WTO框架下国际监管合作的改革

一、问题的提出

作为全球性合作组织，WTO自成立以来一直专注于成员国之间贸易协定谈判、监督现有贸易协定实施、管理及运行，并拥有一套完整且独立的争端解决机制。经过了数十年以美欧为主导的国际经贸谈判后，以关税为代表的传统贸易壁垒已经得到一定程度的解决，取而代之的是一系列“边境后”(behind the border)的国内监管壁垒问题。目前，以美日欧加等大国为首，WTO内各成员国纷纷提出应正视WTO体制的内在问题，其中“WTO现有的相关规则并未得到有效的遵守”极为棘手。欧盟认为WTO现今的危机及其持续被边缘化的地位均源于其现行体制难以透明、缺乏效率。美欧日也曾在其联合声明中提出：现今提高WTO监管职能有效性的优先事项是要首先解决部分政府违反WTO透明度义务的行为。1多份报告及声明均表明了在全球背景下的监管合作的必要性，而作为最大的全球性合作组织，WTO对现存体制框架内的监管合作要素进行梳理、厘清偏差并积极推进专业化改革已经势在必行。

资料来源：WTO TBT IMS,http://tbtims.wto.org/

资料来源：WTO SPS IMS,http://spsims.wto.org/

二、WTO框架内现存的监管合作困境

长期以来，WTO成员国较好地执行了SPS及TBT协定中促进国际监管合作的相关规定，但以目前各大区域协定中监管合作的发展趋势来看，仍有很大的改进空间。下文将从实践中透明度协调、特别贸易关注解决、国际标准使用情况、互认协议及合格评定结果的认可四个角度分析目前WTO框架内现存的一些监管合作的困境所在。

（一）透明度原则落实的协调性较差

1. 通报制度的实施陷入恶性循环

透明度常被理解为贸易政策及其制定过程的公开程度和可预测程度。长期以来WTO成员国一直在较好地执行着透明度原则中的核心程序———通报制度。据WTO统计，2007年至2018年间，TBT和SPS措施通报的数量显著增加。TBT通报的总数从2007年的1229份增加到2018年的3065份(见图1)，同样，SPS通报的数量从2007年的1196个增加到2018年的1632个(见图2)。但随着通报数量的大幅度增加，对每年提交的4500余份TBT和SPS措施通报进行跟踪和监督的工作量日渐庞大，各成员国不同的资源、能力限制势必会对其接收通报的情况产生影响。如果各成员国国内的利益相关方无法及时获取通报信息，就无法对通报的拟议监管措施提出意见，也无法参与其后续的讨论与合作，进而陷入通报制度实施的恶性循环中，在成员国间出现监管分歧，形成贸易壁垒。2

2. 透明度原则的实施机构协调性不强

近年来，SPS与TBT委员会一直致力于多方主体实施透明度原则的协调工作。在SPS协定第五次审查中，委员会提出了一项加强国家、地区和国际各级之间监管机构协调的提案3，与此同时，在TBT协定的规制背景下，各成员国也于2019年3月举行了一次专题会议，就各自国内的TBT委员会与其他利于促进内部协调的行政机制协调的相关问题交流经验4。根据上述会议重心不难看出，在WTO透明度原则的执行过程中，各成员国的监管机构与委员会之间及其与国内其他行政机构的协调尚存问题。在各成员国内，负责监管TBT与SPS协定通报流程的部门与监管利益相关方参与拟议措施制定流程的部门之间的联系较为有限，只有八个国家报告说，其国内监管机构在基本法的通报过程中发挥了作用。5尽管目前一些国际贸易组织均已对其主导的国际经贸谈判做出了与通报程序相关的透明度要求，但这些要求大多独立于彼此存在，或者说，其与SPS或TBT协定中所规定的透明度要求联系有限。这充分表明了在目前的国际经贸规则中，由WTO主导的TBT、SPS协定的透明度条款要求，与各成员国政府在制定其国内法规或参与其他经贸规则制定时所适用的国内咨询程序之间的协调性有所欠缺。

3. 监管影响评估制度形同虚设

监管影响评估是目前成员国间进行监管合作交流的重要途径之一。早在2012年，TBT委员会就已鼓励成员国在通报中包含“拟议措施的潜在影响分析”。6然而，自2013年以来，只有约10份TBT通报包含了这类信息(大多来自欧盟、巴西、墨西哥和美国)，在拟议措施的磋商过程中，各成员国所进行的监管影响评估结果并未作为一份必要文件提供给措施相关的成员国，这使得该举措的效用大打折扣，难以发挥实效。

（一）特别贸易关注的解决实效不佳

1.特别贸易关注解决效率较低、处理结果不透明

在国际经贸监管实践中，与合格评定程序有关的问题常会导致贸易冲突，由于各成员国不承认彼此的评定结果而导致的重复评定和认证会增加双方的贸易成本并造成贸易壁垒，这在TBT委员会中通常会引起特别贸易关注(specific trade concerns，以下简称STCs)。特别贸易关注制度的设计在于厘清各国利益、澄清相关贸易问题，尽可能地消除成员国间误解、避免法规及不符合TBT、SPS协定要求的措施对国际贸易的繁杂影响。在SPS领域中，成员国往往在解决某个关注问题后选择向委员会报告该STC的相关决议，报告的决议分为已解决、部分解决、未被报告为已解决三类。在1995年至2018年提出的452个STCs中，有167个STCs(37%)已被报告为“已解决”，33个STCs(8%)已被报告为“部分解决”(见图4)。7

资料来源：WTO (2019),Specific Trade Concerns-Note by theSecretariat,G/SPS/GEN/204/Rev.19

然而在TBT领域中，成员国向来没有向委员会报告决议的惯例。在目前没有这种“报告决议”的情况下，各成员国只得根据某一特定STC的相关问题在TBT委员会中提出的次数、其最后一次被提出的时间等表象对TBT委员会解决STC问题的有效性予以判断。与此同时，相关成员国可以此分析出这些情况发生背后的原因：如，成员国对该特别关注的重视程度变化;成员国在拟议措施的起草阶段即解决了这一关注;在解决该关注方面已经取得了进展;也有可能是因为相关成员国及利益相关方已经放弃解决此问题并找到了其他替代方式。8

整理以上信息后，TBT委员会得出结论，仅在一两次会议上提出的STCs可能表示该关注在讨论后已经取得了一些积极的进展，而在五次或五次以上的会议中提出的长期STCs可能代表该关注的进展较慢。据统计，被提出1-2次的STCs占大多数(56%),26%的STCs被提出3-5次，只有18%的STCs被提出5次以上(见图5)。9自1995年以来，经TBT委员会会议讨论的所有STCs中，约83%的STCs在最近的六次会议期间未被再次提出(见图6)，虽然这不一定并表明这些STCs已经得到解决，但这至少证明了TBT委员会讨论的STCs中有很大一部分已经不在会议议程上，且推测该关注可能已取得某种进展，或相关成员国已通过其他途径或在其他平台中解决了此问题。但这并不能完全说明不再被列入委员会会议议程的STCs已经得到了解决。可见，TBT委员会并未规定项下STCs解决情况的报告规则，导致各成员国无法及时获取与其相关的STC的解决进展，陷入不利境地。

2.各成员国提出新关注的积极性有所下降

根据OECD与WTO的联合报告中的信息，STC的解决形式正呈现出这样一种趋势：先前已经提出过并被再次提出的STCs数量有所增加，但新提出的STCs数量却有所下降，10自2014年以来，TBT委员会将工作重点更多地放在关注先前提出的问题中，这一趋势意味着近几年来，TBT委员会始终在对一些STCs进行无限的、重复性的讨论，且多数久而未决，未得到令人满意的实质性答复，甚至可能根本没有做出答复。这无疑是对TBT委员会解决STCs有效性的有力质疑，也会进一步加剧国家间的贸易冲突，增加WTO诉讼裁决机构的负担。

资料来源：WTO (2019),Twenty-Fourth Annual Review of theImplementation and Operation of the TBT Agreement,G/TBT/42

资料来源：WTO(2019),OP,cit.

（二）国际标准使用监督机构的缺失

监督国际标准的使用情况是各委员会的常设议程项目，且WTO秘书处就其专门编写了相关年度报告，11实践中国际社会也已对“国际标准”的权威性认定达成了浅层次共识。SPS协定承认食品安全法典委员会(Codex)、世界动物卫生组织(OIE)以及《国际植物保护公约》(IPPC)所制定的相关标准、指南及建议为相关国际标准。12然而在TBT协定中，并无国际标准的明确定义，委员会也并未公布其所承认的国际标准化机构名单，但仍要求成员国使用“相关国际标准”作为其国内法规的基础。

2000年，TBT委员会就与TBT协定第2条、第5条和附件3中13鼓励国际标准制定机构在制定相关国际标准时遵循六项原则，分别是：透明度、公开性、公正性和共识、有效性和相关性、一致性、发展，如今该原则已被纳入WTO以外的双边或区域贸易协定中。在已生效的包含TBT条款的区域贸易协定中，有25%以上的缔约方承诺将利用六项原则以确定相关的国际标准。但是目前，TBT委员会中并不存在监督标准化机构遵守六项原则的情况的专门机构。尽管为弥补该缺陷，在WTO处理有关TBT协定中使用“相关国际标准”问题的争端中，由专家组和上诉机构负责审查六项原则的遵守情况，以帮助理解“相关国际标准”一词的含义，但TBT协定下监督“六项原则”使用情况的专门机构的空白，为相关国际标准的确定也形成了一定阻碍。

（三）互认制度的发展受限

在WTO的经贸监管实践中，单纯依靠相同的国际标准来实现监管一致并非万能，因此SPS与TBT协定均允许成员国在符合条件时可以适当偏离国际标准，无须调整各国的国内监管环境也可以解决国际贸易摩擦的互认制度应运而生。

1. 互认协议的发展较晚、实际达成的数量较少

SPS协定建议各成员国积极达成互认协议，既允许企业按照国内监管要求进行生产，又允许其产品直接进入外国市场且不必另外满足他国的要求;同时，也不要求改变国内政策优先的规定。为促进该类协议的广泛应用，SPS委员会还制定了其签署的一系列准则，如制定互认协议的具体程序、相关时间表以及促进透明度和信息交流等，并鼓励各成员国在达成互认协议后及时向SPS委员会通报。14从国际范围来看，多边的互认协议机制自2000年以后才逐渐发展起来。15在SPS和TBT委员会的报告中显示，SPS(和TBT)互认条款的实施受到很大限制。迄今为止，几乎很少有成员国通报其达成的互认协议，在SPS领域中通报过的互认协议只有3个，在TBT领域通报过的互认协议则只有6个。

2. 互认制度的落实缺乏系统性

实际上，与互认协议相比，WTO成员国在TBT协定项下通报接受合格评定结果的数量要更多。TBT委员会在2000年制定了一份促进成员国间接受合格评定结果的指南，其中包含了接受的六种方法：(1)符合特定法规规定的合格评定的互认协议;(2)国内外合格评定机构之间的自愿合作;(3)合格评定机构的资格认证;(4)政府指定;(5)单方面承认国外的合格评定结果;(6)制造商或供应商的声明。16

实践表明，SPS、TBT委员会均对成员国间达成对等协议、接受对方合格评定结果方面做出了不少努力，但在落实上仍存在较多问题。由于互认制度是一个新兴领域，各成员国仍在合作与探索中。目前在WTO框架内仍未完成对互认制度起源发展、案例研究、协议种类、关注重点等问题的厘清与梳理，这无疑会导致成员国间在形成“互认”时面临较大的分歧。

三、WTO框架内监管合作的改革建议

（一）实现透明度监管机构的精细管理

1. 实现管理机构的专门化与专业化

建立WTO内部执行透明度原则的专门工作组，定期审查通报情况及成员国的总体表现，提高专门工作组处理决策的科学性、工作人员的专业性、相关信息的公开性以及处理相关评论意见的及时性。

2. 发挥机构间的协调配合作用

强化各国国内以WTO为纽带的咨询点建设，增强WTO贸易政策的公开性及互动性，鼓励除政府部门、国家机构以外的社会团体、行业组织、私人部门等加入到政策的制定审查过程中来，发布指南文件以规范咨询点的工作程序、细化工作内容，提高工作效率及知识专业化。

3. 加强具有监督通报义务的各委员会与WTO秘书处的合作

允许秘书处对委员会的工作质量进行评估，充分发挥秘书处的工具价值，各委员会应一同与秘书处进行通报信息分类汇编，并着手分析信息背后的政治、经济等原因，以便更好地发挥通报程序的实质作用并加以改进。

（二）发挥评估文件的科学作用

1. 强化WTO的贸易政策审查机制

积极推进自2016年后的下一次TPRM评估，扩充“通报程序”的内容篇幅，介绍自上次评估以来各成员国所做的努力及其演变过程，系统总结在提高贸易政策透明度方面各国所应遵守的实质性规则，并将其定期审查的大量资料与其他委员会分享，做到真正的信息透明共享。

2. 提高监管影响评估报告的利用率

WTO应要求各成员国应将其拟议措施的监管影响评估报告及时向秘书处予以通报，以便于在后续的磋商协调过程中，相关成员国及利益方能够对该措施的社会经济影响有详细且系统的了解，有利于解决彼此之间的监管分歧。

（三）建立有区别的履行奖惩机制

制定有关成员国遵守透明度要求的奖惩机制，一方面，更多地利用各种研讨会及专门委员会会议平台，以分享各国信息，广泛传播讨论结果，在相关会议、定期报告中更多地展示和表扬各成员国执行透明度要求的改进情况及良好实践，对已尽力履行通报义务的发展中国家及欠发达国家予以技术和资金援助，协助其履行义务;另一方面，要严格区分履行通报义务的能力有限、存在错过通报程序最后期限的正当理由以及恶意挑战规则不履行义务的情况，厘清三者的性质偏差，曝光不遵守程序的成员国并要求其公开地阐明原因，制定专门文书，对于屡次恶意不履行义务的成员国可酌情限制其在WTO机构内的实质权利。

（四）提高特别贸易关注的解决实效

第一，可适当裁剪无效的特别贸易关注委员会，停止运行只针对某一关注或者重复关注的委员会，对于一些在特定时刻为解决特定问题而设立的委员会，若其在一段时间内未提出新的意见，或者利益相关国未再继续跟进相关问题，可以适当考虑停止运行。

第二，借鉴SPS协定下特别贸易关注解决的相关报告要求，完善并细化各成员国提出STC的模板框架，进一步改善STC讨论的结构，鼓励广泛分享STC的进展情况，提供STC的多元化解决方式，提高对刺激贸易方法的认识。同时规范STC磋商程序，确定提交STC的最后期限以便各成员国更充分的准备，建议成员国就其提出的STC的相关背景进行详细说明，如其是否与该国提交的拟议措施相关，存在何种程度上的关联等。

第三，适当考虑降低会议频次，对于一些由某一关注所引发的其他关注问题可考虑不设专门会议，只有当某一成员国明确提出要求时，再召开附随关注的相关会议。与此同时，注重贸易关注的解决时效，提高尚未进入WTO诉讼程序的特别贸易关注的解决效率，要求成员国在规定时间内对其他成员国提出的STC做出实质性答复，并允许秘书处介入审查，加强跨委员会间的合作，在成员国进入WTO诉讼程序之前解决特别贸易关注。

（五）加强国际标准的统一管理

第一，可建立专门机构以监督TBT项下有关国际标准六项原则的使用情况，并加强其与WTO争端解决机构的交流合作，制定判断国际标准的详细使用指南，为其他成员国提供借鉴，以避免类似的国际标准适用争端重复上演。

第二，在国际标准的制定过程中，要重视加强国际标准化机构与各私人标准间的协调配合，及时沟通，在专门机构的监督下对已经“过时”或争议较大的国际标准做出实质性反馈，营造科学且更新迅速的国际化标准环境。此外，在秘书处的帮助下，各委员会、国际标准化机构以及发达国家的私人标准机构可以与发展中国家、欠发达国家的学术机构进行更紧密的合作，17培养更多专家学者，并积极筹备相关国际会议，广泛传播各国际标准的演变发展，降低各国适用国际标准时引起争端的错误成本。

（六）鼓励互认协议的达成

一方面，细化并扩大互认协议的适用范围，重点涉及拟议措施的控制、检查和批准程序、进出口认证等，18委员会可以通过召开专题会议的方式为成员国分享其达成互认协议的经验创造一个交流平台。同时，委员会应尝试收集、整理国际社会中所有已签订的互认协议及协商失败的互认协议数据，厘清不同主体间达成的不同内容的协议情况，可将其分为“针对具体技术法规型”、“国际或多边互认机构型”(现行的一些国际或多边互认机构有：太平洋认可组织、国际实验室认证合作组织、亚太实验室认可合作组织、国际认证论坛、国际电工委员会等)、“跨境指定型”“政府指定授权型”等类型，19使各成员国对互认协议的发展形成系统化认识。另一方面，促进各成员分享彼此之间获得合格评定结果承认的实例研究并进行评估分析，20明晰成员国见取得合格评定结果认可的常用做法及最佳实践，并扩充先前指南中所包含的认定方法，以反映当前贸易规则对互认制度的挑战。

结束语：

由于各国政治意识形态和经济发展模式的差异、政府偏好和国内价值偏好的优先顺序不同、以及各国或相关组织孤立运作的监管系统等原因，跨国贸易往来中往往会增加不必要的监管成本。如今，WTO的体制框架内的相关运行机制已难以适应国际社会的发展巨变，如何在保证各国监管主权与实现国际监管合作之间保持平衡，并在WTO内部形成一套架构完备的监管合作机制已成为重要议题。WTO宜充分发挥秘书处与各委员会的信息统筹作用;革新通报程序及通报内容，实现通报要求的精细化管理以适应透明度要求的发展;加快各国间互认机制的及合格评定程序的融合，提高特别贸易关注的解决实效，尽可能地避免其最终寻求争端解决机制的局面出现，以期在WTO内部形成一套内在架构完备的监管合作机制。

摘要：20世纪90年代以来，全球贸易规则及分工模式发生不断变化，跨国贸易也越发显现出生产与服务环节彼此分离的模式，这一系列贸易方式的转变导致参与到生产、服务、供应的国家及企业越来越多，其带来的重复监管导致成本激增问题也成为各国面临的主要国际经贸障碍。自多哈回合谈判陷入停滞以来，WTO的一系列全球规则面临着巨大的挑战，以美日欧加等大国为首，各国纷纷提出相关改革意见以正视WTO机制的内在问题。本文以国际监管合作为视角切入，阐述了当今WTO体制内国际间合作的三要素—透明度、国际标准、互认制度，并结合其在TBT协定、SPS协定中的发展趋势，分析目前存在的问题，最后提出相关改革意见。

关键词：WTO,监管合作,透明度,国际标准,特别贸易关注,互认

参考文献

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[4] G/TBT/41,para. 8.2.

[5] OECD/WTO(2019),Facilitating Trade through Regulatory Cooperation:The Case of the WTO's TBT/SPS Agreements and Committees,p. 67,OECD Publishing,Paris/WTO,Geneva,https://doi.org/10.1787/ad3c655f-en.

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[13] G/TBT/1/rev.9,part i,Section iii(pp. 10-12)and Annex B(pp. 37-39).

[14] OECD/WTO(2019),Facilitating Trade through Regulatory Cooperation:The Case of the WTO's TBT/SPS Agreements and Committees,p.45,OECD Publishing,Paris/WTO,Geneva,https://doi.org/10.1787/ad3c655f-en.

[15] 栾信杰.论WTO《TBT协定》下的“互认协议”及其新发展[C].中国法学会世界贸易组织法研究会、上海市法学会、上海对外贸易学院.《WTO法与中国论坛》文集———中国法学会世界贸易组织法研究会年会论文集(八).中国法学会世界贸易组织法研究会、上海市法学会、上海对外贸易学院:中国法学会世界贸易组织法研究会，2009:333-345.

[16] G/TBT/1/rev.14,Annex 1,pp52-53.

[17] ARTICLE:Proposals for WTO Reform:A Synthesis and Assessment*,*This paper is a contribution to the UK-funded Global Trade and Financial Architecture project and will be published in the Oxford Handbook on the World Trade Organization edited by Amrita Narlikar,Martin Daunton and Robert M. Stern. I am grateful to Petros Mavroidis for helpful comments. The views expressed are personal and should not be attributed to the World Bank.,20 Minn. J. Int'l L. 324

[18] G/SpS/GEn/1613/rev.1.

[19] G/TBT/41,para. 4.17(c).