农村公共管理论文

摘要：数字经济发展迅猛，智能化产品和服务的广泛应用深刻地改变着人们的生产生活方式。该研究以善治理论为视角探究农村公共管理服务需考量农村社会群体面临的数字鸿沟问题，着手打造善治乡村公共服务体系，更加注重农村弱势群体因数字鸿沟所产生的信息不对称、不均等机会等问题，运用公共管理智慧解决农村弱势群体面对信息化时代出现的数字鸿沟问题。下面是小编整理的《农村公共管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

农村公共管理论文 篇1：

农村公共服务社区化与实现路径

摘要：农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。新农村建设和城乡一体化发展需要农村社区公共服务支持。政府公共服务下农村社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，具有巩固农村基础性政权、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等作用。如此，政府可以选择综合改制农村社区、营造公共服务发展条件、完善公共服务多元供给体系、促进农民身份转变等途径，以促进农村公共服务社区化发展。

关键词：城乡一体化；公共服务；社区化

作者简介：吴业苗，男，南京师范大学社会发展学院教授，博士（南京210097）。

我国农村城镇化建设，尤其新农村建设全面实施后，农村社区便成为城乡统筹发展和城乡公共服务一体化的主阵地，不仅政府推进城乡公共服务一体化需要农村社区这个承接体，而且城市公共服务向农村延伸、农村公共服务与城市对接也需要农村社区这个传导体。城乡公共服务一体化发展，需要政府的公共服务下到农村社区并使其社区化，如此，可以优化配置公共服务资源，更方便、更快捷、更有效地为农村社区居民提供城乡均等化公共服务。农村公共服务社区化应该成为提高农村公共服务水平、促进城乡公共服务一体化的重要途径。

一、农村社区公共服务发展与社区化问题

布罗代尔曾指出，消灭城乡之间的对立，单靠意志是不能实现的，它取决于许多物质前提。①其中，发展农村社区公共服务及其社区化，有助于推动农村公共事业发展，提升农村人的公共服务水平，使其过上与城市市民一样的生活，因此，它应该成为消弭我国城乡二元公共服务差距的必要条件。现实中，公共服务的诸多内容，如基础设施公共服务、就业公共服务、保障公共服务、卫生公共服务、安全公共服务、教育公共服务、文化公共服务等，都集中体现在农村社区中。在一定意义上，农村社区建设就是发展农村社区公共服务：农村社区公共服务的发展意味着城乡公共服务差距的缩小；农村社区与城市社区公共服务的对接意味着城乡公共服务一体化的推进。城乡公共服务一体化发展必须直面农村社区长期存在的大量现实问题，注重“城乡社区的衔接”②，将公共服务作为农村社区建设和城乡一体化的核心内容。

在经济较发达的农村地区，基层政府都很重视农村社区公共服务建设，有的甚至将发展农村社区公共服务视为全面建设小康社会和基本实现现代化的重要途径。如无锡市于2005年在农村社区创建为农民供应农资服务的三星级“为农服务社”，该社后来发展为农村社区公共服务中心。中心有“办事大厅”为农民提供“一站式”政务服务，中心内部设有警务室、议事室、农家书屋、台球室、棋牌室等，中心附近设立篮球场、门球场等健身场所，为农民提供多样化、精细化社会服务。有的社区公共服务中心甚至有“大食堂”，为农民操办红白事提供便利。如今，无锡样式的农村社区公共服务中心已遍及江苏省农村各地。该省农村尤其是苏南农村利用新农村建设契机，大力发展社区公共服务，大幅提升了农村公共服务水平，有许多农村社区公共服务已经与城市接轨，越来越多的农村居民过上了“市民”生活。

就全国新农村建设经验看，各地政府在新农村建设中都非常重视公共服务发展，并根据农村社区建设需要形成了若干模式，如浙江省宁波市的联村虚拟社区“联合党委”模式和舟山市的村“社区管理委员会”模式③、广西壮族自治区百色市的“农事村办”模式④等，都凸显了农村社区建设中的公共服务。综观这些发展模式，虽然它们推进公共服务的途径有所不同，但它们都将新农村社区建设和发展农村公共服务结合起来，有效促进了政府性公共服务大规模下农村社区。宁波市在“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的行政村之上建立一个高于行政村的“联村虚拟社区”，着力打造“十分钟生活服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈”，将服务中心的教育、文化、卫生、体育、科技、法律、治安警务、劳动就业、社会保障、社会福利、社会救助以及社区的流动人口管理等公共服务覆盖整个联村社区。舟山市在若干行政村之上设立社区管理委员会，对社区的公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬、就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等公共事务和公益事业实施统一管理。百色市根据山区村庄分布特点，在前往县城或乡镇不方便的地方分别设立“农事村办”一级社区服务站（被撤并的原乡镇政府所在地）、二级服务站（多个村社集中的中心村社）、三级服务站（自然形成的圩集所在村社）和四级服务站（地处偏远、交通不便的村社），将政府的公共服务“村社化”，主要向农民提供六个方面的公共服务，即：以基础设施建设、农技推广和农资供应为重点的生产性服务；以医疗卫生、养老、就业为重点的社会保障性服务；以法律咨询和调解纠纷为重点的治安警务和司法服务；以文化活动为重点的文体娱乐服务；以办理政务为重点的各类办证服务；以活跃党员生活为重点的党员服务站建设服务。

不难看出，自新农村建设以来，我国越来越多的农村基层政府已经或正在采取积极措施发展农村社区公共服务。农村公共服务设施，包括水、电、气、通讯、有线或数字电视等市政管网，以及道路、照明、图书室、公厕、垃圾处理、小区绿化、河道整治、休闲运动场所等基本设施，都有了明显改善；并且，政府的各项公共服务，包括医疗卫生、文化教育、就业培训、社会保障等也逐渐下沉到农村基层，农村居民得到的公共服务日趋广泛，水平也在不断提升。但就农村社区公共服务实施情况看，多数农村地区的公共服务还局限于村庄或行政村的场域内，农村基层政府还没有按照城乡一体化理念正确处理公共服务供给、农村建设和城镇化发展的关系，或者说，目前多数农村基层政府都是以静态方式供给和管理公共服务，公共服务社区化的程度普遍不高。

农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益的导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。其内涵包括：农村公共服务社区化的责任主体是政府、民营部门和社会团体，但各级政府尤其基层政府是农村公共服务最主要的供给与管理主体；农村公共服务社区化本质是管理农村社区范围内的公共事务、维护农村社区居民最广泛的公共利益；农村公共服务社区运行机制是有效整合社会公共服务资源，满足农村社区居民多元性公共服务需求，最终促进农村社区居民享有城乡均等化公共服务。由此看来，当前农村基层政府发展公共服务，与其说是公共服务社区化，还不如说是在建设新农村。一方面，公共服务基本上是在行政村或村庄中进行的，其场域不是严格意义上的农村社区。如浙江省宁波市和舟山市的农村公共服务模式，都是在乡镇和行政村间重新建立一个“社区”，以供给和管理行政村的公共服务。正因如此，当地村民认为，社区是“政府组建的提供政府性公共服务的组织”，专门提供政府性公共服务，而行政村“是自家的，是村民大家的”，其公共服务还需要“由村里自己来管”。⑤可见，一些村民把社区视为农村的“嵌入物”，以“旁观者”、“欣赏者”甚至“批评者”的身份和态度看待政府的社区公共服务建设。另一方面，农村尚未形成成熟的公共服务体系，公共服务社区化缺乏相应的支撑载体。其一，当前农村基层政府为农民提供的公共服务多数是“应景”式服务，一般按照“自上而下”方式供给，没有体现农村社区特点，农民在社区获得的公共服务非常有限。其二，市场力量和社会组织在农村社区成长慢，农村居民的大部分公共服务仍由政府提供，政府责任大、压力重。其三，除了极少数新型农村社区外，大多数农村社区的公共服务发展不快，不仅公共服务设施落后，而且还存在可及性问题⑥。其四，一些农村社区的公共服务偏离公共性，表现为社区将公共服务视为本社区居民的特权，排斥户口不在本社区的居民，有的公共服务价格高，超过弱势群体、边缘群体的承受能力。

二、政府公共服务下农村社区及其社区化意义

政府公共服务下社区及其社区化，是新农村建设和城乡一体化发展的内在要求。这不仅体现在它能够改善农村公共服务环境、缩小城乡公共服务差距、提高农村居民公共服务水平、又好又快地满足农村人的公共服务需求，还体现在它对巩固国家的农村基础性政权建设、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等有重要意义。

1.农村公共服务社区化，有利于巩固农村基础性政权建设

20世纪50年代后，国家政权通过组织农民加入互助组、初级社、高级社全面介入农村社会公共管理事务。到人民公社时期，国家权力基本实现了对农村“横向到边、纵向到底”的全方位、立体式管理，国家将农民日常生活和农业生产的所有活动都纳入政权控制范围内——国家与社会高度同构，以至于“社会国家化”。由于国家权力对农村社会统得太紧、管得过死，极大地制约了生产力发展，农村社会发展陷入长期停滞状况。为促进农业生产发展和提高农民生活水平，国家在20世纪80年代实行了家庭联产承包责任制和村民自治制度改革，即国家将土地的使用权承包给农户，允许农民自主从事农业生产和经营活动；将乡村社会管理权上收至乡镇政府，允许村民按照村民自治方式自主管理村庄事务。国家权力在农村基层的退出，短期内解放了农村生产力，农村社会也由此焕发出勃勃生机。但国家权力在村级层面上的部分退出，却伴随着国家权力对农村社会影响力的下降：其一，国家权力放弃了对农村生产和生活管理权，却没有禁止基层政府对行政村的控制和村民的“掠夺”，一些地方的村民由此滋生了对抗政府的情绪；其二，农村税费改革后，国家不准许乡镇政府向农民收费，镇政府陷入“悬浮”状态⑦，不得不紧缩公共服务端口，甚至其附属的“七站八所”也不再为农民提供公共服务。这期间，农村俨然成为“世外桃源”，农民不向国家交税，国家也很少“关照”农村。这种阻隔让农民“自由”的同时，农民日常生活却因农村公共服务设施损坏和政府公共服务供给减少而变得艰难，一些农村也因此走向颓废。为改变这种状况，也为使农村居民能享受到改革开放发展成果，国家权力在新农村建设的背景下再次下沉到农村基层。与人民公社时期所不同的是，国家不是采取控制、掠夺的方式恢复农村管理权，而是通过工业反哺农业、城市支持农村的“多予”方式发展农村公共事业和公共服务，让农村居民时时感觉到国家“在场”的好处，以此来巩固国家的农村基础性政权。

2.农村公共服务社区化，有利于提高村民/居民自治能力

20世纪80年代初，我国农村进入“乡政村治”时代，农村社会在乡镇政府领导下依靠村民自治制度运行。在此体制下，农村常规性公共服务，如五保户供养、贫困户救济等主要由乡村组织通过“三提、五统”方式供给，遇到道路兴建、河道治理等公益性事务，制度允许村委会采用“一事一议”方式解决。就实践效果看，村委会采用“一事一议”方式安排农村公共服务，其效率普遍不高：一是农村人口流动频繁，常住人口少，不容易召集到法定人数的村民参加会议；二是在市场经济条件下，不少村民可以从村外获得公共服务，对村内公共事务缺乏兴趣，致使会议难以形成统一决议；三是即使决议获得通过，钱款也往往因村民不在家等多种理由而难以收到。村民自治组织的公共服务治理困境，在农村非常普遍，经济欠发达的农村地区尤其严重。事实上，越来越多的村民已经不再指望村委会供给公共服务：一方面，随着农村空间结构调整和社会结构转型，村民可以很方便地从市场和城镇、城市寻找到自己需要的公共服务；另一方面，农民个体流动和家庭整体流动，以及由此带来的农村土地流转的加速，使“乡镇村治”的管理体制失去了控制力，越来越多的农民成为乡村管理人员眼中桀骜不驯的“刁民”。即使现在国家加大了对村级公益事业建设“一事一议”的财政奖补（有的补贴已达到50%），但村民自治能力仍没有多大提高，农村公共事业发展仍面临“事难议、议难决、决难行”的尴尬。通过“一事一议”方式供给和生产农村社区公共服务的政策已经进入衰退期，必须改革或制定新政策。当前，农村公共服务社区化更具有适用价值：政府拥有较丰富的公共积累，能协助农村社区自治组织供给和生产农村公共服务，提高居民的公共服务水平；公共服务社区化能带动农村社区居民集体消费和个人消费，为经济可持续增长增添动力；公共服务社区化能促进城市公共服务延伸至农村社区，并使基层政府按照城市公共服务的理念和机制建设新社区，进而使城乡社区一体化与城乡公共服务一体化并驾齐驱。

3.农村公共服务社区化，有利于再造农村公共空间

吴毅曾从社会学角度解释村落公共空间，即“在村庄这个社会有机体内部存在着各种形式的社会关联，也存在着人际交往的结构方式，当这些社会关联和结构方式具有某种公共性，并以特定空间形式相对固定的时候，就构成了村落公共空间”⑧。依此，拥有相对固定空间和具有公共性社会关联是农村公共空间的两个基本特征：固定空间是社区信任、参与、共享等社会关系发生场域，公共性是社区不同主体沟通关系、交流信息、舒缓感情、获取资源的平台。农村社区公共空间是农村社区人际互动和综合治理的组织基础和资源，但在农村社会结构快速转型过程中，农村社区的公共空间正在迅速萎缩。在传统乡村社会里，农村社区公共空间是自发形成的自主空间，村道和河道两旁平地、大树/古树下空地、大户人家宅院口、祠堂、队部/村部、商店等公共场所，都可能成为社区居民日常活动和交往的公共空间。除了这些固定的公共空间外，社区还有一些临时的、流动的公共空间，如有红白事的人家也可以暂时成为村庄的公共空间——在熟人社会中人们常把别人家的喜事或丧事视为村庄的公共事情，并心甘情愿地与其同欢喜、共悲伤。如此，红白事不仅成为农村社区居民吃饭、喝酒、玩耍的活动场所，也成了农村社区居民联络感情、增进认同的重要公共平台。如今，由于市场经济对农村社区的深度侵蚀，农村相当一部分中青年人常年在外打工，留在社区中的留守老人、妇女和儿童或因行动不便，或因没有闲暇时间，或因缺少玩伴，日渐减少社区的公共活动，于是，社区中世代延续的公共空间，或慢慢消逝，或不再具有娱乐、交流、仪式的功能，或被新的公共空间如棋牌室、游戏厅等代替，沦为营利场所。随着农村社区公共空间的缩小和公共性的退化，农村社区居民的公共生活也日趋空洞化，如：一些农村社区商店类公共空间因社区人少，越来越没有人气；村中独体宅院和空心户增加，社区居民公共生活日益私密化，居民之间串门聊天也因出入不方便而减少；居民缺乏共同生产、生活经历，日常交流内容也由过去社区中的人与事转换为电视剧与电影中的剧情、人物；社区内红白事也没有了往日的固定仪式，有些丧户因没有人参加丧事不得不取消仪式。伴随农村社区公共空间的减少，农村一些公共精神和维系公共空间运行的公共机制也失去了往日活力，社区居民行为越来越缺乏规范规制。农村公共服务社区化对再造农村社区公共空间至少具有两个方面的作用：一是通过公共服务供给，为农村社区公共空间增加公共资源，如建立社区公共服务中心，为社区居民提供各式各类的公共服务；二是利用政府权力，整合农村社区公共空间，使之凝聚并提升农村社区的公共性，以减少并防止私人利益对社区公共空间的破坏。正如阿伦特所说：“在公共空间里，一切对于平等性和相互性有可能造成破坏的‘活动’，是决不能被允许的……作为公共空间的相互行为的活动，由于必须始终以对公共的关心作为自己的动机，所以，一切基于私人利益的行为，也被绝对地排除了。”⑨只有农村公共服务社区化，农村社区公共空间才有可能不为私人利益所左右，社区居民才能享有公正、平等的国民待遇，也才能将分散开来的农村人重新聚集起来，在公共服务的基础上形成社区认同感、归属感。

三、城乡一体化指向与农村公共服务社区化进路

政府公共服务下社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，是发展农村社区公共服务和实现城乡公共服务一体化的重要途径，是新农村建设的现实要求和必然趋势。相对于城市社区，农村社区在很多地方不同于城市社区：农村社区生活区和生产区是重叠的，人们既在社区内生活，也在社区内从事农业生产活动和经营管理活动；农村社区是熟人社会，居民同质性强，按照大家认同的风俗、习惯、礼仪等规范行事；农村社区居民关系密切，其亲缘关系和血缘关系几乎将所有的居民联系在一起，守望相助，处处散发脉脉温情；农村社区基本上是自然形成的，不仅其风貌和形态千差万别，而且遵循“一方水土养方人”和“靠山吃山、靠水吃水”的生存逻辑。鉴于此，在城乡一体化进程中，不可能要求所有农村社区同步发展公共服务，也不可能要求每一个农村社区的公共服务都与城市社区均等。农村公共服务社区化必须体现公共服务发展与农村社区内在特性的结合，既要大力发展农村社区公共服务，让农村社区每一个居民都能享受与市民均等的公共服务，又要尊重各个农村社区特性、经济状况和居民素质，逐步推进农村社区公共服务发展，直至所有的农村社区对接城市社区。我国农村居住区分散、凌乱，公共服务设施落后，政府公共服务下社区及其社区化不能操之过急。在农村社区改造或转化上，政府虽然可以在一夜之间让所有的行政村改制为社区，将村委会改为居委会，并按照《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》的要求，将社区居委会的主要任务定位在协助基层政府提供公共服务、组织社区成员开展自助和互助服务、为发展社区服务提供便利条件上，但在实际操作中会遇到很多棘手的问题。如从居委会剥离出来的行政功能还没有很好的承接主体，农村基层“小政府”难以承担包括公共服务在内的所有行政事务。在制度设计上，虽然规定了农村社区的服务与管理采取“政社分开”，居委会不再是街道或乡镇政府的下属机构，不需要承担“政务”，但政府性公共服务大规模下社区，以及随之而来的国家政权至少是国家政权的部分职能重返农村基层，目前还缺少配套的跟进政策。而在相关制度的实施中，有时还会存在与村民自治制度发生碰撞的现象。如果制度不能处理好“政府进—居委会退”的关系，农村社区公共服务发展轻则减缓，重则有可能导致政府和居委会两败俱伤，甚至有可能危及村民自治制度。因此，农村公共服务社区化关系到新农村建设和居民/村民自治制度，政府要在城乡一体化理念指导下选择恰当的路径推进公共服务下农村社区。

1.农村社区要具有承接政府公共服务的条件

农村社区能否承接城乡一体化水准的公共服务需要两个前提：一是居民居住区不能太分散。任何一个国家的政府都不可能也没有必要为仅有几户人的居住区或独户区提供城乡均等化公共服务设施。二是社区居民对政府公共服务有比较强烈的要求。一般情况下，政府不能逼迫居民接受政府供给的公共服务。由此，首先有必要对分散、凌乱的村庄进行整治，使其达到适度规模。社区公共服务基础设施，如道路、照明、供排水、电力、通讯等，以及社区公共服务功能配套的设施，如文化站、图书室、社保服务站、养老院、托老所、诊所、卫生室、计生服务站、治安室、警务室、信息服务站、物业服务站、学校（幼儿园、托儿所、小学）、小型超市或小卖部、社区餐厅、社区洗衣店、社区美容美发店等，都对社区规模有一定的要求，客观上这些公共服务设施也需要体现规模效益。因此尽管拆村、并村、合村是个既费钱又费力的浩大民生工程，有时会遭到部分农民抵制，但只有农民相对集中居住，政府才有可能为其提供城乡一体化公共服务。其次，政府下社区的公共服务应该有所选择，以满足不同农村社区居民对公共服务的多样化需求。如有的农村社区家庭功能比较强，就不一定非要在社区办养老机构或社区食堂；有的农村社区距离城市、城镇较近，居民进城很方便，则不一定非要在社区建诊所、卫生室和计生服务站；有的社区规模小，学龄儿童少，就没有必要办幼儿园、小学；有的社区居委会有很强的服务能力，且有一定的经济收入，社区的物业管理则不一定必须聘请物业公司。政府要根据社区的区情和居民的实际需要，选择好下社区的公共服务项目，以避免政府公共服务供给的缺位、错位和越位。

2.政府要统筹规划农村社区的布局

经济形态不同的农村社区，如农业社区、渔业社区、牧业社区、矿区等，对政府公共服务要求的侧重点不同，除此，县域范围的农村社区，如城郊、城镇和农民集中/中心社区等，对政府供给的公共服务也有不同的要求。在城乡一体化进程中，城郊、城镇和农民集中/中心社区是政府公共服务供给的重点社区：一方面，由于这三类社区已具有一定规模，随着城乡一体化发展，将有越来越多的居民在此居住、生活，他们对子女就学、看病、购物、社会保障等公共服务要求较高；另一方面，打造好这三类农村社区，并使其公共服务与城市社区并轨，对实现城乡公共服务一体化有事半功倍的功效。由于这三类社区将成为未来我国农村最主要的居民居住区，如果它们的公共服务与城市并轨，那就意味着我国城乡公共服务一体化的基本实现。由此，各地政府在城乡公共服务一体化发展中要高度重视城郊、城镇和农民集中/中心社区的公共服务的供给与生产，既要构筑好社区自身的公共服务体系，以承接城市公共服务的延伸，又要打造好社区公共服务高地，发挥其集聚效应。当然，这里强调的三类社区是农村公共服务发展重点，并非农村公共服务的全部，在一定时期内，政府公共服务下社区仍要兼顾分散的村庄，如为散居村民提供代理服务、上门服务等。

3.公共服务社区化要着力促进农民身份转变

身份是不同群体的空间符码，农民身份有两层含义：作为分层概念，国家体制标定农业户籍的人为农民；作为认同概念，社会对农民角色有同一的确认和期待，即主要从事农业劳动。换言之，农民身份是国家制度对居住在农村且从事农业劳动群体的建构性安排，社会对农民身份予以一定的角色标识⑩，如社会位置、应该做什么、要求做什么等。在我国，制度将农民打上身份烙印，他们不能均等地享有国民待遇，在公共服务上也颇受歧视。随着城乡一体化的加快，城市打工的农民工、失地农民因他们不居住在农村，也不从事农业劳动，强烈要求社会结构确认他们的市民身份；生活在农村社区的农民，由于身份的确认对个体满足追求“自我”具有重要的意义，他们也需要改变身份。城乡一体化的实施，城郊、城镇和农民集中/中心社区中农民，其居住空间接近城市社区，所从事的职业也主要为非农业，加上他们正在逐步享有城乡均等化公共服务，他们亟待体制标定其市民身份。农村公共服务社区化对农民转变身份有重要的推动作用——国家赋予居村农民均等的公共服务权益，如果居住在城郊、城镇和农民集中/中心社区以及农村散居的农民拥有了城乡均等的公共服务和国民待遇，那农民就不再是身份的标识，职业农民与产业工人、商人一样，仅是从事农业生产和经营活动的职业劳动者而已。

4.农村社区公共服务要实施多元化供给

政府公共服务下社区，并非指政府包揽农村社区所有公共服务的供给与生产，政府的有限权力和失灵风险需要市场和社会力量填充政府缺乏和弥补政府不足。社区公共服务不同于私人性营利服务，不能将社区居民作为消费的顾客去按照市场交易原则满足每一个居民个人服务的需求，而应该尊重社区不同群体的“集体选择”，让政府供给的公共服务惠及所有居民。社区公共服务不同于纯粹性公益服务，不能无视公共服务的边际收益去按照“自上而下”方式一味追求公共服务覆盖率，而应该建立一套“自上而下”和“自下而上”相结合的决策机制，使政府供给的公共服务社会效益最大化。农村社区公共服务也不同于商业俱乐部产品，不能先强制加入者缴纳一定会费并待其成为俱乐部会员后再提供服务，而应该无条件地将农村社区所有居民纳入其中，并尽可能多地动员社区名人、能人、党员、干部、教师、医生等参与公共服务活动。虽然在农村社区建设的初始阶段，绝大部分社区公共服务是由政府及其派出机构（街道办事处）提供的，经费也主要由政府承担，但是由于农村社区公共服务是一个“具有消费的多重性质、内容的多重层次和供给主体的多元化特征”的综合体系，政府必须利用好农村社区的社会资本，联合市场、社会团体等共同参与社区的公共服务的供给与生产。

总之，农村公共服务社区化是提高农村居民公共服务水平的应然选择，是实现城乡公共服务一体化的战略举措。各级政府应在科学发展观的指导下，根据新农村建设和农村城镇化发展的需要，按照城乡一体化理念改制农村社区，规范政府和居委会的公共服务功能，同时，在推进政府公共服务下农村社区的基础上，广泛动员市场和社会力量参与农村社区公共服务的供给与生产，提高农村公共服务社区化水平，进而促进城乡公共服务一体化发展。

注释

①[法]布罗代尔：《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》第3卷，施康强等译，北京三联书店，1993年，第646页。②毛丹：《村庄的大转型》，《浙江社会科学》2008年第10期。③⑤李勇华：《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究》，《中州学刊》2009年第6期。④韩鹏云、刘祖云：《农村社区公共服务下乡：进路、逻辑及推进路径——基于广西百色市“农事村办”的考察》，《广西社会科学》2012年第3期。⑥吴博、卢爱国：《散居型农村社区公共服务设施建设的问题与对策——基于湘中25个行政村的实证研究》，《湖南社会科学》2011年第3期。⑦周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。⑧吴毅：《公共空间》，《浙江学刊》2002年第2期。⑨[日]川崎修：《阿伦特：公共性的复权》，斯日译，河北教育出版社，2001年，第302页。⑩Linton， R. The Study of Man. New York： Appleton-Centruy， 1936， pp. 113—114.Howard， J. A. Social Psychology of Identities， Annual Review of Sociology， Vol. 26， No.1， 2000： 367—393.田华：《农村社区公共服务：供给方式与责任归属》，《广西社会科学》2006年第11期。

作者：吴业苗

农村公共管理论文 篇2：

善治视域下农村公共管理弥合数字鸿沟研究

摘 要：数字经济发展迅猛，智能化产品和服务的广泛应用深刻地改变着人们的生产生活方式。该研究以善治理论为视角探究农村公共管理服务需考量农村社会群体面临的数字鸿沟问题，着手打造善治乡村公共服务体系，更加注重农村弱势群体因数字鸿沟所产生的信息不对称、不均等机会等问题，运用公共管理智慧解决农村弱势群体面对信息化时代出现的数字鸿沟问题。

关键词：善治;农村公共管理;数字鸿沟;弱势群体

中图分类號 F320.3 文献标识码 A

2020年11月24日，《国务院办公厅印发关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（国办发〔2020〕45号）公开发布，要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。11月26日国新办举行的政策例行吹风会，介绍了日前印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》。该《实施方案》提出，我国将帮助老年人跨越“数字鸿沟”，让广大老年人顺利搭上智能技术的快车，共享信息化发展成果。由于城乡经济差距的存在，在数字化社会中存在信息不对称、不均等的机会，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接要注重农村数字鸿沟问题，打造善治乡村公共服务体系，将农村公共管理与乡村善治融合，切实解决农村弱势群体存在的数字鸿沟问题。

1 研究背景

数字鸿沟指在社会信息化过程中，不同区域之间，因主体对信息、网络技术的拥有程度、应用能力的差异而造成区域间不同主体对于信息应用程度的异质性问题。数字鸿沟问题出现于工业时代向数字时代演进的过程中，数字时代来临之后，旧数字鸿沟慢慢演进为新型数字鸿沟，这两者具有一些共性，但后者具有明显的特殊性。新旧数字鸿沟的出现归因于多个方面，采取一些针对性的举措有助于消除数字鸿沟。我国的数字鸿沟体现在城乡、东西部地区之间的不均衡。付华认为我国城乡处于城乡二元制结构下，经济发展不平衡，社会、经济、文化、娱乐存在机会不均等问题。改革开放以来，在城乡二元制结构下，城镇居民较早体验到信息化时代所带来的便捷与优势。而农村地区受经济发展水平的不平衡影响，其在信息边缘化的弱势群体在文化、经济、技术等方面的水平受到限制，致使信息获取的手段和能力较弱。互联网带来的最大改变是改变了权力的分配，互联网的出现使得世界出现机会均等的新力量。然而中国城乡区域之间由于经济水平与文化教育程度所存在的差距造成了不均等机会。二十世纪四五十年代，费孝通认为“中国社会乡土性的基层发生了变化之后，文字才能下乡”。文字是现代化的工具，要辨明的是乡土社会中的文盲，并非出于乡下人的“愚”，而是由于乡土社会的本质。

因此数字技术的发展被视为打破城乡数字鸿沟的“灵丹妙药”。为在乡村振兴中更好地体现数字赋能，余益认为政府要统筹城乡发展，加大对农村基础技术应用建设，推广新兴媒介信息传播技术，培养农村居民信息素养，充分发挥社区、村级党支部、党员作为信息意见领袖的传播作用。在这一过程中，需要农村基层公共管理部门行政嵌入数字乡村建设，要依托乡村善治治理体系，切实做到农村公共管理服务于民、共享于民，解决农村弱势群体数字鸿沟问题。杨嵘均认为在消解农村数字赋能和数字鸿沟之间张力的基础上除了“脱域式赋能”，还要善于利用农村社会党员领导干部这一关键群体单位。在中国基层乡村治理语境中，农村社会党员领导干部引导是当前农业农村现代化、数字化和智能化成功的决定性因素。跨越“数字鸿沟”难题，是推动善治和构建友好型社会环境的重要体现，也是中央提出“满足人民日益增长的美好生活需要”的应有之义。

2 城乡数字鸿沟问题的提出

数字化时代飞速前进，数字化时代对中国农村产生辐射作用，从智能手机到农村电商，从数字电视到移动支付，可以说现阶段的农村与费孝通所描述的“乡土中国”而言已经发生翻天覆地的变化，数字技术所带来的便利已经开始深入到农村社会与田野生活之中。但农村社会群体中存在弱势群体（也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，一种虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称），这其中包含老人、儿童、残疾人、失业者等。在农村生活中，人们会因经济差距、传统影响、信息不对称、制度影响和其他因素而形成为相对强势或弱势的主体，这些因素难免会导致此类群体在数字化进程中面对因数字鸿沟产生的效应不均等机会。如何解决此类群体在面对数字乡村建设中存在的数字鸿沟问题，已然成为了现阶段乡镇基层政府所面对的现实短板问题。因此，要关注农村弱势群体的数字鸿沟短板，补齐短板问题，更好地帮助其参与到乡村振兴建设当中。正如费孝通所言：“中国社会乡土性的基层发生了变化之后，文字才能下乡”。在熟人社会中，人与人之间生活在反复同一定型的环境中，并不是他们愚昧，而是他们没有用文字来帮助其在社会生活中的需要。文字下乡所带来的便利诱发了文化、教育、科技、商业的下乡。中国社会乡土性质的基层正在因数字化时代而产生变化，数字技术的下乡所产生的影响也已然开始显现。

3 农村公共管理中信息边缘化群体问题

农村公共管理作为中国公共管理中的基层治理体系，是以广泛运用政治、经济、管理、法律的方法，强化政府治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现农村公共福祉和公共利益的过程，是最广泛接触到农村人员的政府窗口，也是各类矛盾的接触点。在信息化服务时代的当下，农村公共管理过程不断引入数字科技，有些地方政府已经开始全覆盖数字技术。这诱发了农村公共管理服务中与农村地区因客观因素所产生的认知水平欠缺、知识水平欠缺、智力水平欠缺等人群之间的工作矛盾的负面环境。例如，农村老人移动支付的问题，农村儿童接受网络教育问题，因认知水平不高所产生的移动软件和数字化产品使用困难等问题。胡泳认为数字鸿沟问题分为3类，第一类为“缺失的链接”，第二类为“荒地”，第三类为“异社会”。由于城市化的不断推进，加之城市“虹吸作用”，农村大量劳动力外出务工，因此农村地区出现了留守老人、留守儿童等问题，而这类群体往往是数字鸿沟问题的主要群体。农村公共管理过程中应更加注重此类边缘化群体的需求，避免产生不均等机会的问题。这就要求农村公共管理部门在农村社会化治理和服务过程中体现善治理念，将德治、自治、法治（三治）融合体现乡村善治道路。这其中需要农村公共管理服务过程要做到“善治需达情，达情使近人”。国家在制度层面要加快顶层设计，强化中层机制支撑和夯实底层保障基础，跨越数字鸿沟，保障基本公共服务的普惠性。作为面对此类问题最多的政府公共管理部门，农村基层政府要落实国家顶层设计，弥合“数字鸿沟”，提高公共服务在数字服务中的可行性。

4 善治视域下农村数字鸿沟问题的解决路径

俞可平认为善治即良好的治理，其表现在一个具体的区域范围，以运用权威来维持秩序，从而满足公众的需要，以公共利益最大化为目标的社会管理过程。政府与公民对公共事务的合作管理是善治路径的最本质特征，其构建了社会、市场与政府之间的创新关系。善治是以政府与公民对公共生活进行合作管理的新型治理模式，基于还政与民为主要方式，引导公民自愿参与、积极合作，打造从善政到善治的治理方式的转变。善治通過赋予公民权利与机会以更好地参与政府公共政策活动过程中，有效保障公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化。数字鸿沟问题反映了我国农村公共管理需要以人为本、与时俱进、创新发展、补齐短板，在农村公共管理政策制定上充分体现善治理念。

4.1 以人为本 农村公共管理要体现“以人为本”的管理服务理念，改革和完善决策机制，广泛听取群众意见和建议，尤其是农村中存在的弱势力群体、边缘化群体等的意见和建议。政策的制定要具有普适性，尤其是疫情进入常态化的当前，要切实针对不同种类群体制定合理完善的政策。国家在完善顶层设计的同时，农村公共管理要落到实处，杜绝形式主义和官僚作风等问题，切实做到管理服务于民、共享于民。

4.2 与时俱进 抓住社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾，提升基层党组织政治引领力、群众服务力、推动发展力、班子治理力、党员带动力。乡村振兴要走城乡融合发展道路，政府部门要深入洞察农村社会发展现状，善于自我完善，在基本公共服务环节上普及互联网+电子政务的具体实操方式，以责任心、耐心和细心化解数字鸿沟矛盾，解决弱势力群体困难。

4.3 创新发展 农村基层公共管理部门在加强和创新社会治理过程中，必须深入探究农村社会治理的客观因素，以创新化的服务方法增强社会治理的温情效力。采取科学性、有效性的措施，提高社会治理法治化、智能化、专业化水平，从而更好地解决数字鸿沟所产生的机会不均等问题。

4.4 补齐短板 数字鸿沟问题是我国数字中国建设的短板问题，同样也是中国数字乡村建设的短板问题，在脱贫攻坚与乡村振兴有限衔接过程中要更加注重短板效应。高水平全面建成小康社会，要遵循新发展理念以及当前突出民生短板问题，进一步落实新发展理念，科学分析，系统解决。

5 农村公共管理弥合城乡数字鸿沟对策建议

5.1 普及适老化APP 当前，我国公共服务类网站及移动互联网应用无障碍化普及率较低，适老化水平有待提升，多数存在界面交互复杂、操作不友好等问题，使得老年人不敢用、不会用、不能用;普遍存在图片缺乏文本描述、验证码操作困难、相关功能与设备不兼容等问题，使得残疾人等群体在使用互联网过程中遇到诸多障碍，面临数字鸿沟。因此，针对老年人应推出更多具有大字体、大图标、高对比度文字等功能特点的产品;鼓励更多企业推出界面简单、操作方便的界面模式，实现一键操作、文本输入提示等多种无障碍功能;提升方言识别能力，方便不会普通话的老人使用智能设备。在这一过程中，农村公共管理需加强宣传，采取引导措施让农村地区更广泛的人了解和掌握适老化应用。

5.2 简化办事流程 乡镇公共服务办事窗口要简化农村办事流程，保留多个人工窗口，以饱满的热情帮助农村信息边缘化群体解决办事问题，帮助弱势群体克服“不会用、不敢用”智能技术的困难。面对数字鸿沟，农村公共服务应坚守“最后一座桥梁”。党的十九大报告提出要实现基本公共服务均等化。而要实现这一目标，首要就是实现公共服务的普惠化，即让所有人都能公平、便利地获取公共服务。为此，公共服务部门一定要树立兜底意识，为跟不上时代的人留一条绿色通道，坚守数字鸿沟上“最后一座桥梁”，确保基本公共服务面前“一个都不能少”。

5.3 加强教育培训及德治建设 创建以信息化服务为主的党建服务项目，促使信息边缘化群体能够及时跟上信息化社会发展的步伐;以落后地区为重点，借助社会公益组织，开设符合具体特点的课程，激发弱势群体学习兴趣，为农村老年人提供互联网和数字信息科技教育，帮助其提高信息化应用能力，提升农村老年人的信息消费参与感和体验感;结合新时代文明实践站并依托新时代文明实践所（站）阵地，动员农村基层力量，通过教育反哺和互相学习等方式，提升农村老年人和弱势群体利用信息化工具的能力;结合非正式教育，提升老年人数字信息素养，提升其学习效率，同时也有利于促进农村家庭间关系和睦。以改变农村基层志愿服务模式，聚焦德治建设为目标，以帮助农村边缘化群体学习和运用智能手机、互联网等现代信息科技知识作为志愿服务的重要内容，并通过先进典型树立道德模范。

5.4 促进良法、善治、智治有机融合 突出党建引领，推动政府、社会组织、群众等治理主体多方共治，充分体现自治、法治、德治综合运用、协同发力所产生的乘数效应。社会治理已进入“智治”时代，互联网、大数据、云计算等技术已广泛应用到各级政府工作中，切实提升了公共管理部门在管理与服务中的柔性治理水平。完善基层公共服务体系，加快构建领导有力、治理有效、乡风文明、社会和谐、服务配套、群众满意的乡村治理新格局，逐步健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理机制。

参考文献

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008.

[2]王辛梓.善治理论视角下基本公共服务公共性的流失及回归[J].群文天地，2012（05）：167-169.

[3]余益.数字鸿沟视域下农村地区信息传播现状及策略探究[J].声屏世界，2020（12）：81-82.

[4]曹冬英.审视数字时代新旧“数字鸿沟”[N].中国社会科学报，2020-12-23（008）.

[5]胡春艳.公共服务如何跨越“数字鸿沟”[J].人民论坛，2020（23）：62-64.

[6]杨嵘均，操远芃.论乡村数字赋能与数字鸿沟间的张力及其消解[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021，21（05）：31-40.

[7]付华.疫情背景下的“数字鸿沟”现象分析[J].数字通信世界，2020（10）：53-55.

[8]胡泳.社会包容视角下的数字鸿沟问题[J].新闻与写作，2020（10）：1.

[9]俞可平.走向善治[M].北京：中国文史出版社，2016.

（责编：徐世红）

基金项目：2019年度安徽省高校人文社会科学研究项目“新时代土地流转对安徽乡村基层治理的影响”（项目号：SK2019A0126）的阶段性成果。

作者简介：孙亦贤（1998—），女，安徽阜阳人，研究方向：农业管理、农村发展。  收稿日期：2021-12-21

作者：孙亦贤　王成宇

农村公共管理论文 篇3：

精准扶贫下农村公共管理困境分析

摘要：近年来，我国在精准扶贫方面作出了很多努力，对精准扶贫模式进行了优化与完善，社会各阶层的参与对经济社会的发展具有非常重要的影响。在精准扶贫视角下，农村公共管理问题较多，对精准扶贫工作的开展造成了很大的阻碍。分析了精准扶贫下农村公共管理的困境，提出了针对性的解决策略，供参考。

关键词：精准扶贫;农村公共管理;困境

1精准扶贫的主体

自改革开放以来，我国历经了几十年的市场经济发展，进入了经济结构调整的关键时期。但由于个人、社会、各地区经济等因素的影响，我国的贫富差距逐渐加大，社会的公平性问题不断突出。因此，想要保证社会和谐发展，就要针对农村脱贫问题，制定脱贫攻坚策略。其中，精准扶贫是基本，主要面向农村地区，重点在于解决农民的生存问题和贫困问题，提高他们的生活水平是精准扶贫的重点。精准扶贫工作的开展必须要有完善的组织机构对其进行部署，包含以下几个主体。

1.1各级精准扶贫机构

从宏观上制定精准扶贫的战略计划并指挥实施。各省（直辖市、自治区）设置扶贫办公室，在中央政策的引导下，结合本地实际情况制定具体的扶贫战略计划。各地区、市（县）设置扶贫办，发挥“桥梁”作用，对上级下达的政策进行执行与监督，在扶贫过程中，使上下级之间紧密协调，不断发现工作中存在的问题，并保证具体工作落到实处。

1.2扶贫单位

各级政府对扶贫工作进行领导，制定扶贫计划并组织开展工作。扶贫工作由扶贫单位进行具体实施，我国采取扶贫单位对口帮扶的方式，各地区政府、国企、事业单位以及民营企业等需要按照相关战略部署和政策法规，对不同贫困村进行帮扶。要想保证扶贫的质量，各单位要派专门的驻村干部，由党员干部担任贫困村的党委副书记，收入由原单位提供，国家给予适当的经济补助。扶贫单位根据驻村干部给出的信息开展对口帮扶工作，帮扶主要从经济、医疗、基础设施、就业技能培训等方面进行，帮助贫困村的居民实现真正脱贫，让他们感受到当地政府对他们的帮助，体会到国家的温暖。

1.3村民委员会

在开展精准扶贫工作中村民委员会发挥了中坚作用，村民委员会根据扶贫要求组织专门的扶贫工作小组，小组成员经过村民委员会委员投票决定，并明确具体扶贫内容及规则，确定最终的困难户，采取村民委员会驻扎的方式开展精准扶贫，并在扶贫各项政策上给予优惠。村民委员会要统计当地的贫困户数量，根据实际状况制定扶贫方针计划，并将这些贫困户及时上报，达到精准扶贫的目的。

2当前农村经济建设中存在的管理问题

2.1职能划分缺乏科学性

只有解决好“三农”问题，我们才能早日实现社会主义现代化。因此，我们在推进乡村振兴战略的过程中，乡镇一级的基层单位起着承上启下的作用。而目前的情况是，在很多农村地区基层干部岗位职能的划分缺乏科学性与合理性。比如一些地区缺失某些必要职能岗位的设置，这就直接导致职能部门不能有效地承担起有关的社会与经济建设工作。长此以往将对农村的发展产生不利影响。

2.2公共投资过大

当前农村的各项经济工作与城市相比还都处于起步阶段，而某些农村地区在经济建设中却盲目地直接借用城市公共管理的经验。但农村地区与城市地区的管理目标和实际情况完全不同，这样做不仅导致了农村在公共事业方面投资过高，还极大地浪费了当地有限的资源。若不及时进行适当的改革，必将影响农村地区经济发展和农民生活水平的提高。农村地区管理资本的投入没有城市地区那么充足全面，而且这些投资中相当一部分带有扶贫性质。而上级部门希望通过对基层公共管理事业投资来改善农民的生活水平。如果我们不结合实际情况，而是照搬城市经验，将投资大规模用于高端设施和娱乐设施的建设中，这样会对农村的经济建设和农民生活水平的提高产生十分不利的影响，农民很难从中获得实际的利益。

3精准扶贫下农村公共管理困境解决对策

3.1坚持以人为本的公共管理理念

公共管理工作的开展就是要坚持以人为本，突出人本理念，结合当地居民的需求，以保证人民根本利益为主，引导与组织其积极广泛地参与到政治管理中。各地区政府都应坚持并积极贯彻落实人本思想，不断拉近党和群众之间的距离，建立起高效沟通与互动的“桥梁”。因此，各级政府在制定精准扶贫及公共管理政策时，要时刻坚持人本思想，结合人民群众的思想制定科学的政策，从根本上维护群众的利益。

3.2创新公共管理方式

在市场经济为新农村建设提供发展动力的同时，我们也应辩证地看待农村公共管理服务，转变以往以政府为导向的公共管理模式，充分发挥出市场竞争机制的优势。新农村建设作为一项长期而又繁重的惠民工程，不能仅仅依赖于政府部门，还要密切融合社会各界的积极参与，政府通过政策的制定与监管，将这部分社会资源注入新农村建设当中。最终实现政府管理和市场化协调发展的新的模式。

3.3做好新农村建设的宣传工作

宣传工作是社会主义新农村建设中的重要构成要素，为新农村建设提供精神和智力的双重保障。因此，在具体实施过程中既要发挥政府部门的引、监、管的职能，又要广泛发动农民群众，在充分做好其思想工作的基础上，调动参与公共管理的积极性，以实际践行主体地位。例如，在改变以往农村管理方式的基础上，增强农民的知情权和管理权。公共产品的供给上始终要围绕农民切身的利益和与国家政策相统一的原则。

4结语

精准扶贫工作的高效开展，需要摆脱精准扶贫下农村公共管理中存在的困境。脱贫攻坚需要各方积极配合参与，才能达到精准扶贫、脱贫致富的目的。从动员机制、政策机制及评估机制等方面缓解农村公共管理方面的压力，真正解决农村贫困问题，推进农村现代化进程，提升农民的生活品质，实现全面建成小康社会。

参考文献

[1]楊杰.精准扶贫下农村公共管理困境研究[J].湖北农机化，2020（2）：26.

[2]刘长波.公共管理视角下农村精准扶贫问题与解决对策[J].乡村科技，2019（13）：23-24.

[3]陈弘，周贤君，胡扬名.后精准扶贫阶段农村精准扶贫综合绩效提升研究———基于4省38市数据的实证分析[J].中国行政管理，2019（11）：12-18.

作者：包东睿