高速公路PPP项目

高速公路PPP项目（精选十篇）

高速公路PPP项目 篇1

中国现在虽已经拥有了许多世界性的超级工程, 但是项目风险管理有些地方不够完善, 管理意识相对薄弱, 手段也陈旧, 缺乏应对风险相关的防范措施, 由于没有科学规范的风险管理, 在高速公路建设项目过程中造成很多不必要的损失。现如今社会经济的不断发展, 我国正处于高速公路建设的高峰时期, 从项目风险的管理角度来说, 这是新的挑战也是机遇。

本文将针对高速公路投资阶段引入PPP融资模式, 通过政府与企业共担的风险管理模式来规避高速公路投资环节的风险因素, 并提出有针对性的风险防控措施, 以确保公路建设项目顺利实施。

1 PPP融资模式文献综述

1.1 PPP融资模式的定义

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写, 是政府通过私人部门参与基础设施和公共服务项目建设的一种融资模式, 采用该模式的目的是解决财政资金不足的问题。从国际经验看, 由私人参与的项目, 管理运营率会高。在澳大利亚, 他们不仅利用这种模式搞基础设施建设, 如公路、铁路、港口、海水净化等, 还利用这种模式建学校、医院、监狱这样的公益机构。

1.2 PPP融资模式的内涵

(1) PPP是一种新型的项目融资模式, 主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源, 项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

(2) PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中, 以提高效率, 降低风险。这对缩短项目建设周期, 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

(3) PPP融资模式下, 政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿, 从而很好地解决收优惠、贷款担保等问题, 同时能给予民营企业沿线土地优先开发权等, 在一定程度上能够保证民营资本“有利可图”。

(4) PPP融资模式下公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营, 由民营企业负责项目融资, 可在提高城市轨道交通服务质量的同时减轻政府的风险。

(5) PPP融资模式有一套通用的模型和操作流程, 详见图1。

2 PPP融资模式下高速公路工程项目的风险管理

2.1 PPP融资模式下高速公路工程项目风险特征分析

高速公路不属于完全性公益项目, 其有偿使用的特点保证了通行高效性, 稳定的现金流进一步给予高速公路盈利性。从资金匹配角度来看, 主要高速公路均有二级免费公路与其并线, 财政收入中燃油税主要用于弥补二级公路取消收费后贷款偿还, 车购税主要用于西部省份高速公路的建设, 因此财政资金对于东、中部高速公路建设资金较低的匹配度使得引入民营资本PPP模式需求大幅增加。

就国内来看, PPP的模式一般分为特许经营和私有化两种类型, 根据《中华人民共和国物权法》, “道路、电力”等公用设施属于国家所有, 高速公路无法达到纯私有化程度, 因此高速公路的融资模式主要表现为特许经营;目前高速公路PPP模式针对特许经营权具有“政府不参与”和“政府参与”两种模式, 政府不参与模式主要包括BOT模式、TOT模式、BOT+EPC模式, 而政府参与模式主要为公私合营模式。

从风险控制的角度来讲, BOT、TOT、BOT+EPC和政府与民间资本的公私合营模式的运作模式和所面临的风险各有不同。若民营资本具有充沛资金储量, 且具备对整个高速公路从建设到运营的控制能力, BOT模式则成为民营资本进入高速公路行业的最佳选择;TOT模式和TOT+EPC模式相当于对整体风险的一种分担, TOT模式下需要民营资本对未来所经营的高速公路具有充分的收益及风险鉴别, 而BOT+EPC模式则在于资金不足的情况下所采取的“中性”策略, 然而也会丧失部分收益权, 让渡给高速公路建设公司;政府与民间资本的公私合营模式主要在于如何与“政府”之间的协调及投资、风险的分担, 其意义在于在公共部门和民营资本之间的相互下合作的基础上实现“共赢”。

2.2 PPP融资模式下高速公路工程项目的风险管理流程

PPP融资模式下的公路工程项目风险因素主要由政府和企业共同分担。刘新平和王守清提出风险分担应该遵循三条原则: (1) 由对风险最有控制力的一方控制相应的风险; (2) 承担的风险程度与所得回报相匹配; (3) 承担的风险要有上限。张水波和何伯森认为风险分担并不存在绝对的原则, 而是应该在基本原则的基础上, 综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件。但是因为实际风险分担的结果往往与利益不相一致。因此风险的分配应该具有以下功能: (1) 分配的结果使项目对各方都具有吸引力, 任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价。 (2) 在项目周期内, 分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为。

风险共担即风险分配, 这种风险防范机制作为风险处置的一项选择措施, 一般都是定义于合同条文中, 但是合同的起草者总是试图将更多的风险转移给对方, 从而导致双方在达成一致协议前所需要的谈判时间和成本居高不下。对此, 本文针对高速公路建设特点, 基于PPP风险管理模式提出一套更合理的风险共担流程 (见图2) 。

3 实证研究

3.1 项目概况

兴延高速公路位于京藏高速公路以西, 呈南北走向, 南起西北六环路双横立交, 北至京藏高速营城子立交收费站以北, 路线全长约42.2km, 最长隧道5.7公里, 桥隧比超过70%, 项目总投资约143亿元。兴延高速公路作为2019年延庆世园会重要的配套交通基础设施之一, 工程投资规模大、施工难度大、施工工期十分紧张 (理论工期约40个月) , 必须于2015年10月份进场施工才能保证按时完工。为了保障项目的如期顺利完成, 北京市交通委于2015年1月份启动了兴延高速公路PPP项目相关的准备及招商工作。

3.2 PPP融资模式下项目的风险管理

采用PPP模式, 北京市政府授权市交通委作为实施机关, 市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为政府出资人代表, 与社会投资人共同成立项目公司, 首发集团不参与分红。市交通委通过PPP合同授权项目公司投资、建设及运营管理兴延高速公路, 期限届满移交政府。项目特许经营期内的特许经营权, 包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。

3.2.1 融资结构

该项目总投资约143.5亿元, 其中政府按可研批复总投资的25%出资, 约36亿元;社会投资人按双方股权比例相应出资, 约37.5亿元, 剩余资金由项目公司负责筹集。采用这种融资结构, 一方面满足了项目的最低资本金比例要求, 另一方面项目公司可以通过PPP协议向银行进行质押贷款, 充分发挥了项目公司的融资能力。通过此种方式, 政府仅投入了36亿元的资本金, 撬动了约110亿元的社会投资, 极大地缓解了政府当期的财政压力, 同时也规避了一大部分财政风险。

项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中, 首发集团利用政府资本金出资约36亿元 (占股49%) , 社会投资人出资约37.5亿元 (占股51%) , 首发集团在项目公司中不分红。大致的融资结构见图3。

3.2.2 投资回报机制

通过前面的分析, 从项目本身现金流可平衡银行贷款的结果来看, 该项目平衡自身投资的能力较弱, 因此若仅依靠项目本身的经营收益, 无法满足社会投资人适当盈利的要求, 不具备市场化的条件。

因此, 为了增强该项目的市场化条件, 一方面采用广告牌、加油站等多种经营收入增加项目的现金流;另一方面采用约定通行费标准的方式, 由市财力对实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入的差额进行补贴;此外, 还通过保底车流量的设计, 政府承担了最低需求的风险, 适度保障了参与公益性交通基础设施投资企业的利益, 提高了社会投资人的参与度。通过以上三种措施, 可以有效地保障投资人的预期回收, 使得本项目具备了市场化的条件。

3.2.3 风险分配机制

基于政府和社会投资方合作关系的长期稳定性, 以风险最优分配为核心, 综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素, 在政府方和社会投资方之间合理进行风险分配。一是由社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险;二是对于车流量需求不足的风险, 由社会投资方承担, 但政府方通过设置最低车流量保障级和最高车流量分成机制, 减少社会投资方的风险及暴利;三是对于不可抗力风险, 由双方共同承担。

3.3 PPP模式下风险管理成效

在前期的方案设计中, 将保底车流量设置为80%, 此时项目自有资金内部收益率接近当时长期银行存款利率, 基本能满足投资人投资机会成本的要求;在后期方案研究过程中, 对保底车流量的比例在招标文件中作为加分项, 鼓励社会投资人在80%的基础上降低保底车流量的比例, 以降低政府兑现最低需求保险的风险。

经初步测算:当项目收费标准为0.5元/车·公里时, 约定通行费报价测算值为1.88元/车·公里, 政府补贴标准为1.38元/车·公里, 运营初始年 (2019年) 补贴5.7亿元。

在确定了该项目的PPP实施模式后, 由于实施方案编制阶段项目总投资、贷款利率等参数的变化, 对约定通行费标准进行重新测算。最终, 以约定通行费报价1.67元/车·公里, 标准车作为第二信封的控制价, 以保障投标人报出基准年约定通行费标准的能在科学合理范围内进行充分、公平的竞争。

2015年8月26日, 本项目正式开标, 共有6家单位递交了投标文件。在开标现场只对各投标人的标前页内容进行公开唱标, 我们根据标前页中投资、运营成本等数据, 对基准年约定通行费标准进行测算。

从总投资的角度看, 各家投标人均在招标中费用的基础上进行了下调;从建安费用来看, 投资人基本上按照招标文件中给出的建安费用进行响应;从运营费用来看, 运营成本报价均低于测算方案中的运营成本;从保底车流量来看, 投标人均最大程度响应了保底车流量的优惠加分 (下降5%即能得满分) ;从政府和社会投资人出资金额来看, 基本都是按照政府承诺的出资金额上限进行响应。

从开标现场得到的信息分析, 通过市场化方式招商, 该项目切实降低了项目的总投资及运营成本, 减轻了后期财政补贴的压力和资金风险;降低了保底车流量的比例, 减少了政府对最低需求承诺的兑现风险。总的来看, 通过市场化的方式, 较好地满足了市政府提出的降低我市高速公路投资建设及运营成本的要求。

最终中铁建联合体综合得分位列第一。中铁建胜出的关键因素在于较低的0.88元/车·公里约定通行费报价, 大大降低了政府的补贴费用。其他各投资人各项技术指标亦均在合理范围之内, 在有效降低政府与公司的资金风险的同时, 较好地响应了政府提出的各项指标。

4 结论

高速公路是现今我国大力发展的交通基础工程, 在工程建设中, 通过PPP模式风险管理方式的应用能够有效提升管理水平, 具有较好的应用价值。但是PPP项目的风险分配是否合理, 应该由政府和企业本着“双赢”的态度就项目的风险分配进行谈判。当对高速公路PPP项目进行风险分配时, 不仅应该遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险的原则, 还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则。风险分配作为风险管理的一个重要环节, 应当贯穿项目合同期的全过程。政府和企业应该采用有效的措施管理各自分担的风险并尽可能帮助对方管理风险从而保证项目的正常进行。

参考文献

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高速公路PPP项目 篇2

高速公路项目具有公益性与盈利性的双重性质，因此在进行项目政企合作模式中，应兼顾政府方与企业方的利益，理清各自的权、责、利归属，以最终实现合作双方的互利共赢。近年来，中电建路桥集团先后实施了多个高速公路投资项目，不断加强在项目前期工作上的参与深度，合作模式管理上，通过在股权结构、工程总承包方式、经营收益方式等三个维度有机结合，逐步由单一的BOT、BT模式，同时创新出可适应于不同投资项目的多元化的PPP模式，为基础设施项目商业模式创新做出了积极有益的探索。

摩砺以须，加强项目前期参与

为进一步提高高速公路PPP项目经济效益，切实降低投资风险，中电建路桥集团在项目运作实施中着重强调项目生命全周期概念，并重点加强项目前期工作参与深度，积极参与地方政府的项目审批立项、规划设计等具体事项，协助加快项目推进步伐。一方面，通过与地方政府充分协商，在项目前期即共同拟定项目全周期的商务模式及投融资方案;另一方面，发挥自身在规划设计及工程建设领域的技术优势，积极参与地方政府的项目建议书、工可报告等规划设计前期工作，为其提供技术支持的同时为下一步项目合作奠定良好基础。

另外，着力加强了对项目的交通量、工程造价等指标的专业预测分析，并重点对项目周边经济、社会环境开展调查研究，为项目投资决策提供科学支撑。

因地制宜，实现股权结构多样化

在股权结构方面，根据各个高速公路项目实际及与地方政府洽谈情况，中电建路桥集团在实践中主要有参股、控股和全资三种方式。

参股方式。由地方平台公司代表地方政府控股，由投资人参股项目公司。适用情况：地方政府财政实力较强，项目建设所需资金相对较为充裕;平台公司资金、资信状况较好，投融资能力较强;项目预期收益水平总体较低，后期运营风险较高。优点：投资人可以参股方式作为项目公司股东，以较低资金投入获得项目全部的工程总承包任务。

控股方式。投资人控股项目公司，地方政府平台公司作为参股股东。适用情况：地方政府财政资金较为紧张，在项目建设期难以筹集足额资本金;平台公司资信状况略差，无法独立办理项目融资事宜;如地方政府负责征地拆迁费用，可以该费用参股项目公司。优点：投资人掌握项目公司经营管理主动权，通过与工程总承包部管理相结合，有效提高项目管理效率，降低运营成本。

全资方式。全资方式适用条件与控股方式较为接近，如地方政府不参与入股项目公司，应由投资人负责全资设立项目公司。在全资方式下，项目所需资金全部由项目公司负责筹措，项目建设及运营责任由投资人独立完成。投资人的主动权最大化，但相应的投资风险也相应增加。因此，投资人应积极向地方政府申请多项优惠补贴与扶持政策，降低项目资金压力及管理难度，为项目实施创造良好外部环境。

三种股权方式的转换。以上三种方式在同一项目的不同阶段，投资人可通过资本运作，实现股权结构变更，以达到投资收益最大化及风险最小化的目的。其中，投资人增持股份，是在高速公路投资项目处于建设期或运营初期，根据分析预测，如未来收益将高于初始预期，投资人可选择增持项目公司股份，增加预期收益。投资人减持股份，是在项目实施期间，如分析预测未来收益低于初始预期，投资人可选择减持项目公司股份。另外，可通过减持甚至全部出售所持股份，可实现项目前期投资成本及收益提前变现，加快资金回收速度。

精益求精，加强施工总承包管理

在项目建设阶段，通过将设计任务纳入工程总承包(EPC方式)、减少建安费下浮比例、征地拆迁费由政府包干等方式，在降低项目投资造价的同时，努力提高项目整体收益水平。

将设计任务纳入工程总承包。中电建路桥与交通行业领先的设计企业建立战略合作关系，积极向规划设计等产业链上游延伸。在高速公路投资项目中，积极争取采用EPC总承包方式，将设计任务纳入总承包范围中。采用该方式，一方面投资人可实现向规划设计等产业链上游的延伸，提高企业整体竞争力，另一方面，可加大项目设计优化力度，提高工程施工利润空间。

减少建安费下浮比例。在工程施工承包价方面，争取在建安费在设计概算的基础上不下浮或尽量减少下浮比例，以保证工程施工利润空间。

征地拆迁工作及费用由政府包干。近年来，随着城镇化进程不断加速，建设用地作为稀缺资源其单价逐年攀升。在高速公路建设中，土地征用及建筑物拆迁等相关费用也呈快速上涨趋势。由于征地拆迁实施主体为地方政府，费用受偿主体即土地所有者多为个体企业或集体农户，征地拆迁工作实施的难度较大，且相关费用后期超出概算的风险较大。作为高速公路项目投资人而言，征地拆迁相关风险是项目实施主要的风险之一。

中电建路桥在高速公路项目实施中，要求地方政府负责征地拆迁全部工作，就征地拆迁费用，可选取以下方式之一：地方政府承担征地拆迁费用，该费用不作为项目投资成本的一部分;地方政府以征地拆迁费用入股项目公司;项目公司负责按照初设概算中征地拆迁费用金额支付给地方政府，由其包干使用;通过以上方式，可达到锁定征地拆迁成本，将投资人相关风险降至最低的目标，为项目整体经营管控顺利实施创造良好条件。

五重锦囊妙计，确保经营收益

高速公路项目兼有公益性与盈利性的特点，其收益来源可包括政府财政性资金及高速公路收费等运营收入。当前，地方政府性债务水平较高，可用于高速公路项目建设的资金相对有限，而同时由于目前建设的项目多位于欠发达区域，项目预期交通量及收费收入等指标相对略低，因此靠BT(政府回购)或BOT(投资人独立运营)等单一的合作模式难以实现项目投资收益指标要求。因此，电建路桥在投资项目运作实施中，将两者有机结合起来。在单一BOT模式的基础上，协调地方政府提供各项优惠政策与财政补贴，以确保项目总体经营收益满足要求。具体包括以下几种方式：

运营期财政保底补贴方式。锦囊：在项目运营期，由地方政府向项目公司提供财政保底补贴，即在项目每年的运营收入未达到某一数额时，就差额部分由地方政府负责支付给项目公司。该补贴来源主要为地方政府未来的财政收入。

解析：对投资人来说，该保底补贴可确保项目公司每年运营收益可不低于该保底额度，可有效解决项目运营前期亏损及运营资金缺口等问题，对保障投资人整体收益水平、降低项目投资风险将起到重要作用。对地方政府来说，该保底补贴为或有负债，在未大幅度增加政府实质性负债规模的基础上，极大加快了项目推进实施步伐。

建设期或运营期固定补贴。锦囊：在项目建设期，由地方政府向项目公司提供固定额度的财政补贴。具体补贴额度可根据项目线路长度、投资额等指标确定，补贴方式可以分、分期投入。该补贴资金的来源可以为地方政府财政收入、交通部门定向补贴等。

解析：对投资人而言，地方政府所提供的建设期补贴可有效降低项目造价水平及投资人出资压力，运营期补贴可有效减轻项目运营前期亏损及资金缺口等问题。对地方政府而言，补贴额度为确定数额，由于项目后期运营由投资人负责，因此并未大幅增加其政府性债务规模。

优质地块捆绑开发。锦囊：投资人可与地方政府洽商，将拟实施的高速公路与具备开发价值的商住地块等项目捆绑，共同交由投资人开发建设。

解析：对该商住地块，可设定由投资人低价获得该地块，通过土地一级开发或一、二级联动开发获得收益，以进一步提高高速公路项目运营收益水平。

税费减免政策。锦囊：地方政府可为投资项目提供多项税收方面的优惠政策，以减轻项目公司税务负担，提高项目投资收益水平。

解析：地方政府留存部分税费即征即返。对项目所涉及的税费地方政府留存部分(如建安部分的营业税、企业所得税等)由地方政府即征即返给项目公司。所得税享受区域优惠政策。如对西部大开发所涉及区域，减按15%的税率缴纳企业所得税。

优先分红权。锦囊：由地方政府与投资人合资设立项目公司的，可设置优先分红权等相关约定。

解析：在项目运营期中，投资人可优先通过项目运营收益收回其投入的资本金及收益，在此之前，地方政府不参与项目公司收益分红。

三大维度结合，创新PPP合作

中电建路桥在高速公路项目的运作实施中，结合地方政府的诉求及项目实际情况，将三个维度中的各种方式相互结合，创新出多样化的PPP合作模式。

对中西部地区的高速公路项目，应积极争取由地方政府提供各项财政补贴及优惠扶持政策。如地方政府财政状况较好，可适当提高其参股比例，并以争取保底补贴为主;如地方政府财务状况较差，参股比例较低时，可重点争取固定补贴及优质地块捆绑开发;如项目未来运营收益较差时，可考虑通过股权转让，在运营前期提前收回投资成本及收益。

对东部地区的高速公路项目，项目预期交通量及预期收益较好，但项目造价及征地拆迁成本相对较高，此时可积极争取固定补贴及优质地块捆绑等，并严格要求征地拆迁费用包干使用，努力实现项目投资效益最大化。

表1： 高速公路PPP合作模式多维度组合适用性分析

地方维项目政府股权工程总承包方财政方式 状况

可适①EPC总承包；当提②如地方政府西部相对地区良好 或四、五线1 城市，项目运营收益略低 较差

争取①EPC总承包；地方②建安费不下政府浮；③征地拆参与迁费争取由地一定方政府包干使股份

用。

高地控股，建安费方政可适当下浮；府参③征地拆迁费股比由地方政府包例

干使用。

①以争取保底补贴为主，固定补贴、优质地块捆绑为辅；②搭配税收优惠、优先分红权等； ③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。①以争取固定补贴、优质地块捆绑为主；②搭配税收优惠、优先分红权等；③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。

式

经营收益方式

度 类型

①EPC总承包；

可适当提相对良好

中部地区或二、三线2 城市，项目预期收益中等

较差

争取地方政府

参与①EPC总承包；一定②建安费不下股份，浮；③征地拆可由迁费争取由地其按方政府包干使征地用。拆迁费用入股

①以争取优质地块捆绑为主，积极争取其他财政补贴；②搭配税收优惠、优先分红权等。

高地方政府参股比例

②如地方政府参股比例较

高，建安费可①重点争取固定补适当下浮；③贴及优质地块捆绑；征地拆迁费由②搭配税收优惠、优地方政府包干先分红权等。使用，或由其直接承担该费用。

①EPC总承包；

可适当提相对良好

东部发达地区或一3 线城市，项目预期收益较好

较差

争取地方政府参与一定股份，可由其按征地拆迁费用入股

①EPC总承包；①重点争取以优质②建安费不下地块捆绑为主，积极浮；③征地拆争取其他财政补贴；迁费由地方政②争取搭配税收优府包干使用。惠、优先分红权等。

高地方政府参股比例

②如地方政府参股比例较高，建安费可适当下浮；③ 征地拆迁费由地方政府包干使用，或由其直接承担该费用。

①积极争取优质地块捆绑或其他合作项目；②争取搭配税收优惠、优先分红权等。四两拨千斤，模式创新带动发展新机遇

通过以上高速公路PPP合作模式的管理创新研究及运用，电建路桥在企业规模、经济效益、项目管理及风险管控等方面均取得了丰硕的成果。

企业规模及市场开拓实现快速发展。以上关于高速公路PPP合作模式的管理创新，一方面满足新形势下我国基础设施建设政策指导要求及当前市场需要，另一方面也契合未来基础设施项目商业模式的发展方向。中电建路桥借此进一步加快了高速公路等基础设施投资业务发展速度。截止目前，中电建路桥以此模式成功实施了成渝、海西、云南等多个区域的6条高速公路，建设总里程达405km，总投资额约390亿元。中电建路桥企业规模也实现了飞速增长。2010-2013年间，公司总资产年均增长率约28.04%，净资产年均增长率约46.28%。

企业及项目经济效益显著提高。中电建路桥通过以上PPP合作模式的创新运用，极大提高了公司及各项目的整体经济收益水平。目前已实施的高速公路项目中，以保底模式实施的A高速公路项目，在运营初年即可实现近0.3亿元的盈利;以参股模式实施的B高速公路项目，以参股40%股份获得了整个项目的EPC总承包任务。以固定补贴模式实施的C项目，在建设期补贴及建安部分营业税返还等资金到位后可解决项目1/4以上的资本金，运营期补贴到位后也极大缓解项目运营前期资金压力。EPC工程总承包模式为公司不断拓宽建筑业产业链，进一步提高项目的总体盈利能力起到重要促进作用。

通过以上高速公路等优质基础设施投资项目的成功实施，中电建路桥近年来经济效益也实现了飞跃式发展。2013年公司营业收入较2012年增长104.27%，净利润较2012年增长76.47%。

项目管理与风险防控水平整体提高。高速公路投资项目投资额度大，周期跨度长，并涉及项目立项、投融资、规划设计、工程施工、运营管理、资产处置等多个环节，项目合作模式及主要商务条件很大程度上决定了项目经营管理最终的成败。通过以上PPP管理模式创新，中电建路桥极大提高了对高速公路投资项目的总体管理水平与风险防控水平，更加捋顺了与地方政府在项目建设及运营期间的合作关系，为实现项目收益水平不断提升奠定了良好的基础。

高速公路PPP项目 篇3

【关键词】PPP模式；高速公路；建设项目；融资；风险；应对策略

PPP模式是目前应用相对比较广泛的一种合作型融资模式，一般适用于投资金额相对较大、施工建设周期较长、工程带有一定复杂性的高速公路建设项目。这样，高速公路建设项目过程中所存在的融资风险就可以由不同的部门共同来承担。在PPP模式下，高速公路建设项目存在相应的融资风险，这些风险因素的存在会给项目建设带来严重影响，因此需要业主单位及人员针对风险因素采取相关的应对策略。

一、PPP模式的概述

PPP模式，即“Public—Private—Partnership”模式，主要指的就是政府与企业之间的一种合作形式。在某些特定情况下的建设项目中，政府部门会与社会企业、社会个人等达成合作意向，在合作过程中会利用规范性较强的合同对彼此的权利、义务进行明确规定，以此保证项目最终得以建成。一般来说，PPP模式较多应用于公共建设项目中，特别是投资金额相对较大、风险因素较多的建设项目。PPP融资模式在应用过程中，企业或个人会在项目建设的初期就与政府部门签订协议，并且会参与到项目建设的全过程中，如建设项目的论证调研、具体建设、实际运营、后续维护等。此外，在PPP模式应用背景下，政府部门会给予企业或个人一定年限的项目经营权，以此保证项目的具体运营效益。

PPP模式有其自身结构，具体可见下图1：

在上图1所示的结构中，政府部门会与企业成立一个特别项目公司，并且选择合适的社会企业或个人参与进来，给予社会企业或个人一定年限的经营权，将其作为一部分投资回报，以此实现彼此的“双赢”，甚至“多赢”。

二、PPP模式下高速公路建设项目融资风险

（一）前期准备阶段融资风险

1、政策风险。目前，全球范围内经济复苏较为缓慢，我国经济虽然总体运行相对平稳，但是增幅却有所回落。在此背景下，关于高速公路建设方面的宏观政策仍存在不完善之处且受上级政策的影响相对较大，政策的变化情况会给高速公路的建设带来很多不确定因素，政策风险的具体表现主要有政府税收政策的变化、价格政策的变化、土地政策的变化等。政策风险在高速公路建设项目的前期准备融资风险中比较常见，会给高速公路的后续经营带来严重影响。2、招标、投标风险。招标、投标决策工作在高速公路的前期准备工作中十分重要，项目公司需要对参与招标、投标的业主单位进行全面的评估分析，看其业主单位的内部资源、经营情况与高速公路建设是否相符。目前，经济形势虽趋于好转，但仍存在增长速度缓慢的现象，很多企业自身发展情况也不尽如人意。若招标、投标的风险无法得到控制，会给高速公路建设项目带来亏损，融资风险被进一步加大。

（二）施工阶段融资风险

在高速公路的施工建设阶段，主要的融资风险就体现为融资结构方面的风险。融资结构，主要指的就是筹措资金的自身来源及其长期、短期的负债比。当前，国际经济形势下常用的金融工具，如信托类投资、资产的证券化等在我国高速公路建设中还未得到广泛应用。若是融资的渠道相对较为单一，融资量就无法得到有效扩大，导致融资环节的风险被高度聚集。此外，若资金长期、短期的负债比结构缺乏合理性，易出现挤兑风险。当前，高速公路的施工建设在融资方面，约有70%左右的资金来自于银行贷款，7%—10%资金来自于各级政府的资金投入，其余20%左右的资金则来自于外资投入、债券等。由此可以看出，在高速公路的建设中，银行贷款占到了建设资金的绝大部分，业主单位在内部资金不足的背景之下，会将资金风险转移到政府部门等，加大相关的融资风险。

（三）运营阶段的融资风险

1、收费管理风险。在高速公路项目建成之后，其主要的运营收入就来自于车辆通过高速公路时所缴纳的通行费。但是，通行费的收取标准一般是由政府部门来主导制定的，而不能由业主单位或业主进行自主定价。这样，就会导致具体的通行费收取水平无法随着市场变化情况、物价变化等因素进行相应的调整，导致高速公路融资主体在具体的融资过程中无法根据市场的变化情况来对收入进行合理控制，进而增加了债务偿还等方面的不确定因素，使融资工作无法顺利完成。2、市场风险。这里所指的市场风险，主要是市场竞争方面的风险。高速公路在建成投入运营之后，其它交通设施或平行公路会带来相应的分流风险，与高速公路的运营展开竞争，从而影响相关运营公司的具体收入及融资工作。此外，在当前经济发展背景下，高速公路建设项目融资市场并不完善，与国际市场存在较大差异，也给项目建设带来了相应的市场风险。

三、PPP模式下高速公路建设项目融资风险控制策略

（一）风险潜伏阶段的风险控制

在这一阶段，建设单位与业主需要对风险进行合理的识别，这也是《项目风险管理》中预防风险的重要基础。在识别风险的过程中，需要对其进行量化处理，鉴别风险的具体征兆，从而设置一个合理的临界点，并将该临界点作为风险预警的重要指标。业主单位需要对现行的主要政策进行细致、详尽的分析与研究，还要对政策的未来发展变化进行一定程度的前瞻分析，此外，业主单位在对政策风险进行控制的过程中，还需要与项目建设所在地的政府部门进行行之有效的沟通，针对政策有可能出现的变化情况进行分析，以免受政策变化的影响而给后续的融资工作带来风险。

在融资工作进行前期，业主单位应对市场情况进行细致分析，利用合理、高效的财务手段对相应的内部资产进行有效盘活，还要与银行等不同类型的金融机构建立紧密的联系。这样，业主单位就可以根据利率、汇率的变化情况对融资结构进行及时的调整与分析，还可以利用国际金融市场中常用的金融衍生工具，如期权交易、货币互换等对融资风险进行管理。

（二）施工阶段风险控制

在高速公路项目建设的施工阶段，业主单位需要对现金流进行合理、科学的预测，这样就可以及时发现资金在流动过程中存在的缺口，以便项目业主对可能存在的融资风险进行管控。某高速公路建设项目的相关部门为对融资风险进行有效控制，针对现金流进行了周预测、月预测及年预测，针对现金流具体存在的问题进行相应的调整与修正，并根据资金存在的缺口等问题给出相应的解决对策。这样，该高速公路建设项目的资金链才没有断裂，融资风险得到了合理的控制，融资工作从而得以顺利进行。

对于目前暂时存在相应资金缺口但现金流在未来比较宽裕的建设项目，项目业主可以制定比较科学的资金流向方案，在保证建设资金安全性的大前提下，适当对财务杠杆加以提高，以此降低高速公路建设项目的综合成本。对于建设情况相对较差、资金较少的建设项目，项目业主需要适当采取分离政策，对其进行科学重组。

在该阶段的风险管理中，可以依据《项目风险管理》来选择相应的风险应对预案，采取合理的权宜措施。权宜措施主要的作用就是，在风险预案实施所需的时间过程中，可以为风险管控争取到足够的时间，并创造相应的风险管控条件。

（三）风险后果阶段

在《项目风险管理》中，若是在高速公路建设项目中，风险带来的损失已经成为了既定事实，那么就要在风险后果阶段做好应急工作与善后工作。在该阶段，相关人员需要选择相应的风险危机处理预案，并且针对风险带来的危害做好相应的危害善后工作。此外，相关人员还需要对风险资料进行妥善存档，为以后的风险分析、识别提供便利条件，避免相应的风险再次发生。

结语

目前，高速公路建设项目的规模在不断扩大，对于我国交通事业的发展起到了积极的促进作用，PPP模式的应用也比较广泛。在PPP模式下，高速公路建设项目全过程都会存在相应的融资风险，且融资风险会一直贯穿于高速公路项目建设的全过程，给具体建设带来严重阻碍。项目业主及业主单位应针对风险采取行之有效的解决对策，做好风险控制工作，以此保证高速公路建设项目的整体建设。

参考文献

[1]张友棠，刘思贤，张艳.高速公路项目融资风险全程控制研究[J].财会通讯，2011（29）.

[2]赵冬栋.高速公路建设项目融资风险与对策探析[J].西部财会，2012（01）.

[3]马连发.PPP融资模式在我国高速公路项目中的应用分析[J].财经界（学术版），2015（15）.

作者简介

高速公路PPP项目 篇4

众所周知, 交通基础设施的建设既是评价一个国家发展快慢的一项重要指标, 也是国名经济和社会发展的基础性建设。其中, 高速公路是我国交通基础设施中的一个重要组成部分, 由于以往高速公路的建设都是由政府一方出资, 导致我国高速公路建设发展缓慢, 甚至阻碍了高速公路的健康发展。为了解决这个问题, 公私合营PPP (PublicPrivate-Partnership) 模式登上了历史的舞台, 这种模式能够有效地解决政府部门资金短缺的问题, 并将先进的建设技术和管理水平引进到我国高速公路的建设中。随着PPP模式的广泛应用于许多建设项目中, 它的缺点同时也暴露出来, 由于高速公路PPP项目的融资、组织、技术和环境都比较复杂, 所以无论是对公共部门还是私营部门都存在较高风险。显然, 高速公路项目引入PPP模式就是希望通过公私合作进行优势互补, 以获得比政府单独行动更有利的结果, 所以公共部门绝不能像传统模式那样尽量将风险全部转移给私营部门, 而应设计有效的分担机制使双方合理地共同承担风险。换而言之, 一方面, 公共部门需要采取措施更好地控制项目风险程度、降低风险成本;另一方面, 也需要保护私营部门的正当利益, 避免不合理的风险分配导致公私双方都出现巨大损失, 防止类似英法海底隧道项目失败案例的重演。只有制定合理的风险分担机制, 才能确保公私部门持久稳定的合作关系。因此, 有效的风险识别是十分必要的, 并且在风险识别的基础上利用ISM找出各风险之间的关系, 构建各风险的影响关系图, 为今后制定公私部门风险分担方案打下坚实的基础。

通过大量的文献阅读发现国内外对高速公路PPP项目风险识别的方法大多集中于风险检查表法[2]、故障树法[3]、流程图法[4]、德尔菲法[5]、头脑风暴法[6], 但每一种方法都有它的不足和局限性。以下我们对各种方法进行比较 (如表1) 。

通过对各个方法对比不难看出风险检查表法比较适合用于识别高速公路PPP项目的风险, 为了克服这种方法的缺陷, 本文将采用ISM法找出各个风险之间的影响关系[7], 基于以上描述本文将采用风险检查表-ISM法进行高速公路PPP项目的风险识别并绘制风险关系图。

1 高速公路PPP项目中存在风险分析

通过对文献的大量阅读归纳我们找出PPP项目可能存在的风险, 并绘制成表格的形式, 通过识别判断来确定哪些风险是高速公路PPP项目中所存在的风险 (如表2) 。

本文在风险检查表识别风险的的基础上, 将所识别的风险绘制成表格的形式, 并确定各风险的子系统组成, 如表3所示。

2 利用ISM法建立高速公路PPP项目风险因素的关系框架

在风险检查表法识别出高速公路PPP项目风险的基础上, 利用ISM法构建以识别风险的关系框架, 具体步骤如下:

2.1 各风险因素间关系分析

构建高速公路PPP项目风险之间的关系框架的第一步就是判断各风险之间的关系, 并建立各风险之间的邻接矩阵。用a、b、x、o表示各风险之间的逻辑关系。如公式 (1) 所示:

通过对已识别出9个子系统风险的文献阅读的基础上, 形成9个子系统风险的判断矩阵和各个风险之间的关系, 如图1所示。

2.2 建立各风险因素之间关系的邻接矩阵

将图1中的风险间的相互关系用0、1表示, 建立邻接矩阵A。其中如果两个元素间具有影响关系, 则矩阵中bij=1;若无关系, 则bij=0。

2.3 计算可达矩阵[8]

可达矩阵是指利用矩阵形式描述有向连接图各节点间经过一定长度的通路后最终可以达到的程度。对邻接矩阵A进行布尔运算可得A的可达矩阵R。计算规则为:令A1= (A+I) , An= (A+I) n, 当An=An-1时, R=An-1, 即为可达矩阵。

利用上述规则计算邻接矩阵的可达矩阵, 得

2.4 对可达矩阵各因素进行层次化处理

对可达矩阵中的各因素进行层次划分, 得到可达集E (i) 、先行集F (i) 、共同集T (i) =E (i) ∩F (i) 。其中, 可达集E (i) 的含义为变量i能达到的变量的集合;先行集F (i) 的含义为能达到变量i的变量集合;共同集T (i) 为二者的交集。可达矩阵的元素之间的关系集合如表4所示。

根据表4可知, 所有影响因素i的共同集T (i) =E (i) ∩F (i) =7≠准, 因此影响元素i构成的系统只有一个连通域。根据T (i) =E (i) ∩F (i) 的规则, 确定出最高层因素L1。然后将L1从表1中抹掉, 循环此步骤, 最终可得最底层的因素集。计算结果为L1={S7}, L2={S1, S2}, L3={S3, S9}, L4={S4}, L5={S5, S6}, L6={S8}。根据以上级别的划分, 可得PPP项目9个子系统风险的最终结构, 如图2所示。

3 案例分析—以樟吉高速吉水连接线改建工程为例

项目概况:樟吉高速吉水连接线改建工程位于吉水县域中西部, 西起赣粤高速吉水互通口, 东至105国道, 全长约13.886公里 (含赣江一桥1.057公里) , 按一级公路兼顾城市道路功能标准设计, 双向六车道, 沥青混凝土路面。实际建设里程约12.829公里 (其中4.629公里含部分市政内容) , 路基宽32米 (城市道路红线宽55米) , 设计时速60公里/小时。主要建设内容包括道路工程路基和路面, 桥梁, 雨污水管道, 边坡支护, 交通工程, 绿化, 亮化, 人行道等项目。

3.1 樟吉高速吉水连接线改建工程风险识别

投资方在考察本项目经济效益时, 针对本项目的风险因素, 利用风险检查表法, 对项目进行风险识别, 如表5所示。

3.2 各风险因素间关系分析 (如图3)

3.3 建立各风险因素之间关系的邻接矩阵

3.4 计算可达矩阵

3.5 对可达矩阵各因素进行层次化处理

3.6 ISM法分析

从上图4所示子系统风险因素的ISM框架图可以看出影响樟吉高速吉水连接线改建工程PPP项目的风险分为5个层次, 并且呈现出层层递进的关系, 各因素之间相互影响和联系。其中不可抗力风险和政治风险影响面最广, 直接影响下层的所有风险。为了实现樟吉高速吉水连接线改建工程PPP项目风险最小化或者规避风险, 融资主体方应该认真分析可能存在的不可抗力风险和政府政策的导向, 只有这样才能有效控制樟吉高速吉水连接线改建工程建设过程中存在的风险。

4 结论

风险识别是PPP项目风险分担的首要内容, 在分析PPP项目融资、建设和运营阶段可能出现的风险的基础上, 提出基于风险检查表-ISM法的风险识别。该方法结合了风险检查表法和ISM法各自的优点, 并且利用ISM法分析了各风险因素之间的内在联系。最后通过樟吉高速吉水连接线改建工程案例验证本文所介绍的方法可行性, 并重点突出该法优点———既能识别出高速公路存在的风险, 又能建立各风险之间相互作用框架图。通过研究风险识别可知, 按照风险的来源及相互影响关系的方式识别风险, 不仅能够帮助项目参与方明确各自的责任, 还能够为公私双方在项目全过程中的风险分担奠定坚实的基础。

参考文献

[1]M.H.Sobhiyah, M R.Bemanian.Increasing VFM in PPP power station projects-case study:Rudeshur gas turbine power station.International Journal of project Management, 2009.

[2]柯永建, 王守清, 陈炳泉, 李湛湛.中国PPP项目政治风险的变化[A].第六届全国土木工程研究生学术论坛论文集[C].2008.

[3]董海鹏, 高延滨, 毛奔.基于故障树与案例相结合的故障诊断方法[J].应用科技, 2010 (11) .

[4]沈建明.现代项目风险管理导论[M].北京:电子工业出版社, 2002.

[5]翟雪梅, 李长领.德尔菲法及其在创建知识共享型企业中的应用[J].现代情报, 2006 (9) :185-190.

[6]柯浚哲.头脑风暴法[J].中国研究生, 2003 (4) .

[7]王建波, 刘宪宁, 赵辉, 盛雪艳.城市轨道交通PPP融资模式风险分担机制研究[J].青岛理工大学学报, 2011 (02) .

高速公路PPP项目 篇5

日前国务院常务会提出：“政府要拿出更多优质资产，通过PPP模式引入各类投资，用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资的良性循环。”发改委也发1266号文，推进存量资产采用PPP模式。面对众多的存量资产，如何择优选择，有序推进，搭上存量PPP项目的这班快车。根据近年来笔者操作存量PPP项目的经验，本文试图从存量项目的“选、包、推、理”四个环节入手,厘清存量项目PPP模式的运作路径和要点，希望能对存量项目的推进有些许帮助。

一、选择项目，要从项目的可经营性、可界定性、可转移性入手政府存量项目不少，但遴选什么样的项目采用PPP模式运作，需要从项目的可经营性、可界定性、可转移性三方面来进行选择（对于存量项目的运作特点级政策规定，可参考笔者所写的《存量项目如何玩转PPP》一文）。1.项目的可经营性存量项目一般可分为可经营性和非经营性两类，采用PPP模式时，一般应选择市场化程度较高、价格调整机制灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定的、有现金流潜力、具备运营条件的可经营性项目。通过引入社会资本的先进管理经验，提升项目管理水平，使项目能够产生较好的收益，实现社会资本的投资回报；对非经营性的存量的项目，如果采用TOT模式，则项目的回报仍然是政府付费的模式，很容易被视为变相融资的手段，笔者建议非经营性项目如果采用PPP操作，建议采用ROT或是O&M模式，采用PPP模式的目的是引入社会资本提高项目的运营绩效而不是单纯为了融资。2.项目资产的可界定性存量项目产权能够界定是项目能否采用PPP模式的前提，如果存量项目资产权属不清、范围不明，边界难以确定，就难以做到项目合理转让或流动。而要做到项目资产的可界定性，在项目前期尽职调查时，要从以下几个方面入手：一是要搜集存量项目的产权及权益变动的历史资料，对有关情况和资料进行核实，摸清资产和产权变动情况，为资产产权界定提供真实可靠的依据。二是对项目更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险进行合理的分析和评估。三是对资产现状要实地进行调查，主要是核验存量项目项目运转情况、资产投入和使用情况、收集项目运营日记、项目财务财产权利等、产权关系，在建设和运营中存在的主要问题和法律纠纷，分析问题产生的原因及影响，对项目开展合作模式的影响程度。3.项目资产可转移性要看存量项目是否存在抵押、质押等状况，是否存在诉讼或者仲裁，公司是否存在劳资纠纷，项目的员工对于转移的看法，以及员工安置等情况。考虑存量项目在审批文件、产权转移、用工合同接续、岗位交接和调整、合同对接等方面的延续性和可操作性，充分识别存量项目的可转移性和衔接风险。

二、包装项目，要从项目规范性和可操作性入手存量项目经过遴选，在采用PPP模式运作时，应根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等政策规定，既要防止国有资产流失，同时也要保障项目对社会资本的吸引力，按照流程，依法合规，规范操作，对项目进行包装和整合，确保存量项目PPP工作顺利推进。1.项目操作要按规定流程进行存量项目资产转移，应按照政策规定流程执行，一般存量项目的资产转让需要经过以下流程和步奏：（1）项目审批根据存量项目情况，制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批，在获得同意国有股权转让的批复后，进行下一步工作。（2）清产核资组织进行清产核资，并根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。（3）审计评估委托咨询机构进行审计和资产评估，评估报告应经核准或者备案。（4）内部决策转让存量资产涉及到的企业要召开股东会就股权转让事宜进行内部审议，形成同意股权转让的决议、其他股东放弃优先购买权的承诺。涉及职工合法权益的，应当召开职代会，并形成职代会同意转让的决议。（5）申请挂牌选择有资格的产权交易机构，申请上市交易，并提交存量项目转让国有产权登记证、股东会决议、主管部门的批复、审计报告、资产评估报告以及交易所要求提交的其他书面材料。（6）签订协议转让成交后，应签订股权转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。（7）审批备案项目转让的相关材料应报国有产权主管部门备案登记。（8）产权登记凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权登记手续。（9）变更手续交易完成后，应及时修改《公司章程》以及股东名册，并到工商行政管理部门进行变更登记。2.项目资产评估要符合规定存量项目在评估时一般包括对项目设施所有权、特许经营权、合同权益等权利的评估，涉及到土地评估的，应按照《资产评估法》要求，履行必要程序，按照资产评估、土地评估相关国家标准、规定，编制评估报告，根据存量项目的实际及评估目的、资料收集情况价值类型等条件，合理选择收益法、市场法或成本法等评估方法，保证评估价值符合实际。3.项目应合理打包增强可操作性存量项目在运作时，可通过对项目上下游进行资产配置、存量项目改建、不同类型项目打包等方式，通过肥瘦搭配，保证项目的可盈利性，以增强对社会资本的吸引力。

三、推动项目，要从项目运作模式和实施方案入手项目经过甄选和资产评估等工作的准备，为加快推进，要从项目运作模式选择、实施方案编制、方案论证、社会资本采购等几个环节来推进。1.选择适合的运作模式是项目规范运作的前提存量PPP项目运作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M、MC等模式，在选择时，要对项目资产权属、交易边界条件、交易范围、交易实施的难度，认真分析，综合权衡，保障存量项目的顺利开展。一般应从几个方面来考虑。一是特许经营权获取的难度，要对存量项目的特许经营权进行充分论证，分析转让难度及可行性，同时也应对特许经营权的承继问题进行关注。二是对于PPP项目交易流程与产权交易流程要认真梳理，找出契合点，并制定交易操作办法，如需两个流程合并时，要按规定，向产权管理单位报批方可执行，以减少操作流程中的瑕疵，防止国有资产流失。三是存量项目选择操作模式时应对项目资产证券化方案、资产交割难易程度、项目运营方式等综合进行平衡考虑。2.编制切实可行的实施方案是项目依法合规的前提实施方案应包含项目的风险分配框架、交易结构、合同结构、监管架构、项目的运营成本、运营维护状况等内容。在编制时，要针对项目特征，对合作期限、交易范围、折现率等，进行分析合理确定。对存量项目的合作期限，在满足国家相关规定的前提下，针对存量项目特点，对剩余生命周期和项目改建或大修费用进行综合分析和考量，合理确定合作期限。对存量项目的交易范围，在方案中应明确项目包内的内容，交易界面要清晰，避免产生不必要的纠纷。对项目中折现率的选择，要参照同期本级地方政府债券收益率，根据本地实际建设融资成本情况，同类项目行业收益水平，综合确定。在实施方案编制时，应注意确保产权变更转让的程序与PPP采购要结合起来，确保依法合规。3.对方案进行评估论证是科学决策的前提行业主管部门或实施机构委托第三方咨询机构编制《转让方案》、《资产评估报告》、《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》等，应报财政部门及行业主管部门进行审核。经审核通过物有所值评价的存量项目，同级财政部门应依据项目实施方案和物有所值评价报告进行财政承受能力论证，对通过财政承受能力论证的存量项目，纳入PPP项目库进行管理。4.选择合理的采购方式是选择好社会资本的前提在存量项目选择社会资本时，应侧重于对社会资本在行业内的运营经验、技术能力、管理经验、财务实力、信用等级等方面择优选择，在制定采购方案时要针对项目具体情况来确定招标方式，如TOT类的项目，竞争条件清晰，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判等模式，如果是选用ROT模式，如果是投建一体，则应选择公开招标的模式。

从示范项目评审看PPP 篇6

今年8月，我作为专家评委参加了财政部第二批PPP示范项目评审，主要是对申报的交通类项目进行评审。结合评审情况谈谈这一轮示范项目申报材料几个突出特点，以及对相关PPP项目准备工作的建议。

PPP示范项目申报材料呈现出来的特点主要有：

1、申报项目数量多，质量参差不齐

项目总数达到700多，单交通类就有157个，相比第一批的两类项目（新增和存量转换共计120多个），第二批数量上有了大幅度增加，反映出地方政府对运作PPP的热情高涨，认识在加深，动员工作也更扎实。有的项目申报材料准备精心，内容要素齐备，方法深度符合规范，质量很高；但也有的项目申报材料极简单，要素缺失，甚至出现实施方案只有一页的！

2、咨询机构作用彰显

从评审情况看，有咨询机构参与协助的申报项目，材料质量明显要高过无咨询机构参与的申报材料。本次示范项目申报是在财政部76号文发布近一年，第一批示范项目清单发布后大半年，地方政府和市场参与者在经过比较充分的动员后进行的。借助市场提供的机会，参与PPP服务的咨询机构数量得以充实、专业能力获得快速成长，为政府方客户运作PPP提供了良好的专业服务支撑，总体上切切实实提高了项目准备的质量。

3、政府方实施机构主体合规性差

这批申报项目近1/3在第一阶段的定性筛选中出局，重要原因是项目确定的实施机构主体不符合规范。财政部113号文第十条规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”但是，相当一部分申报项目，将国有平台公司或其他国有企业，定位为项目实施机构，这是完全错误的一种项目结构设计。我们知道，实施机构是在PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表，应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。但是，由于我们长期以来形成的政企不分，政府和国有企业之间的边界模糊问题，使得大量基建项目的前期工作由国有企业承担和完成。当项目运作方式转换成PPP时，地方政府仍然习惯性认为，下属部门及国有企业应按“谁家孩子谁抱”的原则，把PPP项目简单视为分配任务，交由原先负责项目前期工作的国有企业继续负责，后者自然“被动”成为实施机构。

4、存在变相融资

虽然财政部57号文明令禁止将变相融资包装为PPP项目，我们还是遗憾地从第二批申报项目材料中发现多起名为PPP，实质是固定回报、明股实债的变相融资。当然，经过博弈，地方政府变“聪明”了，他们即便想通过PPP变相融资，在实施方案等书面材料上包装更加隐蔽，识别难度大了。我认为，单靠项目入选评审这一道关筛选判断还不够，今后应结合建立动态跟踪检查机制，对PPP全过程进行监管，让“假、伪”PPP无处遁形。

5、按绩效付费意识弱

申报材料中，不少项目实施方案似乎直接脱胎于可行性研究报告，对于PPP实施方案应该包含什么内容，这些要素如何展开和设计不甚清楚。例如，编制人对“产出说明”不能正确理解，常常将其描述为硬件设施的工程、技术指标，而没有意识到PPP的产出说明是专指以绩效指标反映的项目综合产出—服务能力及其效果。导致的直接结果是，申报项目的回报机制中按照绩效付费思路设计很少，即使提到内容也不准确。大多数项目体现的还是“建设工程+融资回报”的思路。

6.两个评价论证的责任主体不清

由于发布了有关操作指引和填报要求，第二批申报项目的PPP物有所值评价和财政承受能力论证至少内容形式上有了，完全缺失两个评价论证的申报材料很少。但是，究竟应该谁来做PPP项目的评估论证，认识和操作方面尚存在误区。我认为，物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证（FAA）可以看作项目按PPP模式运作的可行性研究，由综合部门如发改、财政在一个区域/一级财政的层面上根据项目重要性、优先度以及一定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡和取舍更为合理。

申报项目中屡见不鲜的由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行委托咨询机构做VFM+FAA的做法，很容易让两个评价论证流于形式：谁也不会让咨询机构评价出一个不可行的结论！更进一步，项目单位及行业管理部门也无法掌握评价论证所需的优先顺序、综合财力等关键数据和信息。承接的咨询公司同样很难保持独立公正性，这个问题应该引起重视。

7、社会资本中民企外资少

在进展比较快的、有披露投资人的申报项目中，多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色，民营企业、外资企业作为社会资本的很少。这一现象反映出地方政府PPP项目的潜在投资人市场还有很大的拓展空间，但需要政府注意民营外资参与PPP项目的关切，真心诚意地引商、兴商和稳商。

给政府PPP项目准备及采购工作提几条建议：

一、过去半年多，各级地方政府出于规范中介服务机构市场，引导更多有经验有能力的专业服务机构有序进入PPP咨询服务，同时也提高政府方采购咨询服务的效率，建立了许多不同层级的咨询机构库，有省级、地市级，甚至还有县级。存在大量重复的报名、提交资料，有的地方还提出交纳投标保证金、履约保证金，或者先免费编制一个PPP项目的实施方案来测试水平等闻所未闻的奇招、怪招，让咨询公司不胜其烦，苦不堪言。同时，重复建库也浪费了政府的大量行政资源。强烈建议在国家层面推动建立一个分类别的咨询机构库和专家库，实行动态管理，各级政府需要时都可以引用。

二、建议在PPP实施方案中及PPP综合管理信息平台上，将PPP运作时间计划（至少涵盖项目识别、准备及采购三阶段的时间表）作为一项重要的必填要素和考核标准。明确的运作时间计划一方面对政府行为提出了约束性要求，形成所谓按时序的项目储备库（pipeline）；另一方面也给潜在投资人提供接触项目、开发项目的重要指示性信息。这在国际上是通例，在我国大范围推广应用PPP的今天，有必要考虑它的作用和管理意义，尽快推行。

三、建议示范项目应该要求申报地方政府签署承诺函，承诺入选项目后续实施时，未经同意不得对项目申报方案做重大改变，若有违背，视做放弃示范/退出示范名单处理，返还享有的优惠扶持等等。以此约束过去常见的申报材料写的天花乱坠，实际执行走调离谱的情况。

四、加快推进PPP基金设立，尤其鼓励发展市场化的PPP投资基金。建议中央级的PPP融资支持基金中，划出部分资金设立母基金（FOF），选择优秀的市场化PPP基金以LP投资人身份提供支持，以尽快丰富社会资本的市场结构，改变现在主要是承包类企业（特别是央企）作为PPP社会资本的单一局面。笔者认为，专业化的PPP基金有利于扩大基建投资人队伍，发挥专业性长期资本的引导作用，让PPP更加注重项目前期开发质量，更规范有力地整合全寿命期的各种参与方，构建合理融资结构、提高项目可融资性。

高速公路PPP项目 篇7

一、广西高速公路PPP模式目前现状及存在的问题

(一)当前PPP模式遇到的困难

1. 当前我国PPP模式遇到普遍现象之一,就是政府方契约意识不强,社会资本碰到政府方违约时无所适从,救济成本特别的高。

假如政府与社会资本在相互合作,政府认为自己地位较高,不具有平等协商的理念及守法依约的意识,而一味强调社会资本要投资运营基础设施,强调社会资本的义务,同时政府对PPP合同按照自己的理解进行随便解释,PPP项目是不会取得成功的,政府和社会资本无法实现合作。

2. 融资支持体系未建立

一是融资渠道不畅。PPP项目融资规模大,时间长,从国内看,银行信贷依然是最主要的融资渠道,而全球金融危机后,银行监管新举措使得融资期限变短,严重影响了PPP项目的融资来源,导致融资渠道不畅。

二是融资成本偏高。对于实施PPP模式的项目进行融资,政府希望是低成本下的优质服务,资金成本最好能维持在基准利率的水平,国开行、农发行此类政策性银行也许可以提供此类贷款,而商业银行、信托、基金等提供的贷款,资金的成本往往会在8%左右,这种资金成本上的差异,也使得项目难以谈成,无法实现项目的合作。

3. 配套政策有待进一步完善

一是配套政策阻碍。大部分的PPP项目属于公益性项目,项目自身难以产生经营性的收益,需连带其他项目,实践中多为土地资源,而土地需要走招拍挂流程,这块土地能否会落入到项目承包方,就存在疑问。项目承包方大多数无法获得土地使用权,这样的连带条件,存在较大的风险,在大型企业的投资委员会上是很难获得通过,也无法实现顺利合作。

二是调价机制不明确。在PPP项目前期规划及后期的实施中,社会资本最关注的无疑是投入资本的回报率,而PPP项目的时间跨度较长、投资额度较大,随着环境和政策的变化,社会资本的利润能不能得到保障,会在很大程度上影响社会资本在PPP模式项目上投资的信心,所以探索建立有效的浮动收益机制,这是社会资本能否参与基础设施建设的比较重要的因素。政府和社会资本需要形成一种动态合作伙伴关系,在协议中确定重新谈判的触发机制及调解机制,达到风险共担的目的。

(二)民间资本对公路投资意愿低,高速公路PPP模式融资受限

国家统计局数据显示,今年1-4月民间投资铁路运输业、道路运输业的资金分别是42亿元、1007亿元,分别增长-35.8%、8.3%,分别仅占全部铁路、道路运输业比例是2.9%、14.58%。这与前四月的全国固定资产投资中民间投资占比62.1%差距很大。这也表明,目前民企对铁路、公路等并不感兴趣。

事实上,除了国家铁路外,很多中西部的二三线城市要修地铁,包括洛阳、西安、贵阳等,因为城区人口不是很多,未来如何盈利是个难题。对此,西南交大交通运输学院教授彭其渊认为,民营资本不愿介入铁路等,可能与相关的体制因素没有解决有关系,因为难以参与调度和运营。国家要吸引社会民营资本进入,需要解决机制体制等问题。铁路投资还是要多渠道。“国家投入、地方投入,民企等都必不可少。”“PPP东部热西部冷,西部地区是城镇化率的洼地,这表明未来在西部地区将有极大的投资需求。”李国平称,在西部地区地方政府财政较弱的背景下,社会资金的参与显得非常重要。

(三)PPP融资成本控制的全过程难点

PPP融资成本控制的风险包括融资风险、资金未及时足额到位、设计变更风险、设计质量风险、审批延误、征地拆迁延误、合同文件不完备、建设工期超期、投资额超支、施工安全风险、施工质量风险、市场需求不足风险、政府补贴不能及时到位风险、运营维护超支风险、收费变更风险等诸多风险。

1. 征地拆迁工作的顺利实施是工程施工正常推进的重要前提。

若征迁工作滞后,或国家拆迁补偿政策发生变化,将直接影响施工进度。征地拆迁滞后造成工期延误,将会给投资方带来建安成本增加的风险。

2. 投资额超支风险也会对投资方产生很大的影响。

项目前期对工程可能存在的技术、工程量等情况分析深度不够,后期也可能会存在设计技术风险及超概算风险。另外,利率变动也会影响项目的投资额。

二、高速公路PPP融资模式分析

(一)PPP招标融资成本控制分析

PPP项目前期工作到位、方案设计优秀、投资竞争比较激烈,各个投标人能在实施方案编制阶段财务测算区间内报价,可以充分实现有效的竞争。对投资的社会资本,有水平适中的回报,盈利而不是暴利,可以实现整个招标流程公正规范、成本可以控制、市场化与专业化。可以创新项目竞价方式,为高速公路建设单位确定合作伙伴提供更加开阔的操作思路。高速公路建设单位目的,主要在其支出最小的情况下,能提高高速公路服务质量和安全性;社会资本参与的目的是,利用自身建设、运营经验优势基础上,在最可能短的时间内收回相应的投入成本,并获得较合理回报。平衡两方利益诉求是非常重要的,关系到项目能否顺利实施,所以,高速公路建设单位在设计竞价方式时,就要考虑给予社会资本一定的自主选择权,考虑可行性缺口补贴支付年限,社会资本可以根据自身风险承受的能力、回报的要求等因素综合考虑,自由选择购买30年特许经营期的合理权利金。高速公路建设单位应充分尊重各社会资本投资偏好,高速公路建设单位的得到社会投资人中标后提交的权利金以后,将此权利金用于成立高速公路专项支持基金。基金中资金专门用于项目中后期高速公路配套设施保养,以最大可能地降低项目资产总体成本。

(二)PPP融资模式途径选择

高速公路集团公司部分效益差、政治影响力弱、偏远山区的高速公路项目可以采用政府担保+交通产业基金+补偿机制PPP模式,使担保增信作用得以有效发挥,最大限度地调动社会资本及金融机构参与建设PPP项目的积极性、主动性,共同推动PPP项目建设。政府担保+交通产业基金+补偿机制PPP模式体现以下3个方面特点:第一引入担保增信,管控各方风险,从而保证交易顺利实施;第二设置了PPP项目的资本金模式,积极引进交通产业基金参与PPP项目建设,促进交通产业和金融资本;三是综合成本可控制,综合融资的成本原则上控制在每年7.5%内,最高不超过每年8%。同时可以促进集团公司由大交通及实业经营向产融结合过渡阶段。高速公路集团公司部分车流量大、政治影响力强、经济附加值高的高速公路项目可以暂不建议PPP模式。

高速公路集团公司实际上具有一定程度的政府职能和不完全市场主体的双重身份,必须在承担政府职责、建设高速公路的同时,保持相当的市场主体身份、维护投融资主体的必要利益,实现两者间的平衡。如何实现两者间的平衡,保障投融资主体拥有稳定的现金流,并最大限度规避风险,更好的为高速公路融资担当主力军,这就需要集团公司在发展过程中如何思考创新融资方式,构建现金流保障平台,实现产融结合,谋求跨越发展。

三、广西高速公路PPP模式对策研究

(一)建立有效的政策保障体系

PPP项目的成功实施,需要政府方面积极协调,为项目顺利实施提供全方位保障。在PPP项目实施中,政府的角色需要由领导者转变成全程参与者和全力保障者,并要出台项目配套的相关政策,同时需成立专门的领导小组,更好的保障项目的顺利实施。

(二)建立完备PPP项目监管体系

政府应全程参与PPP建设项目,履行监督管理职能。要通过监管的方式确定承诺机制,保证企业资金安全,降低融资成本,并建立对企业的投资激励机制。政府监管须要保障企业生产和运营的可持续性,使接受监管企业能获得足够多的收益,包含运营成本,保障企业按时回收固定成本。明确政府与市场的边界、设计详细的监管机制是PPP模式下做好政府监管的重要一环。政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批及建设、试运营的验收、备案,运营的过程和服务质量监督检查三个方面,不同阶段的政府监督控制,政府的监督应贯穿事前、事中、事后的全过程。监管范围上是投资、建设、运营的全过程;监督时序是事前监管、事中监管和事后监管;监管标准是结合明确内容,遵守能量化尽量量化,不能量化尽量细化原则。

(三)明确PPP模式项目风险分配原则

PPP项目一般是周期长,可能产生市场变化、政策变动等各种风险,所以必须明确风险分担机制,因公共政策及外部环境等因素造成的风险主要应由政府承担,而私人部门承担主要是生产经营过程中的风险。社会资本与政府的合作中往往处于相对弱势地位,必须要避免政府将太多风险转嫁给社会资本。同时,也要避免灰色交易及利益输送,避免政府为社会资本承担隐性担保,从而加剧已经存在的地方债问题。总之,政府与企业、市场的关系必须厘清。为了政府与社会投资人具有长期稳定合作关系,以风险最优分配作为核心,整体考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府方与社会投资人之间进行合理的风险分配。一是对于项目融资、建设、运营和维护风险,如利率或融资成本上升、建设成本的超支、建设进度延期、运营成本超支等风险则由社会投资人承担。二是对于车流量需求不足的风险,由社会投资人承担;政府可以通过设置最低车流量保障机制,减少社会投资人风险。同时,实际车流量需求水平高于预期时,设置收益分成机制。三是对不可抗力风险,由双方共同承担。四是对政策与法律风险,分为两类:一类政府方可控的政府规章和政策变化引起的损失和成本增加,由政府承担;二类超出政府方可控范围的政策和政府规章的变化风险(如由国家或上级政府颁行的法律、法规和政策风险),则由双方共同承担。

参考文献

[1]洪正华.欠发达地区高速公路PPP融资模式[J].开发性金融研究,2015,1.

[2]培成.PPP投融资模式:三方共赢的公共产品提供方式[J].商场现代化,2014(4):22-25.

[3]戴时清.高速公路项目投融资研究[J].地方财政研究,2014(9):16-22.

[4]周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015,9.

高速公路PPP项目 篇8

一、我国高速公路建设的投融资现状

1. 高速公路建设现状

据市场分析, 高速公路建设成本从上世纪90年代的1200万元/公里增加到现在的7000万元/公里, 资金需求量数倍加大, 对于动辄数十亿上百亿投资的高速公路建设来说, “贷款修路、收费还贷”的传统融资模式已不再适用当前经济形势。依据最新的《国家公路网规划》, 预计从2013年到2030年17年间至少需要2.5万亿元投资国家高速公路建设, 如何采取有效的投融资方式, 吸引更多民营资本参与高速公路的建设与运营, 是地方政府和企业都在思考的问题。

2. 高速公路投融资中的客观问题

去年年初, 国家财政部明确提出了在交通基础设施建设中引入PPP投融资管理模式。在高速公路建设中推广PPP模式具有明显的正面效应, 一方面政府可以减轻财政支出的压力, 提高财政资金使用效率并充分发挥政府职能, 使社会公众的实惠实现最优;另一方面, PPP这一新型融资模式的兴起, 为资金力量雄厚的民营资本提供了进一步发展壮大的契机。但民营资本在通过PPP模式参与高速公路建设运营中仍有待观望, 如何激活民营资本意愿, 主要有以下两方面原因:

(1) 体制不完善

我国现行的《中华人民共和国公路法》、《收费公路权益转让办法》及《关于公路股份有限公司国有股权管理有关规定的通知》等缺乏系统的公路法规, 相关政策环境及法律体系尚待完善, 政府能否真正贯彻契约精神, 使民营资本的投资收益得到保障, 是民营资本参与PPP项目的最大顾虑。

(2) 收益不确定

高速公路盈利的黄金时期已经过去。修建一条高速公路, 从建成通车到产生收益大约需要3~7年时间, PPP在设计阶段必须明确收费机制和盈利周期, 同时兼顾地段, 那些能够产生较好经济效益的收费公路, 其投资收益对于民间资本则具备较强的吸引力;而那些偏远地区, 或是经营十多年还在亏损的的高速公路, 民间资本就不愿意进入。

二、PPP模式在高速公路产业基金领域的探索

新常态下, 兴建高速公路再次成为地方政府拉动经济增长的主要手段, 大力推广PPP模式给高速公路产业基金带来了前所未有的发展机遇。去年10月份, 国务院总理李克强提出鼓励民间资本发起产业投资基金, 政府可以通过认购基金份额的方式给予支持。成立高速公路产业基金将成为政府与资本在高速公路运营合作中最好的方式。

1. 何为高速公路产业基金

产业基金是一种新的融资媒介, 以私募方式向投资者筹集资金, 并主要投资于企业股权或准股权类权益的集合投资形式。它由一家基金 (券商或信托) 建立, 以股权的形式介入项目公司, 参与施工建设。产业基金的优先端由银行主要是理财资金认购, 劣后端由地方平台或地方平台+施工企业+管理人三方共同承担。

高速公路产业基金可以面向社保基金、保险、银行这类长期投资者作为主要合作对象, 在投资模式上既可以通过受让公路收费权来投资, 也可以直接对高速公路项目公司进行股权或债券投资。其投资策略更加注重高速公路的资产、收费现金流稳定的特征, 通过长期持有资金为投资者提供稳定的回报。投资期限可以3-7年为主, 新常态下的PPP特许经营模式的投资期限或可进一步延长。

2. PPP模式下高速公路产业基金的实际运作

高速公路产业基金通过转让-运营-移交的方式参与存量资产的投资, 以减轻政府的财政负担。首先, 成立高速公路产业基金的项目公司并与政府签署PPP合作协议, 按协议约定支付政府项目对价款, 用以偿还高速公路原有的银行债务, 同时项目公司拿到高速公路的收费权益;其次, 项目公司在特许经营期内负责高速公路的运营管理, 并根据特许经营协议收取通行费;最后, 特许经营期满, 项目公司将高速公路的收费权益移交回政府。此外, 产业基金还可以和高速公路运营管理机构共同成立项目公司参与PPP, 或通过注入股权的方式为高速公路管理企业有效降低资产负债率, 增加融资活力。

3. 高速公路产业基金的优点

(1) 高速公路产业基金作为一种创新的融资渠道, 接续了地方平台高速公路建设的资金来源, 且对接资金多为银行理财资金, 有利于拉动地方基础设施建设和经济企业稳定, 同时地方政府的融资成本也有一定下降。

(2) 高速公路产业基金实行严格履约监督, 通过专业化的资金运作, 保障特许经营者合法权益, 稳定市场预期, 有效吸引和扩大民间资本投资。

(3) 高速公路产业基金8%-10%的投资收益为银行理财提供了更具吸引力的投资渠道, 比普通企业债收益更高。

(4) 高速公路产业基金通过专业化的基金管理, 可以将国内金融机构里的资金有效吸引到全国高速公路领域, 还可以通过自贸区的跨境融资优势, 用QFLP的方式把境外的资金引入国内的高速公路行业, 有利于我国形成高速公路基础资产的运营中心, 为高速公路管理机构提供多样化的资金来源。

三、前景分析

展望未来, 在PPP模式大力推行的浪潮中, 运用产业基金在PPP模式中第二个P (社会资本) 的作用, 立足“共担风险、共享收益”的发展支撑点, 加速推进参与高速公路PPP项目落地, 为我国高速公路建设的可持续发展贡献力量。

摘要：近年来, PPP融资模式在我国高速公路建设中受到越来越多的关注, 其“共担风险、共享收益”的独特优势, 有助于实现扩大社会资本在高速公路建设中的作用, 实现政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能, 提高高速公路的运营管理水平。目前我国经济产业处于全面改革新时期, PPP模式给国内高速公路发展带来新机遇, 本文结合我国高速公路产业的现状, 对PPP模式在高速公路建设中的应用及产业基金入股进行研究分析。

关键词：高速公路建设,PPP模式,民间资本,产业基金

参考文献

[1]俞映涛.黑龙江高速公路建设PPP模式研究[D].哈尔滨工业大学, 2013.

高速公路PPP项目 篇9

关键词：PPP,招标,竞争性磋商,基础设施,社会资本合作伙伴

PPP(Public-Private Partnership)项目模式是近两年来国家层面大力推进的新型项目模式,相对于常规项目的招标投标采购活动来说,PPP项目的招标投标活动存在着一些差异。本文将对PPP项目与常规项目的招标投标活动的区别进行详细分析与阐述。

1 介入时间不同

PPP项目完成物有所值评价和批准项目实施方案后,即可通过竞争方式选择合作伙伴,由社会资本合作伙伴来完成设计、建设、运营、移交等整个项目周期,而常规施工招标应当具备下列条件才能进行施工招标:(1)招标人已经依法成立;(2)初步设计及概算应当履行审批手续的,已经批准;(3)有相应资金或资金来源已经落实;(4)有招标所需的设计图纸及技术资料。从介入时间来看,PPP项目可以比常规施工招标项目更早启动招标工作。

2 招标范围不同

PPP项目招标范围一般包括投融资、建设、运营、移交整个流程,招标范围更广;而常规施工招标内容一般局限于建设阶段的施工招标,范围狭窄很多。

3 适用项目范围不同

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括能源、水利、环境保护、交通运输、市政工程、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施等基础设施和公用事业领域以及医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目和水利、资源环境和生态保护等项目等等均可优先采用PPP模式运作。而常规施工招标则依据《中华人民共和国招标投标法》和《招标投标法实施条例》中相关规定,以下几种项目是必须进行招标:(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。比较起来PPP项目一般要适合市场化运作。

4 采购方式不同

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(以下简称“PPP项目采购办法”)第四条中规定:“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。”而常规施工招标常有公开招标和邀请招标两种方式,具体采用哪种招标方式则依据《招标投标法实施条例》第八条的规定对采用公开招标还是邀请招标进行了分类。

因此,PPP模式在采购方式中,除了保留常规施工招标采用的公开招标和邀请招标外,还可以采用政府采购中的竞争性谈判和单一来源采购两种采购方式,除此之外,为了保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标,新增了“竞争性磋商”这一新的采购方式,这种方式即使只有2家合格的投标人也可以进行磋商,并引入了两阶段采购模式。

5 具体采购流程的不同

为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议,PPP项目采购办法第5条、第7条、第11条、第14条、第15条和第17条中明确了必须强制进行资格预审、现场考察和答疑、评审委员会、采购结果及合同文本公示等规范性要求。

(1)资格审查形式不同。在PPP项目采购办法第5条中规定:“PPP项目采购应当实行资格预审……”;而在《工程建设项目施工招标投标办法》第17条中规定“资格审查分为资格预审和资格后……”,因此在常规施工招标中,资格预审并非必经前置程序。

(2)评标(评审)专家组成方式。在PPP项目采购办法第7条中规定:“……评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。”;而在常规施工招标中,评标委员会的确定应当满足招标投标法实施条例第45条的规定:“除招标投标法第三十七条第三款规定的特殊招标项目外,依法必须进行招标的项目,其评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。任何单位和个人不得以明示、暗示等任何方式指定或者变相指定参加评标委员会的专家成员。”因此,相对于常规施工招标,在PPP模式的评审小组的选定过程中,赋予了项目实施机构自行选定评标委员会成员的权利,但是要求评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

(3)考察和召开招标(采购)前答疑会。在PPP项目采购办法第11条中规定:“项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会,……项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。”而根据《工程建设项目施工招标投标办法》第三十二条规定“招标人根据招标项目的具体情况,可以组织潜在投标人踏勘项目现场,向其介绍工程场地和相关环境的有关情况……”,因此常规施工招标中,现场考察或者召开采购前答疑会均非必经前置程序,也没有明确规定招标人需对投标人进行考察核实。

(4)评标(采购谈判)过程。在PPP项目采购办法第14条中规定:“PPP项目采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作……”而在常规施工招标中,依据招标投标法实施条例第54条的规定:“评标结束后,依法必须进行招标的项目,招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人,公示期不得少于3日”。因此常规招标过程中并无谈判工作环节。

(5)中标人(成交人)的确认。在PPP项目采购办法第15条中规定:“采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。”,而在常规施工招标中,中标人的确定方法在招标投标实施条例第55条中有明确的规定:“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人……”。由此可见,PPP项目有一步合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本;而常规施工招标中招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

(6)合同公示。在PPP项目采购办法第17条中规定:“项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示,公示期不得少于5个工作日……”而在常规施工招标中,招投标法及招标投标实施条例中并没有要求将合同文本进行公示的规定,同时也没有明确要求采购双方应当对合同进行谈判并且形成谈判备忘录。

6 监管手段不同

除了上述与常规施工招标不同规定外,结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点,常规的招投标监督方式难以做到专业、全面的监管,因此PPP项目采购办法中还通过对项目履约实行强制信用担保,用市场化手段引入担保机构进行第三方监管等方式来弥补行政监督手段的不足。

参考文献

[1]《中华人民共和国招标投标法》(中华人民共和国主席令第21号).

[2]《中华人民共和国招标投标法实施条例》(中华人民共和国国务院令第613号).

[3]《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007年第8号).

[4]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号).

[5]《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号).

PPP项目风险分担方式的研究 篇10

改革开放以来，我国经济发展呈现出了前所未有的生机和活力。但是，自20世纪80年代中期以来，一种结构性的矛盾却日益尖锐，这就是我国基础设施建设规模不断扩大，但是单独的政府公共财政支持已经不能满足建设所需资金。而近年来私营经济的迅速发展积累了雄厚的资本实力和技术基础，成为基础设施潜在供应方。

在我国，每年都要投入大量的资金进行公共基础设施建设，据相关资料显示，发展中国家每年在公共基础设施的投资占国民生产总值的4%和投资总额的20%，而随着我国西部大开发等一系列战略措施的实施，使我国基础建设投资需求越来越大，这给国家财政造成极大压力，如何解决资金问题成为一个首要的难题，这就迫使我们寻找新的项目合作方式，而PPP合作模式的出现使问题的解决成为可能[1]。但是，由于以PPP模式投资建设经营性公共项目投资大、建设和运营周期长、涉及参与方多、不确定性因素也较多，其内部诸因素之间以及与外界环境的相互影响更是错综复杂，因而和一般工程相比，其面临的风险也相对更多，如何合理分担风险是此类项目取得成功的关键因素。

1 PPP项目风险分担方式概述

1.1 PPP项目风险

通常来说，风险是指在一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度。在涉及风险问题的研究中，风险的定义大致可分为两类:一类是强调风险的不确定性;二类是强调风险损失的不确定性。第一类定义可称为广义风险，第二类定义称为狭义风险。风险具有客观性，其大小随着时间的延续而变化，是“一定时期内”的风险[2]。

由于PPP项目建设和经营的周期比较长、涉及面广、投入资金的数量庞大，而且要涉及到多个主体的共同分工合作。权利与义务关系复杂，因此比一般的工程项目面临的风险要大，面临的风险因素也要更为复杂。项目参与各方必须首先考虑好各方面的风险问题，才能保证项目的顺利建设与运营。自PPP项目产生以来，风险问题就一直是项目参与各方所共同关心的一个热点问题。国内外已经有不少成功的PPP项目，但最终失败的项目也不乏其例，如印度大博电厂项目、英法海底隧道项目等，我国PPP模式的应用还处在初步阶段，因此对适合我国应用的PPP模式所存在的风险进行研究是十分重要而迫切的。

1.2 PPP项目风险分担方分析

PPP项目通常由三部分主体构成:第一是公共授权当局，主要负责实施政府采购的公共部门委托人;第二是SPV(Special Purpose Vehicle，特殊目的公司)，是项目组织运行的核心，承担着直接对项目进行经营和管理的角色，主要以项目未来现金流为承诺来获得第三方的资金资助;第三是资助，表现为股东、贷款银行以及债券持有者等[3]。在这种模式下，公共授权当局与SPV之间是通过特许权合同来建立契约关系。在实际运行过程中，SPV合营实体除了是私人部门外，还有可能是由公共部门构成。

从融资风险分担主体角度来看，政府、项目出资方、承包商以及项目建成以后的运营商是PPP项目融资风险的主要分担者。其中，出资方是项目公司的投资者，主要包括私人投资者和金融机构等，在典型的PPP融资模式中，私人投资者是项目的投资主体，主要通过项目的投资活动和经营活动，获得投资收益，通过组织项目融资，实现投资项目的综合目标要求，而金融机构为项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保;政府是PPP项目的控制主体，政府的目的并不是完全为了赢利，而是起到一定的带动作用，在项目特许权协议中，政府必须承担相应的义务和承担一定的风险，并提供一定的政策保证[4];承建商是项目建设过程的主角，通常情况下不仅要负责组织项目的设计、施工还要负责所需设备、材料的采购等工作，一般是由项目公司通过公开招投标确定;运营商负责项目建成后的运营管理，其主要责任在于保持PPP项目良好的运营状态和一定的盈利水平。

2 PPP项目风险分担方式的研究

公共部门之所以采取PPP模式，其目的就是要提供现代化、优质的公共服务，而不是为了把项目风险全部转移给私人组织。在PPP模式中，参与各方都没有使自己的利益达到最大，但总收益是最大的，这便与公共设施项目建设的目的相符合[5]。因此，本着“多赢”的目的，各参与方需要制定合理有效的风险分担方式，来解决相互之间的矛盾。根据PPP项目风险分担的一般原则，一部分项目风险可通过定性的方式实现在政府部门与私人投资者之间进行有效的分担，在定性的风险分担方式中，专家知识和判断是决定风险分担策略的主要来源。一些学者通过问卷调查的方式来探究国外一些PPP建设项目的风险分担参数，通过调查研究，依据风险分担的原则，一般来讲，对于有些宏观层次和微观层次的风险应由政府部门承担或与私人共同承担;而大部分风险，尤其是宏观层次的风险应该分配给私人部门来承担;少数风险由单方面承担效果不是很明显。文章在前人的研究基础上，就部分重要风险构造了一种较为合理的风险分担方式如表1～2。

综上所述，PPP项目的风险在政府和私人投资者之间的合理分担的研究基础应该是在一定的风险分担的原则下，对于具体的项目来讲，更应该动态地对项目生命周期不同阶段的风险进行全面分析，以达到更为合理的分担方式。

3结束语

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。文章在对PPP模式及其风险因素进行系统分析的基础上，深入分析了风险分担的影响因素，并确定了风险分担的基本原则。在此基础上，又从定性角度研究了风险分担的具体方式，在实践中，还应结合项目的具体情况，进行必要的定量分析，达到风险在各参与方之间的合理分担。

参考文献

[1]VAR在PPP项目风险管理中的应用[J].辽宁工程技术大学学报:社会科学版,2010,12(4).

[2]陈利文.项目投资风险分析理论与方法[M].北京:机械工业出版社,2004.

[3]刘江华.项目融资风险分担研究[J].工业技术经济,2006(8).

[4]赵国富,王守清.基础设施BOT/PPP项目中的政府责任研究[J].商场现代化,2007(7).