ppp运营常见问题

2022-07-31

第一篇：ppp运营常见问题

高速公路PPP项目运营方案

高速公路项目具有公益性与盈利性的双重性质，因此在进行项目政企合作模式中，应兼顾政府方与企业方的利益，理清各自的权、责、利归属，以最终实现合作双方的互利共赢。近年来，中电建路桥集团先后实施了多个高速公路投资项目，不断加强在项目前期工作上的参与深度，合作模式管理上，通过在股权结构、工程总承包方式、经营收益方式等三个维度有机结合，逐步由单一的BOT、BT模式，同时创新出可适应于不同投资项目的多元化的PPP模式，为基础设施项目商业模式创新做出了积极有益的探索。

摩砺以须，加强项目前期参与

为进一步提高高速公路PPP项目经济效益，切实降低投资风险，中电建路桥集团在项目运作实施中着重强调项目生命全周期概念，并重点加强项目前期工作参与深度，积极参与地方政府的项目审批立项、规划设计等具体事项，协助加快项目推进步伐。一方面，通过与地方政府充分协商，在项目前期即共同拟定项目全周期的商务模式及投融资方案;另一方面，发挥自身在规划设计及工程建设领域的技术优势，积极参与地方政府的项目建议书、工可报告等规划设计前期工作，为其提供技术支持的同时为下一步项目合作奠定良好基础。

另外，着力加强了对项目的交通量、工程造价等指标的专业预测分析，并重点对项目周边经济、社会环境开展调查研究，为项目投资决策提供科学支撑。

因地制宜，实现股权结构多样化

在股权结构方面，根据各个高速公路项目实际及与地方政府洽谈情况，中电建路桥集团在实践中主要有参股、控股和全资三种方式。

参股方式。由地方平台公司代表地方政府控股，由投资人参股项目公司。适用情况：地方政府财政实力较强，项目建设所需资金相对较为充裕;平台公司资金、资信状况较好，投融资能力较强;项目预期收益水平总体较低，后期运营风险较高。优点：投资人可以参股方式作为项目公司股东，以较低资金投入获得项目全部的工程总承包任务。

控股方式。投资人控股项目公司，地方政府平台公司作为参股股东。适用情况：地方政府财政资金较为紧张，在项目建设期难以筹集足额资本金;平台公司资信状况略差，无法独立办理项目融资事宜;如地方政府负责征地拆迁费用，可以该费用参股项目公司。优点：投资人掌握项目公司经营管理主动权，通过与工程总承包部管理相结合，有效提高项目管理效率，降低运营成本。

全资方式。全资方式适用条件与控股方式较为接近，如地方政府不参与入股项目公司，应由投资人负责全资设立项目公司。在全资方式下，项目所需资金全部由项目公司负责筹措，项目建设及运营责任由投资人独立完成。投资人的主动权最大化，但相应的投资风险也相应增加。因此，投资人应积极向地方政府申请多项优惠补贴与扶持政策，降低项目资金压力及管理难度，为项目实施创造良好外部环境。

三种股权方式的转换。以上三种方式在同一项目的不同阶段，投资人可通过资本运作，实现股权结构变更，以达到投资收益最大化及风险最小化的目的。其中，投资人增持股份，是在高速公路投资项目处于建设期或运营初期，根据分析预测，如未来收益将高于初始预期，投资人可选择增持项目公司股份，增加预期收益。投资人减持股份，是在项目实施期间，如分析预测未来收益低于初始预期，投资人可选择减持项目公司股份。另外，可通过减持甚至全部出售所持股份，可实现项目前期投资成本及收益提前变现，加快资金回收速度。

精益求精，加强施工总承包管理

在项目建设阶段，通过将设计任务纳入工程总承包(EPC方式)、减少建安费下浮比例、征地拆迁费由政府包干等方式，在降低项目投资造价的同时，努力提高项目整体收益水平。

将设计任务纳入工程总承包。中电建路桥与交通行业领先的设计企业建立战略合作关系，积极向规划设计等产业链上游延伸。在高速公路投资项目中，积极争取采用EPC总承包方式，将设计任务纳入总承包范围中。采用该方式，一方面投资人可实现向规划设计等产业链上游的延伸，提高企业整体竞争力，另一方面，可加大项目设计优化力度，提高工程施工利润空间。

减少建安费下浮比例。在工程施工承包价方面，争取在建安费在设计概算的基础上不下浮或尽量减少下浮比例，以保证工程施工利润空间。

征地拆迁工作及费用由政府包干。近年来，随着城镇化进程不断加速，建设用地作为稀缺资源其单价逐年攀升。在高速公路建设中，土地征用及建筑物拆迁等相关费用也呈快速上涨趋势。由于征地拆迁实施主体为地方政府，费用受偿主体即土地所有者多为个体企业或集体农户，征地拆迁工作实施的难度较大，且相关费用后期超出概算的风险较大。作为高速公路项目投资人而言，征地拆迁相关风险是项目实施主要的风险之一。

中电建路桥在高速公路项目实施中，要求地方政府负责征地拆迁全部工作，就征地拆迁费用，可选取以下方式之一：地方政府承担征地拆迁费用，该费用不作为项目投资成本的一部分;地方政府以征地拆迁费用入股项目公司;项目公司负责按照初设概算中征地拆迁费用金额支付给地方政府，由其包干使用;通过以上方式，可达到锁定征地拆迁成本，将投资人相关风险降至最低的目标，为项目整体经营管控顺利实施创造良好条件。

五重锦囊妙计，确保经营收益

高速公路项目兼有公益性与盈利性的特点，其收益来源可包括政府财政性资金及高速公路收费等运营收入。当前，地方政府性债务水平较高，可用于高速公路项目建设的资金相对有限，而同时由于目前建设的项目多位于欠发达区域，项目预期交通量及收费收入等指标相对略低，因此靠BT(政府回购)或BOT(投资人独立运营)等单一的合作模式难以实现项目投资收益指标要求。因此，电建路桥在投资项目运作实施中，将两者有机结合起来。在单一BOT模式的基础上，协调地方政府提供各项优惠政策与财政补贴，以确保项目总体经营收益满足要求。具体包括以下几种方式：

运营期财政保底补贴方式。锦囊：在项目运营期，由地方政府向项目公司提供财政保底补贴，即在项目每年的运营收入未达到某一数额时，就差额部分由地方政府负责支付给项目公司。该补贴来源主要为地方政府未来的财政收入。

解析：对投资人来说，该保底补贴可确保项目公司每年运营收益可不低于该保底额度，可有效解决项目运营前期亏损及运营资金缺口等问题，对保障投资人整体收益水平、降低项目投资风险将起到重要作用。对地方政府来说，该保底补贴为或有负债，在未大幅度增加政府实质性负债规模的基础上，极大加快了项目推进实施步伐。

建设期或运营期固定补贴。锦囊：在项目建设期，由地方政府向项目公司提供固定额度的财政补贴。具体补贴额度可根据项目线路长度、投资额等指标确定，补贴方式可以分、分期投入。该补贴资金的来源可以为地方政府财政收入、交通部门定向补贴等。

解析：对投资人而言，地方政府所提供的建设期补贴可有效降低项目造价水平及投资人出资压力，运营期补贴可有效减轻项目运营前期亏损及资金缺口等问题。对地方政府而言，补贴额度为确定数额，由于项目后期运营由投资人负责，因此并未大幅增加其政府性债务规模。

优质地块捆绑开发。锦囊：投资人可与地方政府洽商，将拟实施的高速公路与具备开发价值的商住地块等项目捆绑，共同交由投资人开发建设。

解析：对该商住地块，可设定由投资人低价获得该地块，通过土地一级开发或

一、二级联动开发获得收益，以进一步提高高速公路项目运营收益水平。

税费减免政策。锦囊：地方政府可为投资项目提供多项税收方面的优惠政策，以减轻项目公司税务负担，提高项目投资收益水平。

解析：地方政府留存部分税费即征即返。对项目所涉及的税费地方政府留存部分(如建安部分的营业税、企业所得税等)由地方政府即征即返给项目公司。所得税享受区域优惠政策。如对西部大开发所涉及区域，减按15%的税率缴纳企业所得税。

优先分红权。锦囊：由地方政府与投资人合资设立项目公司的，可设置优先分红权等相关约定。

解析：在项目运营期中，投资人可优先通过项目运营收益收回其投入的资本金及收益，在此之前，地方政府不参与项目公司收益分红。

三大维度结合，创新PPP合作

中电建路桥在高速公路项目的运作实施中，结合地方政府的诉求及项目实际情况，将三个维度中的各种方式相互结合，创新出多样化的PPP合作模式。

对中西部地区的高速公路项目，应积极争取由地方政府提供各项财政补贴及优惠扶持政策。如地方政府财政状况较好，可适当提高其参股比例，并以争取保底补贴为主;如地方政府财务状况较差，参股比例较低时，可重点争取固定补贴及优质地块捆绑开发;如项目未来运营收益较差时，可考虑通过股权转让，在运营前期提前收回投资成本及收益。

对东部地区的高速公路项目，项目预期交通量及预期收益较好，但项目造价及征地拆迁成本相对较高，此时可积极争取固定补贴及优质地块捆绑等，并严格要求征地拆迁费用包干使用，努力实现项目投资效益最大化。

表1：高速公路PPP合作模式多维度组合适用性分析

地方维项目政府股权工程总承包方财政方式状况

可适①EPC总承包;当提②如地方政府西部相对地区良好或

四、五线1 城市，项目运营收益略低较差

争取①EPC总承包;地方②建安费不下政府浮;③征地拆参与迁费争取由地一定方政府包干使股份

用。

高地控股，建安费方政可适当下浮;府参③征地拆迁费股比由地方政府包例

干使用。

①以争取保底补贴为主，固定补贴、优质地块捆绑为辅;②搭配税收优惠、优先分红权等; ③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。 ①以争取固定补贴、优质地块捆绑为主;②搭配税收优惠、优先分红权等;③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。

式

经营收益方式

度类型

①EPC总承包;

可适当提相对良好

中部地区或

二、三线2 城市，项目预期收益中等

较差

争取地方政府

参与①EPC总承包;一定②建安费不下股份，浮;③征地拆可由迁费争取由地其按方政府包干使征地用。拆迁费用入股

①以争取优质地块捆绑为主，积极争取其他财政补贴;②搭配税收优惠、优先分红权等。

高地方政府参股比例

②如地方政府参股比例较

高，建安费可①重点争取固定补适当下浮;③贴及优质地块捆绑;征地拆迁费由②搭配税收优惠、优地方政府包干先分红权等。使用，或由其直接承担该费用。

①EPC总承包;

可适当提相对良好

东部发达地区或一3 线城市，项目预期收益较好

较差

争取地方政府参与一定股份，可由其按征地拆迁费用入股

①EPC总承包;①重点争取以优质②建安费不下地块捆绑为主，积极浮;③征地拆争取其他财政补贴;迁费由地方政②争取搭配税收优府包干使用。惠、优先分红权等。

高地方政府参股比例

②如地方政府参股比例较高，建安费可适当下浮;③ 征地拆迁费由地方政府包干使用，或由其直接承担该费用。

①积极争取优质地块捆绑或其他合作项目;②争取搭配税收优惠、优先分红权等。四两拨千斤，模式创新带动发展新机遇

通过以上高速公路PPP合作模式的管理创新研究及运用，电建路桥在企业规模、经济效益、项目管理及风险管控等方面均取得了丰硕的成果。

企业规模及市场开拓实现快速发展。以上关于高速公路PPP合作模式的管理创新，一方面满足新形势下我国基础设施建设政策指导要求及当前市场需要，另一方面也契合未来基础设施项目商业模式的发展方向。中电建路桥借此进一步加快了高速公路等基础设施投资业务发展速度。截止目前，中电建路桥以此模式成功实施了成渝、海西、云南等多个区域的6条高速公路，建设总里程达405km，总投资额约390亿元。中电建路桥企业规模也实现了飞速增长。2010-2013年间，公司总资产年均增长率约28.04%，净资产年均增长率约46.28%。

企业及项目经济效益显著提高。中电建路桥通过以上PPP合作模式的创新运用，极大提高了公司及各项目的整体经济收益水平。目前已实施的高速公路项目中，以保底模式实施的A高速公路项目，在运营初年即可实现近0.3亿元的盈利;以参股模式实施的B高速公路项目，以参股40%股份获得了整个项目的EPC总承包任务。以固定补贴模式实施的C项目，在建设期补贴及建安部分营业税返还等资金到位后可解决项目1/4以上的资本金，运营期补贴到位后也极大缓解项目运营前期资金压力。EPC工程总承包模式为公司不断拓宽建筑业产业链，进一步提高项目的总体盈利能力起到重要促进作用。

通过以上高速公路等优质基础设施投资项目的成功实施，中电建路桥近年来经济效益也实现了飞跃式发展。2013年公司营业收入较2012年增长104.27%，净利润较2012年增长76.47%。

项目管理与风险防控水平整体提高。高速公路投资项目投资额度大，周期跨度长，并涉及项目立项、投融资、规划设计、工程施工、运营管理、资产处置等多个环节，项目合作模式及主要商务条件很大程度上决定了项目经营管理最终的成败。通过以上PPP管理模式创新，中电建路桥极大提高了对高速公路投资项目的总体管理水平与风险防控水平，更加捋顺了与地方政府在项目建设及运营期间的合作关系，为实现项目收益水平不断提升奠定了良好的基础。

实现政府与企业和谐共赢。截止目前，中电建路桥已与四川、福建、重庆、云南等多个省市的地方政府开展合作，成功实施了多条高速公路项目。一方面，该模式充分发挥项目自身的公益性与盈利性属性，并未大规模增加地方政府财政压力与债务规模;另一方面，该管理模式的创新运用极大加快了合作项目的推进步伐，对区域交通网络系统建设起到极大促进作用。对基础设施建筑企业而言，该模式的创新运用可为加快基础设施市场开拓，确保公司持续稳定发展具有重要的战略意义。

第二篇：高速公路PPP项目运营管理原则及制度

摩砺以须，加强项目前期参与

因地制宜，实现股权结构多样化

在股权结构方面，根据各个高速公路项目实际及与地方政府洽谈情况，中电建路桥集团在实践中主要有参股、控股和全资三种方式。

精益求精，加强施工总承包管理

减少建安费下浮比例。在工程施工承包价方面，争取在建安费在设计概算的基础上不下浮或尽量减少下浮比例，以保证工程施工利润空间。

五重锦囊妙计，确保经营收益

运营期财政保底补贴方式。锦囊：在项目运营期，由地方政府向项目公司提供财政保底补贴，即在项目每年的运营收入未达到某一数额时，就差额部分由地方政府负责支付给项目公司。该补贴来源主要为地方政府未来年度的财政收入。

建设期或运营期固定补贴。锦囊：在项目建设期，由地方政府向项目公司提供固定额度的财政补贴。具体补贴额度可根据项目线路长度、投资额等指标确定，补贴方式可以分年度、分期投入。该补贴资金的来源可以为地方政府财政收入、交通部门定向补贴等。

优质地块捆绑开发。锦囊：投资人可与地方政府洽商，将拟实施的高速公路与具备开发价值的商住地块等项目捆绑，共同交由投资人开发建设。

解析：对该商住地块，可设定由投资人低价获得该地块，通过土地一级开发或

一、二级联动开发获得收益，以进一步提高高速公路项目运营收益水平。

税费减免政策。锦囊：地方政府可为投资项目提供多项税收方面的优惠政策，以减轻项目公司税务负担，提高项目投资收益水平。

优先分红权。锦囊：由地方政府与投资人合资设立项目公司的，可设置优先分红权等相关约定。

解析：在项目运营期中，投资人可优先通过项目运营收益收回其投入的资本金及收益，在此之前，地方政府不参与项目公司收益分红。

三大维度结合，创新PPP合作

中电建路桥在高速公路项目的运作实施中，结合地方政府的诉求及项目实际情况，将三个维度中的各种方式相互结合，创新出多样化的PPP合作模式。

表1：高速公路PPP合作模式多维度组合适用性分析地方政府维度项目类型财政状股权方式

况

工程总承包方式经营收益方式

①以争取保底补贴为主，固定补贴、优质地块捆绑为辅;②搭配税收优惠、优先分红权等;

③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。 ①以争取固定补贴、优质地块捆绑为主;②搭配税收优惠、优先分红权等;③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。 1

①EPC总承包;②如

可适当提

地方政府控股，建安

高地方

费可适当下浮;③征西部地区相对良好

政府参

地拆迁费由地方政或

四、五

股比例

府包干使用。线城市，项目运营收益争取地方①EPC总承包;②建略低政府参安费不下浮;③征地较差

与一定拆迁费争取由地方股份政府包干使用。中部地区可适当提或

二、三高地方相对良好线城市，政府参项目预股比例 2

①EPC总承包;②如

①重点争取固定补贴及优

地方政府参股比例

质地块捆绑;②搭配税收

较高，建安费可适当

优惠、优先分红权等。

下浮;③征地拆迁费期收益中等

争取地方政府参与一定股份，可由其按征地拆迁费用入股

由地方政府包干使用，或由其直接承担该费用。

较差

①EPC总承包;②建安费不下浮;③征地拆迁费争取由地方政府包干使用。 ①以争取优质地块捆绑为主，积极争取其他财政补贴;②搭配税收优惠、优先分红权等。

①EPC总承包;②如地方政府参股比例

可适当提①积极争取优质地块捆绑

较高，建安费可适当

高地方或其他合作项目;②争取相对良好下浮;③

政府参搭配税收优惠、优先分红

征地拆迁费由地方

股比例权等。东部发达

政府包干使用，或由地区或

其直接承担该费用。

一线城

争取地方市，项目

政府参预期收

与一定①EPC总承包;②建①重点争取以优质地块捆益较好

股份，可安费不下浮;③征地绑为主，积极争取其他财较差

由其按拆迁费由地方政府政补贴;②争取搭配税收征地拆包干使用。优惠、优先分红权等。迁费用入股

四两拨千斤，模式创新带动发展新机遇

通过以上高速公路PPP合作模式的管理创新研究及运用，电建路桥在企业规模、经济效益、项目管理及风险管控等方面均取得了丰硕的成果。

第三篇：【实操】《PPP项目合同》常见29个问题

2016-04-11 三头小猪

1问：PPP项目中的政府方具体职责是什么?

答：总体来讲,在PPP项目中, 政府需要同时扮演以下两种角色:

①作为公共事务的管理者,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;

②作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人),政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

2问：社会资本指的是什么?

答：社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP项目的实际投资人。但在 PPP实践中,社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体,而会专门针对该项目成立项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目具体实施。

3问：项目公司指的是什么?

答：项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营

1 实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业, 也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

4问：PPP项目合同通常由哪两方签署?

答：PPP项目合同通常由以下两方签署:

(一) 政府方

政府方是指签署 PPP项目合同的政府一方的签约主体(即合同当事人)。在我国,PPP项目合同通常根据政府职权分工,由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授权机构自己的名义签署。例如,某省高速公路项目的PPP项目合同,由该省交通厅签署。

(二) 项目公司

项目公司是社会资本为实施PPP项目而专门成立的公司,通常独立于社会资本而运营。根据项目公司股东国籍的不同,项目公司可能是内资企业,也可能是外商投资企业。

5问：签订PPP项目合同的过程如何?

答：在项目初期阶段,项目公司尚未成立时,政府方会先与社会资本(即项目投资人)签订意向书、备忘录或者框架协议,以明确双方的合作意向,详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后,由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同,或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目

2 所达成的协议是否会继续存续进行约定。

6问：PPP项目中通常由政府方承担的风险是什么?

答：通常由政府方承担的风险,包括:

(1)土地获取风险(在特定情形下也可能由项目公司承担);

(2)项目审批风险(根据项目具体情形不同,可能由政府方承担,也可能由项目公司承担);

(3)政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等)。

7问：PPP项目中通常由项目公司承担的风险是什么?

答：通常由项目公司承担的风险,包括:

(1)如期完成项目融资的风险;

(2)项目设计、建设和运营维护相关风险,例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等;

(3) 项目审批风险(根据项目具体情形不同,可能由政府方承担,也可能由项目公司承担);

(4)获得项目相关保险。

8问：PPP项目中通常由双方共同承担的风险是什么?

答：通常由双方共担的风险:自然不可抗力。

9问：PPP项目中政府方和社会资本方的风险分配原则是什么?

答：1. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力;

2. 承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险);

3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;

4. 由该方承担该风险最有效率;

5. 如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

10问：签常见的政府方违约事件包括哪些?

答：1. 未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的;

2. 违反合同约定转让PPP项目合同项下义务;

3. 发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的(是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用, 如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用,则可以视为政治不可抗力);

4. 发生政府方可控的法律变更导致PPP项目合同无法继续履行的;

5. 其他违反PPP项目合同项下义务,并导致项目公司无法履行合同的情形

11问：签常见的项目公司违约事件包括哪些?

答：常见的项目公司违约事件包括但不限于:

1. 项目公司破产或资不抵债的;

2. 项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、或开始运营,且逾期超过一定期限的;

3. 项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务,情节严重或造成严重后果的;

4. 项目公司违反合同约定的股权变更限制的;

5. 未按合同约定为PPP项目或相关资产购买保险的。

12问：政府和政府方有何区别?

答：政府是作为公共事务的管理者的概念,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担 PPP 项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;

政府方：政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。此时政府作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人),政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照 PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

13问：社会资本和社会资本方又有何区别?

答：社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。社会资本是 PPP 项目的实际投资人。

社会资本方：同政府方的概念类似，社会资本方的概念也是在签订PPP项目合同时使用，与政府方签署 PPP 项目合同的也许是社会资本也许是项目公司，都称为社会资本方。

14问：确定PPP项目合作期限时考虑的因素有哪些?

答：项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时,需要综合考虑以下因素:

(1)政府所需要的公共产品或服务的供给期间;

(2)项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点;

(3)项目资产的技术生命周期;

(4)项目的投资回收期;

(5)项目设计和建设期间的长短;

(6)财政承受能力;

(7)现行法律法规关于项目合作期限的规定;

15问：项目合作期延期的原则?

答：政府和项目公司通常会在合同谈判时商定可以延期的事由, 基本的原则是:在法律允许的范围内,对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下,项目公司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括:

1. 因政府方违约导致项目公司延误履行其义务;

2. 因发生政府方应承担的风险(关于通常由政府方承担的风险,导致项目公司延误履行其义务;

3. 经双方合意且在合同中约定的其他事由。

16问：PPP项目合同中的前提条件的含义和作用是什么?

答：前提条件,也叫先决条件,是指PPP项目合同的某些条款生效所必须满足的特定条件。

对项目公司而言,在项目开始实施前赋予其一定的时间以完成项目的融资及其他前期准备工作,并不会影响项目期限的计算及项目收益的获取。

而对政府方而言,项目公司只有满足融资交割、审批手续等前提条件才可以正式实施项目,有利于降低项目的实施风险。

17问：PPP项目合同中常见的前提条件有哪些?

答：1. 完成融资交割——通常由项目公司负责满足。

2. 获得项目相关审批——由项目公司或政府方负责满足。

3. 保险已经生效——由项目公司负责满足。

4. 项目实施相关的其他主要合同已经签订——由项目公司负责满足。

5. 项目公司提交建设期履约保函等担保。

18问：未满足PPP项目合同中的前提条件的后果是什么?

答：如果双方约定的上述任一前提条件在规定的时间内未满足, 并且另一合同方也未同意豁免或延长期限,则该合同方有权终止项目合同。

19问：社会资本方何时缴纳履约保证金?

答：在项目采购阶段，项目实施机构应当在采购文件中明确要求社会资本交纳履约保证金，缴纳的时间为签订PPP项目合同同时或之前。

20问：社会资本方缴纳履约保证金的数额范围?

答：履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。

21问：社会资本方缴纳履约保证金的方式?

答：社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳履约保证金。

22问：社会资本方缴纳履约保证金的具体数额的决定条件?

答：具体项目中是否需要项目公司提供此类保函、保函金额多少,主要取决于以下因素:

(1)在投标阶段是否已经要求项目公司提供其他的保函;

(2)是否有其他激励项目公司满足前提条件的机制,例如项目期限或付费机制的设计;

(3)项目公司不能达成前提条件的风险和后果;

(4)政府方因项目无法按时实施所面临的风险和后果;

(5)按时达成前提条件对该项目的影响;等等。

如果项目公司未能按照约定的时间和要求达成前提条件,且政府方未同意豁免该前提条件时,政府方有权提取保函项下的金额。

23问：社会资本方除了缴纳履约保证金之外，有何其他需缴纳的保证金?

答：社会资本在提交响应文件截止日前交纳参加采购活动的保证金。参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。

24问：PPP项目土地使用权的取得方式有哪些?

答：根据 PPP 项目的签约主体和具体情况不同,土地使用权的取得通常有以下两种选择: A 由政府方负责提供土地使用权。B 由政府方协助项目公司获得土地使用权。

25问：哪些项目用地需要政府方采用划拨方式提供土地使用权?

答：对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,大多采用划拨的方式,项目公司一般无法自行取得该土地使用权。

26问：项目用地是否可以抵押?

答：项目公司有权在项目期限内独性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国《土地管理法》规定,出让国有土地使用权可以依法抵押;划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使用权出让金后,可以抵押。

27问：项目公司土地使用权有哪些限制?

答：由于土地是为专门实施特定的 PPP 项目而划拨或出让给项目公司的,因此在 PPP 项目合同中通常还会明确规定,未经政府批准,项目公司不得将该项目

9 涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。

除 PPP 项目合同中的限制外,项目公司的土地使用权还要受土地使用权出让合同或者土地使用权划拨批准文件的约束,并且要遵守《土地管理法》等相关法律法规的规定。

28问：土地使用权或其它相关权利所涉及的费用有哪些?

答：在取得土地使用权或其他相关权利的过程中可能会涉及的费用包括:土地出让金、征地补偿费用(具体可能包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等)、土地恢复平整费用以及临时使用土地补偿费等。

29问：项目公司土地取得的费用承担方式如何?

答：实践中,负责取得土地使用权与支付相关费用的有可能不是同一主体。通常来讲,即使由政府方负责取得土地权利以及完成相关土地征用和平整工作,也可以要求项目公司支付一定的相关费用。

具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少,需要根据费用的性质、项目公司的承担能力、项目的投资回报等进行综合评估。例如,实践中项目公司和政府方可能会约定一个暂定价,项目公司在暂定价的范围内承担土地使用权取得的费用,如实际费用超过该暂定价,对于超出的部分双方可以协商约定由政府方承担或由双方分担。

第四篇：PPP项目实施中存在的问题与建议

摘要：自2014年以来，国务院、财政部和发改委等相关部门在ppp(政府和社会资本合作)方面出台了多项政策文件，推动和引导ppp项目实施，在全国范围内掀起ppp模式实践热潮。丽水市积极响应，在推进社会资本参与公共服务和基础设施建设取得良好成效，2015年荣获浙江省政府和社会资本合作示范市县称号。本文以丽水市本级ppp项目实践经历，浅谈地方政府在ppp项目实施中存在的问题，探寻相应对策和建议。

关键词：ppp项目问题建议

一、基本情况

自ppp模式推进以来，丽水市政府于2015年1月出台了(丽政发〔2015〕4号)《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施领域的实施意见(试行)》等文件，市财政局专门成立推广和运用政府与社会资本合作(ppp)领导小组和“丽水市政府和社会资本合作(ppp)指导服务中心”，建立了“5+x”联合审查机制，初步完成编制ppp模式操作实用手册及财政承受能力论证操作指引等等工作。目前市本级共有20个实施类ppp项目，总投资124.16亿元，项目涉及市政工程、政府基础设施、生态建设和环境保护、水利、交通运输、文化、教育等多行业领域，其中6个项目列入省财政厅示范项目，3个项目入选财政部ppp示范项目，在推广中取得一定的成效。由于ppp模式实践时间相对过短，还不够成熟，且ppp项目周期又长、步骤相对繁琐，实际实施中还是存在一些共性的问题。以下笔者将从ppp项目实施中存在问题和ppp项目实施中的建议两个部分进行阐述。

二、ppp项目实施中存在的问题

(一)思想认识不到位

ppp项目实施中，由于对ppp项目相关政策、规定学习不够，研究不深，不少人对ppp缺乏了解，存在认识上的误区。认为ppp是政府财政危机下的权宜之计，仅仅是为了融资，出现了两个极端：一方面过分让利，把风险几乎完全留给政府，承诺固定回报率等，无法实现物有所值;另一方面当社会资本大量盈利时又想方设法分一杯羹，没有树立起政府与社会资本的平等关系，影响项目的推进。

(二)项目收益测算存在问题

项目收益测算中存在问题一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算。二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，而在实际ppp项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。三是税收的确定。目前针对ppp项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，也使项目收益测算结果存在不确定性。目前多数项目以当前的税收率为基数测算，将来税收率或高或低都由政府承担的做法不合理，且各个项目没有统一性。也有认为可行性补助类项目不交税、政府付费类项目缴纳税金等。

(三)项目风险分担问题

从已有的ppp项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前在ppp建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 ppp 项目中，出现一些 ppp 项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 ppp 项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于 ppp 的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益。

(四)ppp模式法律制度不健全问题

目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就ppp模式出台国家层面的立法文件。因为缺乏国家层面的ppp法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律体系形成清晰有效的合同关系，也影响了社会资本的投资信心。

三、ppp项目实施相应建议

(一)提高思想认识

建议加强实施机构及相关工作人员的专门培训，抑或通过召开座谈会、专题会议或研讨等形式定期组织ppp文件、政策学习，宣传解读国务院、财政部、国家发改委等ppp相关政策，了解推广ppp模式的背景，正确认识ppp模式的本质。ppp模式兴起的背景是政府提供公共服务质量不佳、效率低下，满足不了公众需求的理论基础。ppp模式的本质是对公共产品和公共服务的供给模式深度改革，是更有效地利用好政府财政资源、高效向社会提供公共产品和公共服务，促进政府职能的转型。ppp模式不是简单的项目融资模式，更重要的目的是转变政府政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。

(二)做好定价策略、投资回报研究和税收筹划

一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报;二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算;三是国家尽快针对ppp项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于ppp项目税收对于项目成本的重要影响，在ppp项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范;另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化ppp项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。

(三)加强风险管控

ppp模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施ppp模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当ppp项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给于一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。如在国家发改委发布13个ppp典型案例中，北京地铁四号线正是其中之一，当地政府与投资者在合同中约定，当实际客运量低于预测客运量时，政府给予投资者一定补偿，当实际客运量高于预测客运量时，政府分享其相关收益，通过合理的风险控制，降低了政府与投资双方风险，这也是该ppp项目获得成功的原因之一。

(四)提供稳定的ppp模式法律环境

建议一是加快落实制定适用ppp模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心;二是提高ppp立法的法律位阶，对于当下我国ppp立法存在的缺乏ppp专门法律，立法层级低的问题，可通过制定高位阶的专门ppp法律予以解决。(现行的ppp规范文件最高法律位阶是部门规章，当前ppp立法的法律位阶应当提高为“法律”(由全国人大或人大常委会制定)或行政法规(由国务院制定);三是ppp专门法律应重点解决事项：ppp项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注ppp项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、ppp项目争议解决机制等。

四、结束语

综上，笔者对ppp项目实施中的存在问题进行了分析，同时根据这些问题提出了相应对策和建议。经济新常态下，ppp模式不仅是解决公共产品供给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举措，也是当前克服经济下行压力、化解地方债务风险的有效途径和供给侧改革的重要内容。因此，我们必须提高思想认识，积极探索构建一套促进ppp项目的科学实施的法律、法规、管理机制等，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。

第五篇：PPP项目实操过程的44个问题

最新PPP项目实操44个问题

PPP项目流程大致可分为5个阶段，项目发起、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。根据财政部官方数据显示，截至3月底，PPP全国入库项目已达12287个，累计投资额14.6万亿元。

一季度进入执行或移交阶段的项目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP项目推进过程中，还有很多专业问题值得我们去学习研究。为此，度川管理研究部整理了在PPP项目5个阶段中的常见问题，以飨读者!

一、项目识别阶段

问题一

谁能发起PPP项目?应当向谁提出?

按照指南的要求，政府方和社会资本都可以发起项目。

政府发起是由财政部门(政府和社会资本合作中心)负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，向财政部门申报。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在实践中，通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起，向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区，是由市/县级的地方政府，委托当地的财政部门，向省PPP中心申报，省PPP中心会通过筛选和分类，建立三个“库”：示范库、推介库和备选库，重点支持示范库和推介库的项目，例如给予省级的财政补贴等。

问题二

立项阶段《可研》的必要性，没有可研是否会影响下面工作的推进? 这里的《可研》全称是《工程项目可行性研究报告》，是报发改委立项审批中重要的支撑性报告。

在财政部发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中提到了，在项目发起阶段，“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”，可以看出新建项目是必须要提交可研的，而存量项目因为已经立项，实际上也是提交过可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建设的合作项目，应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求”。因此,从理论上来说，可研是项目立项的依据，如果没有可研，项目不能通过立项，是否采取PPP都不可能实施。现实情况是，各地都在紧锣密鼓的推动PPP项目，如果严格按照程序一步一步的实施，那么很可能错过一段时间的政策支持。以我们在某省操作的大量案例来看，通常是《项目建议书》报发改委审批确定立项之后，可以先提交PPP的初步实施方案，与可研同步推进，最终仍然需要可研来确定项目的边界条件、准确参数，作为调整实施方案的重要依据。缺少可研会导致项目流程不完备，实施方案(或初步实施方案)依据不充分不准确，无论是业主方、社会资本，还是咨询机构都应当清楚其中存在的风险。如果按照非常规的流程推进项目，在具体操作实施中，需要向省级的相关部门了解清楚各项工作的要求，确保进一步降低风险。

问题三

哪些主体可以作为实施机构?

发改委2724号文对实施机构进行了描述：实施机构是由政府确定，作为PPP项目的实施主体，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。其中实施机构在选择合作伙伴时即作为采购人，通过政府采购的流程选择合作伙伴，同时负责资格预审、谈判、最终确认等工作(可以委托采购代理机构办理相关事宜)。

关于哪些主体能够成为实施机构，在财政部76号文中，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”。

综上，只要是政府授权的,职能部门、事业单位、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构(平台，地方国企)均可作为实施机构。

但是我们在实施的过程中发现,部分职能部门、事业单位、行业管理部门若作为实施机构，可能直接参与到项目的经营中，同时又承担了项目的监管、考核等职责，存在“既做运动员,又做裁判员”的风险。因此建议将实施运营和监管考核分开，由两个主体分别承担各自职责范围内的工作，以确保政府简政放权，不过度干预市场。

问题四

物有所值评价和财政可行性论证由谁来做?

因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门，要么一般是事业单位的PPP中心，但不管是财政部门还是PPP中心，它们在聘请第三方专业中介机构提供服务时，属于政府购买服务的范畴，也属于《中华人民共和国政府采购法》约束的范畴。因此，PPP项目本级财政部门或PPP中心在会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三方专业中介机构予以协助时，必须符合政府采购法律法规的要求，而不能随意委托。

二、项目准备阶段问题五

PPP项目在准备期需要完成哪些主要工作?

1、整体架构搭建;

2、项目风险分配;

3、项目运作方式确定;

4、项目交易结构确定;

5、项目合同体系确定;

6、监管架构确定;

7、采购方式确定;

8、实施方案审核与核准。问题六

PPP模式的核心要素有哪些?

PPP模式的核心要素有三个：一是社会资本与政府部门是平等的伙伴关系。在达到共同目标的基础上，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求也应被共同实现;二是利润的可控制性。PPP项目一般都是社会公益项目，应确保其盈利，但不能因追逐暴利而伤害其公益性;三是风险分担。PPP模式应根据承担能力划分风险，从而降低项目的整体风险。

问题七

PPP项目的交易结构包含哪些内容?

PPP项目的交易结构是项目结构设计中的核心环节，需要综合协调和合理配置各方权利义务。根据《财政部PPP模式操作指南》的相关规定，交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

问题八

结构设计中应考虑哪些问题?

在PPP项目交易结构设计中通常应考虑项目类型、政府的市场化目标以及社会资本的投资目标、政府或国有企业的参与方式、项目建设范围和资产范围、项目资产权属、项目运营安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平及收费机制等问题。

问题九

为什么要建立浮动收益率机制? 在PPP项目规划和实施过程中，社会资本最关注的无疑是回报率，但PPP项目的时间跨度长、投资额度大，如果调价机制不明确，几乎没有社会资本敢投入PPP项目，因此，建立浮动收益率机制，是解决基层政府“一头雾水”的关键，也是激活社会资本参与基础设施建设的重要途径。

10 问题十

是否有必要建立价格管控机制?

在PPP项目实践中，设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要，有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。

要设计一个有效的价格机制，来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断行为，并向厂商的价格行为施加竞争压力，可以采用“利润率限定”，“价格封顶或包干”，同域、同业“价格比较”等方式，如在相关项目协议的价格章节中规定，如果结算价格经过一段时间的实施后，与同区域其他同类企业相比失去竞争性，明显高于同行业平均水平，则需重新核定结算价格;又如可以规定企业的成本，包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本等，应当不高于行业的可比较的合理水平。

11 问题十一

PPP项目的特许经营期应如何设计?

特许经营期的设计选择主要取决于两个因素：项目的施工难度(简单还是复杂)和市场特性(市场性还是合同性)。施工简单的项目，可以比较准确地估计施工期，完工风险较小。因此，选用单时段结构还是双时段结构差别不大。而施工复杂的项目，难以准确地估计施工期，完工风险较大，选用双时段结构可以降低项目公司的完工风险。再通过激励措施的设计，进一步调整完工风险在项目公司和政府之间的分担程度。而就市场特性而言，合同型市场中政府可以有多种激励措施设计用以选择，而市场型市场中，政府选择范围较小。

12 08 问题十二

赋予特许经营权的PPP项目中投融资手段有哪些?

能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营项目中，可采用的投融资手段包括一般银行贷款，项目预期收益质押贷款，设立产业基金等形式入股提供项目资本金，发行项目收益票据和资产支持票据，成立私募基金，发行企业债券、项目收益债券、公司债权、非金融企业债务融资工具等。

三、项目采购阶段 13 问题十三

由谁确定采购方式，社会资本方是否可以提出采购方式建议?

通常采购方式的选择，有所在地的财政部门最终确定，最终体现在“实施方案”中，批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

社会资本可以根据项目的实际情况，根据《操作指南》、《竞争性磋商管理办法》等文件的要求，提出采购方式的建议，但最终的决定(审批)权仍在地方财政。

14 问题十四

竞争性磋商与竞争性谈判有哪些区别?

首先，“竞争性谈判”与“竞争性磋商”的最大区别，在成交供应商(社会资本方)的确定方式以及候选成交供应商(社会资本方)的推荐方法及评审标准中，“竞争性谈判”最终是由“价格”决定(即以价格低者获得)，“竞争性磋商”主要看“综合条件”，而不仅仅看价格(综合情况最优着获得)。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定“供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效”，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多的权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。”

而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审;采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”

15 问题十五

竞争性磋商邀请供应商有几种方式?

有三种方式：

1、在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告选择供应商;

2、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取;

3、采购人、评审专家分别推荐(需要出具书面推荐意见)。

16 问题十六

采用竞争性磋商，若意向投资人退出，如何解决?

如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后选择退出，那本次竞争性磋商为无效，应选择二次采购。如果一直没有意向的投资人可以推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告选择供应商。

17 问题十七

格预审是否属于PPP项目采购阶段的必要组成部分?

依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条的规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。法律条文中“应当”系强制性规范，对于“应当”的理解就等同于“必须”。所以，PPP项目采购必须实行资格预审。

18 问题十八

业主方能否直接发布资格预审公告?

业主是可以自行招标、发布相关公告的，但由于大部分业主对此并不专业，所以一般都采用委托的方式，委托专业的招标代理机构进行操作。以我们所操作的西部某市的PPP为例，业主方(地方政府)并不了解如何合法合规的招标，因此希望通过委托代理，将程序上的风险进行分摊和转移。

19 问题十九

采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目，若在采购过程中符合要求的供应商只有一家，采购方应如何处理?

依照财政部2015年6月30日发布的《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》：采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目)，在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有1家的，采购人(项目实施机构)或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

四、项目执行阶段 20 问题二十

项目执行阶段的内容包括哪些?

项目执行的核心是项目实施管理，项目执行阶段实施管理内容可分为融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。

21 问题二十一

项目融资管理的主要内容是什么?

融资管理的重点在于社会资本或项目公司是否能够向PPP项目实施机构递交的实施项目所需的有关融资文件及其它证明文件，用以证明项目公司为建设项目所需的全部股本资金和债务资金已经到位，或已完成融资手续。

相关证明包括项目公司验资报告，项目公司银行账户余额证明，金融机构提供的融资、贷款协议，以及与贷款协议配套的抵押、质押证明等。融资管理在实务操作细节中，需注意如下细节。

(1)项目为社会资本独资项目，尽量建立由社会资本与实施机构共管的项目公司账户，避免相关股本金到位后仅仅完成验资工作后，被轻易移做他用。

(2)项目公司由社会资本与政府资本合资，在合资合营协议中需对项目公司最初股权比例及最终股权比例进行明确约定。为充分发挥社会资本的资金实力及融资优势，降低融资成本，项目建设中社会资本自身即可为项目公司提供足够的资金支持(超出股本金部分)或提供股东担保进行融资的，原则上在项目竣工验收后，社会资本与政府资本双方在融资工作过程中所承担的责任义务情况对项目公司最终股本金进行核定。暨在融资管理中需对融资文件进行仔细审查，若由实际由项目公司承担了担保义务(一般情况下，出于为项目融资的目的，项目公司可以抵押、质押本项目的收费权、在项目公司名下的全部资产、设施和设备)，不可做为调增初始股权比例的依据

22 问题二十二

建设期监管的主要内容是什么?

建设期监管顾名思义是对新建项目、改建项目等的建设过程进行监管，一般比较常见的BOT项目、BOO项目、ROT项目均会经历建设期。根据建设期的主要内容及权利义务，建设期监管的主要内容包括工程设计监管及工程建设监管

23 问题二十三

工程设计监管的主要内容是什么?

部分PPP项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。

在工程设计管理中，实施机构应当要求项目公司应于初步设计完成后，将该设计提交省、市相关职能部门审批;在取得相关审批批准后，项目公司应将有关职能部门审批同意的地质勘察报告、初步设计文件和施工图设计文件和省、市有关职能部门对设计文件的批文的复印件送交实施机构备案。待工程设计相关文件全部获批并进行备案后，项目即可进入施工阶段。

在施工过程中，项目实施机构、项目公司出于合理提高工程质量、降低造价、缩短工期等目的，在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上有权要求进行设计变更(无论是否由项目公司进行工程设计)。其中，由实施机构提出的合理设计变更，项目公司应无条件执行，由项目公司提出的设计变更应向实施机构提交支持该等设计变更提议及其充分理由的所有必要文件并获得实施机构书面批准后执行。

24 问题二十四

工程建设监管的主要内容是什么?

工程建设期间，实施机构主要进行监管的内容是工程建设进度计划、工程建设承包商的选择和设备材料的采购、施工现场监督和检查。 (1)工程建设进度计划。

实施机构应当在PPP项目协议中明确要求项目的具体建设进度要求，其中关键时间节点应明确具体日期。对于新建特许经营项目，建议特许经营期包含建设期，以督促项目公司确保工程建设进度。

在对项目建设过程中，项目公司每周应向实施机构提交《建设工程进度报告》，该报告应合理地详细说明已完成和进行中的建设工程情况以及实施机构的合理要求的其他相关事项。

若在建设过程中，项目公司合理地预计项目计划的任何部分部门按照进度计划完成的，应及时通知实施机构并合理地详细描述情况，包括但不限于延误或预计延误的原因，包括对任何申明为不可抗力的情况的描述;所预计的对进度的延误(以天数计算)和其他合理的可预见的对建设工程进度不利的影响;项目公司已经采取或将要采取的解决或减少迟延及其影响的措施等。项目实施机构将根据实际情况决定是否有关进度日期的最后期限。

(2)工程建设承包商和设备材料采购管理

首先，根据中华人民共和国《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，在项目建设过程中，工程承包商和设备材料采购供应商可不需再进行招标采购。除此之外，项目的工程建设承包商及设备采购供应商均由项目公司依法进行公开招标采购进行选择，实施机构和相关职能部门对招标过程依法进行监督。项目公司在确定相关机构后向实施机构提供与工程建设相关的一切机构(承包商、施工商、设备制造商、监理公司等)和相关人员的资质文件或资格证明材料，同时提交招标、采购文件及相关合同文件。

(3)施工现场监督和检查

项目实施机构应当在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工情况进行检查，项目公司或其总承包商应当予以配合，并对实施机构的监督和检查要求予以必要协助。实施机构对项目工程的监督和检查不影响也不能替代其他政府职能部门依法对项目工程的监督和检查。

25 问题二十五

运营期监管及评估主要内容是什么?

运营期监管主要包括日常运营维护、暂停服务、争议处置、中期评估及临时接管等。

(1)日常运营维护项目实施机构对项目公司日常运营维护监管的主要内容包括保证项目公司在特许经营期内的合法经营，严格履行对项目公司的各项监管职能，协助项目公司与相关政府部门进行沟通。

其中对项目公司经营的监管主要依托《运营维护手册》，项目公司应当于项目建设完成后向实施机构提交该手册，内容包括进行定期和检查、日常运行维护、大修维护和维护的程序和计划，以及调整和改进检验及维护安排的程序和计划并制定应对突发事件的应急服务预案。同时应列明项目设施正常运营所需的消耗性备品备件和事故抢修的备品备件以及对项目设施的更新改造计划。实施机构根据运营维护手册的内容，派出检查员监督项目公司是否按照手册进行必要的日常维护工作。

(2)暂停服务的监管

为确保项目设施正常运转，项目公司有权每年停机对项目设施进行停机维护，停机期间可暂停服务，暂停服务期间免除项目公司相关责任。但该暂停服务应当是有计划性的，即项目公司在每一运营年开始前，应向项目实施机构提交该的计划内暂停服务的时间表，每一运营年计划内暂停服务不得超过一定期限。并于与该暂停发生前得到项目实施机构书面许可。

与前述计划内暂停服务相对应，项目公司必须制定因意外事故造成暂停服务的紧急预案并报实施机构批准，以避免或最大限度地减少因此造成的损失。如发生计划外暂停，应追究项目公司相关违约责任。

(3)争议处置

在漫长的项目全生命周期中，实施机构与项目公司之间无法避免地会就一些监管问题产生矛盾和争议，解决这种争议的主要方式是通过运营协调委员会进行协商。在项目进入运营期后，双方应成立一个由项目公司代表和实施机构代表组成的项目运营协调委员会。项目运营协调委员会的正副主席分别由实施机构和项目公司的成员每年轮换担任。该委员会的任何决定应得到委员会多数成员的批准。

项目运营协调委员会将对本项目的运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解。双方应要求其在项目运营协调委员会的成员以诚信的态度处理该委员会所涉及的事务。双方同意尽其合理的努力在项目公司的运营、维护中配合该委员会的决定。

(4)中期评估的实施

为更好的评估项目公司运营管理情况，同时对PPP项目实施初期可能忽略的问题进行必要的补充，PPP项目根据实际情况一般每2-5年进行一次中期评估。中期评估由项目运营协调委员会发起，组织实施机构及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组对项目公司的运营维护进行评估。评估内容包括：确认PPP协议是否实现了其目标;评估项目公司在运营期内的运营维护状况等。评估小组在评估工作结束后向实施机构提交评估报告，报告内容包括：评估结果、修改PPP项目协议的建议。

实施机构有权决定是否采纳评估小组所提出的建议，如评估小组提出的项目协议修改建议被采纳，则协议双方应在实施机构的主导下对项目协议进行修改，修改的协议条款在随后的运营期内对双方都具有约束力。

(5)临时接管

在项目运营期内，如项目公司发生项目协议约定的违约行为，项目实施机构有权对项目设施进行临时接管，一般情况下触发临时接管的违约行为包括：擅自转让、出租项目运营权的，擅自将所运营的财产进行处置或者抵押的;因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的;擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的等。

实施机构决定实施临时接管后，应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。临时接管期间发生的经营成本、费用等均由项目公司承担，项目公司并应向实施机构支付接管费用。经项目公司纠正导致临时接管的违约行为，并经项目公司书面申请，实施机构应当终止临时接管，恢复项目公司的特许经营权

26 问题二十六

如何通过履约保障管理确保各监督管理职能的顺利实施?

项目执行阶段包括如此多的内容，怎样保证各项监管职能能够顺利实施是项目执行阶段管理的根基。PPP项目一般通过履约保函的形式辅助监督项目公司的履约情况，通过强制保险的形式确保项目设施的正常运营。

(1)履约保函

作为项目公司履行本PPP协议的担保(包括建设期和运营期内协议项下义务的履行)，在协议正式签署后，项目公司应向实施结构提交以实施机构为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行PPP协议义务时，实施结构可提取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足，如项目公司无法按时恢复保函，则构成严重违约，实施机构有权终止协议。项目公司所提供的履约保函的有效期为自生效日起至项目经营期届满或更迟日期之时止(如缺陷责任期)。在项目运营期间，如发生项目公司违约且不承担违约责任的情况下，实施机构均有权提取该保函。

(2)强制保险

项目公司应按自费购买和保持项目协议所要求的合理的建设和运营保险。项目公司的保险应符合《中华人民共和国保险法》和其他适用法律的要求。如果项目公司不购买或维持协议要求的保险，则实施机构有权从履约保函中提取需支付的保险费金额购买该保险。强制保险包括但不限于建筑安装工程一切险、财产一切险、机械故障损伤险、第三者责任险等。项目公司应在获准在中国经营保险业务的、具有良好信誉并经实施机构同意的保险商处保持完全有效的保险，并向实施机构提供所有的保险证书，证明项目公司已按照项目协议要求获得了保险单据。

五、项目移交阶段 27 问题二十七

项目移交包括哪些?

项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。PPP项目特许经营期满后，项目公司便需要将项目的经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。项目移交一般包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价四个阶段。

28 问题二十八

项目进行移交时需要移交的内容有哪些? 移交的内容通常包括:

(1)项目设施;

(2)项目土地使用权及项目用地相关的其他权利;

(3)与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产; (4)项目实施相关人员;

(5)运营维护项目设施所要求的技术和技术信息;

(6)与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料(书面文件和电子文档); (7)移交项目所需的其他文件。

29 问题二十九

项目进行移交时权利方面的条件和标准是什么?

项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权利。但在提前终止导致移交的情形下，如移交时尚有未清偿的项目贷款，就该未清偿贷款所设置的担保除外。

项目进行移交时技术方面的条件和标准

项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。在一些PPP项目合同中，会对“良好运营状况”的标准做进一步明确，例如在不再维修情况下，项目可以正常运营3年等。 30 问题三十

项目移交中需要做哪些性能测试在PPP项目移交前，通常需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。实践中，上述评估和测试工作通常由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。郝升(金融顾问)：经评估和测试，项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保项目在移交时满足约定要求。

31 问题三十一

项目进行性能测试时需要做好哪些工作? 政府和项目实施机构需要做好性能测试的以下相关工作：

(1)应组建项目移交工作组，制定资产评估和性能测试方案。

(2)应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

(3)性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函

32 问题三十二

项目移交中的资产交割包含什么?

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。PPP项目的资产交割主要包括项目相关合同的转让和技术转让两大部分。

033 问题三十三

项目移交中的绩效评价有哪些?

移交完成后，财政部门(PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果可作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。

其他 34 问题三十四

PPP定义是什么?

广义：只要为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本合作的形式均属于广义PPP范畴。它不局限于项目的融资，包含了设计、投融资、建设、运营、维护、移交等项目全生命周期不同环节的合作。

狭义：狭义上PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营(DBFO)。

35 问题三十五

PPP与特许经营的关系是什么样的?采用特许经营模式的项目更倾向于项目本身有一定的经营性且具有独家垄断性质，如能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等能够产生稳定现金流的项目。 PPP模式适用范围更为广泛。

36 问题三十六

PPP运作方式有哪些?

在基础设施和公用事业领域，根据项目的合作内容、合作期限等具体情况，PPP模式可以表现为不同的运作模式：

1、委托运营(Operations & Maintenance，简称O&M)

2、管理合同(Management Contract，简称MC)

3、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，简称BOT)

4、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，简称BOO)

5、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，简称TOT)

37 问题三十七

PPP模式的适用范围是什么? 基础设施类：

1、市政设施：供水、供暖、供气、污水、垃圾处理及地下综合管廊等;

2、交通设施：公路、铁路、机场、城市轨道交通等; 公共服务类：医疗卫生、旅游、教育培训、健康养老、文化、保障性安居工程等。

其他：水利、农业、林业、资源环境和生态保护等。

38 问题三十八

国家管理部门的分工是怎么样的?

财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作;

国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。

39 问题三十九

PPP项目的参与主体有哪些?

通常包括：政府、社会资本、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、产品和服务购买方、保险公司以及专业机构等多个主体。

社会资本主要有：从所有制形式看，国有企业、民营企业和外商投资企业等;从参与方式看包括单独投资人和联合体投资人。

金融机构主要包括：银行、产业基金、信托、保险

其他机构包括：咨询机构、承包商、设计单位、监理公司、运营商、材料供应商等。

40 问题四十

PPP项目的审批及操作流程是什么? PPP项目主要包括项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段等五个阶段。

项目识别阶段主要工作有：项目建设手续审批、物有所值评价、财政承受能力论证。

项目准备阶段主要工作有：管理架构组建、实施方案编辑、实施方案审核。

项目采购阶段主要工作有：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。

项目执行阶段主要工作有：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估。

项目移交阶段主要工作有：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。

41 问题四十一

入库项目范围包括哪些?

1、适宜采用政府和社会资本合作模式。入库项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各省直行业主管部门和市县财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、高速公路、教育、医疗和养老等，优先选择收费定价机制透明、调价机制灵活、有稳定现金流的项目。

2、投资总额和期限符合要求。项目投资总额原则上不低于1.5亿元。合作期限原则上不低于10年。

3、项目能建立清晰的风险分担机制。原则上项目设计、建设、财务、运营维护等责任由社会资本承担，政策和法律变更、最低需求等责任由政府承担。

42 问题四十二

PPP项目怎么申报?

1、各省直行业主管部门和市县财政部门负责本行业、本地区项目的征集、筛选和申报工作。项目材料由各省直行业主管部门和市县财政部门报送至财政厅PPP中心，并通过财政部综合信息系统和省财政厅PPP中心信息采集系统网上同时申报。

2、财政厅PPP中心会同财政厅相关处室及相关部门，邀请中介机构进行初步筛选，反馈各省直行业主管部门和市县财政部门进一步完善并进行物有所值、财政承受能力、实施方案评审等工作，各省直行业主管部门和市县财政部门经完善和调整后正式行文向财政厅PPP中心进行申报。

3、财政厅PPP中心牵头，根据项目性质及成熟度提出意见，经财政厅PPP工作机制研究后入库并实时更新、定期发布，择优向财政部推荐。

43 问题四十三

PPP项目的平均投资额及合作周期是多少

根据测算，进入项目执行阶段的PPP项目平均投资额一般在16亿元左右;

PPP项目的合作期限一般为10-30年;

PPP项目年化收益率一般在8%—10%左右。