地方人大常委会工作论文

县级以上地方各级人大一年只召开一次会议,难以发挥权力机关的作用。设立常委会,可以在人大闭会期间,开展经常性工作,真正使地方人大工作开展起来。可以说,这是1979年地方组织法规定县级以上地方各级人大设立常委会的最大意义。在事实上,地方人大设立常委会30年来,地方各级人大的工作也主要是由地方各级人大常委会来组织和开展的。以下是小编精心整理的《地方人大常委会工作论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

地方人大常委会工作论文 篇1：

地方人大常委会年度工作要点探微

地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，为了行使职权，提高效能，每年制定年度工作要点，以作开展年度工作的指南。可见，制定工作要点作为行使国家权力的一种目标设计，是地方人大常委会依法履职、做好各项工作的前提和根本，也成为了地方人大常委会一项基础性工作。按照宪法和有关法律规定，人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，人大工作体现党的主张和人民意志，因此，制定工作要点要围绕中心服务大局、助力改革发展稳定、关切社会热点焦点、紧扣民生问题，使工作要点成为开展年度工作的指导性文件。近年来，地方各级人大常委会十分重视工作要点的制定，在实际工作中证明了其重要性和必要性，学界对此理论研究方兴未艾。随着人大在国家治理体系中的地位和作用不断加强，也要求我们在实践中对如何科学制定人大常委会年度工作要点进行研究和探索。

一、工作要点的性质

人大工作具有很强的法律性、程序性和规范性，人大常委会年度工作要点也有其相应的法律属性。宪法和地方组织法规定，地方各级人大常委会由本级人大产生，向本级人大负责和报告工作，受本级人大监督。地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，听取和审议人大常委会工作报告是人代会的法定议程。通常情况下，人大常委会的工作报告有两部分，一部分是表述过去一年的主要工作，另一部分是提出今后一年的主要任务。对于新的一年常委会工作任务和安排，一般是就立法、监督、代表工作、讨论决定重大事项、外事交往以及常委会自身建设等方面提出总的思路和要求。人代会上对人大常委会工作报告进行表决，决定是否批准人大常委会工作报告。从人大常委会依法接受人代会监督，并向其报告工作的角度看，年度工作要点必须严格按照上一次本级人代会批准的常委会工作报告和相应的决议，把常委会工作报告和人代会决议的有关原则要求细化、具体化，落实到具体项目上。这就决定了年度工作要点是规定人大常委会在新一年开展工作活动的方向、范围和程度的指导性文件[1]。工作要点的程序性和规范性，主要体现在提出渠道、通过以及修订等环节，以下相关章节将作进一步阐述。

二、制定工作要点的基本做法

上述着重从法律属性方面阐述工作要点的性质，对于如何制定工作要点，属于程序性问题。据不完全统计，目前关于工作要点制定程序，多数地方人大常委会没有出台具体的规定。全国人大常委会议事规则对其年度工作要点的制定程序也没有明确规定[2]。现在通常的做法是，每年年初人代会结束后，地方人大常委会办事机构的综合部门根据人代会关于人大常委会工作报告决议的原则意见，在一定范围内征求意见后起草工作要点，再经主任会议审议通过。有的经主任会议讨论后，再提请常委会全体审议或表决通过。关于如何审议通过工作要点的做法，从公布的有关资料看，全国人大常委会2014年工作要点、立法工作计划、监督工作计划，都是由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次委员长会议审议通过，并由全国人大常委会办公厅公布。从部分省、自治区、直辖市人大常委会2014年工作要点通过做法了解到[3]，做法主要有三种：其一，工作要点由主任会议审议通过，吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东、广东、海南和陕西等省人大常委会与全国人大常委会的做法相仿，由主任会议审议通过年度工作要点，并印发常委会会议和相关单位。其中吉林等省人大常委会的年度工作要点同年度立法工作计划、监督工作计划经主任会议通过后报省委批准再印发。其二，北京、河北、黑龙江、湖北、广西、贵州、云南、西藏、甘肃等省、自治区、直辖市人大常委会的工作要点先由主任会议讨论通过，再提请常委会会议审议通过，并印发。其三，上海市人大常委会的工作要点先由主任会议讨论通过，再提请常委会会议表决通过，并印发。值得关注的是，上海市人大常委会把由主任会议通过的年度立法工作计划和监督工作计划作为工作要点的附件。以上三种做法，各地人大常委会大多数依照各自的工作惯例和方法来制定工作要点，基本没有出台具体的程序规定。

三、工作要点的内容构成

工作要点作为人大常委会全年工作的总议程，具体列明了常委会一年计划完成的工作目标和任务。由于各地的经济社会发展情况不甚相同，以及在不同时期工作各有侧重点，因此，地方各级人大常委会年度工作要点的内容也不尽相同。从部分省、直辖市人大常委会2014年工作要点了解到[4]，上海市人大常委会工作要点内容构成：立法工作、监督工作、重大事项决定和人事任免工作、代表工作、常委会自身建设。湖北省人大常委会工作要点内容构成，坚持科学立法、民主立法，发挥地方立法的引领推动和规范保障作用；加强监督工作，推动中央和省委重大决策部署与法律法规的贯彻落实；行使重大事项决定权，推进决策的科学化民主化；依法做好人事任免工作，保证地方国家机关有效运转；尊重代表主体地位，支持和保障代表依法履职；创新体制机制，推进人民代表大会制度理论和实践创新；加强人大研究与宣传工作，提升人大工作水平；发挥人大特点和优势，做好人大外事工作；全面加强自身建设，努力提升履职能力和服务保障水平。广东省人大常委会工作要点内容构成，适应全面深化改革的需要，加快推进立法工作；积极回应社会关切，加大监督工作力度；做好人事任免工作；以发挥代表作用为主线，积极推进代表工作；以提高履职能力为目标，进一步加强自身建设。从具体实践看，因为宪法和法律赋予了人大相关职权，工作要点的内容构成也因人大的职权而相对固定。地方各级人大常委会制定年度工作要点在内容构成上基本效仿全国人大的做法，同时根据自己的具体情况进行安排。工作要点内容构成虽然不完全相同，但基本包括立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免、代表工作和常委会自身建设等方面。对于没有立法权的地方人大常委会年度工作要点重点突出在监督、代表工作和自身建设这几方面。

四、关于工作要点的几点思考

工作要点经一定程序通过后，它对人大常委会开展工作起到很强的指导作用。但实践中，工作要点的法定地位、选题渠道、提出程序以及有效落实等方面还值得深刻研究和探索，这些问题在一定程度上掣肘工作要点的科学制定，也影响人大权力的有效行使。

1.突出工作要点的法定地位

宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，决定了人大依法履职的法定地位。从法律属性角度看，工作要点作为常委会年度工作的指导性文件在人大工作中具有法定地位。在实际工作中，常委会部署全年工作时，要以工作要点为遵循，对工作要点的每项工作统一组织实施，将其进行细化分解，落实到常委会办事机构、工作机构或专门委员会，确保实现常委会年度工作目标。各委员会要制定落实常委会工作要点的具体措施，把自身工作有机融入常委会总体工作之中，自觉维护常委会工作要点的法定地位。

2.拓宽工作要点的选题渠道

工作要点是常委会年度工作指南，工作要点的选题直接影响到人大工作的开展和质量。制定工作要点要不断拓宽选题渠道，讲求大局、重点与实效。首先，要体现党的主张和人民意志。将党委的发展思路、长远规划、重大决策等意图体现在工作要点中，使人大常委会工作要点与党委的部署同向合拍；要围绕人民群众关心的热点难点问题，把最根本的就业、医疗、教育、住房、交通、社会保障和环境保护等民生问题安排到工作要点中。其次，注重调研成果的转化。人大的职权赋予了人大专门委员会和常委会工作委员会进行调查研究，为常委会行使权力提出意见、建议和议案的基本职能，各委员会每年应重点选择事关改革发展稳定的重大问题，集中力量，进行调研，为常委会制定工作要点提供有分量的调研报告；常委会组成人员就自己关注的问题深入调研，以专题发言或联名提出议案的形式向常委会提出并吸收到工作要点中。再次，紧密结合代表工作。人大代表是人民代表大会的主体，常委会工作要点要紧密结合代表工作，将常委会领导和组成人员联系人大代表，人大代表联系群众以及代表培训、代表建议办理等活动纳入工作要点，同时也将代表专题调研、执法检查、视察和工作评议等嵌入工作要点。最后，与“一府两院”同步。常委会工作要点的选题要和“一府两院”工作目标相结合，重点选“一府两院”需要加强或改进的事项，推进“一府两院”工作实现跨越式发展。

3.规范工作要点的制定程序

目前，尚未有相关的法律法规明确规定工作要点的制定程序，地方各级人大常委会大多数按照各自的工作惯例和方法来制定工作要点，这样缺乏规范性和严肃性，与人大工作特点不相称合。特别是有的地方人大常委会在工作要点选题方面没有向常委会组成人员征求意见，这不利于常委会组成人员有效参与常委会工作，充分发挥其作用。工作要点也没有提请常委会会议通过，没有发挥常委会的整体功能和集体智慧。建议地方人大常委会在其议事规则中明确规定工作要点的制定程序，首先在上一年底或年初由常委会办事机构向各委员会以及常委会组成人员发出工作要点征求意见函，常委会办事机构、工作机构和专门委员会以及常委会组成人员结合党委中心工作，围绕改革发展稳定大局，根据工作职责，选题调研，并形成建议，常委会办事机构的综合部门根据所征集到的意见和人代会关于人大常委会工作报告决议的原则意见汇总梳理后形成工作要点初稿，再经主任会议讨论通过后形成常委会工作要点草案，最后提请常委会会议审议通过，并以一定的方式向社会公布。另外，工作要点通过后如需调整修改，必须经常委会会议通过。

4.保障工作要点的有效落实

工作要点制定通过后，关键在实施，这样才能保障常委会的决策部署得到有效落实。常委会根据工作要点进行细化分解，将具体项目落实到常委会办事机构、工作机构和专门委员会等承办部门。各承办部门按照项目完成的时间节点实施，并将实施落实情况向常委会办事机构的综合部门汇总。对于未能及时完成任务或工作效果未能达标的，可根据人大机关相关的工作督办办法实施督办。工作要点完成情况汇总后，印发常委会会议。

注释：

[1][2]王立军：《关于地方人大常委会年度工作要点的几点思考》，载《人大研究》2008年第8期。

[3][4]内容来自吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东、广东、海南、陕西、北京、河北、黑龙江、 湖北、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、上海等省、自治区、直辖市人大官方网站有关资料统计形成。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅综合处）

作者：许美群

地方人大常委会工作论文 篇2：

地方人大常委会开展工作应有宪法思维

县级以上地方各级人大一年只召开一次会议,难以发挥权力机关的作用。设立常委会,可以在人大闭会期间,开展经常性工作,真正使地方人大工作开展起来。可以说,这是1979年地方组织法规定县级以上地方各级人大设立常委会的最大意义。在事实上,地方人大设立常委会30年来,地方各级人大的工作也主要是由地方各级人大常委会来组织和开展的。回顾30年地方人大常委会的工作,其中有一点,过去人们关注不多,笔者认为有必要予以强调,那就是地方人大常委会开展工作应当有宪法思维,充分考虑宪法,进行依宪解释,实施宪法。

一、地方人大常委会的工作性质主要是执法

众所周知,人大的工作主要有立法和监督两大工作,地方人大常委会的工作大多也不例外。然而,有一点往往被人们所忽视,即地方人大常委会的立法工作和监督工作在性质上都属于执法。

(一)地方人大常委会监督工作的性质属于执法

我国宪法第一百零四条对地方人大常委会的监督权作了规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十四条、第四十七条等条款对地方人大常委会的监督职权和监督程序等作了进一步的规定。2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过的监督法除总则和附则之外,设立了“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”、“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”等七章内容,对各级人大常委会行使监督权的内容、形式和程序作了详细的规定。

显然,目前地方人大常委会开展监督工作,必须依照地方组织法,特别是监督法进行。也就是说,地方人大常委会开展监督工作,就是去严格执行监督法等相关法律,严格执法、依法监督已经成为地方人大常委会开展监督工作的基本内容和要求。由此可见,地方人大常委会的监督工作在性质上属于执法。在这个意义上,我们完全可以说,地方人大常委会既是监督机关,也是执法机关。

此外,值得注意的是,在实践中人大工作的同志通常将人大的监督工作分为法律监督和工作监督两种,前者是对法律实施情况的监督,后者是对“一府两院”的工作进行监督,给人感觉好像是后者与法律无关。其实,“一府两院”的工作本身就是执法(即行政执法和司法),对其进行监督就是一种执法监督,就是法律实施的监督。正如一位学者所言:“这种划分是很不科学的。人民代表大会的监督从本质上来说都是法律监督。人民代表大会监督的根本特点就在于它全面监督国家法律的实施。”“人民代表大会监督就实质内容而言都是法律性质的监督,而不存在什么工作监督……人民代表大会主要并不是要监督它们的工作好坏,而是要监督它们工作是否违法和履行法律职责。”[1]可以说,所谓工作监督和法律监督这两种监督在本质上是一回事,都是对执法的监督。人大开展这两种监督本身也必须依法进行,严格执法,严格执行监督法等监督方面的法律规定。

(二)地方人大常委会的立法工作也是一种执法

根据我国宪法第一百条、地方组织法第四十三条和立法法第六十三条等的规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会,较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。而且,在实践中,较大的市以上的地方各级人大及其常委会也将制定地方性法规作为其工作重点,由此我们通常也称地方人大及其常委会为“立法机关”。

其实,地方人大及其常委会的立法也是一种执法。首先,立法法对地方人大及其常委会制定地方性法规的权限范围、制定程序等作了比较具体的规定,地方人大及其常委会的立法工作必须依法进行,依法立法,要严格执行立法法,立法本身就是执法。其次,立法法在第六十四条明确规定,地方性法规主要就“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”作出规定。也就是说,地方人大及其常委会制定地方性法规主要是为了更好地执行法律和行政法规,即低层次的立法是为了执行高层次的法律。正因为如此,所以我们说,地方人大及其常委会的立法本身也是一种执法。

二、地方人大常委会在立法和监督工作中应当充分考虑宪法并开展依宪解释

(一)依宪解释是执行和适用法律的应有之义

执行和适用法律,首先必须理解和解释法律。而一般认为,法律解释的方法主要有:文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释,以及偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释[2]。其中,合宪解释(笔者称之为“依宪解释”)是法律解释的基本方法,“合宪解释,系指以较高或宪法规范之意旨,而为解释位阶较低法规之方法而言。”[3]可见,执法者依照宪法来解释法律,间接地实施宪法,是执行和适用法律的应有之义和基本内容。

值得提及的是,国内有许多学者主张将理解与解释分开,认为执法者只能理解法律,而无权解释法律。其实,理解与解释是不可分的。正如著名的德国诠释学家伽达默尔所指出的:“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为,正相反,理解总是解释,因而解释是理解的表现形式。”[4]马克思早在1842年第六届莱茵省议会的辩论中就明确指出:“法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”[5]

(二)地方人大常委会在开展立法和监督工作时也应解释法律并进行依宪解释

既然地方人大及其常委会在一定意义上也是执法机关,地方人大常委会的立法工作和监督工作都要依法,都要执法,那么地方人大常委会的立法工作和监督工作都要适用法律。其实,立法法第二条明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”监督法第二条第二款也明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”

显然,地方人大常委会是通过执行和适用立法法和监督法等法律法规来开展立法和监督工作的,而立法法、监督法等法律法规是根据宪法制定的(例如立法法第一条明确规定“根据宪法,制定本法”;监督法第一条同样规定“根据宪法,制定本法”),所以地方人大常委会在开展立法和监督工作时理应开展依宪解释,根据宪法的有关规定和精神来理解、解释和适用立法法、监督法等法律法规的有关条款。

(三)地方人大常委会享有法律解释权与现行法律解释体制并不相悖

显然,地方人大常委会在立法和监督工作中开展依宪解释,依照宪法来解释立法法、监督法等法律,首先要承认地方人大常委会对全国人大及其常委会制定的法律享有解释权。这是否与我国现行宪法和立法法关于法律由全国人大常委会负责解释的明文规定相矛盾呢?笔者认为,二者并不相悖。不能机械地理解和解释宪法的规定,否则1981年全国人大常委会制定而至今仍在有效实施的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》关于司法解释、行政解释和地方解释的规定以及人民法院组织法关于司法解释的规定和最高法院的司法解释实践均有违宪之嫌。

我们可以认为,地方人大常委会在立法和监督工作中对法律的解释只是具体的、面向个案的应用性解释,而全国人大常委会的解释是抽象的、面向未来的立法性解释和最高解释。如果全国人大常委会认为地方人大及其常委会对法律的应用性解释违背立法原意和精神,可以依法予以监督,并作出有关立法性解释。

(四)地方人大常委会进行依宪解释在我国有宪法依据

我国宪法明确规定“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律”(第五条第四款),“一切国家机关……都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(序言)。显然,作为国家机关的地方人大及其常委会在立法工作和监督工作中执行和适用立法法和监督法等法律时也必须以宪法为根本的活动准则,进行依宪解释,根据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律,保证宪法的实施。

三、在地方人大常委会工作的人员应该熟悉宪法并掌握依宪解释的基本方法

正因为地方人大常委会在立法和监督工作中应当充分考虑宪法并开展依宪解释,所以在地方人大常委会工作的人员首先应当熟悉宪法并掌握依宪解释的基本方法。2003年吴邦国委员长曾强调:“全国人大及其常委会是立法机关,在人大工作的同志,熟悉和精通宪法和法律知识至关重要。宪法是国家根本大法,也是全国人大及其常委会工作的根本大法,大家务必模范遵守宪法,要成为熟悉宪法的专家。要先学习与工作直接有关的法律,熟悉议事规则和议事程序。立法也好,监督也好,熟悉宪法和有关法律是前提,不然的话,难以很好开展工作。” [6]地方人大及其常委会也不例外。

2008年12月,江苏省徐州市人大常委会制定的《徐州市计算机信息系统安全保护条例》规定,任何单位和个人不得利用计算机信息系统实施“未经允许,提供或者公开他人的信息资料”,被网民们视为“禁止人肉搜索”,引起了很大争议。显然,立法者在立法时没有充分考虑并在条例中充分体现公民在宪法上的言论自由权和对国家机关及其工作人员的监督权,这是引起争议的主要原因之一。

总之,地方人大及其常委会的立法工作和监督工作(乃至人大及其常委会在行使重大事项决定权和人事任免权时)应有宪法思维,要充分考虑到宪法,开展依宪解释,依照宪法的规定和精神(特别是宪法中有关公民基本权利的规定以及尊重和保障人权的精神)来理解、解释和适用相关法律条款,贯彻落实宪法的精神,实施宪法。这也要求在人大工作的人员不仅要熟悉和精通宪法和法律知识,而且还应懂得一些法律方法论,懂得法律适用的方法,掌握法律解释、依宪解释的基本方法。

注释:

[1]蔡定剑著:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版,第373、374、375页。

[2]参见杨仁寿著:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第132页。

[3]杨仁寿著:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第171页。

[4]【德】汉斯—格奥尔格•伽达默尔著:《诠释学I:真理与方法》(修订译本),商务印书馆2007年版,第418页。

[5]《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第76页。

[6]全国人大常委会委员长吴邦国2003年3月19日在第十届全国人大常委会第一次会议上的讲话:《以“三个代表”重要思想为指导努力开创人大工作新局面》。

(作者系苏州大学王健法学院宪法学与行政法学教研室主任、宪法应用研究中心主任)

作者：上官丕亮

地方人大常委会工作论文 篇3：

关于地方人大常委会年度工作要点的几点思考

2008年初，各省、直辖市和自治区人大先后都进行了换届，新一届人大常委会履行职责开局之年的工作要点引起了笔者关注。长期在地方人大常委会机关工作的同志，对于人大常委会年度工作要点或称年度工作计划(以下简称年度工作要点)似乎都较熟悉。但若是从有关理论和实践操作层面仔细琢磨一番，在年度工作要点的草拟、修改完善、讨论通过及公布实施等环节，还有些值得研究探讨的地方。

一、年度工作要点的性质

这里所说年度工作要点的性质主要是指其法律属性。人大工作法律性和程序性很强，准确清晰地界定年度工作要点的法律属性涉及它是什么性质的文件，进而言之就是年度工作要点拟订、讨论通过的主体是谁，以及它在人大常委会工作中发挥什么样的法律效力、具有什么地位等问题。单纯从字面看，年度工作要点是指明确规定全年工作的重要内容、主要部分。也就是将来一年间计划要完成的最重要的、最主要的工作内容，而不是包括所有事项的一揽子工作计划。具体到地方人大常委会每一年度的工作要点，可以说是人大常委会一年间计划要做好、要完成和实现的主要工作任务和目标。年度工作要点是以人大常委会向本级人代会所作上一年度工作报告相应内容及人代会就该报告所作决议为依据的。通常人大常委会在向本级人代会所作工作报告中，大部分篇幅用于表述常委会过去一年的工作，对新一年常委会工作安排比较简要，一般就立法、监督、讨论决定重大事项、代表工作和常委会自身建设等方面提出总的要求，较少明确列出有关工作的具体项目名称，显得较为原则；人代会作出的关于常委会工作报告的决议通常最主要的是明确批准与否，与此同时有一些强调、号召的表述，也不便对新的一年常委会工作安排提出具体要求；在换届之年的人代会上，常委会工作报告、人代会关于常委会工作报告的决议的上述特点更为突出。从人大常委会依法接受人代会监督，并向其报告工作的角度看，年度工作要点必须严格按照上一次本级人代会批准的常委会工作报告和相应决议，把常委会工作报告和人代会决议的有关原则要求细化、具体化，落实到具体项目上。这就决定了年度工作要点是规定人大常委会在新一年开展工作活动的方向、范围和程度的指导性文件。除个别因特殊原因临时召开的人代会之外，听取审议人大常委会工作报告是人代会一项法定议程；各专门委员会“关于上一年度工作总结和下一年度工作计划”印发大会，作为人大代表审议常委会工作报告的参阅文件。这里有几个问题，为保证人大代表审议常委会工作报告更有针对性，常委会上一年度工作要点是否也应当作为参阅文件印发代表大会？再者，年度工作要点有何法律效力？如何考量年度工作要点确定的工作目标任务完成情况，以及没有完成（包括人大专门委员会和常委会工作机构没能完成既定工作任务）的情况怎么处理，等等，有待进一步研究探讨。

二、年度工作要点的制定程序

据不完全统计，目前关于年度工作要点的制定程序，多数省、直辖市、自治区和市、县（区）人大常委会没有具体规定。全国人大常委会议事规则对其年度工作要点的制定程序没有明确规定。从公布的资料看，十一届全国人大常委会2008年度工作要点，以及立法工作计划、监督工作计划，都是在2008年4月15日由十一届全国人大常委会第二次委员长会议通过的，代表工作计划则是在此之前的4月10日由全国人大常委会办公厅公布。与全国人大常委会的这一做法相仿，山东、江苏、黑龙江等省的人大常委会由其主任会议讨论通过年度工作要点和年度立法计划、监督工作计划，印发随后召开的人大常委会会议；有的省人大常委会的五年立法规划也由其主任会议讨论通过，并印发常委会会议。北京、上海、安徽、海南、广西等省级人大常委会的年度工作要点先由其主任会议讨论通过，再提报随后召开的常委会会议讨论通过。河北省人大常委会年度工作要点则由其主任会议讨论通过，交随后召开的常委会会议审议，但并不需常委会会议表决通过。值得注意的是，上海市人大常委会2008年度立法计划和2008年度监督工作计划分别作为年度工作要点的附件，在2008年2月召开的该市十三届人大常委会第一次会议上讨论通过；甘肃省十一届人大常委会2008年度工作要点则是在该省十届人大常委会最后一次会议上分组审议草稿、全体会议表决通过草案建议稿的基础上，由省十一届人大常委会第一次会议通过。地方各级人大常委会年度工作要点的制定程序大致有以上三种情形。深入分析以上三种情况，大都依照各自工作惯例或者常委会议事规则之外的工作程序性规定，其法律法规依据不很明确。根据法理，人大常委会由人代会选举产生，受其监督、对其负责、向其报告工作。人大常委会年度工作要点是对人代会决议关于新一年度常委会工作原则要求的细化、具体化，规定了人大常委会一年间工作活动的方向、范围和程度，事关重大，似应有相应的法律法规明确规范其制定程序为妥。再者，集体讨论、集体行使职权、集体决定问题是人大及其常委会履行职责的主要特点之一；人大常委会的年度工作要点，顾名思义，是常委会全体组成人员就年度工作安排的共同意志表达，应由常委会全体组成人员共同讨论确定。在制定年度工作要点的实践中，有的地方人大常委会采取由其主任会议讨论通过，而后印发常委会会议的程序似有不妥。诚然，按照有关法律规定，地方人大常委会组成人员当中，主任会议成员和人大各专门委员会主任委员、人大常委会派出机构和内设工作机构、办事机构的部分负责人，以及驻会的专职委员占相当比例。在制定年度工作要点的过程中，从与有关方面沟通协调、协商提出有关工作项目，到起草、修改和最终定稿，人大常委会的上述委员通常都参与其中，在这一系列的参与活动中，上述组成人员的意见建议大都体现在了年度工作要点当中。尽管有的地方人大常委会在其主任会议讨论通过年度工作要点之前，由其有关工作机构采取书面形式征求不驻会委员对工作要点草稿的意见建议，但是由于年度工作要点（草案）不列入常委会会议议程，缺少起草修改情况说明这一环节，一定程度上影响不驻会委员更直接、更及时、更准确了解各自所提意见建议的研究处理情况，不利于常委会组成人员有效参与常委会工作、充分发挥其作用，也不利于常委会整体功能的发挥。所以，建议地方人大常委会在其议事规则中明确规定年度工作要点的制定程序，由主任会议在集中各方面意见的基础上，提交常委会会议讨论通过更为适当。按照有关法律法规要求，人大常委会年度立法计划和监督工作计划要向社会公布，接受人民群众监督，年度工作要点也应以一定方式向社会公布。

三、年度工作要点的内容

年度工作要点既然规定的是一年间计划做好、完成和实现的最主要、最重要的工作任务和目标，那么由于各地方人大常委会工作基础情况不同、年度工作侧重点各异，所以地方各级人大常委会年度工作要点的内容也必然是各不相同。但无论具体工作内容如何不同，基本包括立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免、代表工作和常委会及其机关自身建设几个方面。对于没有立法权的地方人大常委会来说，监督和代表工作就是主要内容了。年度工作要点规定的工作任务具体到什么程度、是否明确完成工作任务的时限要求？比照全国人大常委会做法，多数地方人大常委会2008年度工作要点明确了审议议题，年度立法计划和监督工作计划规定有关议题拟提交常委会会议审议的时间要求。有的地方人大常委会依据年度工作要点另行制订年度工作计划，将具体工作任务分解落实到各专门委员会和办事机构、工作机构。按照2005年中共中央九号文件精神，加强人大代表工作，充分发挥人大代表作用，是当前进一步坚持和完善人民代表大会制度，做好新形势下人大工作的突出重点之一。十一届全国人大常委会根据其2008年度工作要点，制订并公布了代表工作计划。地方人大常委会特别是没有立法权的地方人大常委会应比照全国人大常委会这一做法。其二，随着社会主义民主政治建设逐步推进，人民群众民主法制观念和政治参与热情日益增强，地方人大常委会在开展民主法制理论宣传教育、人大制度建设和人大工作实践研究等方面的工作内容也应更多地出现在年度工作要点中。其三,经过30年的改革开放，目前许多地方特别是东南沿海地区地方人大常委会，服务服从于国家外交工作大局，立足本地实际，与相关国家地方议会或立法机关的交往蓬勃发展，这方面工作做了不少，取得的成效不小，在年度工作要点中却很少或看不到这方面内容。

（作者单位：黑龙江省人大常委会研究室综合调研处）

作者：王立军