中美环境管理体制比较分析

2022-09-11

目前, 环境保护问题是当今各国可持续发展急需解决的重大问题之一, 各国政府对于环境保护都采取了相应的环境管理体制与手段。我国作为世界上最大的发展中国家, 其人口众多, 人均资源少;工业化和城市化进程迅速推进, 使得环境管理承受巨大压力。许多地方的环境污染问题甚至成了经济发展的阻力。因此, 适宜的环境管理体制对于我国的可持续发展起着至关重要的作用。而美国作为西方发达国家中环境保护工作开始较早的代表, 其有关环境管理的发展经验也具有典型意义。对比分析两国之间在环境管理体制上的差别, 研究美国环境管理的有益经验, 对于我国环境管理体制的完善创新具有很强的借鉴意义。

美国的环境管理体制是随着上个世纪中期以来国家政府对环境问题的逐步重视和政策倾斜, 而相应建立起来的。其有关环境管理的相关法律、管理机构、管理机构的职权运行方式都较成熟完善。

环境法律作为环境管理体制的载体, 对一国环境管理体制的发展起着至关重要的作用。而美国的环境立法工作早在十九世纪末就已经开展起来了, 随着环境立法速度的加快, 到二十世纪六七十年代就逐步形成了涵盖环境保护所有领域的、相对完善的环境法律体系格局。美国现行主要的环境保护立法有《国家环境政策法》、《全面环境对策补偿与责任法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》、《应急计划及社区知情法》、《有毒物质控制法》、《资源保护与回收法案》、《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂修正法》等。此外各管理机构的职能除了由环境法律加以规定之外, 还遵循以往相关判例的裁判。

美国的环境管理机构主要包括联邦环境管理机构和各州环境管理机构。在美国联邦层面, 最重要的环境管理机构莫过于1970年成立的联邦环境保护局 (EPA) , 它是联邦政府执行部门的独立机构, 直接向总统负责。此外, 根据《美国环境政策法》设置的国家环境质量委员会以及联邦内政部、农业部、劳工部、商务司法部等都建有环境管理的职能。在各州环境管理层面, 各州的环境保护事务由各州来管辖, 美国各州都设有州一级的环境保护局和环境质量委员会来负责州级环境管理工作, 但是州级的环境管理机构并不受联邦环境保护局的领导和管理。

美国环境管理机构的职权运行中引入市场机制等经济协调手段、金融手段, 采用非强制性的执法手段鼓励被管理者遵守环境法规, 同时还采用信息公开等促进公众参与环境立法和执法。总结来说, 美国环境管理运行机制已经形成较完备的合作、协调、执行、监督机制。

目前, 我国的环境状况并不乐观, 由于我国是世界上最大的发展中国家, 人口基数大, 人均资源少, 对环境的压力大;我国的农业、工业生产中主要以煤为主, 势必会对环境产生污染。所以, 加强政府的环境管理是我国解决环境问题的重要手段。

我国制定的与环境资源保护有关的立法中, 都基本涉及到有关环境管理体制的规定, 像《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等。这些法律的规定对我国环境管理体制的构建创新、规范行政机关的管理活动、促进各环境行政管理机关的协调与配合起到非常重要的作用。

《中华人民共和国环境保护法》第七条的规定奠定了我国环境管理体制的基本模式, 明确了国家最高行政机关国务院是环境保护的行政主管部门, 统一领导国务院的各个环境监督管理部门和全国地方各级人民政府的环境管理工作。我国目前的国家环保部就是原来的环境保护总局改来的, 作为国务院的直属机构来负责环境管理工作。

一、我国与美国环境管理体制的比较

(一) 管理机构管辖权明确化程度不同

我国跟美国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式, 但是所达到的效果却有所不同, 美国通过立法加以规范明确了各管理机构的职权范围, 管理起来更加明确细化, 防止了交叉管辖, 提高效率避免相互推诿。而我国由于缺乏法律的规范, 经常出现管辖权争议。

(二) 各环保机构的独立程度不同

美国各州级环保机构保持各自独立, 不受联邦环保机构的领导和管理, 享有独立的管理权。与此形成对比, 我国的环境管理更趋向于中央主导型, 各地方环境管理机构缺少自主行为, 缺少积极主动性, 而中央环境管理权力集中, 导致负担重, 管理成本较高。

(三) 具体环境管理方法不同

美国现行的环境管理的具体措施是多层次的, 主要以五种形式呈现:直接的行政管制、资源管制、责任赔偿制、污染税制、津贴制。我国政府环境管理的具体方法是源头控制和总量控制。源头控制, 顾名思义, 就是从决策的“源头”和生产的“源头”来控制环境问题的产生, 避免走“先污染后治理”的老路, 在进行经济和社会发展决策时综合考虑环境与发展的协调问题。总量控制就是从排污总量上进行控制, 解决了以前单纯实行污染物浓度控制所带来的污染总量可能增加的问题。

我国作为世界上最大的发展中国家, 环境与发展的协调问题是急促解决的一大难题, 因此, 我国的环境管理体制必须通过不断完善规范来适应社会经济发展的要求。结合我国实际国情, 借鉴美国环境管理体制的有益经验, 我国的环境管理体制可以从以下四个方面加以完善。

1. 完善环境管理体制立法

与美国环境管理体制相比, 由于我国没有一部综合性的关于环境管理体制方面的法律, 各相关规定都散见于各种法律、法规中, 所以容易导致内容的冲突, 不利于立法功能的发挥。制定一部综合性的环境管理体制方面的法律, 明确管理部门的法律地位及管理职能, 使个部门的职能不超出法律规定的界限。

2. 扩大环保机构的的职权, 明确规范管理机构的职能

美国的环境管理机构联邦环保局直接对总统负责, 作为联邦政府执行部门的独立机构, 不受制于任何机构, 其拥有较大职权, 而我国的环保管理机构的职权范围较美国而言要小的多, 对执行国家环保法律政策就增加了难度, 所以政府应通过立法的手段扩大环保管理机构的职权范围, 明确规范各级地方政府环保机构的职能自主权, 保持机构的稳定发展。

3. 继续坚持统一管理与分级管理相结合, 科学界定环境管理职能

环保工作的广泛性、复杂性、综合性和跨地域性就决定了环境管理工作的统分管理模式, 虽然我国与美国实行的都是环保局统一管理、其他各部门分别管理的模式, 但效果却有不同。美国各环保管理机构的职权明确规范, 各司其职, 相互配合, 分工协作, 既注重统管部门的建设, 又不忽视各分管部门的建设。而我国并没有通过立法加以明确和细化各管理部门的职权, 所以经常出现管辖权的争议。所以, 我国今后的环境保护管理工作在坚持统分管理模式的基础上, 更重要的是通过立法明确规范各管理部门的职责, 相互协调, 互相协作, 在最大程度上保证环境保护措施的效率。