地方人大工作的思考

第一篇：地方人大工作的思考

加强地方人大效能建设的思考

随着我国民主法制建设进程的不断加快，特别是“依法治国”方略的贯彻实施，极大地推动了地方人大工作的发展。一方面，人们明显地感到人大的地位和作用在国家经济、政治、社会生活中越来越凸显;另一方面，人们又感到，人大工作的实际状况同法律规定的地位、职责和人民群众的要求还有很大的差距，有时还停留在“党委挥挥手，人大举举手”和履行法定“橡

皮图章”的状况。

要进一步发挥地方人大的作用，就必须强化人大效能建设。要强化人大效能建设，更好地为人大履职服务，仅仅从个别规章制度出发，从反复强调人员素质出发，从一味强化法制意识出发，等等，恐怕是不够的，还应从人大的体制机制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能强化人大效能的深层次的原因来。笔者结合工作实际，谈几点不成熟的粗浅看法，仅供理论研究时参考。

一、影响人大效能建设的体制机制问题

(一)职权的原则性。在实践中，地方人大常委会履行职权远远没有达到法律规定的要求，原因诸多，其中重要的一条，是行使职权方面的法律和规定尚不全面、不规范，原则性过强，操作性不够。如地方人大虽拥有重大事项决定权，但如何界定重大事项，如何规范行使重大事项决定权，人大决定权与党委决定权的关系如何理顺，恐怕每个地方都有自己的一套做法。由于法律的原则性，不便于具体操作，且考虑到可能与地方党委的领导权、决定权有所重叠，地方人大往往空置或忌讳行使这项权利。另一方面，即使法律有规定的，没有党委强有力的领导，人大一定程度上也存在着自我束缚的问题。如法律中明确规定的质询、撤销、罢免等刚性较强的监督手段，即使在条件具备的情况下也很少采用，因为这些权利，在一定程度上都涉及到“人事”问题，而党委管干部、管人事，人大要行使这些权利，如果没有党委的支持，难免“底气不足”。

(二)认识的模糊性。虽然宪法和法律对人大的权力和职责规定的很明确，比如“全国人大是最高国家权力机关”、“地方人大是地方国家权力机关”......经过多年的实践和宣传，已使全社会在很大程度上了解人民代表大会制度，对人大工作有一定的感性认识，但由于人大的职能没有发挥到位，社会上的很多认识恐怕还是片面的、模糊的，很多人依然不自觉地认为人大是“二线机关”。在实际工作中，许多地方的人大机关往往被视作安排即将退居“二线”的领导干部的地方，这恐怕已经是不争的事实。表面上看，这是认识问题，实际来看，恐怕也是一个体制问题。加上人大工作的特殊性，没有“硬指标、硬任务”，使有的同志觉得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的热情，思想观念和精神状态还不适应随着时代发展对人大自身建设和发展的要求;没有把人大工作真正当成一项新的事业来做的创新精神。

(三)队伍结构的不合理性和相对固态性。从人大干部构成看，许多同志都是从党委或政府过到人大，一般任一届就到龄，年龄偏大，或多或少有“船到码头车到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作热情，往往才刚熟悉工作，却又要离开岗位了，不仅影响了地方人大工作的生气、活力和效率，而且也不利于人大工作保持连续性和稳定性;在知识结构上，比如由于法律专业人才的缺乏，一些工作往往处于比较被动的局面，主要表现在对法院、检察院监督不力，甚至无从着手，如在审议两院的工作时受法律水平的局限，有的发言少，有的发言也只是说一些不痛不痒的无关紧要的话，甚至说外行话。“干部一到人大就等于到了终点站”，这个观点在人大干部中具有一定的普遍性。多年来的实践证明，即使一些年轻的干部也是如此，到人大工作后，就很难再交流出去，这几乎成了人大干部工作的一个“顽症”。长期以来，许多地方人大干部对外交流问题总是说得多、做得少，处于绯徊不前的局面，致使人大机关一些法律意识和工作能力较强的年轻干部得不到交流，而其他机关的年富力强的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年岁岁花相似”的不正常现象。

(四)待遇的不均衡性。党委、人大、政府、政协，虽同属于地方“四套班子”，但在政治、经济待遇上，后两套班子有时会处于弱势，这个观点在社会上有一定的代表性。以致有些同志认为，人大常委会及其机关实际上是有职无权，政治、经济待遇远比不上同级的党委、政府。硬件建设也跟不上，和同级党委、政府比，人大常委会机关在公务车辆配备、信息建设等办公条件的改善上还相对落后。

二、加强和深化人大效能建设的建议和思考

(一)要进一步完善和规范履职行为，增强职权规则的可操作性。如经过十年磨一剑，全国人大的“立法法”、“监督法”已经出台，这无疑是我国民主法制建设的一个重要里程碑，这为地方人大有效地开展立法和监督工作，提供了可靠依据和法制保障。但立法法、监督法毕竟是涵盖全国的大法，其中的条款依然比较原则。关键的问

题是，各地人大及其机关如何根据这些大法，结合本地的实际，在不违反大法的前提下，制定出符合各地实际的具体操作规则。如今年上半年，为了更好地行使监督职权，海口市人大常委会依据监督法的规定，结合海口的实际，制定了《海口市人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告办法》、《海口市人大常委会检查法律法规实施情况办法》、《海口市人大常委会审

查规范性文件工作程序办法》，这对于细化监督职权规则，增强监督实效都起到了很重要的作用。应该强调的是，在依法制定合法、科学、完备、具体的职权规则时，由于“党领导人们制定宪法和法律”的原则，地方人大应事前充分征求同级党委的意见，争取党委的支持，避免偏离“党的意图”。尤其是人大行使人事任免权与党管干部的原则，必须要处理好，既要坚持党管干部的原则，又要坚持依法治国和发扬人民民主的原则，做到三者的有机统一。建议党委在重要的人事任免问题上，应更加重视人大的意见，事前多征求人大的看法，把党组织的意图说清道明，才能尽量避免在人大任免和决定干部时与党委的意图相左情况的发生。

(二)要坚决克服“二线思想”，用创新精神开展人大工作。彭真同志曾经说过：人大既不是“火线”，也不是“二线”。特别是随着社会越进步、经济越发展、法制越健全，人大的地位和作用将越加凸显。我们看到经济发达地区如广东的人大，就发挥了十分出色的作用，赢得了社会的肯定。人大工作不仅任重，而且道远，它既是地方民主法律建设的前台“第一线”，也是社会主义政治文明建设的前台“第一线”，在全面建设小康社会的新时期，人大工作者必须要正确处理好“一线”工作与“二线”精神状况的问题，要积极主动走上“前台”，要牢固树立“有为才有位”的思想，同人民群众保持血肉联系，了解人民的意见，倾听人民的呼声，反映人民的愿望，认真严格地履行宪法和法律赋予的各项职责，以饱满的政治热情，以创新的工作精神，投入到人大的工作中去，做到“先有为，后有位”。

(三)要优化队伍结构，加强干部交流，增强人大的活力和战斗力。要进一步优化人大干部队伍的知识结构和年龄结构，逐步形成与经济社会发展相适应的知识结构体系，“老中青”相结合的年龄梯次结构。一方面，不应仅把人大作为安排“二线”干部的地方，要争取把一些年轻有为、知识结构合理、精力充沛、敢闯敢干的干部交流到人大，增强人大的活力和战斗力，做到能“流进来”;另一方面，应更加注重人大干部的选拨、培养、交流和使用，切实把它摆在党委“人事”的一盘棋上，形成充满生机和活力的人大干部使用机制，做到能“流出去”。在这方面，各地人大做了许多有益的探索。在上海，由于人大干部懂法律、民主法制意识强，有的区采取要当局长先到人大工作的做法，锻炼成长后才任局长。这方面，我们也欣喜地看到，近年来，在海口市人大常委会党组的积极争取下，在海口市委的高度重视下，人大一些年轻有为、法律根底扎实、想做事能做事、群众基础好的干部，被交流到“公检法”或政府职能局担任重要领导职务，人大干部的流动性有了明显改观。

(四)要坚持一视同仁的原则，按政策和惯例落实干部待遇。我们常说，干革命、搞建设，“要靠感情留人，要靠事业留人，要靠待遇留人”，这三者相辅相成，缺一不可。人大工作是党的工作的重要组成部分，人大干部也是党的干部队伍的重要生力军。要在有条件的情况下，对人大干部在政治上给予同样的关心，在经济上给予同样的照顾，避免他们产生“失落感”和“不平衡”，感觉“低人一等”，挫伤他们工作的积极性、主动性和创造性。即便在人大常委会机关公务车辆配备、信息建设等硬件建设上，也应尽量参照同级党委、政府的政策和标准，尽可能做到“一碗水端平”。

第二篇：地方人大调研工作的现状及思考

调查研究是人大及其常委会行使监督职权的前提和基础，是人大常委会的一项基础性工作。做好人大调研工作，不但关系到人大的议事决策水平，而且也关系到人大的整体形象。因此，如何提高调查研究的质量，更好的发挥调查研究在人大工作中的重要作用，是我们应该认真研究，不断探索的课题。

一、地方人大调研的基本做法

目前，地方人大调研主要在三个方面做好工作。首先是精心选择调研课题。坚持二个侧重，侧重于事关改革发展稳定全局的重大问题。如为本地经济发展创造良好法制环境、如何进一步推进基层民主政治建设、人大如何在政治文明建设中发挥职能作用等。侧重于社会普遍关心的热点和难点问题。近两年来，我县人大还突出调研工作的前瞻性和创造性，加强了对推动全县经济发展重大事业和项目的调研。如今年，县人大选择了县东城区规划建设作为调研课题。其次是运用多种方式，推动调研工作深度开展。根据确定的调研课题，拟好调研提纲，制定科学合理的调研方案。通知有关部门做好准备，积极支持和配合调研工作。充分运用召开座谈会、调阅有关资料、个别走访等灵活多样的调研方式，运用现代科技手段如网上调查等行之有效的工作方法开展调研，同时注重点面结合、上下联动，进行多层次、立体式的调查研究。三是发挥集体的智慧，撰写调研报告过程中。对调研获得

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的第一手资料，组织调研组全体成员认真进行梳理，综合分析，研究确定调研报告的基本框架和内容。

二、现阶段调研工作存在的问题

近几年，通过学习不断的探索和努力，地方各级人大不断加强调研工作，一些高水平的调研成果得到转化。但实际工作中，人大调研仍存在一些问题和不足，制约了调研作用的发挥，主要表现在以下几个方面。

1、调研过于形式化。调研方法比较固定和单一，局限于听职能部门汇报，走访相关单位，召开座谈会，表面热热闹闹、郑重其事，实则蜻蜒点水走过场，往往效果不佳。

2、重成绩轻问题现象突出。调研材料往往谈成绩较多，说问题较少。调研成果转化多数停留在会议和文件中，难以充分发挥实效。

3、调研队伍力量薄弱。调研队伍的组成缺少相关专业人员，缺乏对课题全面了解的代表。

三、几点建议

1、选题重点要实效。人大调研不仅要紧跟本地经济发展的现状，紧跟群众关心的热点，更应该紧跟当前社会暴露出的突出问题，从法律法规实施过程中的难点着眼，分清主次，抓住关键，解决当前人民群众最关心的热点问题，这既体现人大监督工作的特点，又增强工作的针对性、时效性。从一些地方人大调研部署流程来看，人大调研内容往往在年初制定，调研工作开展往往跟不上社会的“突变”，即人大调研社会上突然暴露出的问题反应较慢，滞后于人民群众当下最关心问题的解决。因此，人大调研

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工作要突出注重实效的原则，着眼于解决实际问题，把调研与解决实际问题结合起来。要围绕党的路线、方针、政策在实际工作贯彻中需解决的重大问题，有针对性地研究事关全县发展稳定和社会和谐的新情况、新问题。深入开展研究涉及全县广大群众切身利益，需要解决的热点、难点问题，形成调研方案。同时，在选题时还要不断创新。一个课题必须具有新意，重复研究已有的课题，不仅浪费人力、财力，而且会失去调研应有的价值。

2、调研方式要创新。新形势下，要进一步提高人大调研工作的质量和水平，必须要走出旧框框，坚持与时俱进，不断创新调研工作方式。

精挑调研人员，提高调研深度。新形势下要做好和推进人大调研工作，需要具备方方面面的知识。人大调研工作一方面要注重培养人大机关理论骨干，加大培训力度，并经常组织他们对一些较深层次的人大理论问题，进行探讨，不断提高他们的理论素养和研究能力;另一方面要借助社会的力量，逐步建立一支以人大干部为主体，各有关方面参加的人大理论调研队伍。常委会可根据每年监督工作的重点内容，精挑一些对调研内容所涉及的行业、专业知识较强的专家学者参与调研活动，让内行人看内行事，鼓励和引导他们围绕调研问题从专业的角度发表意见建议，使其成为党委、人大常委会、政府科学决策的重要依据。这样即能充分发挥专家学者精通专业知识、掌握前沿动态的优势，更能拓宽视野，创新思路，进一步提高人大调研工作的科学性和理论深度，从而使调研效果更佳。

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委托专业机构，增强调研的群众性和科学性。要做好人大调查研究工作，必须灵活运用实地查看、听取汇报、明查暗访等形式多样的调研方式，从多方面、多角度、多渠道深入实际开展调研活动，充分运用现代科技手段，调研组才能准确快捷地掌握大量的第一手资料。为此，很有必要委托专业的社会调查机构面向广大人民群众或特定群体进行广泛的问卷调查、电话调查、访谈调查等，得到群众最关心的指标和内容,了解最真实、最全面的情况，提高调研工作的可靠性和准确性，为形成有情况、有分析、有深度的调查报告奠定基础。

健全制度，加强调研全面性。人大调研工作要建立在全面及时了解“一府两院”工作情况的基础之上，做到有的放矢、有针对性。为此，常委会可以通过建章立制，提高常委会各工委办与“一府两院”工作互动程度。一方面各工委办在制定工作计划后，应及时与“一府两院”有关部门沟通情况、交换意见;另一方面，“一府两院”相关部门要及时地与人大常委会各工委办进行工作联系，如有关文件要及时抄送、有关会议活动要邀请人大相关部门参加、有关工作总结要及时向常委会汇报等。

3、调研成果要应用。调研成果向决策转化，是人大调研工作的目的和归宿，也是体现人大地位的重要一环。因此，要切实抓好调研成果的转化与运用工作，使调研真正成为实施决策、监督、指导和服务的必要环节和重要手段。一是对重点调研报告要向本级党委汇报，争取党委的重视和支持，以推动有关问题的解决，促进工作的开展。二是要将调研报告与审议意见一并交由“一府两院”及有关部门研究处理，并抓好督办落实。三是有选择地

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将调研材料向上级人大常委会报告，向下级人大提供，或在有关媒体上公开发表，以求互通情况，实现人大调研资源共享。四是对调研中发现的突出问题，制定对策措施，明确责任部门、责任单位、责任人及落实的时限。同时，通过督查发现新情况，采取新措施，解决新问题，使调研工作善始善终。

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第三篇：对地方人大开展跟踪监督工作的思考

人大监督形式多样，如何做到敢于监督、善于监督，则是改进和完善监督方法、增强监督效果的重要课题。实践证明，跟踪监督是人大监督工作中的重要一环，是增强人大监督实效的一种行之有效的方法和举措。本文结合工作的实践，谈谈对地方人大开展跟踪监督工作的认识和思考。

一、跟踪监督的法律依据

跟踪监督是人大监督方式的创新。所谓跟踪监督，是国家权力机关为提高监督实效对其他国家机关贯彻执行国家法律法规和人大决议、决定等情况的监督。跟踪监督也是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的一大显著特点。《监督法》第十四条明确规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告”。

吴邦国委员长2009年4月24日在十一届全国人大常委会第八次会议闭幕会上就进一步做好人大监督工作发表重要讲话指出：“要搞好跟踪监督。跟踪监督是这些年我们推动解决重点难点问题的一个好办法。这是因为，人大确定的重点监督事项，都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题，这就需要我们抓住这些重点难点问题，综合运用听取审议专项工作报告、开展执法检查等多种形式，深入开展跟踪监督，督促有关方面抓紧整改，力争取得实实在在的效果”。

石泉县十六届人大常委会为推动跟踪监督工作的开展，分别在石泉县十六届人大常委会第六次、第八次会议上对有关规制度进行了完善，把跟踪监督的内容列入了《石泉县人大常委会议事规则》、《石泉县人大常委会讨论决定重大事项的规定》中，为踪监督工作的开展提供了依据。

二、跟踪监督的重要意义

1、实施跟踪监督，有利于增强“一府两院”的责任意识。跟踪监督是围绕一个议题进行连续跟踪、不间断监督，可以有效克服人大决议、决定落实情况无人问津、没有落实也无人问责的状况，从而有效地增强“一府两院”积极履行职责、主动接受监督的意识，实现人大监督的预期目的。

2、实施跟踪监督，有利于推进一些重点、难点问题的解决。跟踪监督能针对监督的问题，围绕中心、突出重点、一抓到底，形成连续不断的推动力量，促使“一府两院”集中力量解决重点问题，从而在接受人大监督过程中，也加快了对重点难点问题解决的进程。

3、实施跟踪监督，有利于提高人大监督的实际能力。跟踪监督是进行连续、不间断的监督，持续比较长，从而更全面地掌握工作的推进过程，更容易把握监督的关键环节，使人大监督由“虚”变“实”，监督更具体、更到位，更有利于积累监督经验，增强监督能力。

三、跟踪监督的程序

1、拟定跟踪监督的计划。县人大常委会各委室每年年初上报工作计划时，一并提出跟踪监督工作计划，由主任会议对进行筛选和并确定定跟踪监督工作计划。

2、制定跟踪监督方案。相关工委跟踪监督工作计划，制定跟踪监督工作方案，报分管领导审核同意后提请主任会议讨论审定。

3、现场调研。针对跟踪监督的内容，由县人大常委会分管领导牵头，相关工委和办公室人员参与，深入乡镇、部门工作现

场，全面了解第一手资料，召开人大代表群众座谈会，听取人民群众对决议决定和审议意见办理落实情况的意见。

4、会议评议。通过召开座谈会或主任会议对承办单位落实决议决定和审议意见情况，进行面对面的评议，必要时请县政府领导参加，针对存在问题，提出建议，形成切实可行的整改措施，直至落实结束。

5、结果公开。对政府和部门执行决议决定、审议意见及对跟踪监督意见的办理落实情况，要向人大代表、“一府两院”及相关部门和承办单位通报，并向社会公开。

四、跟踪监督需要把握的原则。

1、突出跟踪监督重点，选好跟踪监督议题。跟踪监督选择涉及全县政治、经济、文化等重大事项，法律法规实施过程中存在的突出问题以及人民群众普遍关注的热点、难点问题有重点地进行“跟踪监督”，会前充分准备，精选跟踪监督议题，而不是对过去常委会例会上形成的所有决议决定、审议意见落实情况逐项“跟踪监督”，做到了有的放矢。

2、深入现场检查，确保落到办理实效。为了确保跟踪监督见到实效要组成检查组，深入现场和相关部门，对有关数据进行核实，并召开群众座谈会，听取群众、代表对审议意见落实办理的反映和看法，全面掌握审议意见的落实办理情况。

3、认真评议，力求监督到位。依据会前调查掌握的情况，召开县人大常委会主任会议，对已经办结的审议意见进行认真评议，对应该办结而未认真办理的，会上当场询问原因，限定办理的期限，个别问题限于特殊原因一时无法办理的，也要向县人大常委会说明原因。

4、既监督又支持，寓支持于监督之中。县人大常委会在跟踪监督过程中，要抱着既解决问题又促进工作的态度，真心听取部门在办理决议决定、审议意见过程采用的办法和措施，诚心促成问题的解决。部门工作中确是存在困难，需要上级解决的，人大常委会检查组带队领导还可以向有关领导进行呼吁，共同促成

问题的解决。

五、对进一步搞好跟踪监督工作的认识

1、加强学习提高素质。不断增强人大及其常委会自身素质是保证人大跟踪监督取得实效的基础。人大常委会组成人员和人大机关要加强学习培训，提高理论知识和业务水平，不断提升自身素质，在观念上与时俱进，在知识上不断更新，适应时代要求;在能力上逐步增强，提高跟踪监督水平。

2、强化责任意识。跟踪监督需要强烈的责任心，人大常委会组成人员和人大工作者要始终保持开拓进取的精神状态和高度负责的态度，理直气壮地对“一府两院”进行跟踪监督。对跟踪监督过程中发现的问题、要认真督促实施到位，提高人大决议决定和审议意见的权威性，增强人大监督的实效性。

3、跟踪监督要坚持围绕中心，服务大局。跟踪监督落实是根本，选题是关键，要本着“少而精、抓重点、该监督、能监督、有用有效”的原则，从关系全局性的重大问题和群众关注的热点、难点问题中选题，切实增强监督工作的针对性，为进一步提高跟踪监督实效奠定基础。

4、强化跟踪监督措施。要把跟踪监督作为提高监督水平的捷径。凡是通过法定程序，向“一府两院”交办的整改问题就不能只在会上讲一讲，议一议了事，而要全程跟进，一抓到底，否则，监督就容易流于形式，甚至失去监督实效。搞好跟踪监督，要注重五个方面：一是跟踪问题整改的责任主体;二是跟踪问题整改的时间;三是跟踪问题整改的计划安排;四是跟踪问题整改落实的地点;五是跟踪问题整改落实的效果。对每一个环节都需要采取有力的监督措施，明确信息反馈制度，做到环环相扣，务必抓出实效。(石泉县人大常委会教科文卫工委张守卫)

2010年9月23日

第四篇：关于地方人大财政预算监督实效的思考

审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，各地人大对预算实施审查监督工作进行了积极的、有益的探索，在实践中不断总结，积累了不少好的经验和做法，为促进地方经济社会发展做出了积极的贡献。但从目前的人大工作实践来看，由于各种原因，地方人大行在预算审查监督工作的程序、方法还不够完善，预算体制尚不够顺畅，预算管理还不够规范，人大预算审查监督工作与社会主义市场经济的要求、与建设法治政府的目标和广大群众的愿望还有一定的距离。如何依法行使好这项职权，这是各级地方人大及其常委会面临的一个重大课题，需要认真思考和探索。本人结合几年在人大工作实践，就地方人大如何加强对财政预算审查监督方面谈一谈自己的认识和体会。

一、地方人大在预算审查监督中存在的主要问题

1、认识存在偏差。目前，财政预算草案一般先由党委、政府“定盘子”，再提交人代会审查批准。导致部分组成有员和人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高。同时怕认真监督，影响与地方党委的关系，怕严格监督，损害了与

政府的关系，因而工作起来胆子不大，腰杆不硬。被监督者人大意识不强，受旧的思维习惯和工作方式的影响，政府及其财政部门往往认为，人大预算监督仅仅是履行法律程序，工作中产生了“图省事”、“走捷径”、“嫌麻烦”等消极思想。

2、审批流于形式。政府及其财政部门一般是从11月底部署下一年度的预算编制工作，难以按法定时间提交预算草案，导致人大难以严格履行审查程序。尤其人代会会期短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，在大会审查中难以对预算报告进行专门、深入、细致的审议，难以对预算草案提出一些实质性的意见，结果只能履行表决程序，客观上形成流于形式的程序性监督。

3、法律相对滞后。人大实施财政预算监督的主要依据是预算法和预算法实施条例(简称“一法一条例”)，但其对于人大预算监督的范围、内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等规定过于原则、简单，尽管各地都制定了有关政预算监督的制度，但地方人大仍很难具体操作。

4、力量相对缺乏。预算监督是一项专业性、技术性、政策性很强的工作。目前，地方人大常委会组成人员、人大代表的财经知识较为缺乏，使人大常委会既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位

的有效跟踪监督。且人大财经委人员少、对口联系部门多，缺乏精通业务的专业人员，在时间上、技术上和人力上难以提出有效的意见建议。

二、提高财政预算监督质量的对策与思考

针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策

1、注重强化宣传，营造预算监督氛围。要从增强预算改革意识入手，营造预算监督工作的良好氛围。组织有关人员有针对性、系统性地学习和宣传《监督法》、《预算法》，逐步解决监督工作中遇到的实际问题，不断提高人大预算监督、财政、审计部门工作者的理论水平和业务素质。通过开展各项活动，形成人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新格局，全县上下、各预算单位共同努力，监督与被监督双方相互理解、配合，共同加强预算监督工作。

2、注重事前介入，把好预算初审关。要按照监督法对预算监督的规定和要求，提前介入、预先审查，使预算在政府合理分配集中性财政资金中的作用更加显现。人大财经工委要在政府“定盘子”前，就深入到财政等有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议。要求政府及财政部门按照有关要求，每年县级决算草案在县人大常委会举行会议审查和批准的30天前提交，以确保有足够时间审查。同时要按照县人

民代表大会批准的预算科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。

3、注重事中审查，加强对预算执行监督。一要开展专题调研。财经工委要深入到财政、国税、地税、审计和重要经济部门了解年度部门预算编制情况。在调查分析的基础上，撰写出具有实质内容、针对性强的调查报告，供人大常委会审议时参考。二要开展专项检查。选择一些重要部门或涉及民生的专项资金进行检查，及时、准确地了解预算执行情况，发现存在的问题，确保预算资金均衡足额到位。三要认真听取和审议预算执行情况的报告。对预算草案要进行分析研究，着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理。在审议中结合全县实际，实事求是地提出意见，维护预算执行的严肃性和权威性。

4、注重事后问效，确保预算监督效果。要在提高审议质量下功夫，肯定成绩和指出问题要“实”，提出意见和建议要“准”。使预算及执行监督由简单的“规则监督”向“绩效监督”转变。同时要实行问责制度。对不按规定时间提交相关报告和资料、不按规定办理落实常委会审议意见或在办理中敷衍塞责、存在突出问题的，按照相关规定实行问责通报，并限期整改。

5、注重强化重点，拓展预算审查空间。要着眼于预算的真实性、合法性和效益，尽快构建财政资金使用效益的评价体系，对主要指标、项目和科目做出比较全面的评估、分析和研究。同时，要有选择地对预算执行过程中的预算外资金管理、项目资金实拨情况、年度计划进度等进行动态跟踪监督，提高预算监督的实效。

6、注重完善机制，推进预算法制建设。要结合各地实际，及时制定本级预算监督实施细则，使人大预算监督“有据可依、有章可循”，逐步走上法制化、规范化轨道。同时建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。

7、注重强化自身，提高预算监督水平。一要强化培训。要组织常委会组成人员、机关工作人员、人大代表认真学习经济理论，特别是财经知识，解决听不懂财政报告、看不懂财政报表、监督无从下手等问题。二要借肋外力。要发挥审计部门的职能作用，强化预算执行深度监督工作。三要充实力量。要建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍，可以邀请有关专业人员参加，以解决人大财经工委工作人员偏少，对口联系部门多，时间短，任务重，难以对预算各项指标进行严格审查的困难。

第五篇：地方人大监督实践的若干思考研究与分析

地方人大监督实践的若干思考

潘熙

人大监督是指国家权力机关监督宪法和法律的实施，监督国家行政、审判、检察机关的工作，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权和主要的职责，是人民当家作主的具体体现之一。

根据宪法、组织法、代表法、立法法、预算法、审计法、人大及其常委会的议事规则等国家法律的规定以及全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等法律文件的要求，综观各级人大行使监督职权的实践，人大监督可以归纳出宪法监督、执法检查、听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职等各种制度和做法。由于国家的监督法正在酝酿起草过程中，对这些在宪法和法律规定基础上形成的制度以及那些在监督实践工作中形成的普遍做法，今后的法律会作怎么样的取舍和规范，目前还很难预料。本文只能从地方国家权力机关的监督实践角度出发，着重就人大监督“一府两院”的理论和实践谈一点认识和体会。

一、 要发挥地方人大在宪法和法律

实施监督中的积极作用宪法和组织法规定： 全国人大监督宪法的实施。全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施。地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。这些规定是保证国家法制统一的重要基础。

法制建设与社会治理法治化中的思考从上述的规定来看，除了全国人大常委会特有解释宪法的权力以外，“监督宪法的实施”与“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”从内容上讲是一致的，可以说，全国人大及其常委会、地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会都是宪法和法律监督的主体。从上述规定可以看到，虽然宪法实施的监督权力是分层次的，但在具体的权力层次怎样划分上还没有一致的看法和明确的法律规定，行使宪法实施的监督权力的运作机制还没有形成，如何认定违宪行为、是否需要设立专门机构监督宪法法律的实施等重大的问题尚需政治决策。但是，监督宪法的实施，保证宪法法律法规的执行确是各级人大的重要职责，对推进依法治国具有重要的意义。上海市人大从地方权力机关角度出发，努力做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作;做好执法检查工作;做好重大违法案件的监督工作，积极发挥地方人大在宪法和法律实施监督中的积极作用。

首先，要做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作。上海市人大从1999年开始启动规章备案工作以来，共对56件(项)市政府的规章进行了备案审查，提出了18条修改意见。从实际情况看，这方面的工作还很不够，报地方人大备案的规章和规范性文件很多，什么该备案，什么不必备案，没有规定;报备案的程序没有规定;不报备案的法律责任没有规定;备案审查的机构、程序、处理等也没有规定。现在国家法律尚未对此项工作有明确的规定，地方实践的情况也很不一致，应当在全国各地实践基础上认真总结，形成规范。

其次，要做好执法检查工作。从地方实践的情况看，执法检查最早是一些地方人大常委会在尝试组织部分代表对法律和法规的执行情况进行视察的基础上逐步形成的一种的监督形式。1993年9月，八届全国人大三次会议通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容、执法检查的组织、检查报告的审议等问题进行了规定。但从目前的情况看，执法检查工作与立法工作相比，还显得比较薄弱，主要是执法检查的计划性、针对性还不够，执法检查的主体和对象有时还不很明确，执法检查的程序性规定还不严密，执法检查的参与程度不高，执法检查的效果还不明显。具体来讲，就是在执法检查的项目选择上还比较随意，论证不够;常委会和专门委员会的检查还缺少操作规程方面的制度建设;执法检查过程中了解实际情况的调研工作和调研对象往往也由被检查的行政机关提供，不容易做到客观全面;

除了审议检查报告外，相当部分的常委会组成人员参与调研了解情况的次数不多;对检查结果的跟踪整改要求不够落实等。要解决这些问题，除了继续实践，还要加强总结研究，更重要的是要增强创新意识，勇于开拓，上海市人大内务司法委员会1998年在开展对《上海市街道办事处条例》执行情况的检查时就探索运用了抽样调查的新方式，对提高执法检查的针对性和有效性进行了有益的尝试。

第三，要做好对行政执法机关和司法机关涉嫌违法处理案件进行监督工作。各地人大及其常委会在受理申诉、控告、检举工作的实践中，逐步探索对“一府两院”涉嫌违法处理案件的监督形式已历经有四届、十多年的历史了，有的把它概括为“个案监督”。现在大家已经逐步认识到，人大监督具体案件，不是简单地就事论事地纠正具体案件，更主要的是通过对具体案件的监督，进而监督宪法和法律的实施，监督有关国家行政机关和司法机关。从方法上讲，也主要是启动司法机关内部的监督机制。实践中，上海市人大通过信访渠道受理的公民的申诉和控告案件有2万多件，虽然纠正了一些处理不当的案件，但就整体情况看，“个案监督”工作开展得还不够理想。主要的问题是，大家对权力机关监督个案的认识还没有“到位”，各级人大在监督具体案件时缺乏必要的工作力量和监督手段，很难发现并深究那些“问题案件”，错案和责任案件的追究机制往往反过来使“问题案件”更难被发现。因此，可以说，人大在“个案监督”工作方面很大程度上还需要进一步的实践。

二、 要加强地方人大及其常委会对

“一府两院”的工作监督人大及其常委会监督国家行政、审判、检察机关的工作，主要包括三个方面： 一是要听取“一府两院”的工作报告;二是要审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算;三是评议“一府两院”机关及其负责人的工作。

首先，审议“一府两院”的工作报告是各级人大对行政、审判和检察机关的工作进行全面监督的基本的主要的形式。目前，听取审议工作报告有三个层次： 一是代表大会听取和审议政府、法院、检察院的工作报告;二是常委会听取政府、法院、检察院的专题报告;三是专门委员会听取政府、法院、检察院及其

有关部门对有关情况的汇报。经过多年的实践，听取和审议工作报告已经形成了一定的制度规范，但是，随着形势发展，这些制度也需要改进、发展和创新。

从地方人大审议“一府两院”的工作报告的实践来看，人大听取报告的成分比较多，但是审议报告的能力还有待进一步增强;上常委会的专题工作报告应政府要求的多，宣传政府工作，要求人大支持的成分比较多，主动接受人大监督的相对比较少;专门委员会听取和审议工作汇报是很重要的环节，但是现在专门委员会这方面的工作开展还受到观念、制度和机制等多方面的制约。因此，从制度设计上要为代表和委员审议工作报告提供条件。

第二、 审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算对国家和地方的经济、社会和政治生活具有重要的影响。但由于法律法规在制度设计方面对从这方面的工作规定过于原则和笼统，各级人大在这方面都还处在起步的探索阶段，形式审查多，实质审查少，监督不到位。强化人大在这方面的职能，不仅需要体制机制的保障，更大程度上讲，也是政治决断的问题。

第三、 评议工作。评议工作把人民群众、人大代表和国家权力机关的监督有机结合起来，把人大会议、常委会会议监督和闭会以后的经常性监督有机地结合起来，把对事的监督和对人的监督有机地结合起来，丰富了人大代表的活动方式，拓宽了人大监督的渠道，强化了监督的力度，对“一府两院”的工作是有促进的，对增强国家机关工作人员的公仆意识、法律意识、国家意识和责任意识是有积极作用的。地方各级人大的评议工作实践了十多年，主要有三种形式： 工作评议、执法评议和述职评议。本届上海市人大常委会在评议工作进行了积极的探索，不仅将评议工作覆盖到所有政府组成人员，而且还拓展到司法审判机关的负责人。在评议的手段和方法上也有所创新，评议的广泛程度和深度都有新的发展，但从评议工作的实践看，目前评议工作还有一些问题值得研究。评议的主体是常委会、专门委员会?还是代表或主任会议?评议的对象往往是“评下不评上”或“评副不评正”;评议的具体做法和程序如何有利于代表和委员更加客观全面地了解被评议对象的真实情况;评议意见的处理如何落实等问题，已经影响到这项工作继续扎实、持久地开展，迫切需要总结经验，用法律加以规范。

三、 要运用好询问和质询，提出批评、意见和

建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告

和检举，罢免和撤职等具体的监督手段人大形使监督职权，往往会对被监督对象造成不小的压力，形成比较大的社会影响，因此要谨慎使用询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职这些具体手段。要严格依法监督，不能任意监督，干扰行政机关和司法机关的正常工作。要行使好人大的监督职权，必须处理好以下关系：

一是要处理人大监督与党的领导的关系。人大监督“一府两院”都是在党的领导下，价值取向、目标和任务根本都是一致的，要维护党的领导的核心作用，要定好位置、用好权力，才能发挥国家权力机关在依法治国中的作用。

二是要处理好监督和支持的关系。人大监督“一府两院”的工作，不是权力制衡的概念，也不简单地是单向地监督和被动地接受监督的关系，要认识到人大和“一府两院”是建设社会主义法治国家进程中互相联系的统一的不可分割的整体，要从国家的根本利益和长远利益的高度认识人大监督，本质上是对有关国家机关工作的真正的支持和有力地推进。

依法治国，建设社会主义法治国家目标的实现是一个渐进的过程，需要持之以恒的努力。人大监督的完善也是一个渐进的过程，要积极推进。