农村客运公共服务论文

[摘要]本文从国家区域发展战略的新格局着眼，分析区域协调发展背景下鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新形势，从而进一步剖析“十二五”及未来一段时期农村公共服务的新任务，并讨论新形势新任务对供给机制创新提出的新要求。下面是小编整理的《农村客运公共服务论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

农村客运公共服务论文 篇1：

农村公共服务体系建设的新趋向及路径选择

摘要：完善的农村公共服务体系是农村公共服务有效供给的重要条件。在新的经济社会条件下，农村公共服务体系建设呈现出供给主体多元化、需求主体享受基本公共服务的均等化、供给内容的全面与多层次化、供给方式的多主体互动化，以及决策监督的民主化等新趋向。成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在农村公共服务体系建设中把握住了这一趋向性，对推进我国其他地区农村公共服务体系建设的路径选择具有一定的借鉴意义。

关键词：农村公共服务体系；供给主体；供给内容；供给方式

长期存在的城乡二元结构造成了严重的城乡分割，其重要表征之一即为城乡基本公共服务供给的严重失衡。为改变城乡基本公共服务供给的巨大差异，党的十七届三中全会把推进城乡基本公共服务均等化作为现阶段我国农村改革发展的重要任务和基本目标。实现城乡基本公共服务均等化的重要前提条件，在于构建完善的农村公共服务体系。近年来，全国各地坚持把农村公共服务体系建设作为改善农民民生、促进农村经济社会健康发展、实现城乡一体化的重要平台，有效地提高了农村公共服务供给水平。经济社会发展的新形势对农村公共服务体系建设提出了新的要求，必须在厘清农村公共服务体系概念的基础上，把握农村公共服务体系建设的新趋向，不断创新农村公共服务体系的建设路径，加快构建适应农村经济社会发展的公共服务体系。2003年以来，成都把农村公共服务体系建设作为统筹城乡、“四位一体”科学发展的重要内容，使农村公共服务事业得到了较快发展。2007年，国务院批准成都成为统筹城乡发展综合配套改革试验区，赋予成都 “先行先试”的改革权力。在试验区建设过程中，成都积极抓住这一历史机遇，把完善农村公共服务体系作为统筹城乡发展的重要推手，积极构建适应农村经济社会发展要求的公共服务体系，体现了农村公共服务体系建设的新趋向，对其他地区农村公共服务体系建设的路径选择具有一定借鉴意义。本文力求在已有研究的基础上，进一步探析农村公共服务体系的内涵，对成都试验区农村公共服务体系建设进行实证研究，探讨进一步推进农村公共服务体系建设的有效路径。

一、农村公共服务体系建设的趋向性分析

农村公共服务体系建设是近年来农村问题研究的热点和重点内容，众多专家学者和实际工作者围绕这一内容进行了较为深入的研究。但是，相关研究并没有对农村公共服务体系的概念作出较为深入的探讨。黑格尔曾经指出，思想和科学的洞见，只有通过对概念所作的劳动才能获得。探讨农村公共服务体系的相关问题，有必要对概念等原问题进行清晰的界定。

关于农村公共服务体系的概念，已有的研究主要有三种基本观点：第一种观点认为，农村公共服务体系是以农村居民和农业从业者为主要服务对象的政府在农村的服务系统，其目标是提高服务对象的生产力和生活质量；[1]第二种观点认为，公共服务体系等同于公共服务供给的内容；第三种观点认为，农村公共服务体系是包括农村公共服务的供给主体、决策方式、需求表达机制和融资机制，以及公共产品生产方式等生产和供给农村公共服务的制度系统[2]。这些观点均存在一定不足。综合以上观点，笔者认为，农村公共服务体系，是指由农村公共服务的供给主体、需求主体、供给内容、供给方式以及供给决策与监督机制等一系列相互联系、相互制约的因素所构成的有机体系。在新的经济社会发展条件下，农村公共服务体系建设呈现出以下新趋向：

第一，公共服务供给主体日趋多元化。公共服务的供给主体，即公共服务的提供者。随着时代的发展，公共服务的供给主体已从政府这一单一主体演变为政府、市场、社会组织和公民个人等多个主体。政府是农村公共服务最主要的供给主体，承担着最重要的供给责任。为破解政府失灵带来的公共服务供给难题，市场和社会组织在农村公共服务供给过程中发挥着日益重要的作用。

第二，公共服务供给内容的全面与多层次化。农村公共服务是指为保障农民生存，促进农民发展，以及实现农业与农村可持续发展所必须提供的具有非竞争性和非排他性的社会服务。农村公共服务的内容必须服务于农民的生存与发展，以及农业和农村的持续发展，主要包括生活性公共服务、生产性公共服务及混合性公共服务三个方面。生活性公共服务主要包括社会治安、公共文化、基础教育、基本医疗、卫生防疫、社会保障及计划生育等内容；生产性公共服务主要包括农业基础设施建设、农业科技服务、耕地保护、农业自然灾害防治等内容；混合性公共服务主要包括法律制度建设、生态环境保护、道路建设、信息服务、市场基础设施建设等内容。

第三，公共服务需求主体享受基本公共服务的均等化。公共服务是全体公民都能公平、普遍享有的服务，而不论其经济地位的差异。农村公共服务的需求主体是每一位农民。长期以来，农民享有的基本公共服务远远低于城市居民享受的公共服务水平[3]。在新的历史条件下，每一位农民在理论上应该无差别地享受农村基本公共服务。

第四，公共服务供给的多主体互动化。农村公共服务的供给方式，是指农村公共服务以何种方式提供。从理论上来说，公共服务可能的供给方式主要有：以政府供给为主；以市场供给为主；以社会供给为主；或者政府、市场与社会的合作供给。从实际情况来看，政府主导性的公共服务是当前公共服务供给的主要方式。但是，政府主导性的公共服务所导致的官僚主义、低效率、高成本问题，使人们越来越认识到引入市场机制对改善公共服务的绩效的重要性。但由于信息不对称、交易成本高昂、契约的不完备性、腐败和利益游说行为等因素，市场也会出现失灵的现象[4]。针对以上问题，需要发挥政府在公共服务供给过程中的主导作用，加强政府与其他供给主体的合作，使政府的单中心治理模式转变为政府、社会、市场的多中心互动治理模式[5]。

第五，公共服务决策与监督的民主化。公共服务的决策机制是指通过什么样的决策方式实现公共服务的供给。现阶段，公共服务决策机制的创新，主要强调的是公共服务决策的民主化与科学化的问题，而监督机制则指对公共服务供给的全过程实行有效的监督的途径与方式，其目的在于避免公共服务供给过程中的腐败行为，提高公共服务供给绩效。

二、成都农村公共服务体系建设的合趋向性

成都作为我国西部特大城市，经济社会的长期持续发展，为推进城乡基本公共服务均等化奠定了较为坚实的经济和社会基础。2003年，成都启动统筹城乡发展试点改革，农村公共服务体系建设试点改革的帷幕也随之拉开。2007年6月，国务院批准成都成为统筹城乡综合配套改革试验区，这为成都农村公共服务体系建设提供了宝贵的历史机遇。在试验区建设过程中，成都把农村公共服务体系建设作为村镇综合配套改革的重要内容，进一步加快了农村公共服务体系建设的步伐，已初步构建起较为完整的农村公共服务体系。

（一）成都农村公共服务体系建设目标的合趋向性

当前，农村公共服务体系建设的主要目标是实现城乡基本公共服务均等化。成都为实现这一目标，在农村公共服务体系建设的现有基础上，制订了农村公共服务体系建设“两步走”的战略目标：第一步，到2012年，城乡统一的公共服务制度建设取得重大进展，农村公共服务体系进一步完善，村级公共服务水平明显提高，城乡基本公共服务差距显著缩小。村级公共服务达到“四个有”：即有一套适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务标准体系；有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；有一个民主评议、民主决策、民主监督公共服务的管理机制；有一支协同配合、管理有序、服务有力的村级公共服务人才队伍。“第二步”，到2020年，建立城乡统一的公共服务体系，基本实现城乡基本公共服务均等化（如表1所示）。

（二）成都农村公共服务体系建设内容的合趋向性

第一，公共服务供给主体建设符合多元化趋向。为了打破公共服务的垄断性和高成本供给，增加公共服务的投入和有效供给，成都在农村公共服务体系建设过程中，十分重视政府以外的公共服务供给主体的培育。经过6年的建设，目前在成都市，政府、市场、社会组织以及村（社区）自治组织四大供给主体的雏形已基本形成。政府是农村公共服务最重要的供给主体，承担着制定公共服务建设目标、制度建设、政策保障、经费投入、人员聘用，以及监管评价等多方面的职责。根据成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》等文件的相关规划，目前政府主要供给教育、医疗卫生、就业社会保障、农村基础设施建设和农业生产服务等基本公共服务；市场主要供给农村文艺演出、学前教育、客运、农产品流通、生产资料供应、信息化、金融服务，以及水、电、气、通讯、互联网等基础设施建设和维护等公共服务；社会组织和村（社区）自治组织主要供给农村文化活动、农民体育健身和农村园林绿化等公共服务。

第二，公共服务供给内容符合全面、多层次化的趋向。根据经济社会发展水平，结合农村公共服务现状，成都把农村公共服务供给的主要内容确定为文化体育、教育、医疗卫生、就业和社会保障、基础设施建设、环境保护，以及农业生产服务等七大类，每一大类又涵盖若干小类，共计47项。（1）这些内容较为完整地涵盖了当前农民生产生活，以及农业农村可持续发展所必需的基本公共服务。

第三，公共服务供给方式符合多主体互动化的趋向。成都通过事业单位分类改革，将大量原来由事业单位提供的公共服务，转移给市场组织和社会组织，实现政府“养人”与“养事”适度分离、公共服务生产与供给适度分离的格局。经过长期的实践探索，成都已初步形成政府主导、市场、社会组织和村（社区）自治组织广泛参与的公共服务供给机制。据统计，目前成都建设的农村公共服务项目以政府供给为主的达68.1 %，以市场供给为主的达25.5%，以村（社区）自治组织供给为主的为6.4%。（2）与此同时，近年来，成都农村出现了大量的农业专业协会以及文化娱乐协会等社会中介组织，在农村公共服务供给中发挥了一定的作用（如图1所示）。如成都市河流研究会在郫县安德镇组织实施文化、环保项目，为当地农村文化和环保事业发展做出了积极贡献。

第四，公共服务的决策与监督机制建设符合民主化的趋向。成都在农村公共服务体系建设过程中，已初步建立了公共服务分类供给机制、经费保障机制、统筹建设机制、民主管理机制、社会评价机制以及人才队伍建设机制，这些机制在农村公共服务体系建设中发挥了重要作用。

三、基于成都经验的当前我国农村公共服务体系建设的路径选择

目前，成都农村公共服务体系建设的成效正日益凸显出来，并受到广泛关注，其中一些做法正成为一种经验和模式被其他地方所借鉴和采纳。合趋向性是成都农村公共服务体系建设经验的核心要素。成都农村公共服务体系建设的实践证明，把握农村公共服务体系建设的新趋向，不仅需要对农村公共服务体系本身的制度安排进行调整和完善，还需要站在统筹城乡发展的战略高度，致力于相关政治经济制度的改革和转型。应以更宽广的视野，通过对成都农村公共服务体系建设的政治、经济和社会生态的深入考察，来更好地理解相关经验，探讨当前我国农村公共服务体系建设的路径选择。

（一）以良好的乡村治理机制为农村公共服务体系建设奠定坚实的政治、社会基础

在后发和外生性现代化发展背景下，我国农村公共服务体系建设是强制性和诱致性相结合的农村治理机制变迁。这一变迁的顺利推进需要坚实的政治、社会基础。成都正是通过规范化乡镇服务型政府建设、事业单位分类改革和户籍制度改革等一系列配套改革，逐步创造了农村公共服务体系建设顺利推进的政治、社会条件，为其他地区农村公共服务体系建设提供了以下启示：

第一，加强农村公共服务体系建设，应高度重视服务型乡镇政府建设。农村公共服务体系建设涉及到政府理念、政府服务流程与组织结构等多方面的变革，其关键在于把政府工作的重心，转移到为农村供给有效的公共服务这一核心职能上来。成都市在乡镇服务型政府建设过程中，按照“三个强化、三个弱化”的改革思路，不断强化乡镇政府的公共服务职能，弱化生产经营管理职能；强化城乡统筹发展职能，弱化单一农业管理职能；强化公益事业发展职能，弱化事务性和技术性管理职能，取得了明显的成效。推进农村公共服务体系建设，可以借鉴成都的做法，进一步加快乡镇政府职能的转变，把政府公共服务职能放在更加突出的位置。

第二，推进乡镇事业单位分类改革。乡镇事业单位是计划经济体制下的产物，承担着为农村提供必要的公共服务的职能，其产生和存在具有必要性和合理性。但传统的乡镇事业单位实际上履行了大量的行政职能，在一定程度上形成了政事不分、公共服务管办不分的局面。这一方面不利于政府职能的转变，另一方面不利于新型农村公共服务体系建设和完善。成都各区（市）县在农村公共服务体系建设过程中，对事业单位按职能重新进行了科学分类，对从事较强经营性服务的事业单位，逐渐进行企业化改制，使之从事业单位管理序列中退出，成为社会化的服务组织；对从事公益性服务的事业单位则加强管理，增加投入，确保公共服务的有效供给。从全国情况来看，各地对事业单位改革的具体办法各不相同，有的主张在既有体制下，对事业单位进行内部的调整；有的主张对其进行根本性的变革。从现实路径来看，成都的做法无疑是一种有效的尝试，具有借鉴和推广的价值。

第三，改革城乡“二元”户籍管理制度。城乡“二元”的户籍管理制度曾经在维护社会稳定、加快城市发展等方面发挥了重要作用，但也造成了城乡分割、城乡公共服务供给极不均衡等多方面的问题。加快农村公共服务体系建设，必须改变当前的城乡“二元”户籍管理制度，建设城乡一体化的户籍管理制度，消除附着在户籍制度上的城乡公共服务供给的巨大差异。2004年以来，成都先后出台《市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见的通知》和《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》等文件，实行了本市农民可到城镇入户的户籍管理制度。鼓励农民向城镇集中，推进城市化进程，农民可以通过放弃土地承包经营权、农村住房和宅基地使用权，置换农民集中居住区住房。成都市把户籍制度改革和推进城市化进程相结合的改革思路，值得其他地方学习和借鉴。

第四，加快农村基层民主政治发展。农村基层民主政治建设与公共服务体系建设呈现出一种交互推进的关系，二者既相互促进，又相互掣肘。成都在农村基层民主政治建设过程中，坚持党内民主与人民民主的良性互动，通过大力推行村（社区）党支部书记、乡镇党委书记，以及学校、医院等企事业单位党组织书记公推直选等方式不断扩大党内民主；通过建立村社民主议事会、民主监事会、民主联席会和“户代表”会议等形式不断完善村民自治制度；同时通过政策引导和激励机制，积极培育和发展农村专业合作组织等农村社会组织，鼓励外部社会组织参与农村公共服务建设，使社会组织在农村公共服务事业建设过程中发挥了积极作用。进一步推进农村公共服务体系建设，可以借鉴成都的相关经验，通过深化农村基层民主政治建设，以维护农民在公共服务体系建设过程中的民主权利，使农民参与农村公共服务体系建设的决策、运行及监督的全过程，从而建立顺畅的民意表达渠道和信息反馈机制，化解公共服务体系建设过程中的各种利益矛盾和冲突；逐渐厘清政府、市场及社会的边界，扩大市场、村（社区）自治组织、社会组织及公民个体的活动空间，为市场、村（社区）自治组织、社会组织及公民个体参与农村公共服务生产和供给提供更多机会，形成公共服务供给多元参与、良性互动的格局；培养和造就一大批具有民主意识和法治观念的现代农民，为农村公共服务体系建设提供人力资源保障。

（二）以资金投入体系改革为农村公共服务体系建设提供有力的财力保障

在某种程度上，农村公共服务体系建设是一个财政学命题。投入不足是农村公共服务体系建设的瓶颈，必须加强资金投入体系建设，为农村公共服务体系建设提供有力的财力保障。成都具有典型的大城市带大郊区特征，中心城区经济较为发达，对城市近郊具有较大的辐射作用，但城市远郊的经济发展水平仍然不高，这制约着远郊地区农村公共服务事业的发展。成都通过中心重点镇建设、乡镇政府财政体制改革等措施，有效地突破了这一瓶颈，对其他地区推进农村公共服务体系建设具有以下启示：

第一，建立健全政府间事权划分机制。各级政府之间事权不清是农村公共服务供给体制矛盾的症结所在。应根据公共服务的层次，按照“财力与事权相匹配”的原则，明确各级政府的供给责任，有效化解乡镇政府“财权”与“事权”不对称的突出矛盾。

第二，加强农村公共服务的中心重点镇建设。成都先后在各圈层选择38个中心城镇，进行重点建设，促进了中心城镇农村公共服务体系的完善，增强了中心城镇的辐射功能。其启示在于：在普遍财力不足的情况下，可以选择财力较好的乡镇，建设公共服务的中心重点镇，在短期内形成一批具有一定辐射能力的城镇，从而发挥城镇在农村公共服务体系建设过程中的带动功能和示范效应。

第三，积极推进乡镇政府财政管理体制改革。乡镇财力的大小，直接关系到辖区内公共服务能否有效供给。为了改变一些财力薄弱的乡镇公共服务不能有效供给的现状，必须改革现行的乡镇财政管理体制。成都的主要改革措施为：对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，在坚持乡镇预算管理权、资金使用权和财务管理权不变的基础上，实行财政“收支两条线”、“乡财县管”制度，将乡镇财政上缴县级财政，县级财政根据乡镇的需要拨付经费，县级财政保障乡镇必要的支出。为保障乡镇公共服务体系建设的整体推进，可借鉴成都的做法，进行以建立和完善“乡财县管”制度为核心的乡镇政府财政管理体制改革，加大财政转移支付向困难乡镇倾斜力度，不断优化乡镇财政支出结构，逐步缩小乡镇间财力差距。

第四，建立多元化资金筹措机制。公共服务体系建设包括相互联系的多方面内容，资金需求总量巨大，仅靠政府的资金投入，难以满足公共服务体系建设的内在要求。因此，必须逐步建立多元化的资金筹措机制，以解决资金瓶颈问题。从国际经验来看，市场组织和社会组织在公共服务的资金投入中扮演着重要的角色。以印度为例，在农村公共服务中心（common service centre，CSC）建设过程中，印度政府的资金投入仅占三分之一左右，市场组织和社会组织的资金投入达到了三分之二[6]。成都的相关做法也具有一定的借鉴意义：首先，明确政府的资金投入责任。成都市规定，各级政府应以2008年为基数，将每年新增的公共事业和公共设施建设的政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。为进一步明确政府公共服务投入的责任，成都市出台了《公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》，规定市县两级财政每年划拨给每个村（社区）的专项资金不得少于20万元，每年财政投入的专项资金最低将达5亿元。其次，积极构建市场化和社会化融资机制。成都建立了农村发展投资银行，进一步完善了农村金融体系，并出台了《公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》，规定村级自治组织可以向成都市小城镇投资有限公司借贷不超过140万元的资金用于农村公共服务事业建设，预计2年～3年内可融资50亿元。成都以政府投入带动市场组织和社会组织投资的思路，既强调政府责任，又发挥社会力量的作用，具有一定的示范意义。

（三）以更优的绩效不断满足农民日益增长的公共服务需求

在新的历史条件下，只有不断提高农村公共服务供给的绩效，才能更好地满足农民日益增长的公共服务需求，缓解农村发展性压力，从而促进农村经济社会的健康发展。成都在农村公共服务体系建设过程中，通过拓展农村公共服务供给内容、优化供给方式和构建农村公共服务社会评价制度等有效提高农村公共服务供给的绩效，其主要启示是：

第一，科学界定农村公共服务供给的内容。在不同历史时期和发展阶段，社会对公共服务的需求水平不同，政府对公共服务的供给能力也不一样。因此，需要根据经济社会发展的水平和农民对公共服务需求的轻重缓急，科学界定农村公共服务供给的内容。根据对成都农村的实地调研，当前农民最需要农村基础教育、农村就业指导和培训、农村公共医疗卫生、农村社会保障体系及基础设施建设等基本公共服务。从全国的情况看，这也是当前农村公共服务事业的薄弱环节，必须进一步加强上述农村公共服务事业的建设，以更好地满足农民的需求。

第二，实现农村公共服务主体的良性互动。政府、市场主体、社会组织在农村公共服务事业建设过程中实现良性互动，有利于提高公共服务质量和效率。政府在有效履行自身职责的同时，要进一步推进政府采购制度，为市场组织参与市场竞争提供均等条件。政府应大胆引入市场竞争机制，积极推行托管制、特许经营权制、政府采购制等新举措，鼓励和支持民营服务组织与个人积极参与公共产品的生产和公共服务项目的建设。要重视社会组织在农村公共服务事业建设中的作用，及时研究制定相关政策，培育农村内部公共服务的社会组织，引导外部社会组织积极参与农村公共服务事业建设。但是，政府作为公共服务供给的主导者，必须清醒地认识到“市场失灵”、“私有化失灵”及“志愿失灵”现象，面对市场、社会组织运行中的一系列问题，政府必须妥善运用法律、制度、政策等多种方式对其进行管理、监督和引导，从而不断提高农村公共服务供给水平。

第三，完善农村公共服务绩效评估制度。成都实行了公共服务社会评价制度，提高了公共服务的绩效。可以在借鉴社会评价制度的基础上，构建和完善农村公共服务绩效评估制度。在评估主体的选择上，可以采用政府、农民群众和第三方独立机构综合评估的办法，以进一步增强评估的客观性和公正性。同时，需要进一步重视评估结果的反馈，建立更加完善的奖惩激励机制。

总之，农村公共服务体系建设是当前我国农村改革发展的重要任务，必须从统筹城乡发展的战略高度，来构建完善的农村公共服务体系，为实现城乡基本公共服务均等化提供重要条件。成都农村公共服务体系建设虽然面临诸多的难题，但它把握了农村公共服务体系建设的新趋向，其相关做法和经验对我国农村公共服务体系建设具有一定的借鉴和参考价值。

注释：

（1）数据根据《中共成都市委成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（成委发[2008]37号）整理

（2）数据根据《中共成都市委成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（成委发[2008]37号）整理。

参考文献：

[1]李欣.我国农村公共服务体系构建研究[J].地方财政研究，2007，（12）：7-12.

[2]康琼.我国农村公共服务体系重构的力场分析[J].湖南师范大学学报，2007，（5）：38-41.

[3]黄金辉，丁忠庚，丁忠毅.促进社会长期稳定的新思路——论优化基本公共服务供给[J].理论视野，2011，（4）：33-36.

[4]王永钦，包特.公共服务部门的所有权安排及其绩效：一个理论述评[G]//复旦大学发展与政策研究中心.公共服务与中国发展（第二辑）.上海：上海人民出版社，2008：8-14.

[5]张帧，刘荣愫.公共服务领域中的竞争与合作[J].华东经济管理，2005，19（10）：71-73.

[6]黄金辉，丁忠毅.成就与问题：成都农村公共服务事业建设审视——以城乡统筹为视角[J].财经科学，2010，（1）：91-98.

作者：丁忠庚

农村客运公共服务论文 篇2：

鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给形势分析

[摘 要]本文从国家区域发展战略的新格局着眼，分析区域协调发展背景下鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新形势，从而进一步剖析“十二五”及未来一段时期农村公共服务的新任务，并讨论新形势新任务对供给机制创新提出的新要求。本研究发现，鄱阳湖生态经济区农村公共服务的形势是比较严峻的，主要压力不是来自于国家公共服务规划的要求，而是来自于区域竞争的压力和省委省政府确定其走在全国前列的目标定位。

[关键词]鄱阳湖生态经济区 区域竞争 公共服务均等化 供给机制创新

[作者简介]江永清（1976—），男，湖北大冶人，管理学博士，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，主要从事基层政府治理研究（南昌 330045）。

[基金项目]江西省“十二五”哲学社会科学项目“鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给机制创新研究”（11GL40）的阶段性成果。

Title： A Situation Analysis of Rural Public Service Supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Jiang Yongqing

Key word： the Poyang Lake Eco-economic Zone； regional competition； public service equalization； innovation in supply mechanism

一、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新形势

（一）从国家发展战略的转变和政府职能的转变看，公共服务已经成为区域间政府竞争的重要部分，而农村公共服务和统筹城乡发展的优势已经成为区域政府必须争取的竞争优势。2008年国际金融危机以来，国家区域发展战略出现板块多元化，国家近年来已经批准的各类区域规划已达21个之多，区域竞争已经不仅仅是经济实力竞争，更重要的是政府服务能力的竞争。而这种竞争将会削弱鄱阳湖生态经济区争取国家支持和资源保障力度，也意味着各区域先行先试的创新和发展成果将成为进一步争取政策支持的前提条件。

（二）从中部地区看，长株潭城市群和武汉经济圈两型社会建设的推进，在农业和农村公共服务方面成为鄱阳湖生态经济区重要的竞争对手。下面以长株潭为例进行比较分析。长株潭城市群地处我国中南部，以长沙、株洲、湘潭三市所辖行政区域为主体，国土面积2.8万平方公里，2007年末总人口1325.6万人，2007年12月，被国家批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，长株潭城市群的发展上升到国家战略层面。①

十二五期间，长株潭城市群在完善公共服务方面提出了许多重大的政策举措，从长株潭城市群确立的发展战略看，农村公共服务具有很强的系统性和超前性，相比之下2013年的各项目标和标准已经达到鄱阳湖生态经济区“十二五”规划的水平。因此，鄱阳湖生态经济区农村公共服务的标准和体系要立足于国家的整体部署，积极参照周边区域的规划和标准，根据省情进行及时的调整，否则走在全国前列并产生示范的功效和意义就要打折扣。

（三）从我国上升为国家层面的生态经济区看，黄河三角洲高效生态经济区建设的比较效应，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务形成一定的挑战。黄河三角洲地区，是以黄河历史冲积平原和鲁北沿海地区为基础，向周边延伸扩展形成的经济区域。地域范围包括东营和滨州两市全部，以及与其相毗邻，自然环境条件相似的潍坊北部寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市。共涉及6个设区市的19个县（市、区），总面积2.65万平方公里，占全省的六分之一。②

黄河三角洲和鄱阳湖是国家批准的两个上升为国家战略层面的以“生态经济区”命名的区域。很显然，黄河三角洲生态经济区农村公共服务的发展对鄱阳湖生态经济区产生直接的影响（见表1）。尽管两大生态经济区虽然在定位和区域上有较大差异，但是两者之间还是具有一定的可比性。

从两大生态经济区农村公共服务的规划目标和政策选择看，黄河三角洲生态经济区与鄱阳湖生态经济区之间的差距并不大，但是这形成了两种潜在的压力（见表2）：一是目标的质量差距，黄河三角洲高效生态经济区处于沿海发达地区，其农业公共服务体系已经相当发达，寿光的蔬菜产业服务体系全国知名。其无论是经济条件和财政支持力度都比鄱阳湖生态经济区好。因此，实施过程的质量和实际软硬件配套则是差距所在，目标定得比较保守实际实现目标的能力就强。二是公共服务执行的压力（见表3）。鄱阳湖生态经济区规划的公共服务要走在全国前列，或者高于中部地区的水平，这样在实施的过程中，就需要进一步调整政策，但是现实的资源和财力条件以及软件不足就会使执行的过程中出现大打折扣。

综上所述，鄱阳湖生态经济区农村公共服务面临着严峻的竞争形势，鄱阳湖生态经济区需要根据规划的要求，加快推进统筹城乡发展的力度，既要激励而为，也要量力而行，不仅注重硬件建设，而且要注重软件配套，才能够在中部地区和与黄河三角洲生态经济区的竞争中取得自身的优势，并产生较好的示范作用。

二、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新任务

鄱阳湖生态经济区的农村公共服务的任务来自三个层面，一是国家“十二五”基本公共服务规划；二是省委省政府建设新农村的政策决策；三是鄱阳湖生态经济区规划实施的自身要求。

（一）国家十二五规划及基本公共服务规划，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新要求。按照胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的政治要求，国家“十二五”规划纲要的整体安排中将包括农业和农村公共服务在内的公共服务成为发展国家战略重要的组成部分。国家基本公共服务“十二五”规划将基本公共服务的范围确定为：公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等11个领域的基本公共服务。国家“十二五”基本公共服务规划，一共包括11个类别，80项具体服务标准（见表4）①。而专门为农村设计的公共服务涉及6个类别，8项具体服务标准。

从国家农村公共服务供给的指标体系看，“十二五”期间鄱阳湖生态经济区农村公共服务的相关指标的压力和差距并不大。已经有4项指标高于国家“十二五”规划标准，有3项标准在鄱阳湖生态经济区规划中已经明确提出不低于或者高于国家标准，只是执行标准的问题。只有新型农村社会养老保险1项的实施需要进一步加大力度。

（二）省委、省政府推进新农村建设，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新任务。中共江西省委 江西省人民政府：《关于实施和谐秀美乡村建设工程的若干意见》提出 全省农村总体位居“三个前列”、取得“四个突破”、达到“四个提升”，即：村容镇貌及人居环境、基本公共服务、社会保障水平位居全国前列。②

鄱阳湖流域面积占全省国土面积的97.3%，江西省农村绝大多数处于鄱阳湖流域范围。实施和谐秀美乡村建设工程，不仅更好地从源头上保护好“一湖清水”，为鄱阳湖生态经济区建设增添新的动力和活力。而且也进一步提出了鄱阳湖生态景区农村公共服务的新任务。

（三）鄱阳湖生态经济区规划统筹城乡发展的内在要求，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新任务。国务院批准的鄱阳湖生态经济区规划提出了区域协调发展背景下鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给新任务。①

全省新农村建设对于公共服务主要是面上的安排、总体目标和原则要求（见表5），而鄱阳湖生态经济区统筹城乡发展规划项目则是区域性的，是具体的任务和标准（见表6），具有相当的硬性约束，而且该规划已经经过国务院批准，上升为国家发展战略。因此，鄱阳湖生态经济区规划及其实施方案的任务是当前及今后一个时期的硬性任务，需要加大投资和保障力度，才能够推动鄱阳湖生态经济区农村公共服务有实际成效。

三、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给机制创新面临的新要求

（一）国际经验表明农村公共服务供给机制创新是区域协调发展的关键。从农村公共服务的供给方式和模式来说，世界范围内的农村公共服务供给大体上存在三种模式（见表7）：

鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给模式的选择，需要借鉴国外的三点经验：第一点，就是要按照政府主导的原则，将基本农业公共服务、农村公共服务和基本生态服务作为鄱阳湖生态经济区发展的重要部分，根据公共物品的属性给予应有的政策保障和资金支持；第二，注重建立生产、生活、生态立体公共服务的供给模式，并合理界定和保障基本公共服务的提供范围和责任分担机制；第三，注重政府主导、社会治理和市场参与三者之间的相互协同机制建设，国外的农业合作组织和各种市场主体为公共服务的提供产生了非常积极的作用，鄱阳湖生态经济区各项农村公共服务需要发挥多元主体的积极作用。

（二）从国家公共服务供给政策动向看，鄱阳湖生态经济区必然要先行先试、勇于创新才能发挥示范作用。从国际经验看，农村公共服务有关的农业基本服务和生态性服务是农村公共服务不可忽视的部分。在《国家“十二五”规划纲要》中，基础设施、环境保护两个领域的基本公共服务重点任务纳入公共服务之中，包括：行政村通公路和客运班车，城市建成区公共交通全覆盖；行政村通电，无电地区人口全部用上电；邮政服务做到乡乡设所、村村通邮；县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力；保障城乡饮用水水源地安全等。

因此，从农村公共服务的范围看，鄱阳湖生态经济区已经开始不断拓展范围，农业和生态服务成为重要组成部分，对于鄱阳湖生态经济区而言，这些部分只是农村公共服务体系的一种结构性嵌入问题，而且在规划及其实施方案中都已有了具体的考量，并作出较为详细的安排。因此，生产、生活、生态这三大基本公共服务体系如何进行有效的结构合理安排和体制创新，作为国家鼓励先行先试的示范区，要形成大湖流域治理示范效应，就必须进一步探索农业、农村、生态服务的立体保障和多元合作供给模式。

就机制创新的要求看，国家“十二五”公共服务规划对供给问题进行了方向性的政策引导，并就农村公共服务的供给方式进行了相关制度安排。

鄱阳湖生态经济区规划也明确，2009年至2015年为先行先试、强基固本阶段，主要任务是创新体制机制，夯实发展基础，壮大生态经济实力，初步形成生态与经济协调发展新模式。而先行先试离不开区域协调发展背景下的农村公共服务供给机制创新。如何实现鄱阳湖生态经济区农村、农业、农民基本公共服务的有机统一，生产、生活、生态服务的一体化，对于鄱阳湖生态经济区示范作用发挥具有举足轻重的作用，进而影响到鄱阳湖生态经济区整个战略发展的基础是否扎实，发展的持续性是否充分，发展的模式是否高效和稳定。

四、几点结论

第一，鄱阳湖设生态经济区农村公共服务的形势是比较严峻的，主要压力不是来自于国家公共服务规划的要求，而是来自于区域竞争的压力和省委省政府对农村公共服务走在全国前列的目标定位。

第二，农村公共服务供给的任务拓展范围，公共服务标准提高的趋势明显，相对来说，鄱阳湖设生态经济区要形成示范效应，就必须先行先试，勇于开创区域协调发展背景下的农村公共服务供给机制创新的新局面，但是农村公共服务的主要指标上走在全国的前列从现实上看难度很大，走在中部地区前列也有较大压力，但可以争取，达到全国平均水平以上是切实可行的，具有可操作性。

第三，从供给机制安排上，如何实现鄱阳湖生态经济区农村基本公共服务农村、农业、农民问题的有机统一，构建生产、生活、生态服务的一体化模式，对于鄱阳湖生态经济区示范作用发挥具有举足轻重的作用，也是鄱阳湖生态经济区农村公共服务模式创新的真正意义所在。

责任编辑：王俊

作者：江永清

农村客运公共服务论文 篇3：

公共服务城乡均等化研究

摘 要：“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全农村公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要。

关键词：公共服务；城乡均等化

近年来，公共服务的供给与均等化问题得到政府前所未有的重视，特别是关乎民生的基本公共服务更是成为重点。一直以来，城市作为区域政治、经济、社会活动中心，其基础设施的建设和发展远远领先于农村。在每一次为调整经济波动而采取的宏观调控政策中，大量积极财政政策的资金发力点依然偏向于加强城市地区的基础设施建设，即城市的基础设施支出增长比例一直高于农村。

一、基础设施公共服务的城乡差距

当前我国城乡之间的基础设施公共服务，从经费投入、最基本的出行交通基础设施、各项社会性基础设施等方面都存在较大差距。

1.基础设施投资的城乡差距。基础设施投资是指对基础设施产业投入的各种资财和要素的价值量，最终通过对其投入的资金来衡量。基础设施投资是形成基础设施存量最为关键的因素，其投入差异直接导致的结果就是居民享受基础设施公共服务的差异。以2010-2014年城市、县城、建制镇、乡和农村5组数据的比较看，不论总体上还是在人均上，农村人口越集中的地区其基础设施投资就越薄弱，即对农村的基础设施投入最弱、其次是乡和镇，而投资最多的是城市，因此当前城乡之间基础设施公共服务供给差距巨大也就不足为奇。

2.交通基础设施的城乡差距。交通基础设施最具有外溢性的特征，从表面看，我国交通设施通过铁路、公路网络的大量投资建设实现了全国大部分区域的覆盖，似乎给城乡居民的出行带来了巨大方便。但实际上，大规模的铁路升级改造（比如高铁的大量投入）、省道、国道的路面改善、高速公路网的构建等等建设，真正受益的还是城市居民，而对农村居民受益最大的乡镇道路硬化比例还不高。另外从公共交通的运营角度看，城市之间形成了铁路、高速公路、高等级公路纵贯相通的分布，然而对于乡镇，暂且不说火车站、长途汽车站基本位于城市地区，除了少数大城市周边的城郊农村有运营少量的公交车外，绝大部分还在通过长途客运的方式运营，并且运营数量和运营时间的频次都还极其有限，广大农村居民相对于城市居民其出行还极为不便。

3.社会性基础设施的城乡差距。在基础设施的改善上，随着改革开放的深化，除了最基本的交通基础设施外，城市地区在通讯、供水供电、城市绿化、污水垃圾处理等方面因为巨大的投入而迅速得到改善。而在农村地区，这些社会性基础设施的发展还十分缓慢，缺水、缺电状况依然普遍，村容绿化、污水处理等基础设施更是稀缺，与城市相比差距更是巨大。虽然近几年城镇化、新农村建设政策的实施，农村的各项社会事业发展取得长足进步，尤其是东部经济发达省份的农村地区，但中西部地区的广大农村社会性基础设施依然很落后。

二、基础设施公共服务城乡均等化分析

1.城镇化有力推动城乡基础设施状况改善。中国的基础设施公共服务方面，以公路为例，已基本形成省际、城际之间较为密集的高等级公路、高速公路交错的分布格局，这些公路的建成通过降低物流、时间等成本更好地促进了区域、地区间的经济贸易、人员交流，但仔细分析，可以发现受益群体多为城市居民，农村居民仍然很难享受到这些优质基础设施项目的收益。最为根本的，我以为，“提高城镇化水平”的理念有利于政策制定者政策目标的下移，即更为细化，这样将对财政较为窘困的县乡一级产生很大帮助，使他们有更多财力去改善乡村基础设施状况。

2.实现基础设施公共服务城乡均等化的路径选择。建国初期“工业优先、城市优先”的战略安排，从一开始城乡基础设施的差距就已经很明显，到后来改革开放、市场化建设，城市始终作为区域政治、经济、文化中心，其基础设施建设大量的市场化运作，城乡的基础设施公共服务差距越来越大。从资金投入、最基本的交通基础设施到社会性基础设施等，城乡之间都存在巨大差距。

三、加大对农村基础设施的财政支出

基础设施的城乡差距从资金投入角度看，除了财政本身在城乡基础设施的投入力度不同外，市场化的投入机制也影响很大，但笔者看来，加大对农村基础设施建设的财政投入是重中之重，然后才是其他的手段来辅以满足。

1.加大政府的直接投资。在农村基础设施的投入上，其特性要求主要要由政府承担支出责任。理论上，那些公益性较强、居民“搭便车”心理较重的基础设施，不宜采取通过市场提供的方式。例如农村公路的建设：村内道路可以通过对农民自筹资金的方式来投入建设，但乡道和县道，同样为主要的农村公路，因为其外溢性，很难通过对农民筹资来投入，这时需要政府承担起更多投入资金的责任，即以财政支出的方式来进行建设。由此，要加大政府以财政支出方式对农村基础设施的直接投资。

2.加大对农村基础设施投入的优惠安排。农村基础设施的建设除加大政府财政投入外，还应寻求其他渠道来筹措资金，必须通过优惠措施安排来吸引资金。政府在农村基础设施的建设上可以采取的优惠措施主要有税收优惠和财政补贴。税收优惠主要从供给方角度考虑，即对提供农村基础设施的相关部门、企业在税收上给予一定程度的减免优惠措施，以提高他们进行农村基础设施建设的积极性。

3.明确农村基础设施投入责任以中央政府为主。在目前基础设施的投入机制上，既有财政投入、市场投入，又有自愿投入的方式，而政府可以控制的只有财政投入。在财政投入的问题上主要涉及各级政府的支出责任问题，笔者以为在当前背景下，农村基础设施的建设应当以中央投入为主，地方投入为辅，即中央财政应承担更大的支出责任。这是因为： 目前地方政府并没有足够的动力来提供农村基础设施建设的资金，相反地，为了追求更大的财政创收，资金主要用于城市基础设施的改善，通过城市经济的更好发展和“招商引资”的扩大，促进税收； 只有中央政府才有绝对的权威保障农村基础设施建设的顺利进行。在实践中，如果其支出责任以地方政府为主，则地方政府官员更多地出于政绩考虑还是会忽略对农村的投入，只有将支出责任提升到中央层面，才能有足够的权威保证基层政府落实农村基础设施的改善政策，改变农村基础设施服务落后局面。

4.拓宽农村基础设施建设融资渠道。我国的农村基础设施即使以财政投入保障为主，但迫于国家财政收入有限，再加上广泛的农村分布，想仅仅靠财政投入来缩小与城市基础设施水平的巨大差距那将十分艰巨。由此在明确由中央政府承担支出责任，用财政支出方式来确实保障农村基础设施的建设外，应探寻更多的渠道以吸收更多资金投入到该领域。

作者：郭娟