农村公共产品供给探究

农村公共产品供给探究（精选十篇）

农村公共产品供给探究 篇1

(一) 农村公共产品的需求剧增

农业是我国发展的基础, 但是作为农业主体的农民经营者的收益在很大程度上由自然环境决定。随着社会的发展, 自然环境对农业生产收益的影响并未减弱, 但是农村基础设施、农业科学技术、农村信息系统等对农业的影响逐渐增大。要想实现农业生产的产业化, 就需要更加合理地处理农民生产与市场的关系, 有效避免自然风险和市场对农业发展的不利影响。农民对上述公共产品的需求也逐渐上升。另外, 农业产业化的推进、农业竞争的加剧和“三农”问题的逐步解决, 不仅极大增加了利于发展农业生产的公共产品需求量, 也增加了益于改善农民生活质量的公共产品需求量。

(二) 农村公共产品的缺乏

供给不足主要表现为总量短缺, 结构失衡, 即对于“硬”公共产品的重视程度要远远大于对“软”公共产品的重视程度。这是政治利益驱动造成的结果, 因为“硬”的公共产品对地方官员的政治利益有帮助, 而“软”公共产品对地方政治利益既没有帮助, 还有可能拖累当地政府。地方官员的政治选择使得“硬”公共产品供给趋于过剩, 而一些“软”公共产品则是供给短缺, 形成了软硬极端不平衡的现状。而对于“准”公共产品和“纯”公共产品, 农民的主观能动性不强, 依赖心理比较严重, 存在较为严重的“等、靠、要”思想。如果用基本建设支出评价基础设施供给水平, 农村基本建设支出仅是全国基本建设支出中很小的一部分, 占全国人口2/3的农民享受的基础设施不及全国的1/5。

二、农村公共产品供给模式存在的问题

农村公共产品供给模式存在的问题主要是:供给模式采用的是外筹资方式, 造成农民分担的成本增长过快;农村公共产品供给责任划分不清, 乡村两级负担过重;决策机制不能满足需求, 导致结构失衡, 效率低下。

三、农村公共产品市场化供给的可行性分析

(一) 理论依据

按照公共经济学和产权经济学一般理论, 公共产品是由政府提供的。但是, 产品本身的性质是会变动的。影响人们选择的因素主要有对产品潜在价值的认识、技术和收入水平。当这些因素变化时, 产权的安排和具体的供给模式当然也会发生变化。对于这个问题, 经济学界进行了积极的理论探究和实证探究。公共产品提供的经济发展观、Ostrom小规模“公塘资源”的案例、科斯的“灯塔”理论、布坎南的俱乐部产品理论等都提出了借助市场化手段供给公共产品的理想模式。

(二) 实践依据

1. 农村公共产品及其供给体制外部环境的改变

随着改革的深入和农村经济的发展, 一个多层次、多形式、多渠道的农村商品市场逐步建立。农民由过去按照指令计划生产转向面向市场适应社会需求来引导生产发展。农村公共产品市场化的形成可能是基于外部环境的不断发展, 包括市场经济体制的建立和完善, 以及政府为促进农民增收而采取的一系列政策。

2. 农民收入的增加及其扩展效应

公用产品的性质会随着收入水平的提高而发生相应的改变, 进而可以实现公共产品的排他性消费, 也就为公共产品的市场化供给提供了条件, 创造了基础。另外一方面, 我国民间资本大量注入国家农村基础设施建设, 形成了基础设施建设投资主体的多元化局势, 这样的环境也为公共产品的市场化创造了条件。

3. 民间投资限制行业和领域的减少

政府对民间投资限制行业和领域的减少为民间资本进入国家基础设施行业、参与建设经营基础设施提供了政策支撑。同时, 原来属于集体所有的资产, 如森林、湖泊、河流、土地等, 由于政策的放开及外部市场环境的改善, 已经开始被越来越多的私人和民企承包经营。

4. 农村经济实体的发展和非正式组织的出现

随着农村经济实体的发展, 出现了一些为满足自身建设而建设投资的基础设施, 在一定程度上满足了农村对公共产品的需求。另外, 这些单位产生的非正式组织及其运行的相关管理规范, 如温州、绍兴等地设立的镇、乡、村级农业发展基金等非正式组织, 对于公共产品在农村的市场化有启发作用和参考价值。原因在于, 其对于建设资金及公共产品的管理和使用都积累了丰富的经验。

5. 农民知识水平的提高, 市场意识的觉醒和观念的转变

农民知识水平的提高, 市场意识的觉醒和观念的转变也是重要的一个实践依据, 如对于农村必需的而政府目前又无力提供的基础设施, 产生了农民集资、集力而共同修建、共同使用的模式。这种模式在乡村公路修建中得到了较好的体现。

四、实现农村公共产品市场化供给的思路

(一) 改变政府单一供给主体, 形成农村公共产品供给主体的多元化

1. 私人主体

亚当·斯密在分析政府的职责时也注意到一些公共设施由私人提供并经营好的例子:“欧洲许多地方的运河通行税和水闸税, 是个人的私有财产, 这些人为了保护着利益, 自觉维护这运河……如果运河通行税交给那些利不干己的委员们征收, 他们对于产生的这样内河通行工程的维持, 一定不会像个人那样注意。”在农村, 私人办学的现象已屡见不鲜, 在很多农村社区出现了私人办学, 职业中学和封闭式高中吸引了大量的生源, 乡镇企业在其发展过程中也针对社会化服务不足的现象开拓了自己的经营范围, 弥补了农村公共服务的不足。

2. 非政府组织主体

非政府组织发挥了重要的作用, 接管了大量政府不再承担的社会事务, 填补了因政府能力不足而存在的“公益真空”。非政府组织筹资不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入, 弥补了财政资金投入不足导致城乡公共产品生产和建设供给日益扩大的裂痕。

3. 政府、组织、个人联合提供

农村公共产品对农村的服务实现形式可以通过多种方式来实现, 如在不改变政府所有权的前提下, 将其当做托付产品给私人或组织, 这样既不改变公共产品服务农村的基本事实, 又实现了管理体制对于组织或私人的包含, 而拥有管理权的私人或组织是在签订合同、明晰相关权利的基础上实现的。另外, 政府也可以鼓励私人或企业参与进来, 这样既可以保证公共产品的提供, 又能摆脱因财力不足的现实窘境。这些都为农村公共产品的市场化提供了可能。

(二) 实现农村公共产品市场化供给的保障措施

1. 明晰产权关系

登姆赛茨明确了排他性和可让渡性是界定是否拥有产权的重要标准。因此, 一定要对建成后的农村社会公共设施明晰产权关系, 该属集体的就归集体, 该属个人的就归个人, 不能做侵犯农民利益的事。

2. 建立长效筹资机制

农村公共产品的建设和发展既需要有财政来保障, 又要有符合市场经济运行要求的融资机制来筹资。这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。应改革现有筹资制度, 建立起一个长期的公共产品支出和投资规划。

3. 完善决策机制

由于现有的政策机制是由政府考虑政治利益后而做出的抉择, 其中忽略了广大农民对于公共产品的诉求愿望, 这就导致了农村公共产品供给结构的失衡。为了提高农村公共产品的供给效率, 应该建立一种有效的公共产品需求表达机制。一要明确划分各级政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任;二要充分发挥村民大会和村民代表大会的作用;三是县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上, 由本级人民代表大会投票表决, 常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督。

4. 健全监督机制

实现农村公共产品市场化供给离不开健全的监督机制, 只有在健全的监督机制下, 才能加强对公共产品资源的使用监督, 有效避免和惩处腐败行为, 才能实现农村公共产品真正的市场化。要想建立健全有效的监督机制, 首先就要求村镇级政府做到村务公开、政务公开, 真实地向人民群众公布收支情况, 真正实现透明化。其次要积极发挥各级人大的监督、检查作用, 确保公共资源的合理使用。最后要强化社会审计监督作用, 及时查处各项违规、违纪行为, 将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。

5. 建立相关教育体系, 培育农民的市场观念

要采取有效措施, 完善城乡之间、区域之间的对口支援机制, 通过行政协调、政策引导, 形成城市教育卫生系统对口支援农村教育卫生系统、农村教育卫生资源富裕地区对口支援农村教育卫生资源匮乏地区的良性关系。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务。开展多种形式的农村公共事业人才培训活动, 使农民对公共产品供给的长远利益认识较为清楚, 从而有自发组织公共产品生产的能力, 有接受通过市场提供公共产品的可能。

6. 构建法制化的政府间财政事权关系

由于信息和激励方面的差异, 中央和地方在公共产品的供给方面各有优势。要实现公共产品社会效益的最大化, 有必要在不同级次的政府间进行分工, 实现公共产品的分层次供给。要通过法律的手段, 制定政府间关系法, 科学合理的划分中央政府和地方政府以及地方政府间的事权、财权范围, 明确公共产品的供给责任。

摘要：本文从现阶段我国市场经济体制不断完善这一大背景入手, 依据公共财政理论和公共选择理论, 对我国农村公共产品的供货求现状、存在的问题及其提供方式进行深入分析, 推导出应该让市场机制发挥更大作用、农村公共产品的供给可以通过市场化解决, 提出了具体的思路和相关配套措施。

关键词：农村,公共产品,市场化,可行性分析,配套措施

参考文献

[1]文辉, 赵新平.如何化解二元经济下农村公共产品的供求矛盾[J].商业时代, 2005 (29) .

[2]许彬.公共经济学导论—公共产品为中心的一种研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2003.

论增加农村公共产品供给 篇2

公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的`“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。

公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。

公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农

民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。

此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。

增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑

增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。

切实转变发展观念，进一步转换政府职能，加快增加农村公共产品的供给，是贯彻科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品问题的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新的发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新，尤其是要制定和完善促进农村公共产品建设、发展和供给的配套相关政策和法规。加大对农业、农村，尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，进一步完善支农投入政策，加大扶贫政策的力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来。要在使城市对公共产品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。

农村公共产品供给机制研究 篇3

摘 要 城乡一体化的关键是要实现城乡在政策上、产业发展上、国民待遇上的一致，而国民公平待遇的一个关键问题是城乡公共产品的供给问题。城市市民通过缴纳税收，享受政府提供的各种公共品，其供给进入公共财政体制。而农民享受的各种公共品，却不是由政府统一从强制性税收中进行安排，反而是由农民自己进行成本分摊。纵观农村公共产品供给机制的变迁，可以发现农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的局面是有着深层次的历史原因和体制背景的。

关键词 公共产品 农村公共产品 城乡一体化 供给

一、农村公共产品供给存在的现状及缺陷

（一）当前农村公共产品的供给状况

当前我国农村公共产品供给总量严重不足，已成为影响农村整体发展、制约城乡一体化前进的瓶颈。据中国社科院最新公布的调查报告显示，近年来我国城乡居民的收入差距正在不断拉大，从1978年的2.57：1，一度回落到1983年的1.82：1，再上升到1988年的2.51：1，2004年全国城乡居民收入差距为4：1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距约为5-6：1，10年中我国的基尼系数上升了1.62倍，已经成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。

（二）农村公共产品供给机制的缺陷

我国农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着深层次的历史原因和体制背景，而农村公共产品的供给机制改革滞后，同时缺乏必要的法律法规手段保障对公共产品的投入，也是主要原因。具体看农村公共产品的供给机制存在的缺陷，可以概括如下：

各级政府财力与事权不对称导致供给失衡；城乡二元供给机制加重公共产品供给不合理；“自上而下”方式使得产品供给决策机制低效率；农村组织机构职能划分不清进一步使得农民需求表达失真；农村自身对公共产品投入缺乏积极性；农村公共产品供给方式单调难以满足多样性需要。

二、农村公共产品供给机制改进

鉴于以上对农村公共产品供给机制的情况的讨论，在城乡一体化过程中，要突破农村公共产品供给的瓶颈，改进措施如下：

（一）建立新型的农村公共产品供给机制

1．合理划分政府公共产品供给职能

各层级政府应按“一级政府，一级事权，一级财权”，合理划分中央和地方支出责任和支出范围，特别是县、乡、村三级财力与事权要相统一。鉴于公共产品的层次性，厘清政府间的职责和公共产品供给职能凸现其迫切性。

2．转变政府投入观念——走出“二元结构”

加速走出二元结构，转变各级政府观念，要站在科学发展观的高度认识当前农村公共产品供给领域存在的问题及其产生的后果。如果领导干部的“城市政府”观念不转变，公共产品的城乡统筹就很难实现。因此，现阶段应坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。

3．引入市场机制以拓宽农村公共产品的供给渠道

积极引进民间资金和外资，构建多元化的公共產品供给渠道，这样有助于缓解农村公共产品因资金缺口，导致供给不足的压力。具体来说，对于准公共产品的范畴，可以通过村民会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订资方案，然后按照“市场一村庄”模式这种制度安排，“谁建设，谁收费，谁受益，谁付费”的原则，通过市场机制来收回投资，政府只是予以监管和指导。

（二）完善农村公共产品的需求表达与供给决策的衔接机制

1．提升农民对村领导的信任

结合所管辖社区居民的生产条件、生活的真实改善，通过居民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁。同时，通过用黑板报、广播的形式真正落实村务公开，财务公开，让村民对村委会有一透彻的了解，增加对村干部的信任。另一方面，作为村干部对村里的所有公共事务负有不可推卸的责任，但是他们也是理性经济人，要使他们对村庄公共事务有所作为，除了要培养其奉献精神外，还应依据其实绩有所回报，而不仅仅限于从村民提留款中抽取的“误工补贴”。这样才能保证农村公共产品供给有效性。

2．促进农村提高组织自治能力

村民自治的根本目标还是村民自我治理，如果村民和村干部能够有效合作，共同治理，可以有效地提高村庄的社区质量，从而以一种更为经济的方式提升了村民的生活质量。乡镇政府应该成为主要的作用者，利用优惠政策引导村庄的集体行动，用资金、用专家服务引导农民进行集体行动，搞水利工程、村庄建设。

3．完善农村公共产品的供给决策机制——“自下而上”方式

改革农村公共产品供给决策机制需要不断推进农村基层民主制度建设，完善农村公共服务产品投资决策程序。实现农村公共产品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，从制度上确立由农民、农村的内部需求决定公共产品投资的范围和投资方向，即建立一个农村公共产品的需求表达机制，充分发挥村民大会和村民代表大会的作用，使一个村或一个乡镇范围内多数人的需求得以实现，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。

参考文献：

[1]顾以传.关于完善我国农村公共产品供给机制的思考.安徽农业科学.2008.36(32).

[2]郭建军.强化政府对农村的公共服务.开放导报.2007(3):12-15.

[3]贺程.我国农村公共产品供给机制研究.兰州大学硕士学位论文.2009.5.1.

农村公共产品供给探究 篇4

关键词：农村,公共产品,供给,研究

农村公共产品是指由居住在农村的居民消费、享用的, 具有为他们生活和生产发展提供帮助的公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村居民基本生活与发展的公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。如义务教育、计划生育、优抚救济、社会医疗保险、养老保障、社会治安、文化、体育等社会事业, 以及供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害、行政、法律和社会服务等。根据上述内容可将其分为基本公共产品与生产发展所需的公共产品。对基本公共产品的供给其制度设计应与城市一样, 如医疗、义务教育、养老、救助等;而生活与生产发展中享用的公共产品应根据各地发展状况不同而在发展中采用不同的方式来解决。由于我国是一个农业大国, 农业人口多, 从1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制以后, 政府对广大农村公共产品投资很少。近年来, 政府对农村公共产品的投入不断增加, 但与城市相比、与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前对农村公共产品的供给中, 不仅供给不足, 而且质量及供求结构不合理, 效率低, 供求矛盾突出, 影响农业现代化的发展。

一、农村公共产品的供给问题

农村公共产品供给, 是由各国社会发展的不同历史时期的政策制度所决定的。如我国在改革开放前后农村公共产品供给就经历了不同的供给制。

㈠国家对农业的投入及公共产品供给中的制度安排 在过去, 我国农村公共产品都是以基层乡村集体作为单一的供给主体, 这是由于我国公共产品长期实施的是城市靠国家投资供给, 而农村是靠基层自行建设的二元供给模式。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下, 这在于国家长期对农业、农村投资不足, 农业产业发展缓慢, 造成基层政府无财源。例如, 国家对农业的投入, 自改革开放以来的土地承包后, 投资逐年下降, 如仲大军《二元结构与中国社会的影响》一文中指出, “据统计, 1985年~1994年, 净流出农村的资金累计达3057亿元, 年均300亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈持续下降趋势, ‘一五’至‘五五’期间, 农业投资所占的比重一般稳定在10%左右, 但从1981年起, 这个比重逐渐缩减;1985年, 全国投资总额比上年增长了45%, 而农业投资却下降了0.5%;多年来, 中国农业投资一直处于欠账状态”[1]。又如胡鞍钢在《财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略》一文中提到“有关学者估计1954年~1978年国家通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金高达5100亿元, 加上1979年前农业部门累计为国家提供978亿税收收入, 农业为国家提供资金超过6000亿元。而同期国家财政对农业的投入只有1577亿元, 两者之差近4500亿元。这一时期的经济政策完全是以农促工, 以农支工”[2]。为了支持国家工业建设, 农村就出工出劳, 自己想办法满足自己低层次的需要, 农村所需要的公共产品经费投入就不进入国家公共财政收支系统, 这就形成了制度外供给的基本特征。

改革开放后随着基层体制的变化, 乡镇政府成了农村基层政权, 并承担起该辖区公共产品供给职责, 但是农村公共产品资金筹措制度还是沿袭着人民公社时期的供给体制, 并且土地承包后这部分费用要农民按人头各自负担, 在贫困地区, 乡村集体经济来源很少, 供给所需要的资金没有列入国家财政开支之内。但就在这一时期, 国家对农业仅有的投入还实行分块管理, 涉及政府中的多个职能部门, 财政投资分属不同管理部门, 投资条块分割, 管理层次环节过多。在实施资金范围的使用方面, 项目安排中的建设内容也存在条块分割, 除了上级政府财政这一块外, 基层政府几乎没有其他经费来源。因此, 基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失, 而农村中农民急需的公共产品基本靠自行解决, 可以说在很大程度上是实行以农民为主的“自给自足”型。

㈡国家分税制改革后形成的事权与财权不对称的农村公共产品供给 随着我国财政和税收制度改革, 形成了事权与财权的错位。各级政府之间的权限划分不清, 中央政府把有些事权下放得过低, 基层政府担负着沉重的支出责任, 特别是县乡两级政府承担着农村的公共产品提供, 这就是基层干部平常说的:“上面千条线, 下面一根针”, 也就是国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府。如“70%的预算内教育支出和近60%的医疗支出、国防安全教育、九年义务教育、计划生育及公共卫生等都成为地方政府供给的职责。地方政府担负了农业事业费、牧业事业费、林业事业费等基层其他事业费支出的80%以上, 而且就连村民委员会也承担了对农民收取三费的责任。而中央政府在那段时间对农村公共产品的支出中, 教育经费仅占2%, 农村卫生支出也只占2%”[3]。基层政府靠税收返还和制度外收费来维护其庞大的行政运转。从基层农村公共产品主要提供者来看是县级政府和乡镇政府, 这些层级的政府担负着全国70%的城乡人口, 其中约占66%农村人口的公共服务和管理。因此, 财政缺口最大的也是县级财政, 特别是以农业为主的西部贫困地区的县级财政赤字更大。如2002年国务院课题组对1999年国家确定的592个贫困县财政运行情况进行调查分析, “有486个县不同程度地存在赤字, 82%的赤字率远高于同期全国47%的平均水平”[4], 这就反映了县级政府很难为70%的人口提供完全和高质量的公共服务。而在农村公共产品供给制度中, 农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。如基层政府服务的人员供养、教育附加费以及其他公用设施建设费用等。农村公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。

农业税费改革和取消, 降低了农民的负担, 但也减少了县乡政府财政收入, 尤其是占收入70%的乡镇财政收入。当时在没有上级财政转移支付下, 致使基层政府提供公共产品能力“雪上加霜”, 全国在未实行税改前, “农业税费收入为1600亿元, 这笔税费大部分为地方政府所掌握, 特别是乡统筹和村提留的三项费是乡级政府的主要财政来源。而在2003年税改后, 全国基层减少财政收入1140亿元, 如果考虑对乱收费这一治理可减少高达2130亿元。2004年, 中央考虑地方政府的税收减少, 实行中央财政转移支付, 2004年只转移支付542亿元”[2], 转移远比不上减税费后的损失。农业税取消, 对中央财政并无大影响, 因为农业税在中央财政收入中占的比例很小。而中央的转移支付只是勉强填补“吃饭财政”的缺口, 这种情况在西部地区非常突出。也就更谈不上农村所需公共产品的投资。转移支付只是确保乡镇机构的正常运转和教育经费的开支, 而不是对其他公共产品的投入, 只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 并没有对某项公共产品作出单列开支的规定。实际对其规定所需要的农村公共产品还是存在经费困难的问题。

二、应建立起农村公共产品多元供给模式

根据公共经济学的理论, 公共财政应用于提供公共产品, 各级政府应是公共产品提供的主体, 按农村公共产品在使用消费过程中的不同性质来划分作为提供主体的各级政府的责任, 建立中央、省、县、乡、农民五位一体的农村公共产品供给体制。根据公共产品的使用特性和受益范围大小来划分提供者的责任, 通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性的公共产品以及社区性的公共产品, 不同范围的公共产品应有不同的供给主体。在农村公共产品既有全国性的, 也有地区性和社区性的, 因此, 分清农村公共产品性质是明确供给主体的关键。如受益范围遍及全国性的公共产品, 并且应属于“纯公共产品”, 而市场价格也难以反映资源应有的配置, 必须由中央政府提供;受益范围主要是地方性的公共产品, 由相应的地方政府来提供;具有效益外溢性的地方性公共产品, 则由中央和地方政府共同来提供。也可以说, 全国性的跨区域性的公共产品应由中央政府来承担, 地区性的应由相应的地方政府来提供, 而属于社区性的应由社区来提供。

当前我国农村公共产品供给正处在不断发展阶段。但由于农业、农村的特殊性, 还存在供给中的许多问题。农村公共产品的供给通常与公共财政支出范围有关。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的, 通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。通常地讲, 农村纯公共产品的供给应由公共财政开支, 准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。而对农业来讲这是一个弱质的基础产业, 其农村、农民的农业发展问题既关系着国家粮食安全, 也关系着占我国总人口70%左右农民生活、生产与发展问题, 应加大农业基础的投入。

当然从上述依靠政府公共财政向农业发展投入, 这涵盖着农民生产发展与生活水平提高与农民紧密相关的农村公共产品, 但在这些有形和无形的农村公共产品的范围中, 具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品。而在广大农村由于受自然条件及各种因素的影响, 发展也是不平衡的。农村公共产品需求的缺口及提供的主体方式也应各不一样。特别在贫困地区、自然环境保护区、环境恶劣区及少数民族贫困区, 因市场发育程度低, 这里应强调以政府投资为主, 要把投资建设供给的效率和效益结合起来。而在经济条件发展较好的农村地区, 应大力推进实施构建多元化的农村公共产品供给体系, 有助于提高公共服务的总量与效率。改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品, 建立以政府为主, 企业和社会团体为辅的多元供给模式, 并实行适度的市场化供给。

参考文献

[1]汝信, 陆学艺.中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社, 2001年.

[2]胡鞍钢.财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略[J].财经问题研究, 2007, (05) .

[3]国家统计局.中国财政年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004.

农村公共产品供给探究 篇5

《 人民日报 》（2013年03月20日 07 版）

增加农村公共产品供给，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是全面建成小康社会的重要任务。增加农村公共产品供给，需要正确认识并妥善处理几个关系。规模与效益的关系。我国众多的农村人口在广阔的地域里分散居住，导致农村单位公共产品供给成本高、效益低。这就需要在保证政府投入的基础上，增强供给的有效性和质量，最大限度发挥农村公共产品的效益。一是积极实施城乡发展一体化战略。加强农村小城镇建设，充分发挥小城镇的管理中心、文化中心、服务中心、工业中心、流通中心等作用，吸引、聚集更多的人口、工商企业和服务业，增强公共产品供给的规模效应并提高供给质量。随着农村小城镇的发展以及人口和经济聚集效应的显现，进一步实行城乡统筹、以城带乡，努力构建科学合理的城镇格局，在城乡发展一体化中实现城乡公共产品供给一体化。二是推进农业适度规模经营。在坚持和完善农村基本经营制度基础上，创新农业经营体制，完善现代农业体系，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，以此提高农村公共产品供给能力和效益。

主导与多元的关系。适应社会主义市场经济发展的需要，在明确政府承担主要责任、发挥主导作用的同时，改变农村公共产品供给由政府包揽的模式。一是实现供给主体多元化。进一步强化政府责任，提高政府公共产品供给能力和效率。同时，推动形成优势互补、相互合作、多元并存的农村公共产品供给主体格局，引入竞争机制，提高供给效率。二是实现筹资渠道多元化。改变长期以来农村公共产品供给以体制外筹资、筹劳为主的局面，建立包括财政渠道、市场渠道、非营利组织渠道等的多元化筹资渠道，努力形成“政府引导、社会参与、市场运作”的农村公共产品投融资新格局。三是实现供给模式多元化。为提高农村公共产品的供给效益，政府可以通过授予经营权、购买等手段，委托私人部门提供公共产品，努力构建以政府供给模式为主导、其他模式为辅助的多元供给模式。

山东农村公共产品供给现状分析 篇6

【关键词】公共产品；供给制度；非竞争性

一、公共产品理论综述

（1）公共产品的相关概念。一是公共产品的含义。公共产品是私人产品的对称，是指在消费或使用上具有非竞争性和受益上的非排他性的产品。涉及国防、秩序、环保、科技、教育、文化等领域。二是公共产品的基本特征。第一，非竞争性。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会对其他人消费该产品造成影响，一些人从这一产品中受益不会影响他人从中受益，在消费上没有竞争性，属于利益共享的产品。第二，非排他性。指产品在消费过程中产生的利益不能为某一个人或某些人所独有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们分享这一产品的益处是很困难的。（2）公共产品的供给理论。一是“公地悲剧”和“反公地悲剧”。“公地悲剧”和“反公地悲剧”的所阐述的是，由于“公地”没有明确的产权主体，由于缺乏有效管理措施，容易导致公地资源得不到良好的保养和维护，造成公地资源的过度利用或者不能被充分利用的现象。二是市场失灵。由于公共产品消费的非竞争性特征容易导致消费者的“搭便车”行为。所谓搭便车者就是不承担公共产品成本而试图享受公共产品利益而人。因此，市场经济必然导致公共产品供给不足，市场在公共产品供给问题上失灵。

二、山东省农村公共产品的供给现状

（1）山东省农村公共产品的有效供给现状。一是科教兴农方面。近年来山东农村人口每10万人中拥有各种受教育程度的人数有如下变化：具有大学受教育程度的由475人上升为1931人；具有高中受教育程度的由4140人上升为6036人；具有初中受教育程度的由15182人上升为20634人。二是基本设施。全省人口城镇化率达到47.5%。加强水利设施建设。完成农田水利基本建设工程12万处。保障经济社会的可持续发展。2009年，投资130多亿元，改造农村公路6.1万公里，全省80%的行政村实現了通油路。2006年以来投资38亿元，基本完成了县城电网改造一期工程，其中5400万元用于农村。三是社会保险保障方面。目前全省参保农民达到1033.21万人，新型农村合作医疗试点扩大到26个县。涉及1370.6万农民，筹集资金3.2亿元，收缴保险费1.5亿元。制定了支持县域经济发展的政策，加大对20个欠发达县的帮扶力度。（2）山东省农村公共产品供给存在的问题。一是供给总量不足。农村公共产品的供给相比较农村经济的发展却滞后许多，难以满足农民日益增长的对公共产品的需求。二是供给缺乏公平。城市与农村公共产品供给不公平现象仍旧存在，城镇居民能充分享受到财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市。三是供给效率低下。由于信息的不对称、预算的不规范和供给体制的滞后性等问题，致使农村公共资源的供给效率低下。主要表现在：第一，公共资金缺乏规划，使用混乱。第二，基层官僚重“政绩”轻实效。（3）浅析山东省农村公共产品供给存在问题的原因。一是公共资金筹资渠道依赖于制度外筹资。因而长期来看，制度外成本分摊制并不能从根本上解决农村公共产品有效供给的问题。二是“自上而下”的行政命令式供给决策机制。长期以来，我国农村公共产品一直受到各级政府和有关部门“自上而下”决策供应的影响，供给数量、供给结构和供给计划大部分由乡镇和城市以政策形式下达，不仅具有很强的指令性、强制性，而且不同条件、不同发展阶段的地区都是按统一要求执行不合理。三是供给责任不明晰，政府缺位、越位现象并存。山东省行政部门在农村公共产品的提供中，行政审批程序琐碎复杂，影响了私人部门参与农村公共产品供给的积极性和时效性。

三、对山东省农村公共产品供给政策建议

（1）加大中央和地方各级政府财政支农力度。改变农村公共产品供给短缺的现状，主要还是增加各级财政支农支出，要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）改革创新农村公共产品供给的决策机制。完善农村公共产品供给的需求表达机制需要实现农村公共产品供给决策程序的转变，由之前的“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型，转变为“农民需求表达—政府集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序。（3）建立有效的农村公共产品供给监督、约束机制。首先要规范地方政府的决策行为，建立有效的农村公共产品供给的决策机制；其次要加强对农村公共财政资金的管理和监督；最后要完善农民对地方政府公共产品供给监督机制和社会约束机制。

参 考 文 献

[1]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2007

农村公共产品供给制度创新研究 篇7

一、农村公共产品供给制度的历史变迁

新中国成立以来, 农村公共产品供给制度经历了一个历史变迁过程。合作化时期是中国农村公共产品供给制度的形成时期。农业合作化经历了农业生产互助组、初级农业合作社和高级农业合作社3个发展时期。在互助组阶段, 主要通过“私有公用”或公共购买的途径, 满足农民对公共产品的需要。到了农业合作社阶段特别是高级社阶段, 开始实行“五保”制度, 农村合作医疗制度也开始形成。在农村集体和农民自身供给公共产品的同时, 政府也履行了一定的农村公共产品供给职能。

在人民公社制度下, 农村公共产品的供给责任几乎全部由公社 (包括下属的大队及生产队) 承担, 广大农民成了大部分农村公共产品的生产者和成本承担者, 人民公社或生产大队代为农民统一表达对农村公共产品的需求。农村公共产品主要依靠制度外筹资。在农村公共产品的管理与监督方面, 这一时期基本上是公社内部 (包括下属队) 的自我管理、自我监督。

改革开放后, 农村公共产品的供给本质上依然是农民“自给自足”。农民需求得到一定程度的表达, 但行政主导的决策机制依然是自上而下进行。在农村公共产品筹资方面, “三提五统”成为这一时期的制度外资金来源, 农民负担转为显性。在供给主体制度方面, 由于乡镇政府和村民委员会财力有限, 大部分农村公共产品只好依靠农民自我供给。在供给决策制度方面, 虽然农民对公共产品的主动性需求大为提高, 但农村公共产品供给却不是根据农民真实的需求表达, 而是根据农村基层政府官员的政治需要。在农村公共产品筹资制度方面, 由于乡镇财政筹资能力非常有限, 通过制度外筹资成为必然。在农村公共产品生产、管理和监督制度方面, 这时期的管理和监督主体相对多元, 同时也出现了乱收费、乡村负债加大、农民负担加重等问题。

农村税费改革时期, 农村公共产品供给制度出现了局部调整, 但全新的供给制度尚未形成。[1]通过农村税费改革, 制度外筹资的“口子”被堵上了, 农民负担切实降了下来, 但农村公共产品的资金来源问题没有得到很好解决, 使得农村公共产品的供需矛盾更为突出。这一时期地方政府供给农村公共产品的能力明显不足, 为此, 中央政府逐步加大了在农村公共产品供给中的责任, 其他供给主体的作用更加凸显;中央与省级财政投入逐步加大, 村内部部分公共产品采取“一事一议”向村民筹集;农民的需求在一定程度上得到重视, 但在农村公共产品决策方面, 自上而下行政命令式决策机制仍占主导地位。

二、农村公共产品供给制度存在的问题

农村公共产品的供给问题, 实质上是如何在农村地区配置社会公共资源。我国农村公共产品供给既存在总量不足问题, 也存在结构失衡问题。由于长期以来实行城乡有别的倾斜型发展战略和政策, 因而建立了与之相适应的、城乡有别的差异性公共产品供给制度。各级政府重点把社会公共资源用于城市公共产品的供给, 由此造成了农村公共产品供给不足。具体而言, 农村公共产品供给制度方面存在的问题主要表现在:

1.农村公共产品供给主体权责失衡

按照公共财政理论, 应根据事权与财权对应的原则合理划分各级政府的公共产品供给责任。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权, 但其财权却极为有限。关于村组织的事权, 《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业, 调节民间纠纷, 协助维护社会治安。”由于村民委员会不是一级政府组织, 没有税收权利, 其所需资金通过“费”的形式解决。由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位, 因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权, 转移财政压力, 结果导致基层政府事权大于财权, 承担着许多应该由上级政府承担的支出。目前, 农村公共产品主要由基层政府负责提供, 但由于基层政府财权与事权的不对称, 迫使基层政府无形中将部分本应由政府负担的职能转嫁给农民, 通过向农民收费来提供农村公共产品。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足, 但它剥夺了农民的国民待遇, 加重了农民负担, 并使农村公共产品应主要由政府提供转变为事实上的主要由农民自身提供。长期以来, 城市居民享受政府提供的各种公共产品, 而农民还得为其享受的公共产品付费。由于长期对农村公共领域投入的不足, 导致农村公共产品供给短缺。[2]大多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。截至2005年, 全国有50%的行政村没有通自来水, 60%的农民没有合格、卫生的厕所, 7000万农户住房需要改善, 1.5亿农户需要解决燃料问题, 6%的行政村未通公路, 2%的行政村未通电, 6%以上的县没有标准的污水处理场。

2.自上而下的农村公共产品供给决策机制, 造成农村公共产品供求结构失调

由于受各种因素的影响, 目前农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端。农村公共产品的供给不是根据农民的需要来决定, 而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径, 由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。在这种决策机制下, 政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好, 对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求, 而是上级的行政命令。对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品, 都是由上级政府决定。由于信息的不充分和非对称性, 政府难以准确掌握农民对公共产品需求的真实信息, 这就必然导致农村公共产品供给效率低下, 农村公共产品的供给不能很好地反映乡、村社区内部农民的需求, 造成农村公共产品供求结构失调。一些易出政绩的公共产品过量或超前供给, 而许多见效慢、具有战略性的公共产品则供给严重不足。具体而言, 农村公共产品供求结构失调主要表现在:一是农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给严重缺乏。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。[3]相对而言, 农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。由于这些公共产品的供给严重短缺, 导致农民总体素质较低, 吸纳科学技术的能力较差, 农民因病致贫、因病返贫逐年增多, 农民身体素质下降, 农村的生态环境恶化迅速。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区大力兴建楼堂馆所、歌舞剧院等, 导致这些公共设施的利用率极其低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误, 影响了农村资源的有效配置;“豆腐渣”工程的出现, 导致资源的严重损失与浪费。

当前, 农村公共产品供给决策机制问题的存在有其深刻的根源。一是在于基层政府与农户目标函数的不一致。基层政府的目标函数主要是追求公共机构及领导者的效用最大化, 从而以行政命令决定农村公共品供给, 而农户的目标函数主要是改善自身的生产生活条件。基层政府与农户目标函数的差异必然导致农村公共产品供求结构的失调。二是在于农村基层民主制度缺失。实践中, 由于村民委员会无权抵制基层政府强制下达的各种达标指标, 使农户对公共产品的需求意愿难以表达;另一方面, 基层权力机关对基层政府的行为监督不力, 使基层政府可以擅自动用公共资源, 以体现领导者而不是农户的偏好。

3.农村公共资金管理混乱, 公共资源的使用过程缺乏有效监督, 导致公共产品供给效率低下

一是涉及农村公共产品供给的部门多, 资金投入分散, 部门之间政策不配套, 影响了农村公共产品供给的有效性。二是制度外资金账证不全, 监督成本过高, 导致农村公共资金缺乏有效监督。三是农村公共资金使用透明度不高, 资金被滥用、挪用甚至贪污的现象比较普遍, 造成极大浪费。四是农村公共产品供给的中间环节多, 公共资金被层层“拔毛”, 公共产品被层层加价。由于农村公共资金的收取和使用缺乏严格监控, 容易出现资金使用上的无效, 导致农村公共产品的供给更加短缺。

4.城乡非均衡的二元公共产品供给制度安排, 导致农村公共产品供给的严重不足和在某些方面显失公平

改革开放以来, 虽然财政支农支出的绝对数连年增加, 但所占比重却一直在下降, 对农村带有歧视性的二元公共产品供给制度未从根本上得到解决。公共产品供给上的不公平性主要表现在:一是城乡公共产品供给的不公平性。[4]在公共产品供给上, 城市居民与农村居民的待遇存在巨大反差。在城市居民享受着优越的市政基础设施条件、发达的交通、良好的基础教育和医疗卫生的同时, 农村居民却无法得到等质的公共产品供给。在农村公共产品供给远远不如城市的状况下, 农民还得为享用这些公共产品付费。二是农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷, 出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济发达、地方财政收入充裕的农村地区公共产品供给相对充足, 其他地区的公共产品供给则严重不足。三是城乡公共产品负担成本的不公平。城市公共产品供给所需资金主要由财政预算安排, 而农村公共产品供给所需资金主要由农村基层和农民来分摊。

三、农村公共产品供给的国际做法及经验

中国农村公共产品供给制度面临的种种问题, 说明其有完善之必要。在此方面, 我们不仅要立足本国现实, 而且要借鉴其他各国的做法及经验, 从中提炼出对我们有用的东西。

就美国而言, 农村公共产品是由政府和社会组织共同提供的。美国政府通过对农业的立法管理、政策指导、对农业的保护及扶持政策来确保农业的稳定与发展。美国政府还通过农田水利等乡村基础设施的建设, 为农业的发展提供基础条件。通过农业保险以及对从事农业保险业务的机构提供保费补贴等措施, 以实现对农业的保护。美国政府十分重视农业的教育、科研和培训推广工作, 各级政府用于这些方面的支出不断增加。

欧盟国家农业的发展与各国政府大力支持农业科研与教育具有必然的联系。如法国政府对农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等投入了大量资金;意大利实行以政府领导为主的农业技术推广体系;英国实行各级政府协作推广的管理体系, 并运用法律手段促进农业技术推广。为了确保农村公共产品供给, 欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等, 分别用于资助农业经营投资、给予自然条件不利地区的补贴、为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金、支持人员培训计划和就业计划等。欧盟国家还向农民提供社会救助、社会保险、社会福利等公共产品。

日本政府十分重视土地改良、农业基础设施建设和发展农业科学技术等农村公共产品的提供, 这对农业的稳定与发展发挥了重要的作用。除此之外, 日本政府还建立了统一组织和指导的且相当完善的农业技术推广体系, 实施了农村与城市一体化的义务教育制度, 农村义务教育经费由各级政府共同分担。日本政府还建立了城乡一体化的社会保障制度, 农民享受的社会保障大致与城市居民所享受的社会保障相同。

发达国家在农村公共产品供给方面的做法及经验, 给了我们许多有益的启示:一是要注重加强确保农业稳定发展的农村公共产品建设。具体包括提供农业保护政策、提供良好的农业基础设施和建立完善的农产品市场等。二是政府应加大对农村基础教育的投入力度, 尤其是中央和省级财政应加大对农村基础教育的投入比例。三是进一步建立和完善农村社会保障体系。基本思路是:经济相对发达的农村地区先行一步, 建立相对完善的社会保障体系;经济相对落后的农村地区主要是优先考虑加大扶贫力度, 待条件成熟后再逐步建立农村社会保障制度。四是要重视环境保护。为此, 要尽快完善农业环保法规体系, 依法对不利于环境保护的行为予以处理。要增强群众的环保意识, 积极开发和推广污染防治技术, 确保环境保护有较好的群众基础和技术支撑。[5]

四、重构农村公共产品供给制度的对策选择

农村公共产品供给制度的缺陷及公共产品供给的不足, 限制了农民消费需求的实现, 降低了农民的消费效用, 影响了农村消费市场的扩展, 增加了农民负担, 妨碍了农村的发展。因此, 改革农村公共产品供给制度势在必行。中国农村地区范围广阔, 各地区经济发展水平不一致, 政府财力有限, 这是我们在农村公共产品供给制度建设方面面临的现实。因此, 在现实条件约束下, 要将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来, 构建合理有效的农村公共产品供给制度。社会主义新农村建设时期, 为保证公平有效地提供优质足量的农村公共产品, 农村公共产品供给制度需要发生全新的变迁。原来那种“农民代替政府出资, 政府代替农民决策”的状况必须改变, 取而代之的是以政府为主的多元供给主体制度、以财政为主的多渠道筹资制度和多样化的供给方式以及充分尊重农民“话语权”的决策制度等构成的一个全新的供给制度。

1.建立城乡统筹的公共产品供给制度, 变农村公共产品的体制外供给为体制内供给, 使农村居民在公共产品享用上能够享受到与城市居民大体均等的待遇[6]

长期以来实施的重工轻农政策, 形成了城乡二元经济结构, 同时也形成了城乡有别的公共产品供给体系。农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度, 农村公共产品大多由农民自己提供, 导致公共产品数量短缺、质量不高。要改变这种现状, 必须摆脱传统的、根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念束缚, 加快政府职能的转换, 树立以人为本的执政理念, 彻底改变“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给制度安排, 从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度, 建立城乡统筹的公共产品供给制度, 以实现两种供给制度的并轨为目标, 以坚持城乡供给的统筹为原则, 对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。为此, 必须按照建设社会主义新农村的要求, 进一步调整财政支出结构, 加大财政对农村地区公共领域的投入力度, 重点保证农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等关乎民生的公共品和全国性的农村公共品 (如农业技术推广、农业信息网络等) , 以及区域性公共品 (如河流治理、病虫害防治等) , 强化政府对农村公共产品的保障责任;要进一步完善省以下财政体制, 扩大省直管县改革试点, 扩大基层财政在分享税收收入中的比重, 确保基层政府有与其事权基本对应的稳定收入来源;要按照公共服务均等化的要求, 加大对农村地区, 特别是落后的农村地区的转移支付力度, 增强其公共保障能力;要建立城乡一体的公共产品供给格局, 还应以改革现行的户籍制度为突破口, 破除各种体制性障碍, 实行以职业划分农业与非农业人口, 以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度, 建立城乡统一的劳动力市场和平等的行业进入制度, 城市务工农民在医疗卫生、子女上学和社会保障等方面, 享受与城镇居民同等待遇。

2.构建多层次的农村公共产品供给机制[7]

要按照事权与财权统一的原则配置公共财力, 使各级政府尤其是基层政府所拥有的财力与其公共产品供给责任相适应。在各级政府对农村公共产品的提供职责划分上, 对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等, 由于其受益范围并非局限于农村区域, 应由中央政府提供。中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村准公共产品, 不论纯粹由政府供给还是纯粹由农户私人供给都难以实现有效供给, 应选择政府与私人混合供给的模式。能够使跨区域受益的农村公共产品由地方政府承担为主, 中央政府在一定程度上进行协调和给予财力上的补助。村委会负责提供村落范围内的农村公共产品或服务。要发挥好民间组织在公共产品供给上的作用, 借助于民间组织提供满足农民急需的公共产品和公共服务。民间组织作为供给主体, 公共产品的供给数量及质量等由农户自主决策, 成本由农户共同承担。各级政府可通过精心策划和宣传, 以及提供补贴、奖励等优惠政策, 引导、支持、鼓励、吸引非政府组织和个人对农村公共产品供给的积极参与, 并积极引导、帮助、支持非政府组织和个人形成一种稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。

3.形成公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制

公共决策本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共产品供需结构性矛盾, 反映了公共决策不民主而导致的社会资源配置不当。因此, 要使农村公共产品供求结构吻合, 必须解决农村公共产品决策权的配置问题。农民是农村公共产品的消费主体, 他们最知道合适的公共产品的数量、质量和结构。针对自上而下的农村公共产品需求决策机制不能真正反映农民需求的现状, 必须建立自上而下和自下而上相结合的农村公共产品供给决策机制, 将公共产品的选择权交给需求者, 让农民参与到决策中来, 以充分反映农民对各种公共产品需求数量及质量上的差别。要在建立完善的村民委员会和县乡人民代表大会制度的基础上, 建立农村公共产品需求表达机制和决策监督机制, 使农民对本社区的公共事业建设有表决权, 借此保证在公共产品提供方面, 能从农民的切身利益出发, 提供广大农民急需的公共产品, 并对政绩性的农村公共产品供给实行严格抑制, 以提高农村公共产品供给的有效性, 减少供给成本。要积极培育农民的现代公民意识和民主法制意识, 积极引导和鼓励农民参与农村公共事务决策活动, 强化对公共事务的监督管理, 增强农村公共事务的民主性、公开性和透明性, 使农村公共资源的分配使用置于基层民主的监督之下。

4.实现农村公共产品提供与生产的适度分离

公共产品的提供方式分为政府供给、市场供给、政府与市场共同供给。农村公共产品的政府供给是主渠道, 但政府提供并不等于政府直接生产。国防、社会治安、义务教育、消防服务等可以实现政府提供与政府直接生产的统一, 但除了这些少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品需要由政府直接生产外, 大量的公共产品都可由私人生产, 然后由政府采购, 并由政府向社会提供。在农村公共产品领域, 做到政府提供与公共产品具体生产适度分离, 在坚持政府供给为主渠道的基础上, 积极鼓励市场供给和政府与市场混合供给的方式, 可以提高农村公共产品供给效率, 增加农村公共产品供给数量。如在农村科技推广、科技培训和初、高、职教教育以及农村医疗卫生等方面适当引入民间资本, 可以在一定程度上缓解政府提供的不足。

5.进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规

由于农民是一个庞大的弱势群体, 因而只有通过法律的规定, 使农村公共产品供给制度法律化、规范化, 才能切实保障农民的切身利益。就目前而言, 不仅要加快修订旧的相关法律、法规, 而且还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的法律、法规。具体而言, 一是要积极稳妥地改革现行城乡二元分割的户籍制度, 促使“农民”向“全权公民”身份的转化。相对于城市居民来说, 农民是属于“权利受限”的公民, 政府为公民提供的公共产品, 农民在事实上是不能完全享受到的。农民的权利受限, 导致其发展的机会受限和相对贫困。因此, 必须依法保障农民的“国民待遇”, 使之成为平等的“全权公民”。二是进一步完善相关法律、法规, 保障农村公共产品的供给数量与供给质量。当前农村公共产品非常匮乏, 基础教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方面, 无论数量还是质量, 都无法满足农民的实际需要。要有效地保障农村公共产品的供给, 政府除了加大投入外, 还必须通过法律上的严格规定, 明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任。三是完善村民自治的相关法律制度, 进一步保障村民自治的有效落实。应让村民委员会独立处理本村公共事务, 将乡镇与村委会的关系, 规范到“指导、支持和帮助”的关系上来;针对乡镇政府实际掌控村级事务的情况, 应该制定相关的法规, 防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派;进一步规范“两委会”制度, 完善村级办事程序。通过制度上的创新与完善, 推动农村民主政治的健康发展, 使农村公共产品供给更好地适应农民的需求。四是依法调整乡镇政府的事权, 使乡镇政府从全能型政府转变为真正的“有限政府”, 从管制型政府转向服务型政府, 从而为农民提供更多更好的公共产品。

摘要：新中国成立以来, 农村公共产品供给制度得到不断完善, 但在新的历史背景下仍然面临不少的问题。针对存在的问题, 为更好地满足广大农民对公共产品的需求, 必须建立城乡统筹的公共产品供给制度, 构建多层次的农村公共产品供给机制, 构建公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制, 实现农村公共产品提供与生产的适度分离, 进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规。

关键词：农村公共产品,供给制度,供给机制,决策机制

参考文献

〔1〕樊丽明, 石绍宾.税费改革后农村公共品供给格局分析[J].财政研究, 2007, (05) .

〔2〕贾康, 阎坤等.农村公共产品供给机制创新研究[J].财政研究, 2007, (05) .

〔3〕刘增, 陈敏生等.公共产品供给的法治保障[J].海峡科学, 2007, (04) .

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〔5〕何丽双, 林木西.发达国家农村公共产品供给的经验与借鉴[J].经济纵横, 2007, (07) .

〔6〕阳立高, 张四梅.后农业税时代农村公共产品供给体制创新研究[J].经济体制改革, 2007, (03) .

关于农村公共产品供给问题探讨 篇8

农村公共产品是用于满足农村公共需要, 市场不能提供或不能完全由市场提供, 具有一定的非竞争性和非排他性特点的社会产品或服务, 涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。根据在消费过程中的不同性质, 又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性, 从而应当由政府免费供给。农村准公共产品在消费过程具有不完全竞争性和非排他性, 应当由政府组织主导后, 适当引入市场和社会力量发展。属全国性的农村基础设施, 应由中央政府供给;具有外溢性的地方性纯公共产品性质的农村基础设施则由中央和地政府共同提供;属于地方性准公共产品性质的农村基础设施, 既可以由地方政府供给, 也可以由市场供给。

二、农村公共产品供给的现状

1、供给主体单一、供给不足

政府在农村公共产品供给中占主导地位。现行体制下, 私人投资由于受政府政策和产权界定的影响, 政府仍然是单一的供给主体。2000年税费体制改革后, 由于取消了乡镇统筹费, 基本上切断了过去乡镇政府与村级公共产品供给的重要资金来源。特别是软件类公共产品供给滞后, 供需不平衡矛盾突出, 基层政府的财权与事权不对称, 这样就出现了农村公共产品供给主体的缺位。特别是软件类公共产品供给滞后, 供需不平衡矛盾突出, 直接影响了农村各项公共事业的发展。

2、自上而下的供给决策方式与体制外供给

基层政府由于“政绩”和“利益”的需要, 往往按照上级决定提供公共产品的供给品种和数量, 作为农村主人的农民就无法在公共产品供给决策中体现自己的意志, 最终导致有限的资供给偏离需求。在规范的转移支付未建立起来的情况下, 各级政府为了提供公共产品特别是农村公共产品, 都力求扩大预算外资金和制度外收费, 自求资金平衡, 使农民负担的制度外公共产品供给成本迅速增加。

3、城乡二元结构的发展模式导致政府对农村公共产品投入不足

建国以来, 我国一直实行城乡分割的二元经济结构, 采取农村支持城市、城乡分治的发展政策, 在公共品供给上形成了独立的供给体系。政府这种“重城市, 轻农村”的两类不同的城乡供给体制, 是导致农村公共产品供给诸多问题的根源。城乡公共产品供给均等化是中国经济发展进入新阶段、缩小城乡差距、实现社会公平的新目标。

三、解决农村公共产品供给困境的对策

1、拓宽农村公共资金融资渠道, 实现农村公共产品供给多元化

农村公共产品与全国性公共产品不同, 它的绝大部分不属于纯公共产品, 而是混合型公共产品。公共产品的性质决定了其生产目的并不是只求利润的最大化, 而是追求社会公共利益的最大化。因此政府应实行农村公共产品供给机制的创新:农村的纯公共产品宜采取政府供给的模式;农村的准公共产品, 可以采用政府与市场混合的方式来提供, 本着“谁收益, 谁负担”和“量力而行”的原则, 采用“公办民助”、“民办公助”的方式, 充分调动农民投资农村公共产品的积极性。充分引入市场机制, 制定相关的优惠政策, 吸引和鼓励民间资本投资, 以形成多渠道供给农村公共产品。政府的投入仅仅是一个方面, 其他投资主体也应该积极参与进来, 这就需要进一步引入市场机制, 开展政策很制度创新, 优化农村投资环境, 建立政府、市场、农民和社会的多元化投入机制。

2、建立科学民主的农村公共产品供给决策体制

农民是农村公共产品最直接的受益者。进一步推进农村基层民主制度建设, 充分实行村民自治, 建立农民对农村公共产品的有效表达机制, 健全完善乡镇人民代表大会和村民代表大会制度, 使农民的意见得到充分的反映。使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见, 首先实现农村公共产品攻击决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变, 其次要进一步完善和落实农村税费改革的“一事一议”体制来实现村民对公共产品提供的决策权利。

3、财政支农与创新农村公共产品财政投资机制

首先必须确保中央财政投入稳定增长, 继续加大中央财政投入力度, 加大对农村的转移支付力度, 建立稳定的增长机制。资金缺口依然是制约农村公共产品供给增长的瓶颈因素。要从根本上改革非均衡的城乡公共产品供给制度, 增加财政对农业投入的力度, 加大对农业基础设施的投入。在实施积极财政的的过程中, 政府应适当增加国债资金用于农业、农村基础设施的建设。政府还可以通过财政补助、税收、价格政策, 引导农民或民间企业搞一些基础设施建设。构建起新的农村公共产品投资机制, 建立对农村公共产品投资的财政预算评价机制、转移支付机制、投资决策机制、多元融资的引导配套投资机制、投资的激励机制和财政监督机制、公共选择机制。

四、小结

本文对在宏观层面上进行了一定的探讨, 由于农村公共产品供给所涉及的问题很多, 比如公共产品投资绩效及投资需求分析、农村公共产品投资与农民需求分析、投资需求与资金来源渠道投融资模式、公共产品供给机制等问题都有待进一步研究, 本文只希望起到抛砖引玉的作用。

参考文献

[1]、Pauia.Samuelson.The pure theory of publicexpenditure[J].Review of E conomics andStatistics, 1954 (11) .

[2]、黄志冲.农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察.2000.6

社区治理与农村公共产品自我供给 篇9

一、社会资本式微与农村公共产品供给

中国传统乡土社会是一个社会变迁较少而且变迁速度很慢的社会, 由于累世聚居而形成了以传统亲属关系占重要地位的熟人社会, 熟人社会有其内在秩序和社会行动逻辑。随着农村经济体制改革和现代化进程的推进, 传统乡土社会发生了巨大变迁, 传统熟人社会逐步变成半熟人社会。传统的对农民行为有约束作用的软规范, 如宗族意识、村庄认同、面子观念等逐步解体, 村庄社会的关联度大大降低, 农民越来越精于理性计算, 农村传统社会关系正在解体, 而现代社会关系尚未建立, 从而造成了当前农村的社会危机, 降低了集体合作能力, 影响了农村公共产品供给的效率。

(一) 农村社会关系日渐松散

中国的传统社会结构和人际关系是一种差序格局, 在这种差序格局中, 家庭构成了社会合作最基本的单元, 它有利于促进家庭内部的协作。宗族是聚居在一个地域的血缘团体, 是传统社会的一种重要治理形式。由于户籍等政策的约束, 城乡之间人口流动性不强, 农村社会长期维持在一个相对稳定的状态, 血缘亲属关系占据着重要的位置, 村民之间讲究面子和人情, 村规民约、地方舆论、宗族惩罚等比正式制度更好地约束着村民的行为, 不守规则的村民会被边缘化, 农村社会基本上可以维持自有的内在平衡。但是, 随着农村经济体制改革的推进和人口流动的加剧, 农村社会关系网络日趋松散, 传统农村社会的稳定结构逐步被打破, 舆论、道德约束、宗族惩罚等传统治理机制在逐渐丧失。

近年来, 以个人权利为本位的现代性因素逐步渗透村庄, 对传统的家庭伦理形成极大冲击, 传统的“父慈子孝、夫义妇顺、兄友弟恭”局面被打破, 家庭内部的亲和力在弱化。同时, 现代生产生活方式的导入, 使农民从繁重的多人合作生产活动和家务活动中解放出来, 大家庭逐步解体, 核心家庭逐渐增多。而作为传统乡土社会自在秩序的宗族, 由于受到外界的冲击逐渐断裂为碎片。这些离散趋势强化了农民的自我观念并增加了相互合作的难度。

(二) 农村差序格局理性化

传统农业社会存在很强的互惠观念。在相互交往过程中, 农民利他行为大多不是出于事前理性的计算, 而是源于感情交往和道义协助。农民之间超越家庭、宗族的互惠互利行为, 培育了村民对社区的归属感和认同感, 强化了村庄的关联, 形成了社区集体行动的能力。随着市场经济的深入发展, 农村社会分化加剧, 不同利益群体和阶层的利益意识不断被唤醒、强化, 农民之间交往的功利性色彩愈加浓厚, 利益逐步成为人们的行为规范, 人们不再一味追求互惠承诺带来的荣誉, 往日“守望相助、疾病相扶”的互惠合作传统逐渐被利益所取代。社区成员之间的心理交往距离不断扩大, 人际关系逐渐冷漠化, 传统乡土社会内在的道德和声誉约束机制逐渐瓦解。

在当前的中国农村, 理性化已经被演绎成为一个极端的表现。贺雪峰、罗兴佐 (2006) 曾经利用“农民特殊的公正观”进行概括:“农民不在乎自己得到多少及失去多少, 而在于其他人不能白白从他的行动中得到额外的好处。”农民不是根据自己的实际得利来计算, 而是通过与他人受益的比较来权衡自己的行动。这种过度的理性化趋势, 对传统的风俗礼仪和互惠制度形成了极大冲击, 大大增加了农民合作成本, 降低了社区集体行动能力。

(三) 关系信任机制弱化

信任是村庄治理的重要机制。所谓信任, 就是指当个体面临预期损失大于预期收益的不可预料事件时, 所做出的非理性选择行为。信任是合作的心理基础。良好的信任关系能促进合作, 这是因为信任能超越现有的信息去总结出行为预期, 用带有保障性安全感去弥补所需要的信息, 从而减少社会交往的复杂性, 降低合作成本。

乡土社会的信任是一种亲缘信任。在“差序格局”的社会结构和人际关系网络中, 每个人的位置都是相对固定的, 人们根据亲疏远近来确定与他人的信任程度。这种信任关系的产生, 并不是对契约的重视, 而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性。这种建立在熟悉度和感情联系基础上的信任关系, 在村庄自有的惩罚与激励机制的维护下, 促进了社区的稳定和合作。但是, 随着人口流动和现代法律权威的介入, 传统人际信任受到极大冲击。随着家庭、宗族所提供的原始社会资本的减少, 依附于传统规则和理念的人际信任关系被削弱, 传统关系网对个人的约束力也随之降低。人际信任约束力减弱的同时, 制度信任并没有相应的建立起来, 而是处于缺失或不完全状态, 农村信任关系由此出现断裂。人们的风险预期增加, 没有信心去追求长期利益, 因此更多地选择短期行为, 削弱了信任机制的约束力。

二、社区内制度变迁与农村公共产品供给

20世纪70年代末以来, 以家庭承包责任制为核心的农村经济体制改革, 彻底改变了人民公社体制下的生产经营格局, 重构了农村微观经营主体, 推动了农村生产力的跨越式发展。但是, 随着农作制度的非集体化变革, 农村集体经济大多难以维系, 部分基层组织陷入瘫痪或半瘫痪状态。实行分税制改革特别是取消农业税后, 我国不少地区县乡财政普遍陷入债务危机, 提供公共产品的能力弱化, 农村公共产品供给的主体责任由基层政府逐渐向农村社区转嫁。

(一) 村庄治理机制的变迁

20世纪60年代初, 我国确立了“三级所有, 队为基础”的人民公社体制。

人民公社具有政权实体和经济组织的双重身份, 拥有社内绝大多数资源的控制权, 对社员的社会生活实行严格控制。在这种“强国家弱社会”的模式下, 农村公共产品主要由政府通过行政命令的方式提供, 公共产品的供给数量和结构由政府决定。由于农民不是完全独立的利益主体, 没有生产资料的拥有权, 也没有剩余索取权, 对公共产品缺乏主动需求, 也不存在需求差异, 而且在集体主义价值观的影响下, 个人利益服从集体利益, 农民的权利意识并不强烈, 因此不存在严重的供需错位的问题。

20世纪80年代初, 集体经济的衰落和基层组织的涣散, 使农村基础设施和公共服务状况不断恶化, 直接影响到农业生产的发展和农村社会的稳定。在这样的背景下, 1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》, 村民自治成为农村社区的基本制度。村民自治的最初诱因是为了解决改革后农村公共产品供给不足问题。实施村民自治后, 农村公共产品供给状况有了一定程度的改善, 但在根本上并未有大的改观。这是因为, 村民自治制度的变迁, 没有完全解决搭便车现象, 导致社区很难形成集体行动。

(二) 村级组织角色的转变

按照《村民自治组织法》, 村委会不属于国家行政单位, 只是村庄民主决策的组织者和执行者。可在实际操作过程中, 不少地区的村委会逐步演化成协助乡镇政府办理“政务”的类政权组织。村委会不仅要办好“村务”, 而且要协助乡镇政府办好“政务”。为了完成“政务”, 政府赋予了村委会一定的强制性权力。由于权力具有无限扩张的特点, 村委会为了完成“政务”被赋予的权力逐渐向“村务”和其他领域扩展, 提升了村委会在村民中的威信, 强化了社区集体行动的能力。

取消农业税后, 县乡政府职能发生了变化, 村委会也逐步去行政化, 依靠政府强制力动员社区资源的能力下降。同时, 由于上级转移支付有限, 村集体收入越来越少, 根本无力动员社区资源开展公益事业。由于缺乏必要的物质基础和政治权威, 说教和道德规劝成为村委会促使搭便车的村民重新选择的主要工具, 但村民不会被村干部的动情谈心所打动, 他也可能不将以公道为基础的社会舆论放在眼里, 他唯一害怕的可能是村干部所借重的来自上级政府的强制力量。村委会的逐步去行政化, 削弱了社区对搭便车者的约束力, 导致村委会牵头举办农村公益事业难度加大。

(三) 社区内部监督与惩罚

目前, 村干部从职位获得的收益主要有社会性收益和经济性收益。社会性收益如声望、权威、政治社会抱负等;经济型收益如工资、寻租收入等。在农村人口流动频繁化和农民日益理性化的背景下, 声望、权威等社会性收益的重要性在下降;在几次经济体制改革后, 村干部获得的经济性收益也在不断下降, 甚至在村级负债严重的地区, 村干部的工资收入也很难保障。由此对村庄治理将会产生两个方面的负面影响:一是在外部就业机会增多, 村干部收益得不到保障的情况下, 更多的农村精英选择外流。农村精英的流失使社区对搭便车者的监督和惩罚能力大大下降。二是由于村干部既不能获得正当的经济收益, 又很难捞到非法的好处, 往往会做一天和尚撞一天钟, 而不是积极地去监督并惩罚搭便车者。同时, 实行村民自治制度后, 村干部由村民选举产生, 村民对村干部的连任有投票权。对部分希望连任的村干部而言, 一般不愿意得罪村民, 在面对村民的机会主义时, 往往也不会进行监督和惩罚。

对于农民个人而言, 由于实施监督和惩罚会导致较高的个人成本, 而带来的好处却是其他村民都可以享受, 在农民日益理性化的情况下, 农民对村干部和其他行动者的监督与惩罚通常也难以形成。张克中、贺雪峰对此曾做过如下论述:“在农民处于原子化的境况下, 在任干部是强势的力量。因为原子化的农民是分散的, 是难以集体行动的, 是组织起来成本极其高昂的群体, 他们每个人面对着那些明显在从村集体中乃至从他们自己身上牟取好处的行为时, 都充满了不满, 却都不会行动。他们的不满只是在心中, 每个人都期待他人去抗议村干部的不良行为, 为村庄利益上访。”如果不是危害到自身和家庭利益, 农民不会动用自己的资源去监督惩罚以维护集体合作。村干部和村民的这种行为选择可能导致社区内部陷入惩罚的“二阶困境”, 提高集体行动成本, 降低社区公共产品的提供能力。

三、相关政策建议

(一) 加强村民自治制度建设

多数人的意愿得到表达、权利得到尊重, 不仅是公共信任与社会信任成长的重要机制, 也是“关系信任”向“制度信任”转变的基本途径。应加强村民自治组织建设和制度创新, 进一步明确村民自治权的范围, 强化村级正式组织的合法权威;不断创新村民行驶自治权的程序, 使之更易于村民的理解和操作, 增强村民参与的积极性;适当扩大村政决策范围, 进一步完善民主决策、民主管理和民主监督等各项制度, 增加村民参与的主体性;加强对村干部的教育和培训, 规范其行为, 培育村民对村干部的信任感。

(二) 重塑农村社区公共权威

农村社区公共权威应成为维护村民公共服务利益的倡导力量和主体力量, 在实施奖惩方面发挥重要作用, 从而强化权威。第一, 促使权威在公共服务供给中得到强化, 公共权威所依托的组织要不断披露信息, 让村民充分了解公共服务信息, 实现信息对称, 接受群众的监督, 增加居民对权威的信任。第二, 社区公共权威及其组织应加强对村民利益的保护力度, 成为村民与政府和市场博弈的主要力量。第三, 在公共服务的供给中, 公共服务的决策、生产及监督要发挥公共权威的倡导作用, 以改善公共服务结构, 维护农民利益。第四, 通过公共权威机构和权威人士, 利用制度来惩罚“搭便车”行为, 促使公共服务合作的形成, 达到通过农村社区公共权威来实现和维护公共服务的提供。这些行为反过来将有助于社区公共权威的增强。

(三) 积极扶持社区内自治性组织的发展

农村公共产品供给层次性分析 篇10

农村的公共产品按照不同的标准可以分成不同的种类。首先,按公共物品本身消费的非竞争性和非排他性程度,分为:纯公共产品,如大江大河的治理、生态保护、基础教育等;仅仅具备消费的非竞争性的准公共产品,如电视广播、道路、通讯设施等。其次,按公共产品对农村社会所起的作用,可以分为:可持续发展类公共产品,如大江大河的治理、污染防治、治理水土流失及土地沙化、防护林建设、生态保护等;农村经济发展类公共产品,如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等;农村社会基础设施类公共产品,如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等。再次,按公共产品与农业生产是否直接相关可分为:生产性公共物品和非生产性公共物品[1]。此外,有的学者把农村公共产品笼统的分为:“软”公共产品和“硬”公共产品。“软”公共产品是指一些“无形”的公共产品,如制度建设、法律法规的建立健全、政策的倾向性以及农业的科学技术、农业方面的科技信息和市场信息等;“硬”公共产品是指“有形”公共产品,如基础设施、环境保护设施等。

我国农村公共产品的供给面临着以下几个显著问题[2]:第一,严重短缺;第二,供给地区不平衡;第三,供给和需求脱钩,存在“一刀切”的现象;第四,缺乏完善有效的供给机制,效率较低、浪费严重。这些问题都是有着较为长久和深刻的历史渊源的,涉及到经济、制度、客观自然条件等多方面的原因。首先,从经济发展的历史角度看,我国经济发展长期选择了不平衡发展战略——即“重工轻农、城市偏向”战略,农业基本上被看作工业的资本积累和劳动力的源泉[3]。这种挖农补工的发展策略基本上把农村排斥在公共财政的范围之外。即使在后来经济高速发展的过程中,为了促进经济增长实现赶超,我国也把财政资金过多的投向工业和城市发展,而对农村的公共产品的供给重视不够。因而,在农村和农业投资领域积累了大量历史欠账,甚至在很大程度上影响了社会均衡发展。其次,在改革开放初期,我国在不平衡经济增长理论的指导下又采取了首先发展东部沿海的战略,由此带来的东中西由于整体经济发展水平的差异,而导致区域性农村公共产品的供给失衡。再次,我国目前市场经济体制尚不健全,财政制度中还残留有很多计划经济的色彩,财政资金使用过程中监督管理制度的不完善,政绩考核制度无法跟上市场经济体制的步伐,导致“一刀切”现象,一定程度上造成“政绩工程”、“形象工程”屡禁不止。最后,自上而下的供给决策机制,也使公共产品的供给脱离经济发展和各地区的实际需要,使用效率问题就很难保障。

2 农村公共产品供给的层次性分析

需求和供给在经济学上是一对密不可分的概念,供需相互协调,达到一种均衡状态,经济体才能健康和谐的运行,所以在考察农村公共产品的供给时,必须对需求层次性进行分析。

2.1 从宏观经济发展的阶段性来确定公共产品供给的层次

根据经济发展阶段性规律,学者们把人均GDP、农业GDP比例、工农GDP之比、农村就业比例、人口城市化率几个指标作为确定国民经济结构调整和工业化的阶段性划分的重要依据,并一国工业化发展阶段分为工业化初期、工业化中期和工业化后期[4]。在工业化初期,是农业支持工业的(以农补工)阶段;在工业化中期,是工业支持农业(以工补农)阶段,分为转折期和大规模的反哺期;工业化的后期是工农业交融,协调发展阶段。通过对工业反哺农业比较典型的六个国家和地区(美国、英国、德国、日本、韩国、中国台湾)的数据分析得出,早期工业国家进入以工补农转折期的特征有:第一,政策目标以增加农产品产量为中心,粮食安全地位尤其重要,特别是资源短缺型国家,如日本、韩国,高度关注粮食安全,确保快速工业化过程中所需粮食等农产品供应;第二,反哺力度不大,范围较小,形成点状支持,有限的资金只能集中在重点领域,增强主要环节的生产能力;第三,政策手段的中心为生产领域支持,兼用稳定农产品价格和关税保护;第四,新兴工业化国家和地区比先行工业化国家提前启动某些农业支持政策。在这一转折期,这些国家和地区对农村公共产品的供给呈现如下特征:第一,“软”公共产品提供大规模出现,主要体现在政府的经济政策向农村倾斜,农村的法律制度逐渐健全、完善。如美国在1914年和1916年先后通过了《史密斯-利弗合作推广法》、《联邦农业信贷法》;英国在20世纪30年代采取了补贴和保护农业政策;日本一方面改革土地制度,另一方面改革全国税制,大幅度减轻农业税负;韩国对部分农作物实行高价收购,并于1970年推行“新农村运动”。第二,公共产品的供给集中在“生产性公共产品”和“农村经济发展类公共产品”,着重增强农业的生产能力,主要表现在,随着农业机械化的不断深入,政府更重视农业机械的推广,并提供各种信贷支持。农村基础设施建设和农业科技得到很大程度的推进,从而保证农业生产的连续性和粮食生产的安全性。第三,公共产品的提供集中在重点领域,这与当时经济发展的程度是息息相关的。

到了工业反哺农业的大规模阶段,其主要特征是:第一,政策目标以提高长效性的农业生产能力为主,兼顾增加农民收入和保护环境;第二,工业反哺农业的政策种类开始增多,力度加大,范围得到拓展,形成扇面支持,各国和地区的反哺政策已从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸;第三,政策手段以土地等基础设施投入、农用生产资料补贴、信贷服务和价格支持为主,提升农业现代化水平;第四,资源短缺型国家和地区努力提高土地经营规模,资源富裕型国家开始保护生产能力。在这一阶段农村公共产品的供给相应呈现出以下特征:第一,“软”公共产品的供给继续加强和规范。表现在两方面:一方面,法律秩序进一步健全,如美国1933年出台了《1933年农业调整法案》、英国1947年颁布了第一个农业法、德国1953年制定《15~20年农业结构改革规划》、日本1961年出台《农业基本法》、韩国在1980年后较大幅度地调整了农业政策;另一方面,随着农业发展的规模化、产业化、市场化的程度不断提高,农业科技、农业信息、农村教育等日渐成为重点;第二,农村经济发展类公共产品开始大规模跟进,如道路、水利设施、技术推广、信息平台建设等;第三,可持续发展类公共产品逐渐受到重视。由于这一时期,国家更重视长效性的农业生产力的提高,尤其是资源短缺型国家,更注重粮食生产的安全性保证,而且国际环境的影响下,开始注意“环境保护”、“生态建设”的问题;第四,农村社会基础设施类公共产品开始增加,经济和生产的发展必然引起农民对提高生活质量的要求。

2.2 从微观经济需求主体收入水平来确定公共产品供给的层次性

农村公共产品的需求主体自然是在我国从事农业生产的农民,需求主体收入的差别影响公共产品供给的层次性,区域之间收入水平的差异、当地的客观自然条件,不同的治理方法和手段,农民参差不齐的知识水平决定了农民这一需求主体对公共产品的需求是不一样的。在这所有的因素中,收入水平的影响是最明显的,而我国的收入水平在地区上是呈现一定的梯度性和层次性的各地区收入,见下表1。

根据以上数据,我国农村地区大致可分为四个层次:高收入地区(年人均收入3000元以上)包括上海、北京、浙江、广东、江苏、天津、福建、山东;中等收入地区(年人均收入2000~3000元)包括辽宁、河北、海南、湖北、湖南、吉林、黑龙江、江西、山西、内蒙古、河南、四川、重庆、安徽、新疆、广西、宁夏;低收入地区(年人均收入1500~2000元)包括青海、云南、西藏、陕西、甘肃、贵州。各地区的收入水平不同,与之相适应地公共产品的需求业呈现出不同消费倾向,如下表2:

资料来源:楚永生,丁子信:《农村公共物品供给与消费水平相关性分析》,农村经济问题,2004年第7期。

2.3 从公共物品需求的视角来确定公共物品供给的层次性

无论是经济发展的不同阶段,还是由于收入水平和消费水平决定的农业生产者对公共产品的不同需求,都对农村公共产品的供给层次性提出了相应的要求。

在纵向的时间上看,公共产品的供给要符合经济发展阶段的规律性。首先,要满足生产性公共产品的需要。随着经济的发展和公共财政体系的完善,公共产品从满足生产性需要转向满足非生产性的需要,包括生活性和发展性的需要。这是因为某种程度上讲,公共产品的供给和农村经济的发展是相互促进、相辅相成的。一方面,政府可以通过提供不同种类、不同层次的公共产品,引导农村经济逐步向规模化、产业化、市场化的方向发展;另一方面,农村经济市场化程度越高,私人产品生产的越多,对公共产品的需求也就不断“升级”,不仅需求量增大,层次也会提高。在市场化程度不高的 条件下,农民对公共产品的需求只是基本的维护公共秩序;随着市场化程度的提高,对交通电力等基础设施、市场信息、基本技能以及制度安排、政策供给等方面的要求就越来越高,这就要求政府提供相应的公共产品,包括农产品在内的信息网络,以及以提高农民科技文化素质为主的农业教育培训体系等公共产品。

从横向的空间上看,区域经济发展的不平衡,收入和消费水平决定了农村区域间公共产品的需求层次性不同,与此相适应要求公共产品供给上发挥它最大的效用。毫无疑问,公共产品供给要和各地区对它的要求相吻合,这才能体现出因地制宜、实事求是的基本原则。

当然,公共产品的供给不仅受到经济发展阶段、收入和消费水平的影响,此外,历史因素、政策因素、每一地区的自然资源禀赋状况等都会影响到供给层次性。这一系列的因素决定了公共产品的供给机制应该是一个动态的复杂的系统,并不存在一个放之四海而皆准的标准化模式。因此,农村公共产品的供给层次性应根据经济发展水平不断优化和完善,以适应经济的发展、时代的需要,使之配置达到帕累托最优效率。

3 优化农村公共产品供给层次性的建议

3.1 建立民主、科学的供给决策机制

我国农村公共产品的供给不仅严重短缺,而且在供给上也一直是政府“一厢情愿”地按照自己的意愿来确定公共物品的数量和种类,很多情况下是“一刀切”的现象[5]。不仅在很大程度上脱离了各地区的实际情况,而且造成有限资源的极大浪费。因此,必须建立公共产品的供给科学决策体制再来安排,见下图1。图1中的五个决策参与者中,中间的三个为决策型专家,主要是各级政府的主管领导者,他们在整个的决策过程中起到了一个中介和服务的作用。在图的最右端是提供公共品需求信息的农民,将需求信息传递到政府部门。在图的最左端是对公共物品供给进行科学论证的专家,政府将农民公共物品需求信息反馈到专家,经专家论证然后再回到政府,政府根据两方面的信息作出最后做出决策,从而形成农民公共物品需求、专家论证、政府最后决策的信息封闭反馈回路,从而有利于形成农民对公共物品需求的真实反映。

3.2 建立城乡统筹的公共物品供给制度

从农村公共物品供给中政府缺位的历史原因分析,它与我国工业化初期所形成的“工业优先”、“城市偏向”、城乡分割“二元化”体制直接相关。因而,必须从根本上转变“重工轻农”、“重城轻乡”的传统发展观念,树立以人为本、城乡统筹和全面协调的可持续发展观。我们认为,政府需要在“城乡统筹发展战略”理念指导下,按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平,在统筹城乡公共物品供给上区分三个层次:一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品,中央政府有责任实现全国性城乡公共物品的统筹供给;二是从区域经济发展水平和发展战略的视角,区域政府(省级)有责任实现区域内部公共物品的城乡统筹供给;三是从地方经济发展水平和发展战略视角,地方政府有责任实现地方性公共物品的城乡统筹供给。从科学发展观指导的和谐社会构建的视角出发,并立足我国经济发展水平的现实基础上,政府应对统筹城乡公共物品的内容和范围逐步由小到大,直至实现城乡公共物品供给水平的均等化。

3.3 优化农村公共物品供给主体的结构

优化农村公共物品供给主体的结构,形成以政府为主导,私人组织、非营利机构等多元化主体参与的多层次公共物品供给体系[6]。政府在农村公共物品供给中,不仅要承担着义不容辞的供给责任,而且还承担着引导和调动其他供给主体参与公共物品的供给责任。尤其在我国目前非营利性组织发展水平偏低的情况下,各级政府应通过精心策划和宣传,同时附之以补贴、奖励、优惠贷款等政策,引导、支持、鼓励其他社会组织和个人积极参与农村公共物品的供给。同时,做好非政府组织公共物品供给的产权界定服务,确保非政府组织供给公共物品的合法收益。只有产权关系明晰,形成非政府组织供给公共物品的激励机制,农村公共物品多元化供给主体结构才能有效建立。

3.4 倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式

传统理论认为,公共物品是典型的“市场失灵”领域,应有单一政府提供,这种“静止不变”的发展观越来越受到当今社会和经济发展的质疑和挑战。一方面公共物品的特性会因经济发展水平、技术条件、需求弹性、规模经济等因素的改变而发生变化;另一方面私人企业为了建立自己的信誉,具有了不断克服机会主义行为的动机。实验经济学、博弈论和组织理论等发展,使人们发现在公共物品的很多领域,私人或私人与政府之间的合作模式能更加有效地提供公共物品。针对中国目前农村公共物品供求矛盾突出问题,可以选择多种方式提供:一是签订合同,通过政府授权,由相关政府组织、非营利组织或私人部门联合提供,如农村义务教育;二是对农村公共物品供给者提供补贴,如农村新型医疗合作;三是收费,由农村公共物品受益者承担部分供给成本,如农村良种的提供、专用品种的栽培技术、市场信息等;四是向农村公共物品消费者发放凭证,用以抵扣获得农村公共物品所需费用,如浙江省长兴县发放“贫困助学教育券”;五是自愿提供,即形成农村社区相互帮助和自我服务的机制,由非政府组织自愿提供农村公共物品,如慈善组织的救济。

参考文献

[1]楚永生,丁子信.农村公共物品供给与消费水平相关性分析[J].农村经济问题,2004,(7).

[2]王国华.农村公共产品供给于农民收入问题研究[J].中央财经大学学报,2004,(1).

[3]雷晓康.农村公共物品提供集资的内在矛盾及解决思路[J].西北农林科技大学学报,2003,(3).

[4]马晓河,蓝海涛,黄汉权.工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路[J].管理世界,2005,(7).

[5]廖清成.农村公共品供给优先序问题研究[J].农业经济导刊,2005,(5).