务等[9],可以说,以全面感知、互联互通、深度智能为特征的智慧城市建设为城市健康、可持续发展提供了实现途径。在城市公共安全领域,藉由物联网、云计算、大数据等信息、智能技术支撑,政府相关部门对城市公共安全的风险监测、实时追踪、响应处置等治理效能得以提升,动态化、交互式、精确化的公共安全治理理念及其相应的技术平台逐步建立。代表性实践成果及治理目标,如表1所示。

1. 1 主要特征与成熟经验

国内外智慧城市在公共安全领域的建设实践,主要体现出以下特征与经验。

1. 1. 1 建立体系化的城市公共安全信息中心

建立从中央到地方互联互通、开放共享的公共安全信息中心的完整体系,如美国城市的公共安全信息均被整合到中央公共安全管控中心,以促进上下间、地区间公共安全信息的互通有无,优化信息资源的统筹管理,建立信息传送的良好制度和环境,形成信息流通的合理循环网络,以实现危机预测预警的及时传达和反馈。

1. 1. 2 重视城市公共安全治理的主体间协作和参与

这主要包括两个层面,一是重视政府相关部门间的协调合作,如韩国首尔的整合营运中心,通过制定整体行动的制度规范,明确部门间权利和义务,减少不信任和不确定因素,实现部门间无缝隙协作。二是重视社会组织、企业、公众的主动参与,如台湾桃园以用户为中心,提供沟通交流平台,促进各类治理主体的作用得到充分发挥,形成各方良好互动和合作。

1. 2 存在问题与发展展望

相较于先进经验,我国智慧城市在公共安全治理实践中存在以下问题。

1. 2. 1 理念、制度与技术的分散与割裂

体现为理念先导、技术先行,但是政府治理模式相对滞后,使理念成为口号、技术成为摆设,缺乏相应的管理制度使智慧理念落地、使智慧技术运转,在公共安全治理中缺少系统性、整体性的规划。

1. 2. 2 技术平台层面的“孤岛”现象

体现为部分城市公共安全信息系统建设仍缺少整合协同与标准规范,未能与城市功能布局、已有基础设施、城市其他公共信息系统相互融合; 在更大范围内,区域性、全国性、体系化的公共安全信息系统仍未能真正建立并发挥实效,各城市不同类型的公共安全信息系统均存在一定程度的“孤岛”现象。

1. 2. 3 主体协作参与层面的严重不足

体现为政府相关部门间纵向专业分工与横向需求整合的矛盾仍然突出,部门协同机制不健全或流于形式,危机状态下横向协调工作量大,信息壁垒仍现实存在; 社会公众对公共安全治理的主动参与不足,缺少相应互动平台或机制,制约了智慧治理的自主性、创新性的发挥[10]。

由此,我国智慧城市公共安全治理的发展方向和重点工作主要在以下三个层面上展开: 一是推动城市公共安全治理模式的变革创新,这包括治理理念、管理制度、运行机制等各方面的系统性、整体性的变革创新,解决理念创新、技术进步与治理模式滞后之间的矛盾,形成公共安全治理“智慧运行”的完整体系。二是强化现有信息系统和技术平台的集成整合,通过各类型、各层级、各地域公共安全事件信息的有效整合和深度挖掘,以有效预测预警城市公共安全危险源和危机事件。三是着力提供公共安全服务,发挥公众参与和创新的潜力,创造公众可以充分感知并主动维护的安全城市环境。

2 公共安全智慧治理模式

当前,城市公共安全治理面临多种安全风险复杂交织,非常规、复合型突发事件多发频发的严峻形势,亟需对现有公共安全治理模式进行结构优化,通过理念创新和技术融合应用,提升公共安全治理效能。公共安全智慧治理模式是对工业时代公共安全治理模式的改革升级,是面向信息时代和智慧城市的公共安全治理模式。这一模式借助物联网、云计算、大数据等信息、智能技术融合政府、社会、市场中相对分割的应急组织和应急资源,通过资源共享、互动协作、综合集成和智能服务,使政府、社会等公共安全治理主体对城市公共安全具有全面透彻的感知、系统整体的掌控和迅捷精确的响应,能够对多样化公共安全需求进行实时反馈,形成一体化的公共安全治理和服务体系,从而有助于解决公共安全治理中纵向专业分工与横向需求整合的矛盾,即条块分割、部门局限、信息壁垒、协调不力等问题; 有助于增强应急资源动态适应性,解决资源分割、闭锁、凝滞等造成的供给不足、分布失衡、数据孤岛等问题,显著提升城市公共安全治理效能。

2. 1 构建原则

创新2. 0 是智慧城市建设的主导理念,以用户中心、服务导向、以人为本为主要特征,是一种参与、协同、可持续的创新形态。创新2. 0 正以其强大影响力重塑当代社会的生产、生活和组织方式,对政府公共管理( 包括公共安全治理) 带来机遇与挑战。其对公共安全治理的价值导向体现为三个方面,即融合、协同、可持续。

融合,即实现公共安全治理中多元异质资源的共享、多种治理工具的综合应用以及突发事件风险的综合治理,并面向未来复杂风险社会。协同,即以协作、责任、效率、公益为价值理念,以多元主体间权责明晰为基础,实现公共安全治理过程中多元共治和互联互通。可持续,即以安全发展、可持续发展为本质,实现公共安全治理的前馈预控、自主抗逆和过程治理,形成持续性、学习型的公共安全治理模式。由此,面向智慧城市的公共安全治理模式的构建以融合、协同、可持续作为基本原则。

2. 2 基本框架

公共安全智慧治理模式在体系框架上主要分为资源层、组织层和运行层,如图1 所示。

2. 2. 1 资源层

资源层是基础层,主要是对城市公共安全领域中分散于政府、市场和社会,相对孤立的人力、物资、信息、资本等多元异构的资源系统进行结构整合,为公共安全治理提供人、数据、信息以及各种事物间互联互通的网络,在进行资源集成共享的同时,以零距离感知和联接,提高危机预测预警和响应处置效能。基于网络式组织结构的资源配置方式,可以提高资源动态适应性和利用效率,有助于解决常态下资源分割、闭锁,危机状态下资源供给不足、分布失衡、数据孤岛等制约公共安全治理效能的关键问题。资源层的融合与共享是实现公共安全智慧治理的物质基础,管理制度和运行机制的确立均以互联互通的资源网络为基础和前提。

多元异构资源系统的结构整合和集成共享,主要包括三个方面的内容: 一是公共安全治理相关部门的全物联网覆盖,实现政府部门间多元异构资源共享,主要通过融合现有网络资源建立公共安全政务网络的方式实现,使公安、消防、交通、卫生、环保、安监等相关部门的应急资源能够“全天候、全方位、全过程”实时获取并整合利用。二是建设面向全社会应急联动的大数据信息平台,实现全社会的多元异构资源整合。这一平台作为企业、NPO、公众等参与公共安全治理的统一接口,具有信息搜集、分析和推送功能,基于政府+ 社会的全覆盖数据,预测预警公共安全事件的发生、发展和变化趋势,并根据事件类型、规模、响应等级等,动态协调政府、社会、市场的相关人力、物资、信息、资本等应急资源,共同应对突发公共安全事件。三是在实现以上资源整合共享的过程中,综合运用分布式智能处理技术,由政府应急管理部门位于整个资源网络的中央,对整个网络进行协调控制,对政府各部门以及社会、市场中各个资源节点的数据信息进行汇总和维护,促进数据信息的快速流通和再生更新,实现各种资源、要素的高度整合共享。

2. 2. 2 组织层

组织层通过机构设置、职能定位、组织结构等管理制度的健全完善,实现智慧城市多元异构资源的软性互联,为预防、预警、响应、恢复等公共安全治理过程的有序运行提供制度保障。主要通过优化机构设置的方式实现,探索以政府应急管理办公室为基础,建立统筹管理城市公共安全事务、具有议事协调职能的常设专业职能机构,作为跨政府部门、跨党政军群、跨安全领域的协调平台,发挥全面的协调核心作用。通过制度化授权,以立法方式赋予该机构不同状态下行使程序简便高效的决策和协调职权。危机状态下,该机构具有开放延展性,可转为网络式动态联动机构,即以面向全社会应急联动的大数据信息平台作为信息中枢,搭建跨区域、多主体、扁平化的合作平台,政府、社会、市场中不同参与主体依据联动预案和协议,根据应急需求,接入合作平台,实现政府、社会、市场间多元互联和动态适应。同时,该机构需进一步强化与其他城市公共管理部门的横向合作和资源共享,以建立起多元主体横向合作、上下层级纵向衔接的网络式组织结构[11]。

组织层所建立起的软性互联,具体而言是公共安全治理多元参与主体间的利益协调和实时互动。主要是依据主体利益的协调性原则,促进多元主体形成公共安全治理共识,并针对不同利益相关者,确立利益协调策略。其中,核心利益相关者( 党委、政府等) 应重点建立和完善利益表达及协调机制,将多元主体纳入诉求一致、协同合作的城市公共安全治理体系中,并通过畅通信息渠道、引导社会舆情等途径,消除社会阻力,激发创新潜力,稳定社会秩序,促进危机状态下社会共识和社会支持。强势利益相关者( 政府职能部门、军队等) 应重点加强对统一指挥和分工协作的理念认同及落实,建立并完善联动合作机制,确定并细化职责权限和指挥调度程序,促进危机状态下的高效、有序。关键利益相关者( 各类企业等) 应重点提升参与公共安全治理的意愿水平,强化社会责任意识,并通过厘清权利义务、健全激励及补偿机制等方式促进利益协调。从属利益相关者( 社会组织、公民等) 应重点增强参与公共安全治理的自主性和规范性,通过发挥与政府、军队、市场间互补性的潜力和特色,提高对公共安全治理的参与、影响能力[12]。

2. 2. 3 运行层

运行层是在资源层和组织层实现充分感知、广泛互联的基础上,通过预防准备、监测预警、决策处置、善后恢复的完整治理过程,对城市公共安全进行系统整体的掌控和迅捷精确的响应,实时监测评估高危风险,实时反馈多样化公共安全需求,进而对突发事件风险实现前馈预控和过程治理。具体而言,包括基于组合预测的监测预警机制、基于数据驱动的决策处置机制、多元主体网络互动的协调合作机制、多样服务精确供给的善后恢复机制等。

其中,一是在预防准备、善后恢复机制中突出多样化服务精确供给,主要体现为在充分知情、主动参与和保证个人信息安全的前提下,基于移动互联网络,运用大数据、云计算等技术对企业、社会组织、公众的报警求助、应急防护指导、紧急避难等公共安全需求进行追踪、分析和预测,进而开展有针对性的预防预警等前馈预控式公共安全治理行为,提供动态化、交互式、精确化的公共安全服务。二是发挥互联互通的信息资源网络承载海量信息,并具有数据挖掘、信息整合功能的优势,在监测预警、决策处置机制中突出数据驱动。即探索建立一种以数据信息为中心的运行机制,由主客体产生的数据信息依据治理事务的不同进行处理、分析,而不遵循部门职责范围的限制,以破除条块分割、部门分立带来的信息壁垒或信息空白,以及部门利益干扰带来的信息失真。基于数据驱动的预警、决策机制,其决策依据是事实,有助于避免决策过程中的利益掣肘,从而使应急决策更高效、开放和负责,实现由经验决策、政治性决策转向数据驱动的决策,并体现为信息→知识→洞察力→智慧治理的公共安全治理过程。

2. 3 主要特征

总体而言,公共安全智慧治理模式主要具有以下特征。

1) 治理功能上突出前馈预控、自主抗逆功能和以人为本、需求导向的公共安全服务功能

公共安全智慧治理基于城市公共安全的系统性和整体性,在功能定位上重视过程导向的系统治理职能和复合公共危机综合治理职能,促进突发事件风险全面统筹、常态非常态快速转换和治理全过程顺畅衔接。同时,功能重心由专注于应急处置,进一步向识别、控制并化解风险和提供多样化、个性化、实时性的公共安全服务转移,提升预防预警、风险治理的可预见性、主动性和精确性[13]。

2) 组织结构上突出开放延展、多元互联和动态适应

网络式组织结构具有信息流动性强、参与互动性强、资源深度共享等特征。经过制度化授权的网络式动态联动机构,具有紧急状态下权威性强、集中统一的优势,有助于解决公共安全治理中囿于部门利益而横向协调不力、资源配置不均衡等突出问题,以及指挥统一性、协同有效性较低与大规模、复杂化、紧急的应急需求之间的突出矛盾。

3) 治理流程上突出数据驱动、精确供给

难以有效获取并充分运用海量数据信息为公共安全治理服务是我国城市公共安全治理面临的最突出问题之一[14],智慧城市环境下“多对多”的网络化、扁平化信息传递模式,为公共安全治理实现数据驱动、精确供给和多元共治提供了技术平台,有助于解决理念创新、技术发展与运行机制滞后之间的矛盾。这一方面体现为政府治理工作机制以数据信息为中心,围绕数据信息的搜集、处理和分析等信息流动过程,将网络式分布的机构、人员、物资、装备等多元资源有效联接和整合,推进治理过程的有序衔接、治理资源的快速获取和高效利用,具有整合公共安全治理流程于一体的突出特点; 另一方面体现为公共安全治理事务中,通过PPP等不同合作模式,依据数据传输、分析和挖掘,对公共安全需求进行精确把握,进行实时动态响应、反馈风险分析结果并供给相应公共安全服务,从而以政府、社会、市场协同合作的方式,提升公共安全治理的整体效能。

4) 对传统公共安全治理模式的系统性、整体性优化

公共安全智慧治理模式是对传统公共安全治理模式的改革升级,并且是从机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等方面,进行的系统性、整体性的变革创新,具体表现为:

机构设置: 由科层制、相对封闭僵化的公共安全治理机构向开放、动态、协作的公共安全治理机构转变,推进分部门管理向集成化管理转变。

职能定位: 由基于公共安全治理权责、以突发事件应对为中心的管理职能向以国民公共安全需求为导向、以公共安全治理为中心的服务职能转变。

组织结构: 由横向分割、纵向层叠、高度固化的组织结构向基于多主体的网络化、自组织、动态适应的组织结构转变。

资源配置: 推进资源配置现状由分割、闭锁、凝滞向融合、共享、流动转变,实现信息要素主导的资源配置方式。

运行方式: 由政府单向管理控制、事实驱动、被动响应的运行方式向多主体交互参与治理、数据驱动、前馈预控的运行方式转变。

公共安全智慧治理模式与传统公共安全治理模式的特征比较,如表2 所示。

3 结束语

1) 在理论研究层面,基于“智慧治理”理念,从构建原则、体系框架和主要特征等三个方面提出“智慧”理念及技术融入公共安全治理模式的路径,构建公共安全智慧治理模式,并形成公共安全智慧治理的理论体系。

2) 在实践应用层面,就我国智慧城市在公共安全治理实践中存在的问题,针对资源分割、单一主体、应对导向的传统公共安全治理模式,从资源系统的整合共享、多元主体的协调互动、突发事件的前馈预控等三个层面,探索解决公共安全治理中纵向专业分工与横向需求整合的矛盾,解决应急资源的供给不足、分布失衡、数据孤岛等问题。

3) 在整体模式构建层面,对传统公共安全治理模式进行改革升级,包括机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等五个方面,这一系统性、整体性的变革创新,有助于解决传统模式的结构性问题,提高智慧城市风险预控和危机治理能力,适应智慧城市环境下提供智能化公共安全服务的需求,对保障城市公共安全和维护社会发展稳定具有现实意义。

摘要：针对我国公共安全治理中存在的单一主体、横向协作困难、资源分割等现实问题,基于智慧治理理念,构建面向智慧城市的公共安全治理模式,提出融合、协同、可持续的构建原则,从资源层、组织层和运行层等三个层面构建公共安全智慧治理模式,实现对传统公共安全治理模式的系统性、整体性优化,并从机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等方面提出具体优化建议,为提升智慧城市公共安全治理效能提供思路。

农村公共安全治理 篇9

一、理论建构与分析框架

1. 理论建构

公共服务效率是指公共服务目标的实现程度。遵循着公共治理理论的发展逻辑, 公共服务逐渐由技术的过程转变成价值建构与实现的过程;逐渐由追求机械效率, 排斥民主参与转为民主激励的深化。[1]一是传统公共行政时期, 公共服务追求机械效率, 抵制公民参与。科层制管理体系的设置拒绝了公民权自下而上影响公共治理的可能性。二是新公共管理时期, 公共服务由“机械效率至上”转变为“机械效率优先”, 公民获得低度的参与权。政府用“企业家精神”改造管理体系以满足“消费者”的需求, 但是政府满足公民需求的目标在于获得公民对政府绩效的好评, [2]而非真正关注公民利益需求, 过多的关注公民消费者的身份, 也使得政治变成十足经济行为, 公民变成了微不足道的人物。[3]三是后新公共管理时期, 公共服务效率以公民利益为先导, 提倡积极的公民权。公民成为政府的主人, 政府将民主和公共利益置于治理体系的首要位置。为此, 政府改善治理体系, 为公众参与公共事务、表达自己的利益、影响公共政策提供制度保障。四是公共价值管理时期, 公共利益成为公共服务效率的核心。公共服务本身不是政府行动的足够理由, 是否提供服务应该取决于这种服务是否传递了公共价值;[4]价值由政府官员、利益相关者和公众多方参与协商决定的, 代表了公共利益, [5]而不是偏好的简单叠加。为此, 治理机制上需要构建以多元参与为基础的协商网络和公共服务递送网络。可以说, 伴随着公共服务理论的发展, 公民利益以及为维护公民利益的公民行为逐渐成为影响治理体系和公共服务效率的核心要素。推而广之, 农民利益和维护农民利益的行为就成为影响村庄治理和农村公共服务效率的核心要素。

农民理性是指农民在长期农业生产活动中形成的意识、态度、看法和能力等, 它是阐述行为的理由并依此来选择和确认目标, 采取行动达到目标的能力及其运用, [6]换句话说, 农民对自身利益的维护和追求形成了农民理性, 而农民理性又指导和决定农民维护自己利益的行为。结合前文分析可知, 农民理性是影响村庄治理体系和农村公共服务效率的核心因素。依据公共性程度的大小进行界定, 农民理性的构成要素包括个体理性和公共理性。其中个体理性追求个人利益最大化, 公共理性追求公共利益最大化, 广义的公共理性亦包括维护宗族、农业合作社等不同性质共同体利益的农民理性。

村庄治理是指村庄场域下, 对村庄公共事务具有影响力的多元主体为实现村庄利益, 围绕着村庄公共资源和公共权力进行的有效互动, 共同管理村庄公共事务以维持其协调有序运行的活动。学者普遍认为村庄治理对公共服务效率具有正面的促进作用, 主体能力、权力结构、沟通渠道、信任关系、村庄秩序等村庄治理构成要素的优化, 均会导致农村公共服务效率的提升。[7~10]主体能力强, 意味着可以获取更多的农村公共服务发展所需的资源和更有效率的利用它们;意味着提升村民个体的话语权和多元需求的满足程度, 从而优化农村公共服务的供需结构。权力结构优化可以增进村庄多元治理主体的主体性意识、参与热情以及相互监督水平, 进而提高农村公共服务项目的运行效率。沟通渠道的畅通和高效利用可以减少村庄多元治理主体之间信息传递的失真, 明确目标导向, 增进共识和凝聚力, 进而提高农村公共服务的时效和效益。信任可以促进村庄多元治理主体之间的协调合作和互惠互利, 形成共同遵守的规制和道德约束, 避免可能出现的诸如“搭便车”等不合理现象。公共资源合理分配和良好秩序有利于在村庄内部形成共同价值信念, 促成村庄内部形成有效的沟通与合作机制, 为农村公共服务效率的提高提供保证。

2. 分析框架

鉴于此, 依据研究目的, 结合结构方程模型这一分析方法的原理和特点, 本文提出农民理性、村庄治理与农村公共服务效率关系的理论分析框架。理论分析框架如下所示:村庄治理对农村公共服务效率具有正向影响关系, 农民理性由农民个体理性和公共理性构成, 前者对村庄治理和农村公共服务效率具有负向影响关系, 后者对村庄治理和农村公共服务效率具有正向影响关系。依据已有农民理性研究结论, 农民理性包括遵循个体主义逻辑的农民个体理性和遵循集体主义逻辑的农民公共理性, 农村公共服务效率的提高意味着农民群体的公共福利的提高, 但不能保证每位农民的公共福利提高, 也不能保证农民之间的公共福利具有均等性。公共理性通常具有维护共同体利益的取向, 这与体现公共利益的农村公共服务效率以及寻求协同的村庄治理具有内在一致性, 农民理性公共性程度的提高会带来村庄治理水平的提高和农村公共服务效率的提升;个体理性通常在个人利益与公共利益相冲突时选择维护个人利益, 从这个意义上看, 它是村庄“善治”以及农村公共服务效率的障碍因素。村庄治理是指村庄场域下所有与村庄治理相关的活动, 包括为村庄主体提供公共服务, 因此, 村庄治理对农村公共服务效率有正向影响。依据认知必须通过行为和工具的转化才会产生效用的逻辑, 作为内在思维的农民理性只有通过村庄治理这一外在条件才会对农村公共服务效率产生影响, 因此, 村庄治理在农民理性和农村公共服务效率之间起到中介作用。

二、数据来源与变量度量

1. 数据来源

本文所用数据来源于课题组2013年对湖北省5个村的调查。运用问卷调查和个案访谈相结合的方法获取数据。问卷调查采取的是多阶段抽样方法:首先以随机取样的方法在湖北省县级市/区中抽取广水市、石首市、宜昌市夷陵区作为调查区域;然后采用判断抽样方法在这三个市/区内具有一定公共服务能力的村庄中抽取5个村作为样本村;最后在剔除无法或无力接受调查的农户情况下, 按每个样本村不少于150户的要求抽取被调查农户, 由最了解情况的家庭成员接受调查。调查问卷多采用调查员提问并记录受访者回答的方式进行, 以便受访者更准确了解提问内容和更多的沟通交流机会。本次调查活动中, 课题组共发放问卷1200份, 收回1185份, 收回有效问卷1098份, 有效问卷率为91.5%。

调查问卷有效样本在被调查村庄具有较强的代表性:从问卷分布结构看, 双湖村、双岗村、园艺村、黄陵庙村、李花山村所占比例分别为17.6%、15.2%、21.2%、14.7%、31.3%;从受访者性别结构看, 男性占54.3%, 女性占45.7%;从受教育程度看, 小学以下、初中、高中或中专、大专、本科及以上所占比例分别为28.9%、36.7%、25.4%、5.4%、3.6%;从职业结构看, 在家务农、乡镇村干部、农村中小学教师、外出打工、本地打工、个体私营主、其他所占比例分别为41.3%、1.8%、5.1%、12.6%、15.8%、16.1%、7.2%;从家庭人均纯收入看, 1000元以下、1001~3000元、3001~5000元、5001~10000元、10001~20000元、20001元以上所占比例分别为7.8%、23.2%、18.6%、20.7%、16.2%、13.5%。

2. 变量度量

(1) 农民理性。依据经济理性、社会理性、政治理性和公共性程度的差异, 农民理性可以通过个体理性和公共理性两个维度来衡量。个体理性是指伴随着农村经济市场化转型而出现的一味追求个人利益尤其是经济利益的最大化, 淡化履行个人义务的功利化的思维与行为逻辑。公共理性是指根植于互利型社会关联, 在交往活动中寻求实现与所处社会高度沟通化并获得社会高度认同, 通过互利性利他合作来寻求公共利益最大化的思维与行为逻辑。本文依据前述变量的内涵来自主开发农民理性量表, 共8个题项, 用以测量农民理性状况。农民理性的一阶验证性因子分析结果 (如表1所示) 表明, 农民理性的信度和效度均满足需求。

(2) 村庄治理。主要通过主体能力、权力结构、信任关系、村庄公共资源分配、沟通渠道和村庄秩序6个维度来衡量。主体能力是指村庄治理的多元主体通过公共协商、利用公共资源并将其转化为村民参与治理的能力。权力结构是村庄治理多元主体在权力上的模式化的互动。[11]信任是指多元主体在村庄生活中通过长期的情感、价值观等交往所形成的、稳定的彼此依赖关系。村庄公共资源分配主要包括村集体所有的山林、土地、村办企业的收入、土地租赁收入及村公共服务等的分配。沟通渠道是指信息传递交流的正式和非正式载体。村庄秩序包括系统秩序和行动秩序, 前者指社会内部各个部分中体系之间的平衡与协调;后者指行在社会制度规范的制约下, 个人之间能够形成对互动和合作关系的合理预期。[12]依据对变量的定义, 本文自主研发村庄治理量表, 共24个题项用, 以测量样本村村庄治理现状。村庄治理的二阶验证性因子分析结果 (如表1所示) 表明, 村庄治理的信度和效度均满足需求。

(3) 农村公共服务效率。可以通过时效、投入产出和效果3个维度来衡量。时效是指农村公共服务的处理时间, 主要包括从决策、执行到消费的速度和进展状况。投入产出比是指农村公共服务全过程所投入的成本与产出的比率, 是在一定时间、空间内行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率, 主要包括成本和效益比值、完成的工作量与计划之间的差异等指标。效益主要是指产出达到所期望效果的程度和目标的实现程度, 主要包括公众满意度、现状改变程度和行为改变幅度等指标。本文借鉴吴春梅、石绍成[13]的研究成果来设计农村公共服务效率量表, 共10个题项, 用以测量农村公共服务时效、投入产出比和效益状况。农村公共服务效率的二阶验证性因子分析结果 (如表1所示) 表明, 农村公共服务效率的信度和效度均满足需求。

上述各变量都通过了信度和效度检验, 所以我们认为在模型中用单一衡量指标代替多重衡量指标是可行的。因此, 本文采用董保宝、葛宝山和王侃[14]同样的方法进行变量测度, 在村庄治理和农村公共服务效率的衡量模式上, 以各个子变量的测量题项得分的均值作为该变量的值, 再由第一级变量作为第二级变量的多重衡量指标, 这样既能减少衡量指标的数目, 也能确保测度的有效性和结果的可信度;由于农民理性的2个子变量个体理性和公共理性间具有明显的异质性, 本文直接考量农民理性的两个子变量与村庄治理、农村公共服务效率之间的关系。

注:农民理性为一阶验证因子分析结果;村庄治理和农村公共服务效率为二阶验证因子分析结果。

三、农民理性、村庄治理和农村公共服务效率关系模型的实证研究

1. 模型检验

从表1可以看出, 本研究的理论模型包括直接效应模型和中介效应模型。直接效应模型是指自变量 (农民理性) 与因变量 (农村公共服务效率) 之间直接关系的模型;中介效应模型是指中介变量 (村庄治理) 在自变量和因变量之间作用的模型。基于此, 结合研究数据和变量的特点, 本文采用结构方程模型方法对农民理性、村庄治理、农村公共服务效率三者之间的关系进行实证分析。采用两阶段线性结构关系分析[15]方法进行模型分析:第一阶段先对各个变量及其测量题项进行Cronbach’α系数分析及验证性因子分析, 以了解其信度和效度;第二阶段将多个测量题项缩减为少数衡量指标, 再利用AMOS17.0结构方程模型分析软件进行分析, 验证研究假设。第一阶段工作前文已完成, 下面继续进行第二阶段工作。

针对假设关系的验证, 本文主要是将直接效应模型和中介效应模型相对比进行研究。首先, 设定假设关系验证的模型, 以M1模型验证农民理性对农村公共服务效率的影响关系, 以M2模型为中介效应模型, 验证村庄治理的中介作用, 将M1和M2进行比较。由于本研究的样本量比较大, 卡方值基本上拒绝了大样本量的数据模型, 所以采用Bagozzi和Yi提出的模型评估方法, 主要进行基本拟合标准、整体模型拟合度及模型内在适配度检验[16]表1结果显示, 模型中衡量指标的因子载荷值>0.5, 衡量误差不为负且达到显著水平;各衡量指标的信度与潜变量的平均提取变异量>0.5以上及公因子的组合信度是>0.7;表2结果显示, 修正后两个模型的整体模型拟合度为:GFI、NFI、IFI、CFI、AGFI均大于0.9的最低标准值, RM-SEA低于0.05的最高上限, 以上指标均达到理想水平。这表明理论模型较为理想, 可以用来解释观察到的资料并参照多重指标来进行合理的判断。

注:FR代表个体理性;PR代表公共理性;ERPS代表农村公共服务效率;RG代表村庄治理;***P<0.001

2. 实证分析

从表2中可以看出, 直接效应模型M1和中介效应模型M2的拟合指标系数都比较好, 说明M1和M2的整体拟合情况较好。从模型M1中可以看到农民个体理性和公共理性对农村公共服务效率的路径系数为0.103***和0.493***, 均达到非常显著的水平, 说明农民个体理性、公共理性均对农村公共服务效率有显著的正向影响。从模型M2中可以看到, 农民公共理性对农村公共服务效率的路径系数0.188***, 农民个体理性对村庄治理的路径系数为0.164***, 农民公共理性对村庄治理的路径系数为0.358***, 村庄治理对农村公共服务效率的路径系数为0.864***, 均达到非常显著的水平, 这说明农民个体理性、公共理性对村庄治理均有显著的正向影响, 村庄治理对农村公共服务效率有显著的正向影响。

进一步分析发现, 与模型M1对比, 模型M2中农民个体理性对农村公共服务效率的影响变的不显著;农民公共理性对农村公共服务效率的直接影响显著降低, 农民公共理性对农村公共服务效率的影响部分通过村庄治理来实现。依据Baron&Judd[17]对于中介变量的研究, 村庄治理在农民理性对农村公共服务效率的影响中起完全中介作用, 在农民公共理性对农村公共服务效率的影响中起了部分中介效应。同时, 模型M1中农村公共服务效率的解释总方差为R2=0.253远低于M2中的R2=0.888, 这说明农民公共理性对农村公共服务效率影响的间接效应要大于直接效应。

具体来说, 农民理性、村庄治理与农村公共服务效率关系的实证分析结果表明:

(1) 整体关系结构显示, 农民理性、村庄治理与农村公共服务效率之间是一个具有内在关联的整体。农民公共理性不仅可以直接对农村公共服务效率产生正向影响, 同时农民个体理性和公共理性均可在村庄治理的中介作用下对农村公共服务效率产生间接的正向影响, 因此, 有必要将农民理性、村庄治理与农村公共服务效率三者置于一个系统之间进行考察, 探究个体层面的农民理性选择、组织层面的村庄治理运行与村民公共福利的整体提高之间的内在联系, 以期通过推进农民理性中个体利益与集体利益的有机结合和村庄治理的优化, 来强化其对农村公共服务效率的促进作用。

(2) 村庄治理对农村公共服务效率有显著的促进作用。表2显示, 村庄治理与农村公共服务效率的标准化路径系数为0.864***, 表明村庄治理的优化可以带来农村公共服务效率的显著提高。由此可见, 村庄治理是农民个体维护村庄公共利益必不可少的组织平台, 农民可以依托村庄治理机制, 表达自己的合理需求, 并对农村公共服务项目等村庄集体事务进行监督, 最终达到提高村民公共福利的目的。

(3) 村庄治理在农民公共理性与农村公共服务效率的正向影响中起部分中介作用。表2显示, 直接效应模型中农民公共理性对农村公共服务效率的标准化路径系数为0.493***, 而中介效应模型中这一系数变为0.188***, 且农民公共理性对村庄治理的标准化路径系数为0.358***, 总效应为0.497。这表明, 农民公共理性既对农村公共服务效率有直接的显著促进作用, 又可以通过村庄治理对农村公共服务效率产生间接促进作用。即农民公共理性对农村公共服务效率的正面促进作用不会因为外界条件的改变而消失。村庄治理只能对这种促进作用产生加速或延缓的作用。

(4) 村庄治理在农民个体理性对农村公共服务效率的正向影响中起完全中介作用。表2显示, 直接效应模型中农民个体理性对农村公共服务效率的标准化路径系数为0.103***, 而中介效应模型中两者的关系在村庄治理这一中介变量的作用下变为不显著, 且农民个体理性对村庄治理的标准化路径系数为0.164***, 这表明农民个体理性对农村公共服务效率的影响完全通过村庄治理来实现, 即农民个体理性与村庄集体理性的契合度越高, 越有利于农村公共服务效率提高。可见, 在具有公益性质的农村公共服务场域, 农民基于个体利益最大化取向的个体理性对农村公共服务效率虽具有促进作用, 但促进作用并不确定, 取决于农民个体理性与村庄集体理性之间叠加与博弈的结果。或者说, 在不同的村庄治理场域, 这种结果可能是不同的或者是不确定的, 具体结果与特定环境密切相关。

四、结论与政策启示

1. 基本结论

研究表明, 农民理性、村庄治理和农村公共服务效率之间是一个具有多重内在联系的统一体:一是本文证实了农民公共理性、村庄治理均对农村公共服务效率具有促进作用, 农民公共理性对村庄治理具有促进作用的已有研究结论。二是发现并验证了村庄治理在农民公共理性对农村公共服务效率的正向影响中起部分中介作用, 揭示出公共性是三者之间内在关联的理论根基。三是与已有的农民个体理性与村庄治理、农村公共服务效率负相关的相关结论相反, 本文发现并验证了他们之间存在正相关关系以及具体作用路径。村庄治理在农民个体理性对农村公共服务效率的正向影响中起完全中介作用, 揭示出农民个体利益与村庄公共利益的有机结合是这种正相关关系产生的现实基础。当然, 这并不否认在农民过于关注个体利益而与村庄公共利益激烈冲突的公共服务场域, 农民个体理性与村庄治理、农村公共服务效率负相关的可能性。因此, 本研究在理论上, 清晰了农民理性、村庄治理与农村公共服务效率各变量之间的因果关系和作用机理, 表明公共价值理论、理性选择理论和村庄治理理论在农村公共服务领域具有解释力, 理论的本土化或情境化研究具有可及性。在实践上, 对于缓解由于三者之间脱节而引致的农村公共服务效率问题具有指导意义, 对于推进新农村建设背景下的农村新型集体化转型亦具有指导意义。

2. 政策启示

(1) 统筹规划, 系统设计, 整体提高农村公共服务效率。现阶段的关键在于整合个体层面的农民理性与组织层面的村庄治理, 从系统视角探究提高农村公共服务效率的政策措施。为此, 政府要统筹规划, 建构和完善体系化的制度框架, 以集体主义嵌入为切入点, 以提高农民公共福利为目的, 努力促进农民理性、村庄治理与农村公共服务效率之间的有机契合;要制定连接农民个体、村庄治理组织和农村公共服务项目的公共平台建设, 形成个体利益与村庄集体利益有机结合的利益协调机制、矛盾化解机制和信任合作机制, 推动农村公共服务效率的稳步提高;要系统设计农村公共服务效率整体提高的路线图, 优化具体路径, 完善配套措施, 确保系统性、可行性和实效性。

(2) 立足村庄治理系统成长, 强化村庄治理对农村公共服务效率的正向效应。农村公共服务效率的提高, 不能局限于就问题谈问题, 要重视村庄治理对它的显著促进作用。现阶段的关键是采取有效的措施, 提高村庄治理主体的能力, 努力做到整体提升与结构优化并进, 民主决策能力与时间效率并重;引导村庄权力结构走向理性化和成熟化;推进村庄的实质性民主, 培育村民自治组织, 提高村民的组织化程度, 保证村庄沟通渠道的畅通和村民实质民主参与, 推动公共资源的合理分配;深入挖掘乡村传统资源, 培育农村现代文化和政治契约精神等现代乡村公共精神, 推动村庄治理的有序运行, 提高村庄治理对农村公共服务效率的贡献。