社区居家养老服务问题的法律思考

2022-09-11

养老问题事关民生基本, 其重要性毋庸置疑。然而, 随着社会经济的不断发展, 人口老龄化的快速增长, 它一方面反映了随着社会进步和医疗卫生条件的改变, 老年人的生活水平和生活质量在不断提高, 另一方面, “未富先老”人口老龄化国情使得我国的养老问题变得更加复杂, 我国传统的家庭养老和机构养老模式已经适应不了现代社会的要求。养老问题正成为一个日渐紧迫的重大民生和社会问题, 行为本身蕴含着对人身可能的物质关怀和精神慰藉因素, 因此传统养老模式变革的发生不可避免。人口老龄化是社会发展到一定阶段的产物, 从现阶段我国人口结构来看, 人口老龄化形势非常严峻, 这已经成为不能回避的现实。因此, 优化养老服务模式, 共建和谐社会是当务之急。

1社区居家养老服务的界定

1.1内涵和特征

我国目前已经进入人口老龄化快速发展时期, 已有老龄人口1.69亿, 占总人口数的12%, 据全国老龄办统计数据显示, 有近一半的老人属于城乡空巢家庭或类空巢家庭。更令人堪忧的是我国老龄人口正以每年3.28%的速度增长, 约为总人口增长率的5倍, 老龄人口占总人口的比例将迅速扩大。专家预计, 到2030年我国老龄人口将近3亿, 而空巢老人家庭比例或将达到90%, 这意味着届时将有超过两亿的空巢老人。由于我国的现实情况决定了人口老龄化现状, 因此, 我国人口老龄化具有人口基数大、增长速度快、未富先老、与经济社会发展不相适应等基本特征, 这一形势严重影响着我国社会经济, 同时对养老服务体系也带来了巨大冲击, 导致传统养老服务模式受到现实因素影响而面临重重阻碍。社区养老服务模式凭借效率高、成本低、功能完善等优势成为当前我国最有效的养老模式之一。经各地实践证明, 这种模式能有效缓解目前我国养老压力。社区居家养老模式主要利用社区资源为老年人提供养老服务, 其特点表现为全方性和综合性, 即以居家养老为基础, 借助社区照料为依托, 由养老机构对其进行资源补充的新型养老服务模式。

《中华人民共和国老年人权益保障法》明确指出“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。老年人养老以居家为基础, 家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施, 发展城乡社区养老服务, 鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人, 为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。”上述法律构成包括居家养老服务在内的社会养老服务体系建设的基本法律与政策依据。为此, 笔者把社区居家养老服务概括为两层含义:第一层含义, 老年人尤其是需要被照顾的老人, 不需要离开社区而是在自己熟悉的环境中享受养老服务;第二层含义, 整合社区资源, 将社区潜力充分挖掘出来, 依靠社区为老年人提供养老服务, 这也是目前我国普遍采取的方式。

通过上述分析可以看到, 社区居家养老服务关系具有以下基本特征:

1.1.1复杂性。老年人与社会其他成员相比, 其本身的人员结构就具有复杂性, 不但类型广泛 (老年人包括高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人) , 而且变动频繁。基于分散风险的原理, 同一老年人可能会与众多的养老机构发生不同的法律关系, 其权利义务十分复杂。养老权的行使, 涉及广大的老年人利益。与其他民事法律关系相比, 养老关系具有特殊性, 范围也比较广泛, 老年人行使方式和手段也有所不同。养老关系的复杂性, 加大了老年人利益保护的难度。

1.1.2强制性。由于养老行业具有一定的专业性, 老年人情况瞬息万变, 老年人往往欠缺精湛的体能和心理技能, 不能及时把握住各种信息, 再加之经验不足, 如此种种, 都使得老年人处于不利地位。对于养老行业而言, 还牵涉到为数众多的社会公众的利益, 为此, 国家基于全民利益的要求, 对某些行政机构则相应地加以强制提供救助的义务。毕竟, 赋予一定的强制性, 能够填补现实条件和理想状态之间存在的缝隙, 使得老年人做出的选择与其在理想状态下做出的选择相同。

1.1.3不对等性。不对等性主要体现在以下两个方面:第一, 养老行业供方与需方的地位不对等。供方相对于需方而言, 处于优势地位, 对各种信息的鉴别能力和判断力都较强, 专业知识丰富, 而需方尤其是老年人本身在这些方面显然有很大的不足。第二, 供方与需方的权利具有不对等性。然而, 即使需方拥有法定权利, 但由于欠缺实现途径, 其现实权利却未必能实现。

1.2社区居家养老与相关概念之辨析

对社区居家养老概念的界定不能仅仅停留在对其特征的解构上, 还应比较其与相关概念才能更好地理清该制度的内涵。有比较才有突破, 才能对社区居家养老事业创新机制打下夯实的理论基础。基于此, 笔者拟从以下几方面进行相关概念的辨析:

1.2.1社区居家养老与家庭养老的相异之处。从词面上看, “居家养老”是动态表意, 而“家庭养老”则属静态结构, 社区居家养老对老人居住和活动的集中程度较小, 社区养老的老人多居住在自己家中, 分散居住, 分散活动, 与社会接触面较广。而家庭养老的老人, 居住领域和活动范围囿于家庭的限制, 尤其对于空巢老人和失独家庭, 孤独感较强。

1.2.2社区居家养老与机构养老的区别。 (1) 硬件需求各异。社区居家养老需要社区养老设施, 但这些设施不是具有法人资格的养老机构, 而是公共服务设施, 这主要是为社区居家养老提供必要的依托和辅助, 是为了更好地实现居家养老的效果。而机构养老则是在社区居家养老无效时不得已而选择的养老方式。首先, 机构养老服务能提供较为专业的医疗设备和技术设施。而社区养老中心难以满足社区老人的医疗需求。其次, 机构养老所提供的照料服务也较为专业, 多数的公共养老机构配备了具有专业资格的照料人员, 而社区居家养老多是由志愿者和社区公益人士提供照料服务。最后, 社区居家养老服务设施数量少、规模小、标准低, 老年人学习场所、文化体育设施建设不能满足老年人活动的实际需求。 (2) 保障水平存在区别。从整体上看, 社区居家养老保障水平还是偏低, 服务体系尚未形成。面对迅速扩大的养老压力, 严峻的老龄化形势, 在政策制度、标准规范、专业培养、示范推进等方面都缺少必要的准备, 巨大的养老市场与政策制度滞后的巨大反差, 亟待制定相关的法律法规予以引导和规范, 促使全行业形成合力予以解决。反之, 机构养老服务体系建设更完善, 资金筹措渠道更多, 保障水平也相对更高, 这是许多社区居家养老服务模式所不具备的内容。

2社区居家养老服务的理论构架

社区居家养老创新机制是通过政策的支持、社会的服务和法律的关怀对老年人提供保障, 故其在法理层面追求的价值目标在于公平、有效地分配养老资源实现良好的安全秩序, 从而达到社会整体效益的最优化。

2.1福利经济理论的最终目的就是为了实现最高的社会经济效率, 这也是社区居家养老法理层面追求的重要的社会目标

家庭是社会的基石, 家庭利益是社会体利益不可或缺的一环, 而作为社区老年人的利益更是不容忽视的, 老年人利益实现的程度对社会整体利益的实现有重大影响。在这个过程中, 个体单一受益远远不够, 利益的普遍化才是根本, 整体利益不是个体利益的机械叠加, 而是个体利益相互博弈的结果, 只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益, 才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。毋庸置疑, 在当今的微时代大背景下, 互联网和云计算为社区内部、社区和社区之间以及社区和社会之间搭建了立体交互式的链接平台, 更为重要的是, 社区居家养老机制的创新还可以带来经济稳定效益、资源分配效应, 最终实现社会经济福利最大化。

2.2社会保障理论凸显了社会保障制度干预社会经济生活的必要性, 这也正是社区居家养老法律规范的制度设计的关键之所在

在实践中, 政府应遵守市场规范准则, 尽最大努力来衡平养老行业供需双方的利益关系, 既不能过多地强调政府公权力的介入而忽视社区老年人的实际需求, 也不能过多地给予社会资本的自主权, 无论哪种极端的出现, 都会带来严重的后果。

2.3需求层次理论正是对社区居家养老机制创新的重要的理论解构

换言之, 社区居家养老模式的法律表态满足了老年人不同的养老需求, 体现了对老年人自身价值的极大尊重。“社区居家养老模式”是一种开放型、多元结构的服务模式, 可以让各种组织提供服务, 老人选择的自由度大, 进而可获得多重保障。此外, 社区居家养老能够满足老人多层次多元化的需要, 这种服务模式既解决了在养老院亲情淡漠的问题, 又解决了家庭养老服务不到位的难题, 未来有广阔的发展前景。

3我国现有立法之缺陷

3.1法律体系不完善

我国目前虽然有《老年人权益保障法》、《社会养老服务体系建设规划》等相关法律法规相继出台, 这些法律法规对于规范养老行业起着极大的推动作用, 也在相当程度上维护了老年人的利益, 但是还没有一部法律是针对整个养老行业系统的。在这个系统中, 既包括养老行业供方的权利和义务, 也包括了需方的权利和义务, 以及发生纠纷时应如何判决的法律依据。现实中, 这些法律是缺失的, 在供需双方发生矛盾时, 缺乏一个统一完备的法律标准, 致使许多纠纷的判决结果差异很大, 可信度不高。

诚然, 在重视养老行为的同时, 人们也期望能够通过法律手段促成对社区居家养老问题的规制。从国际做法来看, 通常都是先立法, 法律部门之间能够有机地配合, 通过法律的支持和保护, 来满足这一模式发展的需要。反观中国的情况, 近些年来, 无论是《老年人权益保障法》亦或是《社会养老服务体系建设规划》都具有先天的不足, 大量的社会实践困惑呼唤着对居家养老的法律表态, 这就对我国的相关研究和立法问题提出了紧迫的要求和挑战。《老年人权益保障法》虽然从条文上弥补了我国《民法通则》的缺憾, 但仍有不足之处, 表现在未能形成一个完整的居家养老法律体系, 不仅条文规定的数量极少, 而且内容上也有许多不明了之处。

3.2欠缺调整养老行业的专门法律

我国目前还没有一部专门性的立法来调整社区居家养老, 关于养老保障等相关问题基本上都是通过政策、法规等解决, 缺乏力度。其一, 《老年人权益保障法》作为保障法应是对保障法律关系进行调整, 而现实是社会养老保障体系并不完善, 造成适用法律的尴尬。其二, 《老年人权益保障法》在社区居家养老方面的法律法规还不健全, 保障老年人养老的合法权益的力度尤显不足, 不仅有关法律条文的内容太少, 而且不够细致具体, 老年人社区居家养老的突出问题仍亟待解决。其三, 从我国以及地方出台的一些规章制度来看, 规定过于笼统和原则, 缺乏可操作性, 责任不够明确。

3.3事后救济机制不健全

从立法层面看, 现行法律救济体系尚未科学完备, 法律责任的规定不够完善;从司法层面看, 对老年人司法保护仍显乏力。老年人权益保障纠纷是民事纠纷的一种特殊形式, 而对于民事争议的解决机制有协商、调解、仲裁和诉讼等形式, 由于老年人权益保障纠纷的特殊性, 会出现一些不可预料的后果, 在进入诉讼阶段时往往会因为法院没有专设的诉讼法庭而陷入尴尬, 老年人极有可能因为诉讼程序繁琐、成本太大等原因放弃自己的权利。

4完善社区居家养老法律制度的建议

4.1加强社区居家养老的法律调整

法律是由特定社会的经济基础决定, 并以其特有的属性和功能为经济基础服务。诚然, 随着医疗卫生技术条件的改善, 人类遇到越来越多和越来越棘手的老龄化问题, 这无疑影响到社会的多个方面。换言之, 建立健全老年人维权和老年人法律保障网络是一种有效的法律调整途径。有关部门要制定和完善对老年人的法律援助、司法救助和法律咨询服务措施, 对侵害老年人合法权益的申诉、控告和诉讼要及时受理, 优先立案、优先审理、优先执行。对不尽赡养义务、虐待老人和侵害老年人合法权益的行为要加大惩处力度, 切实保障老年人的合法权益。

在实践层面上, 首先考虑将社区养老权利纳入法律中, 通过法律保护社区养老服务权利, 提高其法律效力等级。其次扩大调整范围, 应把高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人列为维权服务的主要对象, 在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面, 要为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务, 以切实保障老年人的合法权益。再次, 应以《老年人权益保障法》确定的原则来调整居家养老服务纠纷, 并建立有关的配套法律法规, 形成完整而统一又具有可操作性的法律体系。

4.2出台专门处理社区居家养老纠纷的法律

在立法体例上由全国人大单独制定一部专门处理居家养老服务纠纷的法律, 或将居家养老服务纠纷处理全部内容在《老年人权益保障法》中设专章予以专门规定, 就居家养老服务纠纷的实体处理和程序作出单独规定以摆脱目前法律适用上的混乱。

4.3建立健全救济机制

进一步明确规定子女对父母的赡养细则, 明确社区居委会对辖区老年人维权的责任及具体方式。在法律中明确规定, 精神残疾老人、智障老人、肢体残疾老人受到侵害的维权, 可以由监护人主张权利, 也可以由近亲属维权, 必要时亦可由老龄工作机构、残联、妇联等相关的组织主张权利。鉴于各种侵害老年人权益的案件时有发生, 建议对各种侵害老年人权益的侵权行为列举具体的情形, 并列出相应的处罚规定。

国家应当积极完善法律建设, 在立法上要注重规范之间的结构性、逻辑性和关联性, 以形成一个内容完备、和谐统一的老年法体系, 通过法律手段, 解决实际问题, 为我国社区居家养老服务发展提供强有力的法律支持。这是各级政府、社会组织及个人的责任, 更是法律的必然使命。

摘要：近年来, 随着我国社会经济的快速发展, 各项事业也在不断完善和进步, 随之而来的就是人口老龄化问题不断加剧, 我国老龄人口逐年增长, 养老问题备受关注。在这一情况下, 社区居家养老服务应运而生。但是由于该模式的运行缺乏法律保障, 因此在实践过程中存在很多不足。本文从老年人权益保障法的视角阐述社区居家养老服务存在的立法缺陷, 并针对此提出了完善建议。

关键词：社区居家养老,立法缺陷,法律思考