农村公共政策分析

第一篇：农村公共政策分析

新型农村合作医疗制度的公共政策分析

内容摘要：我国20世纪50年代建立的农村合作医疗制度紧随家庭联产承包责任制的实施和农村集体经济的弱化逐渐萎缩，农村医疗卫生事业发展滞后，这在很大程度上归因于我国医疗卫生改革中制度安排的缺陷和政府责任的缺位，因此必须加强政府政策的支持力度，重构新型农村合作医疗制度。 关键词： 新型农村合作医疗制度 政府 公共政策选择

今年政府工作报告明确提出“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”，将医疗保障制度覆盖到广大农村，逐步提高农村医疗保障服务水平。尽管农村合作医疗工作进展顺利，卓有成效，但由于其涉及面广、政策性强、制约因素多，在制度安排和政府责任还存在明显的缺位。因此，强化政府责任是构建和完善新型农村合作医疗制度的根本保证。

一、新型农村合作医疗制度面临的困难

(一)市场化困境

随着家庭联产承包责任制的广泛实施，农村集体经济严重弱化，公共积累下降，合作医疗资金断流，合作医疗体制面临严重的经济困难，无法有效运行。在市场化和有限政府干预的双重推动下，政府弱化对农村医疗卫生资源的投入，把农村公共卫生服务推向市场，乡镇卫生室、卫生院被承包或转让给个体经营，农村合作医疗处于无政府的发展状态，无形中限制了公共卫生资源的投入，形成农村医疗卫生资源匮乏、卫生基础建设滞后、“公民合办”的治理结构难以实践的局面，新农村合作医疗制度推行困难重重。

1.农村医疗卫生资源匮乏

首先，城乡医疗卫生资源配置严重不均，农村所占比重甚低。我国人口占世界的22%，医疗卫生资源仅占世界的2%，农村只占其中20%。从农村卫生与全国卫生总费用的变化趋势来看，尽管政府和社会投入比例都在下降，个人支付比例上升，但在目前农村卫生费用结构中，政府投入比例更低，个人支付比例更高。1991年至2000年政府农村卫生投入比重由12.55%下降到6.59%，社会卫生投入从6.74%下降到3.26%，同期农民个人支出从80.71%上升到90.15%。 其次，地方财政投入有限。新农村合作医疗推行正值农业税免，地方政府面临巨大的财政缺口，而分税制改革下的财政责任机制加重了地方财政的负担，县乡财政运转困难，新的财政困难严重影响着其对合作医疗的资金投入，加剧了农村医疗卫生资源的匮乏。

2.政策执行力度不够

(1)政府责任意识的缺位限制了公共卫生的有效投入。

我国卫生事业是政府实行的一定福利政策的社会公益事业，医疗卫生支出仅被政府视为公共福利消费，其投入比重难以符合公共基本需求的客观标准;政府在运用市场来解决农村医疗卫生筹资以及成本控制的同时，尚未形成促进其增加卫生投入、控制成本的良好机制，加上约束机制的不健全，催生了医疗机构的腐败，易出现以收费来弥补资金缺口的“过度服务”的现象，造成资源浪费。

(2)分税制改革下形成的财政责任机制弱化合作医疗政策的执行。

目前，我国各级政府没有设立专项的农村合作医疗建设的公共基金，迫切需

1 要加大政府财政投入。但分税制改革下形成“本级保本级”的责任分担机制，没有形成完全匹配的权财承担体系，上级政府会把责任推卸给下级政府，直至县乡两级承担，而农业税改革下的县乡级政府也没有足够的财力来支持农村合作医疗的发展，这在很大程度上弱化了医疗政策的执行。

(3)基层干部考评制度的不合理影响着农村合作医疗政策的执行。

基层干部主要考核指标是经济发展、财政收入、招商引资等，难以提高干部在改进农村医疗卫生保障工作的积极性，农村合作医疗政策被边缘化，相关医疗政策无法有效落实。

3.“公民合办”，“公”、“民”角色不清

这主要体现在集体概念模糊，“公”方的筹资主体角色定位模糊，缺乏相应的筹资细则。中央和地方没有明确的出资比例和标准，个人和家庭尚未形成合理的出资定位，出资标准是固定的数额还是与年纯收入水平挂钩的界定不清，特困群体的医疗救助标准没有完全形成，合作医疗筹资困难，农民成为合作医疗资金的实际提供者;此外，在建设基层医疗卫生设施和队伍方面，政府的角色没有明确的定位，其所属各部门与个人没有明确相应的职责，更无具体的协调规则，乡镇卫生体制的改革和转轨尚未彻底的解决。这些都极大地阻碍了新型农村合作医疗政策的有效实践。

(二)政策体系干扰

第一、规范不合理，权威性和连续性不够。虽然是实行个人、集体、国家三者结合的资金筹集制度，但农村集体的经济实力薄弱，无力投入资金，而个人资金筹集过程的“一刀切”，加重了贫困家庭负担。另外，改革开放以来，政府几次改革农村合作医疗制度没有成效，造成政策缺乏连续性，给农民带来心理阴影，误认为新农合政策是取消农业税后政府变相的收费行为，农民参保积极性不高。

第二、操作的非成本因素高，理赔难，程序复杂。农村合作医疗制度手续流程繁杂，涉及到村、乡、政府、医院、信用社等多家机构，服务环节不很完善，如果投保前没有开展相关指导，对于素质不高的农民，理赔较为困难，利益权衡之余，他们很难主动参与到新农合中。

第三、总体资金积累不足，赔付率低，医疗保障服务水平不高。由于每人投保金只有30元，且外出人员必须在投保地就诊，在外就诊不予报销，使得参保的大都是得病率较高，报销频率较大的老人、小孩、妇女，限制了资金筹集的来源。有限的积累资金难以维持实际的医保开支，赔付率较低，参保农民难以享受到有效的医疗保障服务。

上述问题的存在，直接影响到新型农村合作医疗制度自身的可持续性和实际效果，若不加完善，难以取得很大的成效，无法满足农民的医疗保障需求。

二、完善新型农村合作医疗制度的政策思考

医疗保障服务是公共产品，不能完全依靠市场自发生产和供给，需要政府实施运作。政府自身的角色定位以及制定公共政策的完善与否，直接影响着医疗资源的有效配置和医疗服务体系的改革，关系到新型农村合作医疗制度构建的成败。如何强化政府的责任，促进新型农村医疗保障政策的完善，需要从以下几个方面的考虑：

(一)完善制度设计

一项制度的产生和发展与其根植的制度环境密切相关，如何结合不同地区的社会经济、人文特点，因地制宜的确定医疗保障模式，是农村新型合作医疗制度

2 设计的核心所在。因此，设计农村医疗保障模式应着眼于长远，以传统文化为根基，以不同的制度基础和条件为依据，培植其发展所需的社会环境，为提高农民医疗保障服务水平创造条件。

1.高经济收入农村地区的医疗保障模式选择

这类农村地区，社会经济发展较快，与城市经济发展水平、社会结构、人文观念较为接近，初级卫生保健水平较高，需要形成较高水平的医疗保障服务机制来满足较高层次的医疗服务需求，可以实行农村社会医疗保险制度，逐步实现城乡对接，努力形成以社会医疗保险为主体，商业医疗保险为补充的农村医疗保障服务体系，提高医疗保障水平。

2.中等收入农村地区的医疗保障模式选择

这部分地区集体经济实力不强，扶持能力有限，补偿水平不高，而农民收入较少，剩余积累不多，只能负担小额医疗费用，但缺乏抗大病风险的能力。因此，可推行以大病统筹为主，家庭账户与社会统筹相结合的合作医疗制度，重点解决因病致贫、因病返贫带来的医疗保障问题。同时应根据地理环境、病人流向，结合乡镇撤并、卫生院产权制度改革，重新调整中心卫生院的布局，建设有效的医疗保障服务载体。

3.低收入农村地区的医疗保障模式选择

低收入农村地区经济发展水平有限，要形成以低成本的卫生预防为基础，中医治疗为主体的医疗模式，并加快建立相应的县、乡、村三级医疗保健网以及贫困家庭医疗救助制度、预防保健制度，重点建设医疗卫生服务基础设施，发展全科医生服务，建立 “官办民助”式的社区性合作医疗组织。同时要强化中央政府的责任，加大中央财政转移支付，实行中央政府投入为主，地方政府投入为辅，农民个人交费为补充的筹资机制。

(二)强化政策支持力度

1.“抓小放大”，建设农村公共卫生服务平台

政府要“抓小放大”，优化医疗卫生资源配置，强化乡村医疗卫生服务机构的建设，“坚持以政府为主导，统一规划，统一调整，统一定位，建立健全中心卫生院为骨干，一般卫生院为辅助，村卫生室为基础的乡村两级公共医疗卫生服务体系”，形成高效、便捷的农村医疗服务体系，重新设定中心卫生院、一般卫生院和乡村卫生室，并赋予不同的服务功能，建设多渠道、多元化的农村公共医疗卫生服务平台。

2、健立健全医疗保障法律服务体系，加强政府转移支付力度，确保资金有效供给

不少农村地区由于经济发展有限，财政收支困难，无法支持农村合作医疗制度，加上参保率低，基金规模小，覆盖面窄，尚未形成真正意义上的农村合作医疗制度。对此，要建立健全医疗保障法律体系，制定相应的政策、法规，明确农村医疗卫生在财政预算中的“法定”支出地位，给予农村贫困地区更高的优先权，为农村合作医疗制度资金供给提供法律保障。同时，落实科学、合理、规范的财政转移支付机制，为推进合作医疗制度实践提供充分的资金来源。

3.加强农村医疗卫生队伍建设

加强医疗卫生队伍建设，以农村医疗卫生服务需求为导向，综合运用行政、法律和经济手段，多方面提升农村医疗卫生队伍的业务素质，加强医务工作者的服务技能，有计划的实行城市医疗卫生对口支援农村，在医学院校中选调优秀毕业生到欠发达地区乡镇卫生院工作，安排专项资金支持困难乡村卫生院培养医疗

3 人员，给农村公共卫生服务注入新的活力。

(三)转换政府角色

长期以来，医疗供需双方信息不对称，需求方谈判能力较为软弱，使得决策者多运用价格手段来约束医疗服务方的市场行为，但药价虚高问题依然没有解决，因此，在建设新农合的过程中，需要转变政府的角色，使其成为医疗服务“第三方购买者”，形成医生-病患-付费者的三角关系，将医疗保障管理机构发展成投保人的经纪人，以有效控制医疗服务机构的行为，确保医疗服务的质量与价格相匹配，维护患者的利益。

(四)加强立法

制定农村新型合作医疗法，促进相关政策的有效落实，改变其依靠计划经济和高度行政干预来运行的不良局面，强化其法律的权威性。要规范合作医疗管理者和受益者的行为，明确政府的职能以及经办机构、监督管理机构、定点医疗机构的权利和职能，明确参保人的权利和义务。同时，修改药品注册法，严防旧药“变脸”定新价，严格控制医价，规范药品名称，统一为“通用名”来提到“商品名”，对主要成分不变的药品规定一律不得再申请为“新药”，从根本上杜绝高价药的产生。

参考文献

[1] 陈佳贵,王廷中.中国社会保障发展报告2001-2004.NO.2[M].北京:社会科学文献出版社,2004. [3] 林淑周.新农村建设视角下农村弱势群体医疗保障问题研究[J].中共云南省委党校学报,2006(5). [4] 曹 普.1949-1989:中国农村合作医疗制度的演变与评析[J].中共云南省委党校学报,2006(5). [5] 王元元.新型农村合作医疗存在的问题及建议[J].卫生经济研究,2006(11). [6] 钟建英.新型农村合作医疗保险制度实施难点及措施[J].中山大学学报论丛,2006(10).

第二篇：农村免费义务教育政策的分析

作者：欧凤阁

摘要：随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在教育各方面都存在不同程度的不平等，已经威胁到我国和谐社会的建设。本文通过对农村免费义务教育政策的演变历程的回顾及其对政策的内容、价值和效应等方面进行分析，寻找出问题的原因和解决的对策，以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。

关键词：免费农村义务教育政策分析

随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在受教育权、资源分配和教育质量等方面呈现严重的两级分化趋势,这种教育不平等已威胁到社会稳定和我国和谐社会的建构。鉴于上述原因,在过去的十年中,我国政府努力确保让所有的儿童都接受九年义务教育。教育部已经制定了一系列方针政策以保证儿童的受教育权力,并且下拨巨款以改善弱势群体和贫困地区的教育状况[1]。我国2007年在农村地区全面免除义务教育阶段学杂费 ,并于2008年免除城市义务教育的学杂费 ,这些举措将会对义务教育的公平与效率产生重要的影响 [2]。本文就农村免费义务教育项目的内容、价值和效应等方面进行分析,以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。

一、农村免费义务教育政策文本的演变[3]

2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施‚两免一补‛政策。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，‚要切实把教育放在优先发展的战略地位。重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。继续实施西部地区‘两基’攻坚计划。从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费;到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。‛

2005年11月10日，教育部发布的《中国全民教育国家报告》，确定了‚农村优先实行免费义务教育‛的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，‚到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到 1

2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育‛。2005年11月28日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上表示，‚从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段所有的学杂费。‛将实行农村免费义务教育的时间表又提前了两年。2005年月26日，为了贯彻落实国务院常务会议决定和国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，国务院办公厅召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，要求按照‚明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施‛的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。‚分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2,中部地区为6:4;东部地区除直辖市之外，按财务状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。‛

2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的《新义务教育法》第2条规定，‚实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。‛第44条规定，‚义务教育经费投人实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。‛至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，目前已经进入付诸实施的环节。

二、农村免费义务教育政策内容分析

分析免费义务教育政策内容可以看出，我国义务教育的免费范围包括免除义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。根据联合国教科文组织统计，在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的170多个国家中免交杂费的有160多个国家;免书本费的有40到50个国家;有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费(包括心理医疗费)等[4]。因此，随着我国经济社会发展水平的提高，应该逐步扩大免费范围，真正实现作为公共产品的义务教育‚免费‛的本质属性。

以前我国没有明确规定中央政府和地方政府分担义务教育经费项目和比例，使各级

政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足。免费义务教育政策第一次明确提出了中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目、按比例的分担机制，明晰了中央政府和地方政府的教育经费分担责任。实行免费义务教育的范围和步骤，与国家经济实力紧密相关，当一个国家财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，免费往往不是一步到位，而是随着经济社会发展水平的提高而不断扩大[5]。

从我国义务教育发展趋势和财政收入水平的基础出发，免费义务教育也只能逐步推进，不可能一蹴而就。因此，我国免费义务教育政策顺应国际社会实施免费义务教育的策略，采取分年度、分地区推进的渐进步骤，避免出现教育资源骤然紧张，教育承担压力增大的新问题，使免费义务教育政策具有可行性。

三、农村免费义务教育政策的价值分析

中国存在城乡两大利益集团，义务教育政策的城市偏向是代表城市利益压力集团的利益保护决策在教育上的反映。长期以来，国家采取的城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是国家的责任被转嫁在原本就处于弱势地位的农民身上，不仅使农村义务教育公共产品的属性发生了变异，也导致农村义务教育经费投入短缺，长期处于弱势地位，城乡义务教育发展失衡，任何一个国家和社会都存在强势群体和弱势群体。教育政策如何处理强势群体和弱势群体关系，尤其是如何对待教育弱势群体，反映着教育政策对教育平等理念的理解和教育政策的价值取向。如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，如果弱势群体因现实的不平等受到损害而不进行有效的补偿，就会削弱教育政策的合法性和有效性。

我国的免费义务教育政策采取了‚农村优先城市‛原则，对教育弱势群体进行了扶持和倾斜。‚从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区;对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费‛的政策内容体现了‚弱势补偿‛价值取向，彰显出一种强烈的教育平等的政策导向。

四、农村免费义务教育政策实施过程中存在的问题及对策[6]

1、关于乱收费问题

教育乱收费，有违国家政策。所以，一方面，我们要加大监督处罚力度，对于违反乱收费行为严格查处;另一方面，关键还要调整分配制度，合理解决部门、行业之间分配不公的问题。所有公职人员的工资奖金福利由政府统一发放，取消各单位自行解决工

资奖金福利的权力。学校实行收支两条线，收入不得用于发放奖金福利等。学校的工资福利奖金有了保障，且与其他公职人员持平或略高，就去掉了乱收费的原动力。

2、提高农户对农村免费义务教育政策的认知水平

农户作为政策对象，应加大对其政策宣传力度，充分利用各种渠道如电视广播等进行宣传教育，同时应发挥基层干部的作用，利用他们和农户的关系对农户进行及时地宣传教育;另一方面，政府也应该加大对农户自我保护意识的教育，增强农户的自我保护意识，使其在遇到问题是能够意识到问题的存在并能通过合法途径积极地维护自己的权益，从而对政策有效实施起到其应有的监督作用。

3、关于农村义务教育经费保障问题

实施新政策，办好农村义务教育，直接关系到广大农民的切身利益，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容。其一，要根据国家财力状况，不断提高义务教育保障水平，进一步加大教育投入力度;其二，要从财政上确保教师津补贴的发放;其三，依法做到‚地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列‛。地方各级政府用于义务教育的资金要全额列入政府财政预算，并单独列项，切实到位，便于人大的监督。县级以上人民政府要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度;其四，强化管理提高资金使用效益，建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益;其五，加强督促检查，各级政府和教育、财政、物价、审计、纪检、监察等部门要各司其职，密切配合，齐抓共管，一级抓一级。建立和完善监督举报制度，主动接受社会和论监督。加强专门监督，确保农村义务教育经费保障机制改革的各项措施落实到位。

五、农村免费义务教育政策的实施意义[7]

实行农村免费义务教育的重要意义在于,一方面,实行农村中小学免费义务教育是科教兴国战略的必由之路,是构建社会主义和谐社会的必然要求,必将为社会主义的科教文化事业的发展以及人民科学文化素质的普遍提高产生积极深远的影响;另一方面,要减轻农民教育负担,首先要免除农民子女缴纳的学杂费。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,是中央总揽全局、高瞻远瞩所作出的一项具有深远意义的重大决策,也是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担的重大举措。对于促进教育公平和社会公平,进一步减轻农民负担,完善以人为本的公共财政支出体系,强化政府对农村的公共服务,科学、合理配臵义务教育资源,加快农村义务教育事业的发展,以及全面建设小康社会和构建和谐社会都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

免费义务教育的实施是党中央利国利民的重大决策。要把中央的政策目标化成现实 把好事办好，必须通过扎实有效的政策执行过程，我们有理由相信在不久的将来我国义务教育定会实现均衡发展快速发展的目标[8]。

参考文献：

[1]丁克贤.免费义务教育项目实施的现状及政策效应分析. 决策咨询.2008(9):8-14.

[2]王建梁,许晓云. 免费义务教育政策对马拉维和加纳的影响初探.教育与经济.2009

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[3]贾晓静.张学仁，马爱丽. 免费义务教育政策分析. 教育改革.2007(4)：1-6.

[4]秦晓文.国际义务教育发展的基本经验.教育科学研究,2006(9).

[5]袁振国.中国教育政策评论.北京:教育科学出版社,2004:30-328.

[6]尤婧.农村免费义务教育政策中的问题和对策分析.法制与社会.2008(7).

[7]汪厚旬.农村中小学免费义务教育之政策及意义.经营管理者.2008.

[8]杨润勇.‚免费义务教育”政策及其实施的思考与建议.决策参考.2006(5).附录：农村义务教育政策

一、免除学杂费

2007年春季起全面实施农村义务教育经费保障机制政策，免除农村义务教育阶段学生学杂费，只收取课本费和作业本费。学校除向自愿住校学生收取寄宿费和自愿在校就餐学生收取伙食(搭餐)费外，严格禁止任何单位和个人强行向学生收取其他费用。

二、免除贫困家庭学生教科书费

从2005年起每年按实际征订教科书价格免除农村义务教育阶段贫困家庭学生书费。

三、补助贫困寄宿生生活费

2007年农村义务教育阶段特困家庭学生每人每年补贴寄宿生生活费200元。

(一)可享受免除课本费和补助寄宿生生活费的学生有：

1、持有农村特困户救助证的家庭子女;

2、农村人均年收入低于882元的家庭子女;

3、父母患有重大疾病丧失劳动能力的贫困学生;

4、父母离异或丧父、丧母等原因造成家庭经济困难的学生;

5、因突发事件导致家庭贫困的学生;

6、接受特殊教育的学生;

7、因建设征地导致农村家庭人均耕地面积大量减少且造成家庭经济严重困难的学生;

8、政策规定其他需要资助的学生。

(二)农村贫困学生申报补助程序：

1、学生申请;

2、村组证实;

3、学校审批并公示;

4、报县教育局备案。

四、实施农村中等职业学校特困生扶助政策

(一)补助标准：

从2006年秋季起农村中等职业学校按在校学生的10%实施特困生补助，每人每年补助1000元;从2007年秋季起，国家助学金资助所有全日制中等职业学校在校农村学生和城市家庭经济困难学生，资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。

(二)农村中等职业学校特困生申报补助程序：

1、学生申请;

2、村(居)委签字证明;

3、学校审核并公示;

4、报县国家助学金评审小组备案。

第三篇：农村义务教育政策的演变与效果分析

摘要：社会主义新农村建设是2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的《十一五规划纲要建议》通过的，并形成后来的二十字方针，农村义务教育是实现乡风文明的必要条件。因此农村义务教育作为新农村建设的一个最重要、最基础方面，其发展好坏与新农村建设成败息息相关，从农村义务教育政策的演变过程分析其过程中所产生的效果，看农村义务教育在社会主义新农村建设中的乡风文明的重要意义及至整个社会主义现代化实现教育公平中的参考价值。

关键词：新农村建设;农村义务教育;政策的演变;参考价值

1978年一声春雷巨响，党的十一届三中全会在北京胜利召开，人民的教育事业迎来了新的春天，自此以来我国农村义务教育取得了巨大的成绩。现在，农村义务教育全面纳入国家财政保障体系，“两免一补”真正落实，即免除学杂费、免费提供教科书，农庭困难学生享受寄宿补助生活费。农村教师队伍素质整体提高，国家“两基”攻坚计划即;基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文肓基本完成。回顾改革开放三十多年来农村义务教育发展历程，借鉴得与失，总结取成功经验与失败教训，对于社会主义新农村建设以及未来农村义务教育发展提供积极参考具有重要意义，在现阶段落实党对农村义务教育的各项政策，特别是党的十七届三中全会提出的“大力办好农村教育事业”的总体要求和“农村人人享有接受良好教育的机会”[i]的历史性任务，具有重要的指导作用和现实价值，关系着社会主义现代化的进程。根据农村义务教育发展的进程、改革的深度，从1979到今大致分为三个阶段：第一阶段1979-1993年为农村义务教育改革推进阶段，第二阶段1994-2005年为农村义务教育发展深入阶段，最后一阶段为2006年至今为农村全面义务教育新阶段。

一、农村义务教育改革推进阶段(1979-1993)

(一)主要内容和特点

1、管理体制上

1978年党的十一届三中全会后进入改革开放的新时期，农村的义务教育改革亦在其中，由过去的计划经济向市场经济转变，农村义务教育管理体制亦由计划变为以民为主：1985年中共中央关于教育体制改革的决定提出由地方负责分组管理的财政体制，1986年中华人民共和国义务教育法规定，义务教育在国务院领导下实行地方负责分级管理，同进提出谁办学谁掏钱，但并未对各级政府作出具体规定。到1993年的时候中国教育的发展纲要写到要继续完善分组办学，分级管理的体制，只是明确了发展方向，仍没有具体的责任分工。

2、教育经费保障制度及投入

这一时期的农村教育改革把教育资源向重点地区集中，加之以民为主的办学体制其政府的投入在农村偏远地区远远不足，教育经费也无法得到充分保证。沿着以往建设重点中小学为考大学的思路，经费偏向于重点小学，偏远地区的学校被大量削减或合并。1992年4月中华人民共和国义务教育法细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。

3、教育质量和教材

受历史和政策影响，这一时期农村老师质量和教学质量总体上比较差;教材全国统一性程度高、更新速度较慢、比较程式化，但由于一直沿用，所以有教师们有较深刻的教学实践经验，同学们则在不同级别间有共同的话题。曾于1966-1976年下乡的教育人才和教育基金，因发展重点为考大学准备的中小学而转移到城市。1980年中共中央关于普及小学教育的若干决定，提出要基本普及小学教育。

4、基础设施

教学楼，教学器材除了重点中小学有较大改善外，其他变化不大。1986年9月国务院办公厅关于转发国家教育委员会等部门实施《义务教育法》若干问题的意见规定：农村中小学建

设投资，以乡、村自筹建设为主。当地人民政府有困难的地方，酌情予以补助。各地方政府缺乏资金，转向民间筹资，全国范围内新建校舍较少，但呐喊声越来越强烈。

(二)政策出台原因

从1979年到1993年国家对农村义务教育改革政策的出台，其一是为了适应历史环境的需要，新的历史时期到来改变过去的历史原因造成基础教育落后包括教学质量差、学习氛围不浓厚，因此1980年是中共中央强调发展基础教育。其二是适应改革开放大的背景潮流，改革开放发展经济的大环境下各项事业都需要支持经济的发展，人才作为其基础作用，基础教育不可忽视，这一时期中央特别重视发展为考大学作准备的重点中小学，虽然造成一定的偏差。其三教育自己的特点决定其要改革，教育具有其社会的属性，每一个公民都需要有受教育的权力也即是发展自己的权力，宪法规定每一个公民都享有受教育的权利，因此1986年义务教育法出台。

(三)政策产生效果

1、就学率

由于经验和考虑不足，这一时期政策出台与整体发展环境不相协调，就学率反而下降。其一是政府投入不足，造成偏远地区义务教育畸形发展，主要表现在：地方政府和学校为了教学的正常运转，在投政府投入不足的情况下转向学生收取过重的学费。学费偏高，许多人读不起书。其二是经济形势变化太快，改革开放城乡差距逐步扩大，城乡之间收入也逐步扩大，农民为摆脱贫困，开始进城务工，而城市正需要大量廉价劳动力刺激了进城务工的农民，对于家庭困难的学生读书并不是一个好的选择方式，失学率由原来的4.8%上升到7.3%。其三是因非重点中学投入不足，造成教学质量较差，升学率下降， 1977年的升学率为90.8%到1982年只有62.6%，因而失义务教育就学率也下降[ii]，其中1987-1993年全国县乡小学的在校生人数由1168万人减少到10903万人，同比减少6.7%;中学生在校人数由3568万人减少到3393万人，同比减少4.9%[iii]。

2、教育质量

重视课堂教学、重视教师的中心作用、重视书本知识传授是这一时期的重要特征。抓双基即：基本知识、基本技能，造成学生负担过重，但对教育质量在发展方向上比较重视和关注：1983年，邓小平同志提出教育要面向世界，面向未来，面向现代化;1985年5月，我国发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“三个面向”为指针，阐述了新时期教育改革与发展的大框架，同时指出培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义“四有新人”的教育主张和宗旨。1993年2月，原国家教育委员会制订发布的《中国教育改革和发展纲要》，使邓小平同志的关于“三个面向”的教育战略思想得以进一步落实，确立了新时期乃至21世纪教育改革与发展的思路、内容和步骤，其所贯串的思想仍然是以“三个面向”为指导的素质教育思想，变“应试教育”为“素质教育”。

3、均衡性发展

政策不均衡，对重点中小学校特别是对为考大学作准备的中小学校在资金、人才、教学设备设施方面都有较大的倾斜。地域不均衡开始扩大，东、中、西经济水平发展越来越不平衡，经济对人才的诱惑势不可挡，加之以民为主的教育投资方式使不发达地区限入困境。有学者认为：对不发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的对发达地区教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区。因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。

二、农村义务教育发展深入阶段(1993-2005)

(一)主要内容和特点

1、管理体制上

以县为主的管理体制为主，并走向成熟。国家为了挽回重心过低而造成的损失，明确农村县级政府经费统筹管理权，并且加大了中央政府和省级政府对农村义务教育的支持力度[iv]。

2、教育经费上收费制度和经费保障制度及投入

1994年国务院发布《中国教育改革和发展纲要》实施意见指出：县级政府在组织义务教育方面负有主要责任，包括统筹经费，调配和管理中小学校长、教师;乡镇负责义务教育的具体工作，包括征收教育附加费、筹措初中基建费;村负责小学基建费。我国的农村义务教育在03年农村税费改革前基本上采取了“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，作为义务教育部分的初中教育和小学教育，费用实际上是由农民来承担。农村税费改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，保证了教师工资的发放，但由于县乡财政的普遍困难，教师工资部分占据了财政支出的相当部分，普遍在50%以上，财政投入严重满足不了对农村义务教育的支持。

(二)政策出台原因

经济发展水平不断上升和国家税费政策不断变化是造成这一时候农村义务教育不断发展改变的重要原因。继东南沿海开放以来，国家经济发展的重点及扶持政策先后实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地，中部崛起等，GDP连年增长保持在10%以上，对农村义务教育的支持逐步加大。由于经济的发展，第

二、三产业产值分别超过第一产业，并且比重越来越大。城乡差距扩大，税费改革进一步一进行，先是农村税收支持城市逐步转向减轻税费甚至免除税费支持农村。

(三)政策产生效果

1、就学率

就学率波动起伏是这一时期的显著特征。一方面是因为社会和国家越来越重视教育，并认为教育是未来的希望所在，积极送孩子上学。但另一方面因投入较高，税费较重，贫困地区读不起书的依然较多，通过社会途径的社会募捐虽然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法。尽管政府通过各种努力，规范管理制度，改革税费制度。如：1995年8月，国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见规定：各地应当针对农村教育附加费征收、管理、使用中存在的问题，根据教育法和国务院的有关规定，进一步完善农村教育附加费的征管办法，加强管理，切实做到足额征收，并保证主要用于义务教育，不得挪作他用[v];从2001年开始税费改革，其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资[vi];经过十几年的努力“两基”仍然没有办法达到90%。农村中小学就学率也只有90%多一点。

2、教育质量

教育质量颇受非议，并认为这一时间期教育教育不符合发展要求，素质教育被轰轰烈烈地推上台。1999年2月，国务院批转实施国家教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其更是在突出位置再次重申关于“素质教育”的思想，其第一部分，以“实施„跨世纪素质教育工程‟，提高国民素质”为标题，强调“实施„跨世纪素质教育工程‟，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，其主题依然是推进素质教育。又是在此时，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布，一个实施素质教育的新浪潮，又在我国形成。又过了一年多，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，再次强调“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”。1997年10月29日，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》强调：“在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。”1999年，国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出，实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，拉开了素质教育从典型示范转向整

体推进和制度创新的序幕。同年，中共中央、国务院作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，进一步强调了实施素质教育的重要性和必要性，明确了素质教育的内涵，以及实施素质教育的具体举措。2001年，经国务院同意，教育部颁发了《基础教育课程改革纲要(试行)》，启动了新一轮基础教育课程改革[vii]。

3、均衡性发展

教育投入在经济总量中分配不均衡，我国2000年，财政性教育经费占国民生产总值比重仅为2.82%，不仅远低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平[viii]。有限的教育资源分配不公、严重失衡。其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性[ix]。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。1993年，我国城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为2倍。1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2%，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8%;全国初中学生均教育费支出(含城镇和农村)为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5%;普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3%[x]。其二，高等学校与义务教育投入的非均衡性。目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%.国家教育教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低。 其三，国家与农民对义务教育的投入比重失衡。长期以来，农村义务教育主要以农民投入为主。尤其是农村税费改革以前，农村义务教育事实上主要由农民承担。有的学者指出，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50%-60%之间，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等11。

4、基础设施

改革开放以来基础设施得到较大改善。农村义务教育实行以县为主的管理体制，但仍然是以民为主。在没有税费改革前，教育部门向学生收取教育附加费等税费，税费改革后跃然有一程度的减轻，但政府的投资并没有增加，义务教育开支仍旧依靠收费和筹资，甚至借债。因此，学校为了缓和矛盾，积极向社会筹资。口号十分响亮，比如：集资建校合理合法，为官一任 兴教一方。1991年以来希望工程行动，向社会各界捐资，在为校舍建设和其他配套设施建设上取得一定成绩。

5、经费保障

以县为主的体质，在政府挑大头的作用下，向农民征收各种税费，向社会集资是这一时期经费的主要来源。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元(不含财政一般性转移支付数额)，教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。一些地方教育经费仍入不敷出，各地普遍出现举债办学、拖欠教师工资，以及向农民乱摊派、乱集资、乱收费等现象，这成为加重农民负担的重要根源12。

三、农村全面义务教育新阶段(2006年至今)

(一)主要内容和特点

1、管理体制上

2006年6月20日，《中华人民共和国义务教育法》(修订)规定核心在于强调教育公平，明确了农村义务教育经费保障的基本内容，即由国务院和地主各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制13。两免一补(免费提供教科书、免杂费及对其中的寄宿生补助生活费)在全国全面推开。

2、教育经费保障制度及投入

在教育经费投入上，由国家负担，地政府配套，省、自治区、直轄市负责统筹。2006年《中华人民共和国义务教育法》规定：农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院规定分项目、按比例负担。2007年7月教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知(教财 [2007]10号)规定：针对义务教育经费机制改革存在的问题，要求进一步严格规范农村义务教育阶段学校收费行为，禁止各种变相收费;要求进一步细化农村中小学预算工作;要求确保“一补”政策落实到位;要求依法保障义务教育阶段教职工合理收入，要求积极做好“普九”债务清理化解工作14。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税，减轻农民负担给农民提供了一个宽松的经济环境，使得农民有更多的经济能力偏向教育。

3、教育质量

各种声音此起彼伏，素质教育在农村开始发展。国家努力为农村义务教育创造条件，配备教师先后采取措施有：专业师范类、高校定向招培、青年志愿者、三支一扶等，教师水平改善较大。到2009年秋季，全国义务教育阶段全面实施新课程，各省份基本上进入新课程。2010年5月国务院常务会审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》又规定严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准。深化课程与教学方法改革，逐步推行小班教学。配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师，开足规定课程。大力推广普通话教学，使用规范汉字。课程改革在全面实施素质教育中发挥了核心和关键作用，带动了基础教育观念、人才培养模式、考试评价制度、师资队伍建设、教育管理等方面的配套改革、整体推进。各地注重德育为首，育人为本，开展阳光体育，增进学生体质，加强美育熏陶，塑造高尚情操，努力促进学生全面发展。以人为本的素质教育理念日益深入人心，义务教育均衡发展的局面逐渐形成，以素质教育理念为核心的教育质量保障体系正在形成，中小学素质教育呈现出良好的发展态势15。

(二)政策出台原因

经济形态已经发展到工业化时期，新农村建设是历史的必然，让人民群众共享改革开放的成果亦是历史的必然结果。工业化时期已经达到也必然要求工业反哺农业，城市支持农村，所以国家对三农采取“少取”“放活”“多予”的方针，新农村建设走到历史的前沿，自然让人民群众特别是一直奉献的农民享受改革开放的成果，国家有财力对义务教育承担起责任，农村义务教育亦真正地进行全面义务教育，即不收学费、杂费。

(三)政策产生效果

1、就学率

农村中小学就学率基本实现预期目标，九年义务教育达到95%以上。由于义务教育的实现以及对流动人口的管理，使得因穷困和外出农民工子女有条件读书，打破了因无钱读不起书和城乡差别的义务教育。

2、均衡性发展

均衡发展是这一时期取得义务教育的突出成就。表现在：其一是城乡格局下的因户籍制度造成异地就学难问题得到解决;其二是农村内部教育条件不均衡问题——因无钱读不起书亦有所缓解。

3、基础设施

校舍建设基本满足中小学生的需求，主要是对旧房屋的修缮，以及危房改建上。在税费改革前，学校发动各级力量：政府、社会、特别是向农民征收教育附加费等，校舍基本到达小学各村覆盖，初中各乡镇覆盖。税费改革后，不再向农民征收各种税费，但政府加强投资力量，社会也越来越重视对学校的支持，旧房修缮，危房改造基本得到落实。

参考文献：

[1] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报-《中共中央关于推进农村改革发

展若干重大问题的决定》，2008年10月12日

[2] 资料来源：国家统计年鉴1977-1982

[3] 中国教育统计年鉴1978-1993年 北京工业大学出版社、人民教育出版社。1978-1993年

[4] 孔祥智编著、崛起与超越——中国农村改革过程及内在机理分析、北京：中国人民大学出版社，2008

[5]资料来源：国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见(教策[1995]5号)

[6] 摘自百度百科：http://baike.baidu.com/view/152859.htm?fr=ala0_1

[7] 《中国教育年鉴》编辑部：《中国教育年鉴》(1949-1981)，中国大百科全书出版社，

[8] 王善迈、袁连生主编：《2001年中国教育发展报告》，北京师范大学出版社2002年版

[9] 张谋贵：“农村税费改革影响农村义务教育的深层分析”，《中国研究》2002年第12期。

[10] 教育部：《2002年全国教育经费执行情况统计公报》，2003年12月16日。

[11] 根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年9月版，第281。

[12] 国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组的调查报告，参见杨瑞春：“谁在为农村义务教育买单”，《南方周末》2002年3月14日。

[13]《中华人民共和国义务教育法》(修订)北京中国法制出版社2006年7月

[14] 摘自中国教育和计算机信息网http:///zong_he_778/20070815/t20070815_249069.shtml

[15] 马戎，《中国农村教育问题研究》，福州：福建教育出版社，2000年版。

第四篇：关于完善农村公共服务推进农村新社区建设的调研分析

“加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定” 是党的十七届三中全会提出的新农村建设的一项重要任务。农村新社区建设伴随着统筹城乡发展、构建和谐社会应运而生，是城乡经济社会发展到一定阶段的必然要求和城乡发展一体化的重要载体，是农村基层组织制度创新的客观需要，也是市委、市政府深入推进新农村建设的的重大决策。

一、我市农村新社区建设

的实践

我市从2003年开始实施的“百村示范、千村整治”工程，明确提出了建设农村新社区的目标要求，2005年制定出台了《统筹城乡发展纲要》把实施“农村社区建设工程”列入统筹城乡发展的六大惠民工程。党的十六届六中全会提出“推进农村社区建设，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标后，农村新社区建设有了新的发展进一步加速。**市被列为全省首批农村新社区建设试点市，各地也结合实际开展了形式多样的实践和探索。据市民政部门统计，目前全市已创建了251个农村新社区，占全市行政村总数的10%左右。

1、农村社区建设的总体布局逐渐清晰。各地先后开展了县域村庄布局规划、村庄建设规划和整治方案的编制工作，目前除江东、海曙外，九个有新农村建设任务的县(市)区全都编制完成了县域村庄布局规划，近2000个村编制了村庄建设规划或整治方案。以社区建设与行政村的区划调整有机结合的形式，着力围绕中心村打造农村新社区。同时，各地根据村庄布局规划加大土地整理、宅基地置换的力度，推进农村住房制度改革试点，加快农村集中居住区建设，使村庄布局进一步优化。

2、农村环境和基础设施明显改善。实施以“百村示范、千村整治”工程五年来，全市累计投入建设资金140多亿元，累计启动村庄整治建设2010个村，占全部行政村的76%，建成全面小康村269个、环境整治合格村1836个，完成生活污水处理村122个。农村生产生活环境发生巨大的变化。农村基础设施逐步完善，客运班车通村率达到99.7%以上，“农民安全饮用水工程”实现全覆盖，农村垃圾集中处理率达到96.5%，全面小康村和环境整治合格村基本做到了“水清、路洁、院绿、灯明、村美”。

3、农村公共服务体系逐步形成。以文化、教育、卫生、健身、治安为重点的农村公共服务体系不断健全，社区医疗、社区教育、社区治安、社区管理等服务逐步完善。建成村落文化宫1184个，有线广播和有线电视实现村村通。农村社区文化进一步繁荣，为农村新社区建设提供了内在的动力。农村社区服务中心建设深入开展，已有262个村建立农村社区服务台中心。镇海等地先后制定出台《村民服务中心建设实施细则》，建设集便民服务、党员活动、教育培训、文化娱乐等多种功能于一体的社区服务中心;**市在农村社区服务中心建设中推广了“一站式”的服务。

4、合力共建的体制机制逐步形成。在强化村民委员会村民自治组织建设的基础上，构建覆盖辖区全体居民的管理与服务组织机构，创建了社区共建理事会和社区工作站等运作方式，积极吸纳外来人口一起参与社区的建设和管理，努力实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。镇海区蛟川街道棉丰村针对外来人口较多的实际，建立了“新棉丰人”党支部，并成立了新棉丰人服务站。**市在外来人口较多的村、社区由党员、干部、村民代表和部分外来人员共同组建“和谐促进会”，着力形成合力共建农村新社区的良好氛围。

二、我市农村新社区建设的模式探索

各地在推进农村新社区建设的过程中,以“百千工程”为抓手，整合村级资源，强化社区服务，深化村民自治，多形式开展农村新社区创建活动。

1、多村联建模式。多村联建社区一般由片区内内若干个村庄组成，重点是完善农村社区公共服务，通过整合各村资源，建立健全村务活动、社区卫生、社区教育、治安保洁、文体娱乐等服务设施，突出服务共享，为农民提供高效、便捷的公共服务。北仑九峰山片区是我市首批通过验收的村庄环境整治成片连线推进区域，以此为契机，九峰山区域探索实施“九村一社区”农村社区化管理模式，把该区域的7个村加上附近的杜家、吕鉴两个村联合创建农村新社区。通过成立社区服务中心，建成社区“三室四站一中心一校一场所”，完善一系列高规格的公共服务设施，街道便民服务中心的职能得到延伸，该区域基本形成了“十五分钟生活服务圈”。

2、城中(城郊)村改建模式。顺应城镇化进程和农民分工分业的趋势，按照城镇建设规划和新社区的建设要求，通过旧村改造或散落小自然村迁建，建设农民集中居住区，实施社区化管理。如列入市农村住房制度改革的13个试点，建设规模都在5万平方米以上，形成了农村新型社区。鄞州区已建成湾底、陈婆渡、东裕等拆迁型社区35个。镇海区的蛟川、骆驼街道也建成了一批农村社区，均建有社区服务中心，配备社区专职干部，村民们在社区治安、教育培训、文化

第五篇：影响农村信用社发展的政策性障碍分析

随着国有商业银行逐步上收农村地区的机构网点农信社已发展成为我国金融体系的一支重要力量极大地促进了农村经济商品化、市场化的发展近几年来国家政策的调整和支持为农信社的发展提供了强有力的政策保障但在实际工作中对农信社特别是贫困地区的农信社来讲国家政策的调整和支持还没有完全或真正到位还存在一些对农信社岐视或不公平的政策严重阻碍了农信社的发展主要表现在以下几个方面

(一)受农信社“模糊”地位的限制名义上农信社是地方的合作金融集体组织但实际上从农信社成立之日起农业银行、人民银行就一直受国家委托行使对农信社的管理职责改革前归人民银行管理农业银行成立后由农业银行管理农行在八十年代还对农信社实行“四统

一、一兼顾”管理1997年从农业银行脱钩后又归人民银行代管其法人机构——基层农村信用社在人、财、物上早无自主权更谈不上管理权仅保留一个形式而已同时在法律上没有任何规定要求地方政府承担对农信社的管理义务在实际工作中地方政府也从未真正把农信社当作地方的金融机构来看待因此农信社遭遇了地位上的尴尬看似国家的但又不是国家的名义上是地方的但实际上又不是地方的

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如此一来农信社就没有资格享受到国家的一些优惠政策以及地方的优惠政策剥离不良资产、财政补充资本金等没有农信社的份地方政府给予地方企业亏损补贴、拨补企业项目资本金或开办费、减亏增盈的奖励、职工的困难救济以及各种税费的减免等也从来不惠顾到信用社不仅如此相当一部分农信社甚至于连正常的代理财政手续费也未能如愿农信社这种“模糊”的地位在相当程度上限制或束缚了自己的发展

(二)受企业开户的限制由于农信社是一个地方的集体合作金融机构抗风险能力低兼之农信社资不抵债社众多资产质量低、历史包袱沉重内控管理相对薄弱等因此从中央到地方政府从行业到一个单位都明文规定或有意识禁止某个行业或某个单位到农信社开立基本帐户1995年9月1日人民银行下发的《关于进一步做好企事业单位基本存款帐户管理的通知》(银发1995247号)也作出规定“信用社不得超出规定的业务范围为大中型国有企业和事业单位开立基本存款帐户”地方的一些工商企业地方政府也出面干预或禁止其到农信社开立帐户去年农信社本身在向地方移交养老保险金时也规定社保部门不得在农信社开户由于受企业开户的限制使信用社对公存款减少在一定程度上影响了农信社的资金供应能力同时加大资金平均成本导致信用社经营环境恶化

(三)受业务开办的限制农信社不能开办票据承兑、贴现业务央行也不对农信社办理再贴现《中国人民银行法》第二十九条规定人民银行不能向

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非银行金融机构等提供贷款因此在前几年央行的再贷款也不对农信社办理;住房消费贷款、汽车消费贷款、助学贷款等也不能开办住房消费贷款只能限制在信用社内部职工办理至于助学贷款从另一个角度来看无论是从农信社支持老百姓子女上学的范围还是贷款金额均比某个商业银行要强得多却得不到国家的承认更得不到国家财政的利息补贴所有这些不公平或岐视的国家金融政策规定形成了在老百姓心目中农信社和商业银行是“不一样”的金融机构公众对农信社和商业银行的信任度和支持度出现了差异特别是前几年一些地方农信社出现的支付风波更加影响了社会公众对农信社的信任程度极大地影响了农信社的市场发展和业务的创新

(四)受地方行政干预的限制一些政府部门的领导把农村信用社当作政府部门甚至扶贫机关一样来看待工资发不出城镇开发资金不足一些农村基础设施工程资金不到位等只要涉及到资金投入的问题一律找信用社“帮忙”除了无尝捐助外一些政府领导为了出“政绩”往往以各种方式命令信用社发放贷款虽然贷与不贷由信用社决定但在很多情况下农信社是不得而为之这种状况农信社要比商业银行严重得多给农信社的发展造成沉重负担

(五)受法律保障的限制目前我国还没有完整意义上的合作金融法律、法规在法律上没有明确合作金融机构的地位和权益致使合作金融在改革和发展中处于无章可循、无法可依的状态农信社的合法权益得不到有效保障在一定程度上限

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制了农村信用社的发展

(六)受自身管理政策的限制农信社的发展不仅受来自外面政策因素的限制而且还受自身管理政策的限制一些省市规定农信社自身营业用的房地产购建、车辆购臵以及一定限额以上的贷款等一律要经过省市合作管理部门的审批农信社包括联社在招录员工方面没有自主权甚至连自然减员补员都没有资格影响了业务发展对人才的需求此外农信社是个弱小的地方金融机构所发放的贷款大部分是农业贷款并带有较强的扶贫或政策性质而农业是个弱质产业受自然灾害影响较大风险大回报率低因此农信社经营成本大冒风险也大但其所承担的税赋与商业银行几乎没有任何区别损失准备也和商业银行一样按贷款余额1%提取而且与商业银行核销贷款本息最终挂到国家财政头上不同农信社核销的贷款本息最终还是由自己来消化因此农信社承受着巨大的经营压力也给农信社的发展带来了一定的负担

在此特提出几点政策建议

(一)加快农村信用社体制改革完善管理体制根据我国的实际情况建议农信社实行条块结合的管理体制条即以省为辖区建立自上而下的管理机构其管理框架省联社——地市联社或办事处——县联社省(区、市)、地市联社(办事处)对信用社的组织领导、服务扶持应以间接管理为主主要为全辖区统一制订一个行业标准、规章由各个信用社在标准内自主决策同时加强指导管理履行必要的监督检查监督各项政策的落实保证所订标准及规章的正确有效实施而县级联社应承

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担起对农信社的主要管理职责要以直接管理为主加强领导管理特别是要强化指导服务和监督查处两大职责块即建立地方政府对农信社应有的权力、应负的责任和义务制度且要以法律形式进行明确以强化地方政府对农信社领导管理及风险防范的责任地方政府对农信社的管理职责主要通过自上而下的行业管理部门来实施、体现不直接对农信社具体人、财、物和经营活动等负责或干预

(二)尽快建立健全合作金融机构法律、法规体系当前农信社主要是根据中国人民银行制定的一些规定以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程等进行经营管理活动这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的《商业银行法》相比法律效力比较低对确立合作金融产权的权威性较小因此农信社也应当像商业银行一样拥有独立的法律保障(比如美国《联邦信用社法案》)以树立起与《商业银行法》大致相当的权威性同时从法律上对农村合作金融组织的成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨、管理制度等予以细化规定使其依法经营严格规范自身行为增强防范风险的自觉性

(三)尽快实施国民待遇原则随着我国加入WTO后金融市场的逐步开放以及农信社内控管理的加强央行和银监会应根据变化了的情况以及各地农信社经营管理状况放开对农信社在市场准入、业务开办、开户、结算等方面的限制实行与其他商业银行一样的国民待遇

(四)尽快建立适合合作金融特点的政策支持体系

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和风险补偿机制首先是金融政策的扶持一是对“两呆”贷款和历年损失挂账人民银行应按照一定的比例给予长期无息或低息再贷款支持;二是提高农信社贷款呆帐准备金提取比例增强农信社抗风险能力;三是适当提高转存人行存款利率解决利率倒挂问题提高盈利能力;四是适当提高农信社存贷款利率的浮动幅度提高其资金组织能力打击农村高利贷;五是尽快客观公正、实事求是地解决行社脱钩后遗留资金纠纷问题其次是财政政策的扶持一是对政策性损失和挂账的弥补对新产生的亏损、风险由农村信用社和地方承担把责任交地方政府中央不再负责;二是对农村信用社的各种税收要实行一定程度的减免特别是对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或免交营业税或按一定比例适当返还对贫困地区农村信用社或资不抵债社在一定时期内免缴营业税和经营所得税以增强农信社的盈利水平和发展后劲提高农信社支农工作的积极性;三是把农村信用社代理财政工作的业务手续费纳入制度化轨道并妥善解决财政拖欠农村信用社保值贴息问题;四是对农信社的不良资产特别是政策性部分实施剥离由专门成立的管理公司进行管理收回部分归还农信社损失部分由中央和地方逐年核销以促使农信社重组、改造、规范和轻装前进再次是政府各职能部门的大力扶持农信社作为地方性合作金融机构是农村金融体系的基础是帮助农民脱贫致富、维护农村稳定和国家稳定的重要支柱地方政府有领导管

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理和承担风险的义务要把农信社作为一个地方企业来对待千方百计支持帮助农信社的工作特别是在组织资金、清收不良贷款、提供法律援助、维护债权、减免各种税费等方面提供支持帮助