财政管理论文提纲

论文题目：世行公共财政管理能力系统性评估（PEFA）分析与启示

摘要：Public Expenditure and Financial Accountability（PEFA）是世界银行开发的一套财政管理能力评估系统。客观上,PEFA通过对财政管理系统的管理能力进行评价反作用于财政管理系统,可以实现财政管理能力的提高。本文试图对PEFA及其在相关国家的应用情况进行分析,为提高我国政府财政管理能力提供启示。从基本分析框架来看,本文从识别、控制和消除风险的角度界定财政管理,认为财政管理活动的本质是通过一系列制度安排来引导行为,规避风险,实现财政管理目标;基于“引导行为-规避风险-达成目标”角度,分析一个好的财政管理能力评估系统应该具备哪些要素。一方面,通过上述框架对PEFA政府财政管理能力评估系统进行解构,采用案例分析法研究PEFA在国外其他国家的应用,旨在论证以下问题:PEFA的理念是否先进;PEFA评估是否可以适应不同国情下的政府;开展PEFA评估是否有助于提高财政管理能力。通过分析,本文认为,PEFA体系从指标设计到评估过程都体现了精细化管理的思想,PEFA确定了一套“好”的财政管理行为规范,基于财政行为设计标准化的指标体系对财政管理系统的关键要素进行评估、对内部控制框架的有效性进行评估;PEFA评估报告为改进财政管理行为提供指引,有助于提高财政管理系统规避财政风险的能力,有助于提高财政管理系统对实现财政目标的支持力度,推动财政目标实现。PEFA可根据被评估政府所处国情的不同对指标体系做出调整,并尊重被评估政府在指标使用上的选择;研究结论可在一定程度上消除当前我国地方政府对PEFA存在的疑虑。另一方面,分析我国当前财政管理相关制度,并对我国财政管理能力建设实践进行分析。基于“引导行为-规避风险-达成目标”角度,将PEFA与我国财政管理相关制度《地方财政管理绩效综合评价方案》（以下简称《方案》）进行对比,结果表明《方案》能够较好地贴合当前实践,比如设置的债务相关指标体系相对完备,对偿债率、逾期率、新增债务率和总体债务水平进行评价,通过评价引导地方政府的财政行为,有助于提高财政管理系统的风险控制能力。但与PEFA相比仍有不足之处,主要表现在以下三个方面:第一,《方案》没有形成完整的逻辑框架,忽视了一些比较重要的财政管理要素;其中,忽视预算的可预测性,会削弱财政管理系统及时识别、监控预算执行偏离目标等风险的能力,忽视预算与地方宏观政策的匹配性,会削弱财政管理系统及时识别、监控预算编制偏离政策目标等风险的能力;忽视完整的政府财务报告体系会削弱财政管理系统防范财务数据造假等风险的能力。第二,在预算透明度方面,《方案》给出的评价得分方法过于模糊,而且缺乏对公众获取信息便捷程度的评价,预算透明度不高削弱财政管理系统及时识别、监控风险的能力。第三,问责机制方面,《方案》未对外部审查和审计相关内容做出评价,只在财政违规方面运用不合规支出比重进行考核,不容易全面问责。基于上述分析,本文提出借鉴PEFA开展财政管理能力评估、完善地方财政管理能力建设的思路原则和建议。认为可考虑以下两条思路齐头并进:其一,在现有《方案》基础上,借鉴PEFA的理念和体系对《方案》进行完善,探索在《方案》基础上增加对预算的预测性、与宏观政策匹配性、完整政府财务报告体系和对外部审查和审计等相关内容的评价,通过引导行为不断提高财政管理系统控制风险的能力;其二,尝试在具备一定基础的地方政府试点开展PEFA评估,在实地应用中,探索应用PEFA需要具备哪些条件和基础、应用过程中需要格外关注哪些注意事项,并在试点评估中不断结合国情对PEFA进行改造,使之在不降低对财政管理能力评估能力的同时更加适应中国国情,使PEFA“中国化”。建议:第一,结合中长期财政规划、滚动预算改革,加入对预算预测性评估,提升财政管理系统的风险控制能力;结合政府综合财务报告改革,逐步增加对综合财务质量的评价;推动政府会计准则改革,更加广泛应用经济功能为主的预算会计科目,完善以成本核算为核心的政府管理会计制度,形成以权责发生制为基础的政府财务报告体系;结合财政透明度,应“披”尽“披”,增加政府采购信息的披露,例如对重大事项采购流程全面评价,而不仅仅是对政府采购最终结果进行评价;强化外部审计监督评价,强化人大问责,提高财政管理系统识别、控制、规避风险的能力。第二,尝试在具备一定基础的地方政府试点开展PEFA评估,不是必须应用完整指标体系,重点是在实地应用中探索应用PEFA要求财政管理系统具备哪些条件和基础、应用过程中需要格外关注哪些注意事项;并在试点评估中不断结合国情对PEFA进行改造,使之在不降低对财政管理能力评估能力的同时更加适应中国国情。

关键词：财政管理;财政管理能力;公共财政管理能力系统性评估（PEFA）;地方财政管理

学科专业：财政学

摘要

Abstract

1 绪论

1.1 研究背景与意义

1.2 文献综述

1.2.1 国内文献综述

1.2.2 国外文献综述

1.2.3 文献评述

1.3 研究思路与方法

1.3.1 研究思路

1.3.2 研究方法

1.4 创新与不足

2 相关概念和理论基础

2.1 财政管理相关概念

2.1.1 管理

2.1.2 财政管理

2.2 财政管理相关理论

2.2.1 PDCA循环

2.2.2 内部控制理论

2.2.3 全面风险管理理论

2.3 财政管理能力评估系统的要素分析

3 PEFA政府财政管理能力评估系统

3.1 PEFA发展与现状

3.1.1 PEFA概述

3.1.2 PEFA发展历程

3.1.3 PEFA应用现状

3.2 PEFA框架体系

3.2.1 PEFA覆盖面

3.2.2 PEFA绩效指标

3.2.3 PEFA报告

3.2.4 PEFA总体架构

3.3 PEFA评述:基于“引导行为-规避风险-达成目标”分析框架

3.3.1 PEFA评估报告为改进财政管理行为提供指引

3.3.2 PEFA评估有助于提高规避财政风险的能力

3.3.3 PEFA评估有助于推动财政目标实现

3.3.4 PEFA评估体现精细化管理的思维

4 PEFA在相关国家的应用情况

4.1 PEFA在相关国家应用概述

4.2 PEFA在不同国家应用中的调整

4.2.1 PEFA指标“不适用”情况调整

4.2.2 PEFA指标“不使用”情况调整

4.3 PEFA的应用效果:以相关国家为例

4.3.1 巴西联邦政府PEFA评估情况及效果

4.3.2 印度联邦政府PEFA评估情况及效果

4.3.3 南非豪登省政府PEFA评估情况及效果

4.3.4 德国奥斯纳布吕克市政府PEFA评估情况及效果

4.4 PEFA应用评述:基于“引导行为-规避风险-达成目标”框架

4.4.1 PEFA评估报告为改进财政管理行为提供指引

4.4.2 PEFA评估通过引导行为提高财政管理系统风险规避能力

5 PEFA与我国的相关制度比较

5.1 我国的相关制度概况

5.1.1 相关制度的发展历程

5.1.2 相关制度现状

5.2 《方案》与PEFA评估理念的差异

5.3 《方案》与PEFA评估指标体系设计的差异

5.4 《方案》与PEFA问责机制的差异

5.5 本章小结

5.5.1 《方案》与PEFA的优劣势比较

5.5.2 PEFA对我国相关制度改进的启示

6 结论与建议

6.1 结论

6.1.1 PEFA体系在一定程度上与现代风险管理理念相符

6.1.2 PEFA有助于促进被评估政府提高财政管理能力

6.1.3 与PEFA相比,我国的相关制度有改进空间

6.1.4 PEFA可调整以适用不同国情

6.2 完善我国财政管理能力评估体系的思路和建议

6.2.1 基本思路

6.2.2 我国财政管理能力评估框架和指标体系构建的初步设想

参考文献