下面是小编精心推荐的《公共卫生的论文范文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要：文章分析了我国公共卫生的财政投入情况，找出我国公共卫生财政投入的缺失，并提出相关政策建议。关键词：公共卫生;福利;外部性;政府责任公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的广泛参与，共同努力。
第一篇：公共卫生的论文范文
近代广州公共卫生事业的发轫
[摘要]近代广州城市公共卫生事业肇始于晚清，其发端的动因和表现具有多面性。瘟疫流行、西医东渐和清末新政是最主要的三大动因。瘟疫流行从卫生观念层面触动广州对城市公共卫生事业的思考和渴求；西医东渐从医疗制度层面推动广州医疗卫生事业由传统向近代转型；清末新政从卫生行政层面初步确立近代广州卫生行政系统，最终为广州公共卫生事业提供了国家公权力的支撑和保障。近代广州城市公共卫生事业发端的情形，很大程度上，可以说，是近代中国沿海城市公共卫生事业肇始的一个写照。
[关键词]广州，公共卫生事业，卫生观念，医疗事业，卫生行政
加世纪八九十年代以来，关于近代中国城市公共卫生的研究，成为史学界非常关注的一个热点。不过，学界研究的目光主要聚焦在上海，对于其他城市的研究则较为薄弱Ⅲ。目前，关于近代广州城市公共卫生研究的专论仅有三篇：周瑞坤的《公共卫生与广州城市现代化：1901--1930》、赵文青的《民国时期广州城市环境卫生治理述论》和潘淑华的《民国时期广州的粪秽处理与城市生活》。这种研究现状与近代广州曾一度作为模范城市的地位是不相称的。三篇文章从不同侧面来探讨民国时期广州公共卫生事业的各种表现及其与城市近代化的关系，而对于其是如何发端的情形，虽有周氏一文对此专有论及，但并不全面。因此。从广州公共卫生事业发展的意义来论，有必要对此加以探究。瘟疫流行、西医东渐和清末新政，为近代广州公共卫生事业发轫的三大因素。本文试图从卫生观念、医疗制度和卫生行政三个层面，来探讨三大因素在近代广州公共卫生事业发端过程中所起的作用。
一、瘟疫流行与卫生之道的讲求
前近代时期，如同中国其他城市一样，广州是一片公共卫生的沼泽地。街道狭窄，人口密集，居住拥挤；垃圾成堆，随处放置，臭气熏天；饮水不洁，排水不畅，污秽四溢。成年累月，官民对此习以为常，并不在意，也没有专门机构来负责管理。况且广州人一直对各种疾病有着惊人的免疫力，更使他们觉得自己所居住的城市平安无事。时至晚清，这种情形开始发生改变。当时瘟疫流行，频繁发生，愈演愈烈，造成严重的生命财产损失，出现了罕见的城市公共卫生危机，人们开始意识到事态的严重。
晚清时期，尤其是光绪、宣统年间，是广州瘟疫史上的高发期。据统计，自1840年至1911年，广州共发生瘟疫45次，年均发生率为0。6次。光绪、宣统年间高达41次，占晚清广州瘟疫总数91％，年均发生率为1。1次。天花、霍乱、鼠疫为当时广州三大重疫，其中，天花共发生3次，霍乱7次，鼠疫20次，三者共占晚清广州瘟疫总数67％。尤其是鼠疫，从1890年至1911年，20余年间，几乎一年一次，就不曾间断过。无论是瘟疫总次数、发生频率，还是重疫程度，都表明晚清广州疫灾极为严重。疫灾所袭之处，无论是对本土居民，还是对外来人员，都构成了严重的生命威胁。在瘟疫中，常有举家之口遭受灭门之痛，甚至整个街区人口被夺命而十室九空。1894年广州爆发了史上最严重的鼠疫。最保守估计，它夺去7万余人的生命，占当时广州市人口的4。7％，比同年香港鼠疫伤亡人数高出27。5倍，整个广州一度陷入极度恐慌之中。在这些疫难中，外来侨民亦不能幸免。据载，1902年，有10名外侨死于该年霍乱，80％的外侨遭遇了该年的登革热。人死不能复生，每当疫灾降临，人们就不得不面对“常有宴饮之际，席未终而身已亡，谈笑之余，音尚存而魂已散”的严重生命威胁。在仓皇应对一场又一场危机之际，一些有识之士开始对广州城市卫生进行检视和反思，所论涉及街道卫生、饮水卫生、排水卫生及卫生行政等各个方面。
时至晚清，由于人口急剧增加，广州城市街道拥挤不堪。居民生活空间狭窄。英国传教士施美夫曾这样描述道：“新到达的外国人听说广州人口逾百万，自然会流露出惊讶或不信的表情。然而，一旦见到密密麻麻的街道，稠密的居民，匆忙的行人，拥挤在1。5米至2。7米宽的胡同里，不由他不信广州的确有那么多人。”当时，广州不止居住空间拥挤，而且街道垃圾堆积如山，空气污浊不清，若气候条件适宜，极易引发瘟疫。对此，早期改良思想家郑观应在《劝广州城厢内外清除街道粪草秽物公启》中尖锐地指出：“每值夏秋之际，奇疴暴疫，传染为灾。此非尽天气之时行，亦由地方不洁所致。盖城厢内外，无论通衢隘巷，类多粪草堆积，小则壅窒里闻，大则积若丘陵，污秽之物，无所不有。设遇霪雨初霁，晴晖烁照，郁浊之气，氤氲上冲，燥温互攻，行人感而成疾，辗转播染，疫疠之症所由来也。”1893年，天花流行，《申报》议论道：“城厢内外，人烟稠密，各街道粪草垃圾堆积如山，一至炎天，秽气熏蒸，闻之易生疠疫。”在批评者看来，广州极其脏乱的街道环境成为诱发瘟疫的重要因素。
当时广州供水条件非常恶劣，居民生活给水主要取自江河或井水。这些水源常常因海水倒灌，生活垃圾、污水、死物的倾泻，沟渠、沁井、小便所等场所秽水的渗入，污染非常严重，极易成为散播病菌的媒介。对此，1904年，两广总督岑春煊在上书朝廷的奏议中提到：“省城近年鼠疫流行，春夏之交，死亡枕藉，天灾之酷，惨不可言，虽致疫不止一端，而大端由于饮水之不洁。”针对给水不洁引发疾病的严峻情形，民初广州卫生司长李树芬也指出：“惟洗涤炊具食品，则纯用生水，其传染病亦可由是发生，病痛死亡不之凡几。其病症最要者为霍乱、肠热、痢疾等症，可见省垣所有井水、海水均不能用。”啕于是，如何改善城市居民供水条件的议题开始提上日程。1892—1901年度的粤海关报告写道：“建立城市供水工程的问题早已几经讨论，要求改善供水的呼声时有所闻……因此，希望在下一个十年报告中将记录这项迫切需要的供水工程已完成。除了给人们提供便利之外，这项工程还将消除一些引发疾病的根源。”
古代广州主要排水系统为六脉渠和护城濠，此外还有内街渗井和石板明渠。六脉渠是一种砖石砌筑的暗渠，贯串城内，渠通于濠，濠达于江海。护城濠分为东濠、西濠、南濠和清水濠四段。晚清时期，六脉渠大部分为民居跨占而渠身阻塞。内街渗井和石板明渠设计简陋，前者常因水溢而致满屋污臭，后者常因渠水阻塞而致水淹。此时广州排水系统已成为蚊蝇孳生、污浊恶臭之所。疾疫丛生之温床。对于六脉渠这种“暗沟”式的排水系统，粤海关税务司梅乐和讥讽其“像一只女装手表，经常出毛病”，“以致沙面外侨的健康普遍受影响”。因此，他极力推崇当时沙面租界所引进的“明沟”式露天排水系统，认为它使沙面卫生状况得到了普遍改善。粤海关税务司梅尔士亦称：“沙面英界整理明沟新法，甚为要善，无怪寓居沙面西人甚少疾病也。”显然，广州旧式排水系统被列为必要的改造对象。
长期以来，中国官民公共卫生意识普遍淡薄，
缺乏卫生防疫观念，一旦疾疫降临，往往表现为集体性迟钝。通常，在瘟疫流行中，染疫丧命者以华人居多，每居十之八九，而西人仅得十之一二，差异非常之大。粤东西医学士江英华指出，其主要原由在于西人“卫生有法，善顾卫生”，而华人“常多不知卫生”，并“每视卫生之例为畏途”。至于官方卫生行政职责，基本处于缺失状态，结果导致城市卫生管理流于失控，城市卫生问题丛生，尤其是环境卫生，脏乱不堪。1884年，郑观应就批评了广州当道者在城市卫生监管中的失责，“然此(奇疴暴疫)，固足为地方上之灾，实亦有地方者之责”。并提出了城市卫生行政管理的初步设想，所谓“诚得当道者为之提倡申卫生之要旨，谕饬南、番两县，暨各段保甲、巡缉委员，严勒各街坊董事、地保等，务将各街堆积一律清除”，即由广州当地政府督促各方组织清除城市垃圾。
这些针对广州城市卫生问题所做的检视和批评，既反映出人们对于城市卫生危机的警觉和反思，也表现出对城市环境卫生改善、卫生设施配备和卫生行政管理的强烈渴求。通过报纸、西方人士和新式知识分子的宣传和传播，这些议论和批评逐渐在民众中得以认可，也逐步引起政府的重视。“为了预防疾病传染，中国人纷纷起来采取措施，大搞家庭环境卫生，并进行消毒”“为了预防鼠疫发生，官方一再申令民众注意清洁卫生”。可见，民间社会和政府终于意识到保持生活和居住环境清洁的重要，并且付诸行动。尽管这种行动还很有限，“时松时紧；不能持之以恒”，但毕竟，卫生之道已开始为人们所诉求，并且，这种初步实践和努力，也有了明显效果。时至清末，为了预防天花，华人开始接受牛痘接种法，广州当地政府也派遣接种员为贫民免费接种牛痘，“这一点以及环境卫生的改进，大大降低了这种疫病的死亡率”月㈣。
在卫生之道的讲求和初步实践的过程中，广州自来水厂的建立恐怕是最好的成绩单。如前所述，病从口入，要求改善广州城市用水的呼声一直很高。1882年，南海人何岜生向官府送上一份长达40页的计划书，呈请在广州兴办自来水公司，但最终由于绅士的阻挠和筹款的艰难没能实现。1904年，两广总督岑春煊上奏朝廷，力主“一则由于井泉不洁，一则由于取水艰难，欲救二端(鼠疫、火灾)，非速办自来水不可”。这一奏议得以批准。次年，岑春煊发起筹建增趟自来水厂。1906年，水厂开始动工，兴建了一座面积为9。6万平方英尺的滤水池，一座高110英尺、容量为20万加仑的水塔，安装了日抽水量为875万加仑的抽水机，铺设了3条主管道。1908年8月，水厂正式营业，约有600户居民获得供水。年底，用户增至7500户。1909年，市内所有主要街道都铺设了自来水主管道，全长约25万英尺。翌年，增铺了1000多英尺主管道，4万英尺支管道，用户则增加2585户。1911年，增设自来水主管道139条，全长1250英尺，并增设支管2338条，全长30398英尺，计每日自来水总耗量为336万加仑。在多次现实教训之后，几经努力，广州城市终于有了第一家自来水厂，作为现代意义上的公共卫生设施。
二、西医东渐与医疗事业的转型
就在广州为应对瘟疫对城市卫生进行反思和初步实践的过程中，西医也开始悄然登陆广州。一些传教士医生相继来到这里，以医传教，创设了一批教会医院。这些新式医院及其医疗队伍，完全不同于中国传统的私人医馆或游方郎中。它们的出现和示范，推动着广州医疗卫生事业由传统向近代转型。
近代以前，西医已开始传人中国。19世纪20年代，马礼逊、郭雷枢就先后在澳门开过西医诊所，但真正开启西医传人中国局面的是传教士医生伯驾。1834年，他受美国海外传道部派遣来到广州，次年，在新豆栏开设了眼科医院(博济医院前身)。这是中国第一所西医医院，伯驾因此被称为教会医药事业的鼻祖。之后，教会医院在广州陆续增加。1848年，英国传教士医生合信在金利埠创办了金利埠医院。1898年，美国传教士医生嘉约翰在芳村创办了惠爱医院。这是中国第一所精神病医院。1901年，美国传教士女医生富马利在逢源中约创办了柔济医院。这是广东最早的妇产科专科医院。1901年，两广浸信会在东山创办了两广浸信会医院。1903年，法国天主教会在长堤创办了中法韬美医院。早期教会医院，为了吸引中国病人，排除他们对西医的抵拒，一律免费治疗，结果上门求诊者络绎不绝。当然，教会医院精湛的外科医术，也赢得了中国人的认可。在广州行医的头4个月内，伯驾共做白内障手术30例，只有两例失败。除眼科手术外，他还先后开展了扁桃体切割手术、截肢手术、肿瘤切除手术、膀胱切石手术，最早使用西方乙醚和氯仿麻醉法。凭着医疗善举和高超医术，这些教会医院逐渐在广州扎根，构成近代广州第一批新式医疗机构。
西医东传和教会医院的创设，使中国传统医疗体系和医事制度开始发生根本改变，逐渐向近代转型。
近代以前，广州医疗主要依靠中医私人医馆，还有部分游医郎中，但它们都不是近代意义的“医院”。在中国传统医事制度下，无论医疗，还是护理，均以家庭为单位。医生以个体为单位独立而分散执业，或坐堂开店，或应请上门施诊。医生对病人的诊治、把脉、开方以及病人家属照方抓药、护理病人等过程都是在家中完成。所以，在中国传统医疗环境下，“家庭”是基本的医疗单位和医疗空间，只有“医家”，而没有“医院”。教会医院的设立，使中国传统医疗空间和医疗观念开始发生改变。在西方近代医事制度下，“医院”是公共医疗空间，无论是诊断、治疗和护理，都在“医院”进行和完成。所以，医院对于病人来说，是一个完全脱离了亲友监视和私人属性的“陌生公共空间”。病人基于信任原则把生命完全委托于医院和医生。医生们则集体合作、分工执业，负责完成病人的诊治和护理过程。伯驾开业第一天所做的四例眼科手术，就是在他的医院完成的。他每次在做诸如切石之类的大手术之前，都会让病人签一份法律豁免书——医疗协议书。这些都体现了近代“医院”的公共空间属性和医患之间的托管理念。
在中国传统医事制度下，诊断、医疗和配药等整个诊治环节，基本上是由医生一人来完成，并且一医多能，包治各种病症，医疗效率比较低。而在近代医院制度下，由于医疗场所固定，病房、诊室、医护人员、医疗仪器配备齐全，医生集体合作、分工执业，可在有限的时间里诊断更多的病人，工作效率大为提高。据统计，嘉约翰医生一生共诊治病人74万人次，施行手术4。9万人次。1875年7月1日这一天，他一天内总共做了七类八例手术：白内障切除手术二例，膀胱结石切除手术一例。眼球肿瘤切除手术一例，肛门瘘手术一例，切除包皮一例，眼科手术一例，骨科手术一例。这是中国传统的“医家”所无法完成的。近代医院充分显示了其规模化、集约化和专业化的优越性。
在医院管理上，教会医院开始将西方医院管
理制度移植到中国。对所有前来就诊者，伯驾都有病历记录，并建立医务档案。当病人来看病时，眼科医院看门人发给每位病人一根写有中英文号码的竹片。病人拿着这根竹片在楼上按号就诊。每位新患者的姓名、号码、接待时间、住址和职业随后都记录在病例卡片上。这个卡片交给病人，由病人保存直至出院。每位病人处方与治疗记录一起归档，由医院保存下来，以便为病人再次就诊时的开方提供参考。这就是当今世界上各医院普遍采用的“挂号制度”的最初形式。由伯驾所创立的病案记录制度，也成为现代医院标准化建设的重要标志。此外。上述所提到的由伯驾首创的医疗协议书，也已被现代医院所广泛应用。
教会医院也改变了中国医疗人才培养的传统方式。中国传统医学教育以师傅授徒为主要方式，通过家传秘制来传播医技。这种方式使培养的医疗人才数量有限，而且限制了医术的推广和提高。教会医院则采取创办医校的方式使培养道路走上正规化、规模化。1865年，博济医院附设南华医学堂，这是中国第一所西医专科学校。首届招收8名。学制3年。1879年，录取两名女生，创我国训练女医生和男女同校的先河。至1894年前后，该校培养医生达200名，成为广东地区一支重要的西医队伍。1899年，富马利创办广东女子医学堂，这是我国第一所女子专科医学校，专门培养女医生。1902～1910年期间，该校共培养女医生44名。1903年，柔济医院设立端拿看护使学堂，专门培养护理人才，这是广东最早开办的护士学校。
在教会医院和医校的示范效应下，19世纪末20世纪初，广州开始走上自主创办新式医院和医校之路。
1899年，广州商会慈善人士兴建广州方便医院。这是当时广东首间较具规模的中医院。1904年，私人医生伍汉持创办图强产科医院。1906年，该院附设图强助产学校。1908年，女医生谢爱琼创办妇孺医院。这是广东最早的妇女儿童医院。1909年。该院附设妇孺产科学校。图强助产学校和妇孺产科学校是广东最早设立的两所产科学校。1904年，广州医师马达臣等倡议组织红十字会，并创办了中国红十字会番禺分会南福医院。这是广州最早的红十字会医院。1905年，两广总督岑春煊在北校场开办广东军医学堂，并附设随军营养病院。这是广东最早的军医学校和军医院。1907年，广州西医界人士梁培基、陈衍芬等以争医学教育权，光我华夏为宗旨，发起创办光华医社，筹办医校和医院。1908年，光华医学堂开办，并附设光华医院。光华医学堂课本全部采用中文，开创了由国人自办、国人任教、用中文讲课的西医教育的先河。1909年，广州商绅潘佩如、李煜堂等40余人发起创办广东公医学堂，并附设公医医院。光华医院和公医医院的创办，标志着广州人自办西医医院的开始。时至清末，广州拥有了近代医院14所左右，近代医校8所左右。
由上可知，在教会医院的示范效应下，广州传统医疗卫生事业逐渐向近代转型。无论是医疗单位、医疗空间和医疗观念，还是医院制度、医疗效率和医学教育都发生了根本改变。广州拥有了第一批新式的医院、医校和医疗人才。这为近代广州医疗卫生事业的发展奠定了基础。
三、清末新政与卫生行政的建立
近代意义的公共卫生事业作为一项社会公众事业，离不开法律和强制手段，离不开政府参与和干预。这又恰恰是中国前近代社会所缺失的，由此造成了中国社会公共卫生问题丛生。
近代以前以及到晚清很长一段时间，广州城市环境卫生实行街坊自我管理的方式。街道的清扫、垃圾的清除、粪便的运送、街渠的修建，皆由街坊自行处理和解决，政府既不扶助也不干预。由于缺乏强制力、存在利益冲突和居民卫生意识普遍淡薄，这种街坊自我管理经常处于放任状态。结果，城市环境卫生，尤其是街道卫生，情况十分恶劣，积重难返，成为瘟疫流行的诱因。如前所述，鉴于这种情形，郑观应就清醒地意识到当地政府理应担负起卫生管理的职责，并提出了广州卫生行政的初步设想。而与广州有着特殊地缘关系的港澳和沙面租界，则在卫生行政实践和具体操作方面为广州提供了样板和示范。
晚清以来，港澳也时常遭受瘟疫的袭击。十九世纪八九十年代，港澳开始着手卫生行政工作。1883年，香港设置洁净局作为专门的卫生行政机构，负责管理市场、屠场，清扫街道，清除垃圾，疏通沟渠，殡殓埋葬，熏洗房屋，灭鼠除虫等卫生工作。1894年，澳门成立由华人士绅主持的卫生监管会，与华政厅会商共同设法筹划卫生防疫等事项。同时，港澳加快了卫生法规建设。1894年鼠疫爆发，香港洁净局和澳葡当局分别制定了《治疫章程》和《辟疫章程》。这两个卫生防疫章程，对染疫船只的处置、船只人员的入境和停靠、疾疫患者的隔离就医、患者或疑似者的举报制度等做了全面细致的规定。这些严格的卫生防疫措施在这次扑灭疫灾的行动中发挥了有效作用。香港染疫死亡人数远比广州少得多，澳门则幸免于难。至于沙面租界，虽没有设置专门卫生机构，由工部局负责管理道路修筑、绿化、清洁等卫生事项，但工部局也专门雇人组建了一支清洁队，以维护租界日常的环境卫生。此外，租界在卫生改造和基础设施建设方面也颇有建树。1865年，租界完成环岛绿树带种植；1904年，建成一个新的排水系统，安装了第一个化粪池；1910年，建成一个容量为10万英加仑的小型水厂。这些做法使得租界卫生大为改观，成为“华南地区最卫生的地方之一”。港澳与广州毗邻，人流、物流和商流来往频繁，沙面租界则是广州“城中城”，彼此鲜明的差异对比，往往能给广州最直接的冲击、触动和感受，促使其不断自我反省和进行效仿。
在西式城市管理的示范、舆论的推动以及现实的教训下，广州当地政府开始着手卫生事务。1901年，广州地方政府鉴于街道不洁易生疠疫，遂指定专人监管环境卫生，清理城市垃圾，对违反规定者严惩不贷，且向铺户收取清洁费，解决卫生经费问题。这意味着政府不再是一个旁观者，开始主动干预卫生事务。不过，最终从制度层面上使广州卫生行政得以逐步建立，则起于清末新政。
1901年，清政府在内外交困下宣布实行“新政”，仿效西制改革旧官制。警察制度的建立是这场变革所采取的一项重要举措。这也是近代中国确立国家卫生行政制度的开始。1902年，清政府颁发巡警章程，通令各省筹办警察。1905年，在中央设立巡警部，下设五个司，其中警保司下设卫生科，职掌考核医学堂设置，考验医生给照。并管理清道、防疫、计划及审定一切卫生保健章程等卫生事宜。1906年，将巡警部改为民政部，下设5个司，其中卫生司下设保健、检疫、方术3科，分别职掌检查饮食物品、清洁江河道路、贫民卫生及工场、剧场公共卫生；预防传染病、种痘、检霉、停船检疫；考医、验稳婆、验药业、管理病院等卫生事项。1907年，清政府规定各省设立巡警道，并在巡警道治所设立警务公所。警务公所下设总务、
行政、司法和卫生4课。卫生课职掌卫生警察，“凡清道、防疫、检查食物屠宰、考验医务医科及官立医院各事项皆属之”。就是在这一背景下，近代广州从制度上初步确立了卫生行政系统。
1903年，广东政府遵照中央指令将保甲总局改组为巡警总局，负责执行广州省城警务，并兼管包括城市卫生的市政事务。1904年，该局专门制定了街道卫生管理条款7条，内容大致为：(1)垃圾须倒置各街较宽处或厕所旁；(2)修房所剩泥土破砖须雇人挑运出城；(3)严禁当街焚烧死者病时衣物；(4)菜市果皮、菜叶、鱼鳞、秽水一律弃置摊旁木桶；(5)厕所须三日一清；(6)不准在街旁随意大小便；(7)各街太平桶水间十日一行领换。并规定，违者一律究罪。这可能是近代广州第一个卫生规则，其关于街道卫生的规定已非常细致、全面。
1907年，广东巡警总局开始实行分科治事，设置总务、警政、警法、卫生4科吲。卫生科下设清洁、医务和医学3课。这是广州最早的卫生行政机构。1908年，广东设巡警道，将巡警总局改设为警务公所，下设总务、行政、司法、卫生4科。卫生科下设保健、医务和清洁3股，在职责上彼此分工明确：
保健股负责关于饮食物、饮食器、割烹具及其他物品的检查；各种病情的发生及霉菌检索；屠兽场、畜舍的规划取缔；幼童买吸纸烟的检查；烟馆、茶楼、酒馆、娼寮、船艇等开灯的查禁；吸烟人数、售烟营业、戒烟所事务的调查；工场、剧场及其他公众卫生的稽查；戒烟丸药及其他有碍卫生各品的化验等。
医务股负责关于公私医院的检查；医生、稳婆及其他医疗营业的取缔；娼妓病院的设立检查；药肆品以及着色料的检查；巡警体格的检查；拘留、待质、暂候、习艺等所人犯的疗治；途上急病及罹灾难者的救护；检查种痘事宜；麻风病人的检查；各种传染病的预防；火车、船舶的检疫；死生人数的调查统计等。
清洁股负责关于扫除道路、修浚沟渠及改良厕所、便所的调查考核；清道夫的雇用支配；倾泼秽物污水、埋瘗等的取缔；店户、家店及稠人聚集场所的清洁执行事宜等。
显然，卫生科的职责不再限于城市街道卫生，而是涉及饮食卫生、公共场所卫生、药品卫生、医疗卫生、卫生检疫及生死统计等事关城市公共卫生事务的方方面面。卫生科的设置及其明确的职责分工，标志着近代广州城市卫生行政开始起步，尽管其还隶属于警察部门，成为独立的专门卫生机构尚需时日。
结语
综上所述，近代广州城市公共卫生事业发端的动因和表现具有多面性。民国时期，时人对此就已有精到的论断，所谓“光绪二十年(1894年)，广州发生腴核疫(鼠疫)症，死者达十万人。居民懔乎时疫之恐怖，卫生之道，逐渐讲求”，“盖民国纪元前七十五年美国伯驾医生，以新医科学挟传道之使命以偕来，是可知广州公共卫生，未尝不因西洋文化以发轫者也”，“七载以后(1911年)，其所以表现公共卫生设备者，官办则有巡警道之清除垃圾，商办则有自来水厂，民办则有博济医院、柔济医院、图强医院等”。这个论断总结出两大动因和三类具体表现。总之，瘟疫流行从卫生观念层面触动了广州对城市公共卫生事业的思考和渴求；西医东渐从医疗制度层面推动广州医疗卫生事业由传统向近代转型。最关键的是，清末新政则从卫生行政层面初步确立近代广州卫生行政系统，因为，它最终为公共卫生事业提供了国家公权力的支撑和保障。近代广州公共卫生事业发端的情形，可以说，是近代中国沿海城市公共卫生事业肇始的一个写照。
作者：刘桂奇
第二篇：公共卫生的财政投入分析
摘要：文章分析了我国公共卫生的财政投入情况，找出我国公共卫生财政投入的缺失，并提出相关政策建议。
关键词：公共卫生;福利;外部性;政府责任
公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的广泛参与，共同努力。其中，政府主要是通过制定相关法律、法规和政策，促进公共卫生事业发展;组织社会各界和广大民众共同应对突发公共卫生事件和传染病流行;培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。
一、公共卫生投入的必要性
1、1996年的全国卫生工作会议明确了我国卫生事业的性质。这就确定了政府在卫生事业中的主导作用。
2、公共卫生服务产品具有明显的外部性效应。它不能完全靠市场机制解决，也无法通过市场实现最优配置，所以政府必须干预，以非市场方式来解决公共卫生服务产品的供求均衡问题，从而保证整个社会的协调发展。
3、公共卫生投入的回报效应。在公共预算中无论是卫生事业发展、或公共卫生投资，都是需要政府公共政策扶持和财政投入，以保证公共卫生活动正常开展。
4、健康的人口是社会生产力的重要组成部分。投资于健康，就是推动生产力发展。增加公共卫生投入，就是坚持预防为主的方针，避免因疾病流行而影响经济和社会的发展。
二、公共卫生财政投入状况分析
1、从近十年卫生总费用与国内生产总值的比例关系来看，政府对卫生事业的投入偏低。远不到国民生产总值(GDP)的5%(世界卫生组织公报中的期望值)。1990到1998年公共卫生费用占全国卫生总费用的比重分别是：6.54%、6.24%、6.28%、6.24%、6.13%、5.77%、5.5%、5.69%、6.05%。其中，公共卫生费和卫生发展费用分别仅占9.79%和10.19%。而医疗费用开支则占78.66%。
2、我国公共卫生投入与国外发达国家相比，其水平偏低。据世界银行统计，1990-1998年期间，按官方汇率计算我国人均卫生支出33美元，按实际购买力平价计算为143美元，而世界平均水平分别为498美元和561美元。我国人均卫生支出分别相当于世界平均水平的6.7%和25.5%。考虑到我国卫生资源分配中严重的城市偏向，中国农村居民的人均卫生支出和人均公共卫生支出与世界上其他国家相比将会更低。我国卫生总费用占GDP比重比世界平均水平低0.4个百分点，政府负担比重低于最不发达国家水平。
我国公共卫生工作存在许多不足：首先，我国预防保健经费紧张，人员任务落实不到位，必须要增加预防保健经费的投入，解决疾病预防工作的滞后性与懈怠性;其次，我国要加强健康教育促进工作。通过健康教育使社区大多数居民了解常见传染病、慢性病的发病与生活习惯的关系，倡导良好的生活行为方式。
3、农村公共卫生投入状况。目前我国公共卫生领域资源分布不公平，城乡差别大，城市占了总卫生资源80%，农村仅占20%。从1991-2000年全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89%又都成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%。
党的十六大以后，把全面建设小康社会的重点放在农村，注重增进公共卫生领域的公平性。公共卫生事业应树立“以人为本”的发展理念，切实将投资于人民健康的重点放在农村，把有限的卫生资源投入到农村居民防治传染病、地方病、营养不良性疾病以及妇幼疾病等方面和提供初级卫生保健服务上，坚持“预防为主”的卫生工作方针，把对疾病的预防和应对突发公共卫生事件工作摆在优先位置，同时尽快建立适合农村实际的医疗保障和医疗救助制度，使农民真正实现“有病早治、无病早防、病有所依、弱有所助”。
4、“非典”疫情后的公共卫生财政投入状况。2003年“非典”疫情发生后，中央财政设立了20亿元的非典防治基金，基金占2003年中央财政预算支出15138亿元的0.135%。与此同时，地方各级财政也已安排了近70亿元的非典防治经费。在财政部网站上列出了中央财政20亿元非典防治基金的支出明细表，其中：支持地方用于非典患者和相关医疗设备、仪器购置3.9亿元，支持卫生部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制3.1亿元，安排医药专项储备资金6000万元。我国政府希望通过专项资金的支持和各方面的努力，争取建成省、地、县3级疾病预防控制网络，并抓紧研究制订突发公共卫生事件救治医疗体系的建设规划，面向长远提高国家整体救治能力。
三、公共卫生投入存在的缺陷及原因分析
1、我国公共财政经费限制。受到自身经济发展水平的制约，在短期内在公共卫生领域投入大量的经费。
2、卫生领域过度的市场化。改革开放以来，政府长期将大量的公共财政用于经济建设，而把很大一部分卫生服务交给市场来调节，致使许多盈利较高的医疗服务得到了迅速发展，而那些无法通过市场发展，只能靠公共财政支持的公共卫生事业得不到足够的投入。
3、政府财政对公共卫生的投入方式不完善。我国对公共卫生服务产品的获取，主要是政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行直接投资。这种投入模式是计划经济和政府管理行政阶段的必然产物。加入WTO后，我国政府对卫生财政投入必须进行重新布局，抓住公共卫生发展为基本支持点，保证有限的政府财政投入主要是用于公共卫生服务，完成保障人民健康根本任务。
4、政府卫生投入结构不合理。首先，从我国卫生事业费的投入结构来看，中央财政支出在卫生费中所占比重逐年下降，地方财政的支出比重逐年上升。这样的结果是公共卫生支出持续低迷，公共卫生资本存量资本逐年萎缩;其次，注重医疗机构，对公共卫生与预防保健机构的投入相对软弱。1999年医疗机构的政府补助是预防与妇幼保健机构补助总和的4倍;再次，个人医疗卫生费用飞速上涨。从80年代以来政府支出占中国卫生总费用的比重有了极大的下降，而个人医疗卫生支出在卫生总费用中的比重则已经达到了60%，使我国的医疗卫生中总费用持续加速增长，许多地方大型先进医疗设备的引进超过了实际需求。而疾病预防，检测所需的经费却总是紧张，防疫部门设备落后。
5、公共卫生投入分布不公平，地区和城乡差距大。我国公共卫生支出中的1/4流向北京、上海、浙江和江苏等东部富裕省份，而西部落后地区仅占5%。由上述数据可以看出，我国各个地区的卫生设施水平存在着相当大的差距，地区公共卫生投入差距也有变大的趋势。
6、政府对农村卫生补偿机制、投入模式不合理。政府对农村卫生投入主要按人头和病床，对乡镇卫生机构实行差额补助，导致病床和人员设置过多。
对农村卫生投入以供方为主。从而造成农村预防保健服务经费严重不足。极大地影响了农村预防保健工作的全面开展。
政府对农村公共卫生投入总量不足，结构不合理，公共卫生服务严重滞后。 “重医疗，轻预防”的现象在农村地区普遍存在。基层预防保健财政缺口严重，资金不到位，财政投入不规范。我国是典型的二元经济结构，城乡差别严重，政府对农村卫生的投入不足已经严重影响卫生服务的公平性及可及性。
四、结论
1、明确中央政府的责任。由于公共医疗卫生的提供具有正的外部性，一个地区的公共医疗卫生投入不仅增进了当地消费者的效用水平，还提高了其他地区的消费者效用。如果由各地方政府决定其投入额度，必然会导致公共医疗卫生投入的不足，而由中央政府来决定公共医疗卫生的投入，一定程度上可以解决这种投资不足问题。所以中央政府应该明确地认识到自身的职责，在公共卫生领域发挥自身特有的能力，将公共卫生的建设制度化，长远化。
2、优化政府财政投入模式。在政府财政投放量远不足于实际的需要时，就必须设法使有限的政府卫生财政投入，在一定的条件下获得最大效果;就必须注重卫生财政投入的结果，而不是单纯的注重在卫生服务产品的过程不断增加拨款数量。
3、重点做好农村公共卫生工作。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》重点指出要大力改善农村医疗卫生条件;深化乡镇卫生院改革，加强基层卫生队伍建设;积极建立新型农村合作医疗制度，增强农民抵御疾病风险能力。
综上所述，我国目前公共卫生投入的公平性与可及性还存在着较大的缺失。在全面建设小康社会的今天，树立科学的发展观，以人为本，注重社会、经济的协调发展是极其重要的。我国政府应选择正确的公共卫生投资方向，重点保障农村基层卫生工作和城市社区卫生服务，选择最优的公共卫生投资策略，让有限的投入产出尽可能大的社会效益与经济效益，构建和谐社会。
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(作者单位：长江大学文理学院)
作者：程彩虹 雷慰慈 李之群
第三篇：我国公共卫生安全的法治保障
[摘要]新冠肺炎疫情是对世界各国治理体系和治理能力的严峻考验。依法保障公共卫生安全，是通过法治思维和法治方式践行总体国家安全观的客观要求，是在我国卫生健康领域推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，是切实维护广大人民群众的生命权和健康权的必然选择。从新中国成立到改革开放以后，特别是党的十八大以来，我国公共卫生法治建设取得显著成就，以《基本医疗卫生与健康促进法》为核心的法律制度网络，为我国防治传染病和维护公共卫生安全提供了必要的法律基础，但也存在公共卫生立法不够完备、防疫体系运转不畅、法治监督体系不完善等不足之处。要提升我国法治保障公共卫生安全的能力和水平，首先要求树立“健康入万策”的理念，健全和筑牢我国公共卫生安全的法律规范体系;二是从领导體制、群众路线、信息处理等方面尽快建立精细化的公共卫生防疫体系;三是着力构建公共卫生法治监督体系，将行政监督、司法监督和人民监督相结合，确保法治思维和法治方式在公共卫生领域的有效运用。
[关键词]公共卫生安全;国家治理;法治
2019年底、2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎是近一个世纪以来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病。在新中国成立以来发生的重大突发公共卫生事件中，新冠肺炎疫情打破了三个纪录，即“传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大”。这次疫情对包括中国在内的世界各国都是一次严重危机，也是一次严峻考验，它考验的是各国在应对公共卫生健康危机和经济社会发展等广泛层面的国家治理体系和治理能力。面对前所未知、突如其来、来势汹汹的疫情大考，中国共产党领导中国人民坚定落实“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”这一指导方针，勇敢地进行了一场史诗级的抗击疫情的全民运动。2020年2月5日，在新冠肺炎疫情防控的艰难时刻，在中央全面依法治国委员会会议上，习近平总书记强调要在法治轨道上统筹安排疫情防控工作，始终如一地把人民群众的生命安全和身体健康放在首要位置，疫情防控工作愈“吃劲”，愈要坚持做到依法防控。这对于做好当下的疫情防控工作、保障我国公共卫生安全乃至更长远的国家治理都具有特殊而重要的意义。
一、依法保障公共卫生安全的理论依据
(一) 运用法治思维和法治方式落实总体国家安全观的需要
习近平总书记2014年在中央国家安全委员会会议上提出了“总体国家安全观”这一重要概念。总体国家安全观是一种全新的安全观，主张外部安全与内部安全统筹、国土安全与国民安全并重、传统安全与非传统安全联动。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求贯彻执行总体国家安全观，进一步加快国家安全方面的法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。2015年7月1日颁布实施的新的《国家安全法》第3条规定“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”“维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路”。根据该条规定，总体国家安全观的宗旨是人民安全，其根本是政治安全，其基础是经济安全，其保障是军事安全、文化安全、社会安全，其依托是促进国际安全。总体国家安全观以维护人民安全为宗旨，公共卫生安全是总体国家安全的重要方面，也是保障人民安全的题中应有之义和重要抓手。
法治思维和法治方式的要义在于：想问题、做决策、办事情都要在法治之下进行，而不是游离于法治之外，更不是凌驾于法治之上，关键在于守规则、重程序，法定职责必须为、法无授权不可为。[1]运用法治思维和法治方式维护国家安全，是贯彻落实全面依法治国战略思想以及党的十八届四中全会《决定》的必然要求，是全面实施《国家安全法》的必然要求。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求，“健全国家安全法治体系”“完善重要领域国家安全立法”“健全国家安全审查和监管制度，加强国家安全执法”。这是中共中央对总体国家安全观与全面依法治国方略之间关系的深邃思考和深刻洞察，以及通过法治维护国家安全的最新战略谋划。依法保障公共卫生安全，是运用法治思维和法治方式维护国家安全的具体表现，是落实总体国家安全观和完善中国特色社会主义法治体系特别是“健全国家安全法治体系”的重要一环。
(二) 加快我国卫生健康治理体系和治理能力现代化的需要
作为综合性的系统工程，国家治理涉及多方面和各领域，而卫生健康治理是其中的重要方面和重要领域。国家治理现代化的方式虽然是多元的，但法治是其中的基本方式。2019年10月，党的十九届四中全会决定要求“统筹发展和安全”“健全国家安全法律制度体系”，对国家安全领导体制的要求是“集中统一、高效权威”。国家安全体系的健全和完善是提高国家安全能力的重要保证。当新冠肺炎疫情遭遇新春佳节和号称“地球上最大规模人类迁徙”的春运时，我国的防疫工作面临巨大挑战。在本次疫情防控中，我国在传染病预防和报告、野生动物保护、公共卫生危机应对等方面都暴露出明显不足，有的是立法缺失或相互抵触，有的是执法不严或流于形式，有的是有法不依甚至违法犯罪。因此，唯有不断推进依法治疫，运用法治思维和法治方式来解决当前突出问题，才能提高防疫工作的成效，不断提高我国法治社会的建设水平。
公共卫生治理的现代化，其具体内容包括技术的现代化、制度的现代化、主体或人的现代化，其基本路径包括系统化、法治化、人性化和国际化等方面。[2]在当前，推进我国卫生健康治理体系和治理能力现代化，在很大程度上就是要法治化。在“大疫”和“大考”的重要关头，提高我国公共卫生安全的法治保障能力，是完善我国卫生健康领域治理体系，提升我国卫生健康领域治理能力的重要途径，是推动我国国家治理现代化的重要突破口。
(三) 维护广大人民群众生命权和健康权的需要
生命权和健康权是国际公约和我国宪法及法律共同保障的基本人权。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第12条规定了健康权的内容和缔约国保障健康权实现的义务，并“创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件”。《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权”。人权的基本含义是“人之为人而应当享有的权利”。人权是一个集合概念，它内在地包含了人身权、政治、经济、文化等各方面的权利。其中，生命权是公民依法享有的生命不受非法侵害的权利，是公民最根本的也是最重要的人权，是一切其他权利的基础，因为生命是公民作为权利主体而存在的物质前提。健康权是指每个公民都依法享有的“天赋人权”，是保证公民有效参加社会活动的基础性权利，其权利内容是“身体健康不受非法侵害”。从权利性质看，健康权既属于消极意义的“自由权”，它排除国家的干涉和限制;健康权也属于积极意义的“社会权”，其充分实现有赖于国家履行其积极义务。[3]我国现行《宪法》第 45 条第1款规定，年老、疾病或者丧失劳动能力的公民有权从国家和社会获得物质帮助，为保障这些权利的实现，国家应当大力发展社会救济、社会保险和医疗卫生事业。这就是国家履行积极义务以保障公民健康权的体现。
2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》的第四编规定的是“人格权”，其中第二章特别规定“生命权、身体权和健康权”。该法典第1002条和第1004条分别规定了自然人享有生命权和健康权，法律保护自然人的生命安全、生命尊严和身心健康，任何组织或者个人不得侵害他人的生命权或者健康权。该法典第1005条规定，那些负有法定救助义务的组织或者个人，在自然人的生命权或健康权受到侵害或者处于危难情形时，“应当及时施救”。对我国公民而言，生命权和健康权既是宪法保障的基本人权，也是民法保障的民事权利中的人格权，每个公民都是权利主体，而义务主体是国家、任何组织或者个人。从消极意义而言，这些义务主体负有“不得侵害”他人生命权和健康权的义务;从积极意义而言，这些义务主体对他人生命权和健康权负有“尊重、保障、保护、及时施救”的义务。例如，政府对传染病患者的免费救治、公民主动配合政府的防疫措施，都是在履行自身对公民生命权和健康权的义务。这是宪法和法律规定的法定义务，做到了是理所当然，做不到就是违法。
生命权、健康权是人民群众最基本的需要，是实现“美好生活”的必要条件，建立公共卫生安全法治保障制度是对人民群众根本权利的长效保证。在疫情防控过程中，由于紧急情况而采取的相应措施可能会影响或限制公民部分权利的行使，这种影响和限制的力度要与疫情的严重程度相适应，既不能以保护人权为名而放任疫情蔓延，又不能以防疫为名而肆意地限制公民权利。疫情防控要依法进行，采取适当措施维护公民正当权利，防止过度防护措施侵害公民权利。健康权作为基本人权，是生存权和发展权的基础，“生命健康权保障原则”应当是卫生法的基本原则。[4]
二、我国公共卫生法治建设的成就和不足
2020年3月，全国人民代表大会常务委员会召开公共卫生法治保障座谈会，全国人大常委会委员长栗战书同志强调，我国虽然制定了涉及公共卫生领域的多部法律，它們在依法应对公共卫生事件、依法防控疫情中起到了重要的保障作用，但是这次新冠肺炎疫情也暴露出现有的这些法律存在不少缺陷和短板，迫切需要呼应时代特点和实践发展，更好地顺应国家治理现代化的潮流。[5]
(一)我国公共卫生法治建设的成就
新中国成立初期，中央人民政府确立的卫生工作方针和原则包括“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”“卫生工作与群众运动相结合”，为创建卫生法制奠定了基础。中央人民政府和国家卫生部先后颁布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》(1950)、《关于防止厂矿企业矽尘危害的决定》(1956)、《放射性工作卫生防护暂行规定》(1960)等行政法规和规范性文件，其内容涉及传染病防治、劳动卫生、食品卫生、环境卫生、学校和青少年卫生等公共卫生各个领域。1957年，第一届全国人大常委会通过的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》是新中国历史上第一部通过国家最高权力机关制定的卫生法律。至此，新中国公共卫生法律制度的雏形已经具备。但是，在“文革”的动乱时期，公共卫生法律制度遭受了严重破坏，立法几乎处于停滞状态，执法、司法和守法等各环节全面失守，处于混乱无序的非正常状态。
进入改革开放新时期， 我国卫生法律秩序得以恢复重建。 全国人大常委会颁布了《药品管理法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《食品卫生法》等重要卫生法律。国务院颁布了《尘肺病防治条例》《公共场所卫生管理条例》《学校卫生工作条例》等一批卫生行政法规。卫生部和各省、自治区、直辖市还制定了大量的部门规章、地方性卫生法规和政府规章。上述立法构建了我国公共卫生法律框架体系，涉及传染病防治和职业卫生、环境卫生、食品卫生、学校卫生、药品监管等领域。1997年，随着党的十五大将“依法治国”确定为基本治国方略，我国公共卫生法治建设环境进一步改善。2003年，“非典”疫情暴露出我国公共卫生法制的薄弱环节和欠缺之处。2003年5月，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》成为我国公共卫生法制史上的一个标志性立法。
党的十八大以来，随着全面依法治国方略的加速推进，我国卫生健康立法的步伐也逐步加快，先后制定和修订了《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《母婴保健法》《精神卫生法》《献血法》《疫苗管理法》《野生动物保护法》等多部法律。2019年10月，生物安全法草案首次提请全国人大常委会审议，该法案针对我国生物安全领域存在的主要问题，以保护我国生物资源安全为宗旨，既为生物技术发展提供促进和保障措施，同时又注重预防和严禁任何组织或者个人通过生物或者生物技术对我国的国家安全造成危害。全国人民代表大会常务委员会在2019年12月审议通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，成为我国卫生健康领域起牵头和管总作用的基本法律。这是一部基础性、综合性法律，对于深化我国医药卫生体制改革和卫生与健康事业发展将起到规范和引领作用，具有里程碑意义，是实施健康中国战略的坚实法律保障。[6]2020年2月24日，在疫情防控的攻坚时刻，全国人大常委会通过了专门的决定，全面禁止非法的野生动物交易活动，以坚决铲除在某些地方和群众中存在的滥食野生动物的陋习。2020年4月29日，全国人大常委会通过《固体废物污染环境防治法》。上述立法进一步织密了我国防治传染病和维护公共卫生安全的法律制度网络。
(二)我国公共卫生法治建设的不足
1.公共卫生立法不够完备。此次新冠肺炎疫情来势凶猛，是自2003年“非典”以来我国公共卫生领域面临的新情况、新问题，同时也是对我国公共卫生法治的极大考验。新冠肺炎疫情暴露出我国在公共卫生立法方面的诸多问题，主要表现在仍然存在立法空白，有的方面存在弱项和短板，没有做到“全覆盖”，比较缺乏“硬核”的约束性条款，某些法律规定缺少有效衔接，甚至互相冲突，亟须进行全面的修订和完善，才能积极回应社会公众对公共卫生安全的关切。例如，在新冠肺炎疫情严重时，武汉、湖北乃至全国范围实际上已进入紧急状态，但我国尚未出台《紧急状态法》，虽然在2007年开始施行的《突发事件应对法》可以勉强应付，但毕竟是权宜之计。另外，我国关于野生动物保护的法律还不够完善，非法野生动物交易和滥食野生动物的丑恶现象时有发生，带来了极大的疫病传播风险，对我国当前的公共卫生安全构成严重挑战。
2.公共卫生防疫体系运转不畅。突发公共卫生事件往往难以预见、起因复杂，又具有迅速蔓延造成严重危害的风险，因此针对当前突发公共卫生事件，整个防疫体系能否保持高效运作就显得十分重要。就本次新冠肺炎疫情而言，在疫情发现初期陆续出现病例时，地方政府部门并未给予足够重视，我们的防疫体系并未起到预防的作用。虽然存在客观原因，即人类对新型冠状病毒的认识有一个渐进的过程，但在主观方面也反映出地方政府官员的风险防范和危机应对的意识和能力都比较薄弱，反应迟缓，例如在疫情暴发初期照常举办“万家宴”的事件。另外，长期应急管理准备不足，医护人员、床位和医疗物资短缺等问题，也造成早期的疫情应对陷入被动局面。
3.公共卫生法治监督体系不完善。传染病的特点决定了疫情防控是人民战争、总体战、阻击战，政府及其工作人员在其中起着主导作用，而法治监督体系的完善是确保其合法有效地行使职权的重要条件。有些政府官员缺乏担当和危机意识，出现了“唐主任”之类“一问三不知”的官员;有些机构在应对突发公共事件时准备不充分，导致了疫情初期紧缺医疗物资无法及时合理分配的问题;有些基层干部执法简单粗暴，涉嫌侵犯人民群众的人身或财产权利。这都说明我国公共卫生法治监督体系还不完善，需要针对暴露出的问题及时补上短板。
三、提升我国公共卫生安全法治保障水平的路径
每次突发公共事件的产生都是对国家治理体系和能力的一次大考。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，习近平总书记指出，既要做好当前的疫情防控工作，尊重科学，精准地打赢防控疫情的阻击战、总体战和人民战争，更要着眼于长远的体制机制建设，不断地总结经验，并吸取教训。要抓紧补短板、堵漏洞，继续建立和完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生安全法治体系，通过法治手段来提升我国公共卫生安全保障水平。2020年9月8日，在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上，习近平总书记在论述“我们要加快补齐治理体系的短板弱项”时再次强调，要“强化公共卫生法治保障”，从而“为保障人民生命安全和身体健康夯实制度保障”。
(一)筑牢我国公共卫生安全的法律法規体系
要加快构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。新冠肺炎疫情暴露了我国当前的公共卫生法律的缺陷和不足。应当加强民主立法、科学立法、依法立法，注重调查研究，坚持问题导向，找准实践中的焦点和热点问题，对症下药，提出切合实际又具有可操作性的公共卫生法律的立法或修法方案。
制定《紧急状态法》是落实我国宪法规定的全国人大常委会拥有的“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”这一法定职权的必要途径。通过立法明确规定紧急状态的决定和启动程序，在紧急状态下的公民权利和自由以及国家机关的特别职责和权限。例如疫情期间的强制隔离治疗、测量体温、封城封村、实名登记行踪等措施，都在一定程度上限制了公民的人身自由和财产权利，这些措施固然有其必要性，但也存在被滥用的可能性。一方面，个人自由并非绝对，在许多情况下要受到必要的限制，以达到维护集体安全之目的;另一方面，集体安全的考量也并不足以使任何限制个人自由的措施正当化。[7]紧急状态法的解决之道是在个人自由与集体安全之间寻求平衡。
应当尽快制定并实施《生物安全法》，抓紧修改完善《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《突发事件应对法》等法律，并做好相关配套法规的制定。公共卫生法治保障体系的建立是一项系统工程，牵一发而动全身，要树立“健康入万策”的理念，及时制定或者修正社会治理、生态保护、国家安全等相关法律，将健康理念和公共卫生法治保障制度安排融入其中。
(二)尽快建立精细化的公共卫生防疫体系
一是要尽快建立公共卫生安全的统一领导和协调机制。应当尽快组建党中央集中统一领导的重大传染病联防联控指挥中心，提高疾控中心在疫情防控和公共卫生安全体系中的地位，维护其独立性，构建从中央到地方的垂直领导机制，提升其在防控突发公共卫生安全事件中的信息发布权限和应急处置能力。以强化专业性、公益性为导向深化公立医院改革，强调公共卫生事件应急作为公立医院重要的公共卫生职能。[8]
二是要充分发挥制度优势，继承优良传统，走好群众路线，紧密联系、依靠和引导广大人民群众积极参与疫情防控，实行群防群控，打好疫情防控的总体战和人民战争。要高度重视社区防控工作，充分发挥基层党组织的先锋模范作用，把防控力量向社区下沉，守住社区防控的防线，只有内防输入、外防输出，才能有效切断疫情传播的渠道，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。要充分动员广大企业和非政府组织等社会力量参与疫情防控。
三是要借助大数据等信息技术手段，提高疫情防控的信息处理能力。利用大数据对疫情开展精准防控，能有效提升防控效率，避免“一刀切”实施防控。在疫情期间，通过大数据分析，可以快速查询居民身边是否存在确诊患者及其密切接触者，提前做好安全防护。在复工复产时，利用健康码能有效开展正常的工作和生活，避免大部分未感染者长期隔离而导致出现种种社会问题。另外，当前互联网技术飞速发展，我们在快捷地获取各方面资讯的同时，也存在着信息不对称、谣言满天飞等现象，利用大数据能及时向社会发布疫情信息、病毒的危害情况和防护措施、爱心物资分配等关键信息，提升政府公信力。
(三)着力构建公共卫生法治监督体系
要将行政监督、司法监督和人民监督相结合，确保法治思维和法治方式在公共卫生领域的有效运用。运用法治思维和法治方式开展疫情防控，必须增强合法意识、合理意识、公开意识、程序意识。[9]充分发挥行政监察、审计等专业性行政监督职能和行政体系上下层级的纵向监督作用，防范和纠正行政主体在疫情防控中的不作为和乱作为。司法机关要及时查处疫情防控期间出现的散布谣言、哄抬物价、生产销售假冒伪劣防疫物资、公职人员以权谋私以及在执法过程中侵犯公民合法权利等各种违法行为，对构成犯罪的依法追究刑事责任。要切实保障人民群众在疫情防控中的知情权、参与权和监督权。监督权是我国公民的基本政治权利之一，面对重大突发公共卫生事件，依法维护人民群众的监督权是高效开展疫情防控的重要保证。本次疫情防控充分发挥了舆论监督機制，利用网络平台、微博等大众传媒手段，提高了公民积极参与民主监督的效率。例如，为加快建设火神山及雷神山医院，全网民众一起见证了中国速度和中国奇迹。另外，对于某些官员和机构的不作为和乱作为，利用网络平台进行曝光，此后纪检部门和国家监察委也对相关违规违纪行为进行了及时查处，有效保证了疫情防控的实效性。
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作者：王海燕 龚梓豪